社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)領(lǐng)域的實(shí)際運(yùn)用，它是指對社區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)所進(jìn)行的治 理。當(dāng)下城鄉(xiāng)社區(qū)治理仍然面臨著各種各樣的問題，其中，城市社區(qū)居委會行政化色彩過重一直被認(rèn)為是制約社區(qū)治理的重要原因，而各地推動的社區(qū)治理改革首先 要解決如何淡化居委會行政色彩，真正激活其作為居民自治組織的功能。但是，從筆者對南京、上海部分社區(qū)的調(diào)查來看，單純的去行政化是不能夠充分激活社區(qū)自 治的活力的。黨的十八大報告也提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理新格局”。只有準(zhǔn)確理解把握“社會協(xié)同”和 “公眾參與”的應(yīng)有之義，社區(qū)治理工作才不會出現(xiàn)這樣的自治困境：居委會去行政化改革會使居委會被“架空”，造成行政工作雖“去”，居民自治卻沒有 “來”。

社區(qū)自治難

社區(qū)治理的愿景就是不斷地提升社區(qū)的品質(zhì)，讓社區(qū)居民擁有歸屬感和幸福感，讓居民 主動參與到社區(qū)治理工作當(dāng)中。而居民自治難以激活的一個關(guān)鍵原因，就是居民的社區(qū)參與意識和社區(qū)參與途徑不足?？傮w看來，很多地區(qū)在增加社區(qū)參與途徑上雖 然做足了文章，并試圖以此調(diào)動居民參與的積極性，但是從結(jié)果來看，居民的參與意識提高的效果并不顯著。這種類型的居民參與，其結(jié)果往往是社區(qū)參與的“專業(yè) 戶化”，即表面上社區(qū)開展了豐富多彩的活動，真正參與的卻都是些老面孔，其中甚至不乏有些居民是沖著活動的物質(zhì)獎勵而來的。這種參與非但對于提高社區(qū)治理 效果無益，而且示范效應(yīng)也不好，甚至?xí)m得其反，造成居民對居委會和積極分子的反感，自主權(quán)非但沒有激活，社區(qū)的凝聚力反倒是受到了破壞。

由居委會來提供各種服務(wù)，組織開展各類活動是增加社區(qū)參與途徑的重要方式之一。政 府調(diào)用大量資源為居民提供服務(wù)，卻并沒有有效提高社區(qū)治理績效。導(dǎo)致這種局面的主要原因是需要進(jìn)一步挖掘的，通過在上海A社區(qū)和南京B社區(qū)兩地的調(diào)研，筆 者針對實(shí)地取得第一手的資料和信息進(jìn)行分析，對影響社區(qū)自治的因素進(jìn)行梳理和探討，以期從總體上提出推動我國城市社區(qū)建設(shè)的對策，破解社區(qū)自治困境，為創(chuàng) 新社會治理提供具體思路和政策支持。調(diào)研的這兩個社區(qū)都屬于老舊小區(qū)，居民結(jié)構(gòu)類似，老齡化比較突出。其中，B社區(qū)擁有近萬人口，擁有一個高層小區(qū)和一個 多層小區(qū)，A社區(qū)人口規(guī)模只有四千，擁有兩個多層小區(qū)。

案例一：老舊小區(qū)的自治困境

A社區(qū)的黨總支書記一開始就對調(diào)研團(tuán)隊(duì)坦言：作為區(qū)里的書記，他最初是帶著抓好居 民自治的抱負(fù)來的，但是，工作5個月以來，七成精力用在了物業(yè)問題上，剩余的就是忙于組織黨總支、居委會和業(yè)委會的換屆工作，而在居民自治方面卻一籌莫 展。盡管如此，社區(qū)居委會還是想方設(shè)法地組織了很多居民活動，比如讀報小組、舞蹈隊(duì)、歌詠隊(duì)、巡邏隊(duì)以及清潔家園行動等。讓書記和居委會工作人員苦惱的 是，雖然許多活動都是具有多年傳統(tǒng)的，但這些活動的參與群體仍然非常有限，而且活動參與成員基本固定，例如樓組長，或者社區(qū)積極分子。雖然社區(qū)積極分子帶 頭參與了社區(qū)活動，但并沒有發(fā)揮很好的帶動作用。此外，A社區(qū)居民還對居委會在很多民生服務(wù)工作上的不作為意見強(qiáng)烈，其中最典型的事件就是平安小區(qū) 260、296弄里的老年人活動場所改造問題。

