——以H省Y縣為例

【內(nèi)容提要】對(duì)低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行核查是農(nóng)村低保運(yùn)行的必要環(huán)節(jié)，它能有效瞄準(zhǔn)救助對(duì)象，促進(jìn)社會(huì)救助制度的公正、持續(xù)發(fā)展。文章根據(jù)對(duì)H省X市Y縣的實(shí)地調(diào)查，描述農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度、機(jī)制的實(shí)施現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，分析影響農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查工作開(kāi)展的因素及開(kāi)展核查工作存在的主要困難，從而探討了農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查制度的完善之策：將低保申請(qǐng)家庭核查制度建設(shè)納入法治軌道；科學(xué)合理地制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入核算指標(biāo)體系；加大對(duì)農(nóng)村低保核查工作的人力、物力、財(cái)力支持；探索引入獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)介入機(jī)制；推動(dòng)部門聯(lián)動(dòng)、信息共享機(jī)制建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；低保；核查制度

在社會(huì)救助領(lǐng)域(低保)領(lǐng)域，家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查是指相關(guān)機(jī)構(gòu)運(yùn)用一定的方法，根據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)申請(qǐng)者及其家庭有關(guān)收入、財(cái)產(chǎn)以及生活支出等方面進(jìn)行全面審查的程序，從而為社會(huì)救助決策提供依據(jù)。完善的核查制度涉及的要素包括核查主體、核查內(nèi)容、核查方式、核查程序、結(jié)果評(píng)估、核查監(jiān)督與調(diào)整機(jī)制等內(nèi)容。通過(guò)對(duì)救助對(duì)象開(kāi)展家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查，能有效瞄準(zhǔn)救助對(duì)象，提升社會(huì)福利目標(biāo)定位的效率，從而促進(jìn)社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展。

從2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國(guó)發(fā)[2007]19號(hào))算起，我國(guó)農(nóng)村低保制度走過(guò)了七個(gè)年頭。在這七年里，低保制度為緩解農(nóng)村貧困，保障困難群體的基本生活發(fā)揮了重要作用，取得顯著成績(jī)。然而，這一制度在運(yùn)行過(guò)程中也出現(xiàn)了諸多弊端，如近年來(lái)走進(jìn)公眾視野的人情保、關(guān)系保、富翁保等現(xiàn)象給這一制度增添了諸多負(fù)面印象，不利于其健康發(fā)展。

2014年1-6月，我們以落實(shí)民政部“農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度研究”年度課題為契機(jī)，選取中部H省的X市Y縣M鄉(xiāng)N村，深入到Y縣民政局、M鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府和民政所、N村村委會(huì)察看相關(guān)硬件建設(shè)情況；對(duì)Y縣民政局農(nóng)村低保主管人員、M鄉(xiāng)民政所所長(zhǎng)、N村低保主管人、低保戶和一般村民進(jìn)行深入訪談，了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查制度實(shí)施情況、主要做法和存在的困難、問(wèn)題等，本文即根據(jù)調(diào)查材料對(duì)這一制度的運(yùn)行狀況及完善之策進(jìn)行探討。

二、基層針對(duì)低保申請(qǐng)家庭核查的主要做法

(一)N村的主要做法

據(jù)村支書介紹，N村的低保申請(qǐng)程序?yàn)椋河纱迕癖救颂岢錾暾?qǐng)或者由村民推薦，然后村委會(huì)入戶調(diào)查，核查該戶人家是否是60周歲以下無(wú)勞動(dòng)能力的單身人員，是否是重度殘疾人，家庭成員是否患有大病需要常年醫(yī)治并由此造成家庭特別困難。只要符合上述條件之一便有資格申請(qǐng)低保。村委會(huì)在入戶核查的基礎(chǔ)上初步列出符合條件的申請(qǐng)名單。然后村委會(huì)組織村民召開(kāi)村民代表大會(huì)，研究討論決定哪些貧困戶可以納入低保。該環(huán)節(jié)根據(jù)民主評(píng)議實(shí)行更為嚴(yán)格的挑選機(jī)制，主要根據(jù)上級(jí)分配給N村的指標(biāo)名額以及比對(duì)各個(gè)低保申請(qǐng)對(duì)象的困難程度，挑選經(jīng)濟(jì)生活特別困難的申請(qǐng)對(duì)象，將其名單公布于村部公示欄7天。村民無(wú)異議后，村委會(huì)向鄉(xiāng)黨委政府再次進(jìn)行申請(qǐng)，鄉(xiāng)黨委政府經(jīng)過(guò)研究決定報(bào)備縣民政局，縣民政局委托鄉(xiāng)民政所對(duì)申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行核查，核查無(wú)異議后，縣民政局方可決定審批批示。