平安小區(qū)作為一個老舊小區(qū)，由于先天規(guī)劃缺陷，整個小區(qū)內(nèi)公共活動用房嚴(yán)重缺少， 露天活動場所也非常狹小，目前，只258弄有一處可供老年人打牌聊天的活動室，但是活動室空間狹小、基礎(chǔ)設(shè)施條件也差，因此去那里活動的老年人比較有限。 而260和296弄的老人也都不愿意到258弄的活動室，于是大家就聚集在兩個弄堂中間的小區(qū)中心花園內(nèi)活動?；▓@中心有一處約一百多平米的小廣場，居民 自發(fā)地把一些舊家具安置在廣場邊緣的一條走廊內(nèi)，于是走廊便成了露天活動室。老人們聚集在這里打麻將打牌、聊天，或者休息。由于空間仍顯不足，有些居民便 在花園其他地方自發(fā)安置了一些桌椅，并找來一些破雨布蓋在樹上來遮陰避雨，這樣的小空間總共約有三四處。相比于258弄里的活動室，這個小廣場的人氣非常 旺，最多的時候有上百個老人來此活動，平常也保持在幾十人的規(guī)模。但是一旦趕上連日陰雨或寒冷天氣，老人們就得穿著厚厚的棉衣，裹著毯子棉被到這里來一起 打牌。針對活動空間的不足，小區(qū)居民一直把改造中心花園的想法向居委會反映，甚至形成了比較具體的規(guī)劃和初步的預(yù)算，估計最多2萬塊錢就能改造好。而另一 方面，因?yàn)榉忾]走廊導(dǎo)致空間狹小會有一定的安全隱患，私搭亂建不僅屬于違章，而且也不美觀，街道和居委會曾多次制止甚至取締居民對走廊和花園的自發(fā)改造行 動。針對小區(qū)花園改造這件事情，居民要實(shí)用，街道和居委會要的是美觀，二者之間出現(xiàn)了一個分歧。但這個并不是一個不能解決的分歧，居民對居委會表示不滿， 但居民也有冤枉居委會的嫌疑。居委會主任上任后已經(jīng)多次向街道反映過此事，但街道答復(fù)是在改動小區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施，尤其是牽涉到綠化問題上，街道也沒有權(quán) 限，于是這個由于改造小區(qū)花園引起的分歧只能繼續(xù)存在。

表面看起來，分歧主要是由于居委會的不作為而引起的，但實(shí)際上確是居民的需求偏好 與街道的服務(wù)供給方向不一致導(dǎo)致的。居委會其實(shí)不能以“居民需要的一處打麻將聊天的場所”而去上報街道，因?yàn)檫@個依據(jù)顯得“沒有新意，沒有特色”故而肯定 得不到批復(fù)。街道的服務(wù)供給往往要通過項(xiàng)目方式實(shí)施，而立項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)是申報項(xiàng)目往往要有“代表性”。簡單而言，要想獲得項(xiàng)目資助改造中心花園，要么居民放棄 打麻將，做點(diǎn)高雅積極的活動，要么居委會“包裝”出一個符合標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目來申請項(xiàng)目資金。然而，“包裝”一個項(xiàng)目其實(shí)并不容易成功，街道會派專人在項(xiàng)目立項(xiàng) 前進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查評估，這會使得申請工作的難度增加。此外，真的按照項(xiàng)目要求改造的空間場地也并不一定就符合居民的需求。

如果知道相距2公里外的C社區(qū)的事情，A社區(qū)居民或許對借助街道資金改造活動場所 就不會抱有這樣高的期待。C社區(qū)新任書記工作能力很強(qiáng)，從街道爭取了一筆項(xiàng)目資金為社區(qū)老年人改造了一處活動室——把車庫改造為內(nèi)設(shè)乒乓球臺、心理咨詢 室、文藝活動室、報紙書刊閱覽室等在內(nèi)的老年活動場所。而這樣的活動室卻有不準(zhǔn)吸煙不準(zhǔn)打麻將的規(guī)定，類似的規(guī)定將許多老年人擋在了外面。對于許多老年人 來說，他們的活動需求也許只是打打麻將聊聊天，輕松自由是第一要求，在這樣的活動室的活動顯然不適合他們。因此，這個項(xiàng)目除了不能滿足大家的需求之外，必 然要遭受到一些老年人的“控訴”。于是，C社區(qū)的老人們?nèi)匀幌馎社區(qū)的老人們一樣，自發(fā)搭建了露天的活動室，街道居委則繼續(xù)將這些自己搭建的活動場所作為 違法建筑去制止。

以A社區(qū)和C社區(qū)為代表的老舊小區(qū)呈現(xiàn)的自治困境可以概括為：一方面是居民需求強(qiáng) 烈，卻長期得不到正面回應(yīng)；另一面是政府公共服務(wù)的項(xiàng)目化供給因其標(biāo)準(zhǔn)上的要求而無法對接居民的普通化需求，項(xiàng)目成果普惠性不足，且項(xiàng)目實(shí)施基本將居民排 斥在外。這種自治困境的出現(xiàn)耐人尋味。在居民需求最強(qiáng)烈、利益最相關(guān)，因而也是最有參與積極性的事情上，政府反倒越俎代庖，將居民排斥在外。政府想方設(shè)法 提供的擴(kuò)大居民參與的活動卻將大多數(shù)居民排斥在外。治理目標(biāo)很難到位，治理主體缺位，治理內(nèi)容也出現(xiàn)了越位，錯位的治理途徑或許是居民自治長期無法實(shí)質(zhì)破 題的直接原因。

案例二：“自主”激活“自治”

相比之下，南京B社區(qū)卻通過將由政府直接供給的公共服務(wù)下放到社區(qū)，用賦予社區(qū)自 主權(quán)的方式激活了社區(qū)自治。B社區(qū)的居民自治試驗(yàn)的成功不僅與街道引入了羅伯特議事規(guī)則有關(guān)，還與由區(qū)街配給社區(qū)自主支配的20萬元“幸福資金”有密切聯(lián) 系。這筆資金被嚴(yán)格要求只能用于社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)項(xiàng)目，包括一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共文化活動，但不得用于本應(yīng)由物業(yè)公司承擔(dān)的設(shè)施維修建設(shè)。但是具體用來 做什么，怎么做，則完全由社區(qū)居民議事代表決定。議事代表通過向居民征求意見，提出項(xiàng)目方案，社區(qū)議事大會對各位代表的提案進(jìn)行討論表決，每位代表都有義 務(wù)提出充分完整的項(xiàng)目論證和實(shí)施方案，并充分表達(dá)個人意見，最后由全體代表投票決定。自治試驗(yàn)在第一年就取得了顯著效果。居民代表可以從個人角度或局部角 度出發(fā)來提交一些建議，經(jīng)過議事大會討論后，不僅讓許多居民代表認(rèn)識到自己的建議還存在著一定局限，還讓居民在利益訴求表達(dá)的過程中有效地凝聚了共識。最 終獲得通過的項(xiàng)目不僅方案論證充分，而且也都經(jīng)過了非常民主的調(diào)研，居民不是到社區(qū)來只給自己爭蛋糕，更是在這個過程中履行自己的公民責(zé)任。2015年上 半年，為方便老人下樓，預(yù)防摔跤，議事大會就通過一個為多層小區(qū)的某個樓棟安裝扶梯把手的項(xiàng)目，這個項(xiàng)目需要約5000元資金，居民自主解決了兩千多，只 需動用三千元的幸福資金。雖然事情很小，但是居民討論很熱烈，參與的積極性很高。將項(xiàng)目決策權(quán)交給社區(qū)，交給居民，居委會只是組織和指導(dǎo)議事會，其實(shí)也減 輕了居委會單獨(dú)分配項(xiàng)目時很容易引發(fā)“公平困境”的壓力。