同時(shí)，N村農(nóng)村低保申請(qǐng)者家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的主體和主力是村委會(huì)組成人員，N村村委會(huì)組成人員包括支書、村長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、計(jì)生專干共4人。4人均為男性，且都出生于20世紀(jì)60年代，其中3人為高中學(xué)歷，1人初中文化水平。

在核查方式上，N村主要采用類別定位的方式，一方面根據(jù)平時(shí)所直接觀察到的申請(qǐng)家庭狀況，如家庭規(guī)模、成員性別、年齡、健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)等；另一方面則是對(duì)申請(qǐng)人日常生活的了解，如吃、穿、住、行情況，以及耕地等生活資料多少判定申請(qǐng)人是否滿足申請(qǐng)條件。

N村支書：村子就這么大，天天在村里轉(zhuǎn)，誰(shuí)家多一頭牛也能立馬知道。根本就不用專門去調(diào)查。

在核查內(nèi)容方面，根據(jù)從訪談單位獲取的低保申請(qǐng)對(duì)象所需要填寫的材料看，整個(gè)申請(qǐng)審核審批程序需要填寫6張完整的表格。分別為《城鄉(xiāng)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況聲明表》、《農(nóng)村最低生活保障申請(qǐng)承諾書》、《農(nóng)村居民最低生活保障入戶調(diào)查登記表》、《________鄉(xiāng)________村申請(qǐng)農(nóng)村低保民主評(píng)議記錄表》、《X市農(nóng)村居民最低生活保障待遇申請(qǐng)審批表》、《家庭經(jīng)濟(jì)狀況查詢授權(quán)書》等。從這些表格所列內(nèi)容看，申請(qǐng)對(duì)象首先需要提供的個(gè)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息主要包括：家庭成員的基本信息和就業(yè)狀況、家庭收入情況(工資性收入、經(jīng)營(yíng)性凈收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入、家庭總收入和年人均收入等)、家庭財(cái)產(chǎn)狀況(銀行存款、借出款、有價(jià)證券、車輛、大件家電、金銀飾品、房產(chǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)合計(jì)及家庭成員人均財(cái)產(chǎn)等)。在低保申請(qǐng)人聲明家庭經(jīng)濟(jì)狀況的基礎(chǔ)上，村委會(huì)進(jìn)行入戶調(diào)查核實(shí)其聲明內(nèi)容是否屬實(shí)，然后簽字確認(rèn)。從整個(gè)核查表格需要填寫的內(nèi)容看，正式程序中的核查內(nèi)容主要包括低保受益對(duì)象的家庭人口社會(huì)特征、就業(yè)情況、收入及財(cái)產(chǎn)狀況等。

然而在實(shí)際的低保核查操作中，低保申請(qǐng)人和低保管理者均未嚴(yán)格按照文件規(guī)定的核查程序進(jìn)行。而是根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)土人情采用較為簡(jiǎn)便的方式進(jìn)行。

N村支書：假如說(shuō)按它那一套規(guī)定的程序來(lái)，首先你就要面臨一個(gè)問(wèn)題，申請(qǐng)低保的村民基本都不識(shí)字，連自己的名字都不會(huì)寫，你咋讓他填？表上的那啥轉(zhuǎn)移性收入、有價(jià)(證)券……麻煩得很，根本沒(méi)法算，俺們也只能根據(jù)他家庭的大概情況去填……這些表格上的東西也都是個(gè)形式，主要還是通過(guò)平時(shí)對(duì)這一戶人家的了解來(lái)看他到底是真困難還是假困難。

低保戶：那些東西咱又不懂得，(申請(qǐng)材料)都是村支書給辦的……想辦低保，不都得給他送禮么，不會(huì)白著給你！俺辦得早，那時(shí)候低保錢還少還好辦。錢交給大隊(duì)干部，稍微意思下(送禮)，就不用過(guò)問(wèn)事了。

 (二)M鄉(xiāng)的主要做法

在Y縣，鄉(xiāng)級(jí)民政部門主要負(fù)責(zé)審核工作，主要核查各村村委會(huì)提交上來(lái)的低保申請(qǐng)檔案。從M鄉(xiāng)民政所大廳懸掛的展欄看，整個(gè)城鄉(xiāng)居民申請(qǐng)低保的程序如圖1。

受各種因素影響，在M鄉(xiāng)民政所我們沒(méi)能從所長(zhǎng)口中得到鄉(xiāng)級(jí)層面開(kāi)展低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的具體做法。所長(zhǎng)只是讓課題組閱覽大廳內(nèi)張貼的四個(gè)展框來(lái)了解他們的工作情況。從上面的低保申請(qǐng)示意圖看，鄉(xiāng)級(jí)民政部門主要承擔(dān)三方面的工作：對(duì)各村提供的低保申請(qǐng)名單進(jìn)行核查，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)再次公布準(zhǔn)保人員名單，并在簽署意見(jiàn)后上報(bào)至縣民政局。但從后面的訪談中可以推測(cè)，Y鄉(xiāng)低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的開(kāi)展存在著形式主義傾向。

（圖略）

圖1 M鄉(xiāng)居民申請(qǐng)低保程序示意圖

(三)Y縣的主要做法

Y縣縣級(jí)民政部門在低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查開(kāi)展中的主要職責(zé)是抽樣調(diào)查和審批低保申請(qǐng)。同時(shí)，縣級(jí)民政部門還是低保申請(qǐng)審批的最終決定機(jī)關(guān)。從課題組在Y縣農(nóng)村低保中心得到的一份《Y縣農(nóng)村居民低保人員認(rèn)定審批表》上看，該縣審批環(huán)節(jié)是：個(gè)人申請(qǐng)—村委會(huì)入戶調(diào)查—村民代表評(píng)議—一榜公布-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、辦事處民政所調(diào)查—二榜公布—報(bào)縣農(nóng)村低保中心—抽查—審批—兌現(xiàn)。用該縣低保中心主任的話來(lái)說(shuō)就是：整個(gè)低保核查監(jiān)督機(jī)制實(shí)行的是“三級(jí)審核，兩榜公示”。

Y縣低保中心主任：按照上級(jí)規(guī)定，鄉(xiāng)民政部門要對(duì)農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭進(jìn)行百分之百的復(fù)查，而縣級(jí)民政部門則須按30%的比例進(jìn)行抽查。

縣級(jí)部門規(guī)定的農(nóng)村低保申請(qǐng)條件為：Y縣轄區(qū)內(nèi)年人均收入低于1800元的農(nóng)村居民。但具體審批過(guò)程中，Y縣則主要是依據(jù)鄉(xiāng)級(jí)政府提交上來(lái)的申請(qǐng)材料，包括申請(qǐng)承諾書、調(diào)查授權(quán)書、家庭經(jīng)濟(jì)申明書、入戶調(diào)查表、民主評(píng)議表和申請(qǐng)審批表。主要從這六項(xiàng)表格中所顯示出來(lái)的家庭人口基本特征來(lái)判斷。

Y縣低保中心主任：農(nóng)民所填寫的收入信息很難辨別出到底是真是假，隨意性大，這個(gè)時(shí)候我們就只能從他填寫的個(gè)人情況來(lái)判斷，比如：他家庭成員的年齡結(jié)構(gòu)、健康狀況、勞動(dòng)力情況、主業(yè)副業(yè)等，我們從這些信息來(lái)審查。比如：年紀(jì)輕輕的，有胳膊有腿的，二三十歲年輕孩，就想吃低保，那不用說(shuō)，肯定讓他通不過(guò)。當(dāng)然也不能太絕對(duì)，有時(shí)為了維穩(wěn)，也需要靈活處理……

三、農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查制度存在的問(wèn)題

接下來(lái)我們從核查制度涉及的要素即核查主體、核查內(nèi)容、核查方式、核查程序、結(jié)果評(píng)估、核查監(jiān)督和調(diào)整機(jī)制等，結(jié)合實(shí)證材料，分析農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度存在的問(wèn)題。