賦予社區(qū)自主權(quán)

B社區(qū)的自治試驗(yàn)為社區(qū)自治提供了一個非常鮮活的樣本。這也說明城市社區(qū)居民自治 的空間確實(shí)存在，但是到底在哪里，如何激活，許多地方仍然不得要領(lǐng)。其實(shí)，對于城市居民來說，他們需要的是一個宜居的生活環(huán)境。這種環(huán)境包括硬件和軟件兩 個方面，硬件環(huán)境主要通過市場化的物業(yè)公司供給，軟件環(huán)境則長期由政府及居委會包辦，包括一些基礎(chǔ)性的公共服務(wù)供給。生活環(huán)境是否宜居依賴于居民的主觀感 受和評價，公共服務(wù)的質(zhì)量和效果也要依賴于居民的直接體驗(yàn)。這使得如何精確滿足居民差異化的需求偏好成為服務(wù)好壞的關(guān)鍵所在，也是居民參與社區(qū)治理最應(yīng)該 也最有可能切入的空間。若要真正能夠站在居民的角度來思考怎樣讓居民積極地參與到社區(qū)治理中來，首先就要使治理變成一項(xiàng)與居民利益直接相關(guān)的事情。賦予社 區(qū)、賦予居民以某些公共服務(wù)供給的自主權(quán)，其實(shí)就是賦予和激活其自治權(quán)。

聯(lián)合國全球治理委員會（CDD）認(rèn)為“治理”就是指“各種公共的或私人的個人和機(jī) 構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”。因此，治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一 個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。許多地方在做社區(qū)治理工作的時候，不難發(fā)現(xiàn)政府對公共服務(wù)大包大攬，這種包辦不僅不能保障服務(wù)質(zhì)量，而且還和 “有限政府”的理念相悖。于是，“向社會組織購買服務(wù)”就成為當(dāng)下非常時髦的選擇。而有些所謂法人社會組織，根據(jù)我們的調(diào)研，實(shí)際上有很多都具有比較明顯 的企業(yè)化色彩，其社會動員能力非常有限，其所提供的某些活動類的服務(wù)，特殊化、個別化傾向更為明顯，有些甚至與絕大多數(shù)居民的普通需求毫無關(guān)系。

上海市的街道設(shè)計的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)與這些社會組織提供的時髦服務(wù)很類似，這種標(biāo)榜人性 化、個性化、特殊化的服務(wù)正在主導(dǎo)政府公共資源分配的方向和方式，是很值得反思甚至警惕的。政府直接供給服務(wù)無法調(diào)動居民參與，就交給社會組織供給服務(wù)， 更像是從一個極端走向另一個極端，更像是另一種控制，而不是協(xié)調(diào)。如果要交給社會組織來供給服務(wù)，我們要弄清楚這些社會組織是否能夠真正調(diào)動居民？這些社 會組織又是否真的比居委會（真正的居民自治組織）更能也更適合調(diào)動居民參與？

真正賦予社區(qū)和社區(qū)居民以自主權(quán)，似乎并不一定非要通過社會組織這個中介。B社區(qū) 的經(jīng)驗(yàn)表明，直接賦權(quán)給社區(qū)和居民，在治理的過程用自主權(quán)激活自治權(quán)，很可能效果會普遍非常好。我們可以這樣假設(shè)，如果A社區(qū)也能夠擁有一筆“幸福資 金”，居民又可以通過充分地自主討論老年活動室應(yīng)該如何建設(shè)的問題，或許這種方式更能及時有效解決普通居民所急需的公共服務(wù)。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土

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