1.核查主體

村干部是最基層的核查主體，其業(yè)務(wù)素質(zhì)和個(gè)人素養(yǎng)直接影響到整個(gè)核查工作。課題組在N村調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)在低保工作上群眾對(duì)村干部有諸多意見(jiàn)，村干部存在著嚴(yán)重的以權(quán)謀私行為。在Y縣農(nóng)村低保實(shí)行的2006年，由于當(dāng)時(shí)低保待遇較低，N村低保每月只有15元，沒(méi)有引起村民的太多關(guān)注。據(jù)村民反映，當(dāng)時(shí)很多村干部在不聲張的情況下把自己的親屬全部獨(dú)立納入低保對(duì)象。正是這自私行為，導(dǎo)致今天N村的低保戶大多存在于村支書和會(huì)計(jì)分別所在的村民組。

普通村民1：(會(huì)計(jì))他一家都吃低保，他兒子、他女兒、他老爹都是低保戶，俺村低保戶大部分都在支書那莊上和他那莊上，俺莊上很少。

普通村民2：哪里還核查，都是誰(shuí)有頭有臉、誰(shuí)有權(quán)有勢(shì)、誰(shuí)跟村干部關(guān)系好誰(shuí)能吃到低保，像俺們這樣真正的窮人想吃低保，根本沒(méi)門！

普通村民3：咱不說(shuō)低保，前年俺小孩上大學(xué)，辦助學(xué)貸款，需要村里開(kāi)個(gè)貧困證明，開(kāi)完以后，他(N村會(huì)計(jì))說(shuō)你開(kāi)這個(gè)證明得交200塊錢，我問(wèn)他鄉(xiāng)里收不收，他吞吞吐吐地說(shuō)不收，我又問(wèn)他：縣里收不收？他沒(méi)回答。停了一會(huì)兒，他就說(shuō)，算了，你拿去吧。我要是乖乖地交了，又都落到他手里了。最后還是給他送點(diǎn)禮，你要不送，那以后找他辦事就更難了。

在鄉(xiāng)層面，低保工作人員存在的最大問(wèn)題一方面是他們與各村干部之間存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。同時(shí)正是建立在這一工作關(guān)系基礎(chǔ)之上的非正式場(chǎng)合下的朋友關(guān)系，讓他們對(duì)N村低保對(duì)象的情況不但心知肚明，而且基于這種非正式情感，他們還會(huì)在暗中提供一些便利，在調(diào)查中時(shí)而聽(tīng)到傳言：M鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長(zhǎng)這樣的鄉(xiāng)級(jí)干部都吃低保。

普通村民2：俺莊王生，人家現(xiàn)在是國(guó)辦老師，有文化，地位高。和村干部玩得對(duì)，經(jīng)常沒(méi)事就和村干部一塊到鄉(xiāng)里請(qǐng)張軍①(鄉(xiāng)民政所所長(zhǎng)，由此可見(jiàn)N村村民對(duì)M鄉(xiāng)民政部門干部也有一定的了解)喝酒，人家現(xiàn)在一家五口人有三個(gè)人都吃低保。你說(shuō)你不在鄉(xiāng)里認(rèn)識(shí)個(gè)人，不給他們送禮，想吃低保難得很。

普通村民4：你沒(méi)聽(tīng)說(shuō)么，官官相護(hù)！他們都是一體呢！鄉(xiāng)里就不用下來(lái)查，他都知道是哪些人在吃低保，他們天天和村干部打交道，心里明鏡呢，他們鄉(xiāng)里那些人自己還吃低保呢，咋可能下來(lái)查呢。

縣層面較村鄉(xiāng)兩級(jí)，工作交往較為正式。不像村鄉(xiāng)兩級(jí)工作交往摻雜著更多的私人情感。但另一方面，縣級(jí)低保核查主體也面臨著更為復(fù)雜的問(wèn)題，使他們不得不屈服于同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)施加的壓力。主要表現(xiàn)在兩方面：一是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為親屬辦理低保，這是來(lái)自權(quán)力施加給縣級(jí)低保核查部門的“壓力?！保欢菫榱司S護(hù)政府形象和社會(huì)穩(wěn)定，專門給某些群體單開(kāi)綠燈的“維穩(wěn)?！?、“上訪保”、“拆遷補(bǔ)償保”。

通過(guò)以上分析，可以看出目前的低保申請(qǐng)核查主體自身存在嚴(yán)重的瀆職徇私行為。

2.核查內(nèi)容

核查內(nèi)容上存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是申請(qǐng)材料上所列出的核查項(xiàng)目?jī)?nèi)容與實(shí)際情況之間存在的脫節(jié)現(xiàn)象；二是村干部在對(duì)核查內(nèi)容估算過(guò)程中的隨意性和主觀臆斷性；從N村的實(shí)際情況看，更為關(guān)鍵的第三個(gè)要點(diǎn)是，核查項(xiàng)目?jī)?nèi)容的估算根本不能成為能否申請(qǐng)到低保的判斷依據(jù)，核查項(xiàng)目?jī)?nèi)容的估算只是獲取低保資格的一個(gè)必要的正式程序。換句話說(shuō)，低保主管人員想讓誰(shuí)成為低保戶，只要讓核查項(xiàng)目?jī)?nèi)容的估算值填寫符合低保享受條件即可。用村民的話講，這叫“事在人為”，“表是死的，人是活的”。上一部分內(nèi)容中所呈現(xiàn)出來(lái)的一系列對(duì)村民和村低保主管人員的訪談信息都體現(xiàn)了N村在低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查內(nèi)容上存在的這三方面問(wèn)題。

3.核查方式

核查方式即目標(biāo)定位方式，主要分為以下幾種：類別定位、收入及財(cái)產(chǎn)定位、需求定位以及行為標(biāo)準(zhǔn)定位等等。在N村，村干部主要還是以能夠看得見(jiàn)的類別定位的核查方式為主，需求核查為輔，收入及財(cái)產(chǎn)定位的核查方式雖然低保申請(qǐng)核查材料將其作為最基本的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但作為核查主要責(zé)任主體的村委會(huì)不僅缺少一套科學(xué)的收入及財(cái)產(chǎn)計(jì)算方法，而且即使有，由于各種復(fù)雜的主客觀因素影響，也很難準(zhǔn)確測(cè)量出使人信服的收入及財(cái)產(chǎn)數(shù)據(jù)。在實(shí)際操作中，由于數(shù)據(jù)缺乏客觀性，Y縣民政部門審批過(guò)程中，主要審查的是低保申請(qǐng)對(duì)象具有相對(duì)客觀性的家庭人口的社會(huì)特征。但如上述部分所分析的一樣，出于維護(hù)自身或親屬利益需要，N村低保主管人員對(duì)申請(qǐng)人客觀社會(huì)特征的填寫，如健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模等也存在著一定的臆造現(xiàn)象。這樣，N村在低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查實(shí)施過(guò)程中，在核查方式使用上不僅存在不健全和不科學(xué)性，更為重要的是核查方式的不規(guī)范性以及形式主義。

4.核查程序

核查程序方面所表現(xiàn)出來(lái)的主要問(wèn)題是宣傳不到位導(dǎo)致信息不對(duì)稱，作為低保主管者的鄉(xiāng)村兩級(jí)掌握著核查的主動(dòng)權(quán)，村民處于申請(qǐng)程序等信息的劣勢(shì)方，這樣低保申請(qǐng)便容易被村干部所左右和壟斷，嚴(yán)格規(guī)范的核查程序便極易淪為形式。

在探訪村、鄉(xiāng)、縣三級(jí)低保主管部門過(guò)程中，我們直觀觀察到的公開(kāi)張掛出來(lái)的以及網(wǎng)絡(luò)公示出來(lái)的低保申請(qǐng)程序說(shuō)明，只有M鄉(xiāng)民政所大廳懸掛的展框，Y縣民政局網(wǎng)站公示出來(lái)的審批表格。通過(guò)將二者進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)：M鄉(xiāng)民政大廳的展框所展示出來(lái)的面對(duì)大眾開(kāi)放的申請(qǐng)示意圖(見(jiàn)圖1)隱去了“民主評(píng)議”這一重要核查環(huán)節(jié)。

5.結(jié)果評(píng)估

據(jù)N村村支書介紹，低保申請(qǐng)結(jié)果的決定形式主要是靠村兩委組織村民召開(kāi)村民代表大會(huì)進(jìn)行民主評(píng)議。參加人員主要由鄉(xiāng)政府分管領(lǐng)導(dǎo)及民政工作人員(1—2人)、村委會(huì)干部(全體)、村黨員代表(全體)和一般群眾(若干)組成。但在訪談中發(fā)現(xiàn)所有被訪村民均表示沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)村里針對(duì)低保召開(kāi)過(guò)民主評(píng)議大會(huì)。

6.核查監(jiān)督

核查的監(jiān)督措施主要有：建立健全低保檔案管理制度；建立完善的低保信息公示制度；建立多渠道的舉報(bào)制度。在健全低保檔案管理制度方面，從對(duì)H省低保檔案的梳理看，2013年省政府出臺(tái)的兩份低保文件均強(qiáng)調(diào)要建立低保經(jīng)辦人員和村委會(huì)干部近親屬備案制度，縣級(jí)民政部門要對(duì)備案的低保對(duì)象核查、管理。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要對(duì)本村低保對(duì)象管理情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)查處并公布處理結(jié)果。②但從實(shí)際調(diào)查情況看，這一監(jiān)督制度的頒布并未對(duì)M鄉(xiāng)、N村低保經(jīng)辦人員、村干部形成有效的約束。在低保信息公示方面，近年的省文件規(guī)定要建立永久公示制度，但課題組在Y縣、M鄉(xiāng)、N村相關(guān)部門所在地均未找到低保信息公示欄，僅在村衛(wèi)生室找到一份低保戶醫(yī)療優(yōu)惠花名冊(cè)。雖然N村早已建有大型的村務(wù)信息公示墻，但該板墻上的黑漆早已脫落，隱約能夠看清N村村干部組成成員的職務(wù)信息。在舉報(bào)渠道上，雖設(shè)有各種舉報(bào)方式，但村民對(duì)舉報(bào)不僅了解較為匱乏，同時(shí)他們還要衡量舉報(bào)的機(jī)會(huì)成本?；诘鼐壡楦械拇迓淙穗H交往關(guān)系對(duì)抑制舉報(bào)行為的發(fā)生是根本性的。

7.調(diào)整機(jī)制

低保政策在提出“應(yīng)保盡?！钡幕A(chǔ)上，又提出了“應(yīng)退盡退”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。政府本意是想根據(jù)低保戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況變化有針對(duì)地調(diào)整低保享受對(duì)象，保障貧困群體能夠公平地享受低保待遇。但這一動(dòng)態(tài)調(diào)整政策在實(shí)踐中并未得到有效的貫徹。N村村民表示，該村低保戶已多年未進(jìn)行過(guò)調(diào)整。

在處置福利欺詐行為，保障真正困難群眾的低保享受權(quán)利方面，雖然中央及地方政府文件對(duì)欺詐行為有相應(yīng)的懲治規(guī)定，但執(zhí)行很難落實(shí)到位。

普通村民2：現(xiàn)在想要申請(qǐng)低保，只能兩種辦法申請(qǐng)到，但也只是可能。一是上邊有人有關(guān)系，二是村里低保戶死了，你掏錢買了頂替他，五保低保都是這樣。

M鄉(xiāng)民政所所長(zhǎng)：文件上規(guī)定說(shuō)每年要進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，調(diào)整30%，但根本調(diào)整不了，阻力太大……你把誰(shuí)去掉，誰(shuí)跟你搗！

四、核查制度缺陷導(dǎo)致的嚴(yán)重后果

當(dāng)前低保核查制度存在的上述問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)村低保資源分配目標(biāo)流向上的偏差。主要表現(xiàn)為不應(yīng)該享受低保的低保戶卻長(zhǎng)期享受，而真正應(yīng)該享受低保的困難戶卻不能得到應(yīng)有的保障，即錯(cuò)保、漏保、頂替保問(wèn)題。并由此演化出了諸多其他具有地方特色的“問(wèn)題保”。

從調(diào)查情況看，錯(cuò)保問(wèn)題又可以分為干部親屬保、人情關(guān)系保、領(lǐng)導(dǎo)壓力保、征地補(bǔ)償保、上訪維穩(wěn)保等。

干部親屬保。主要是低保經(jīng)辦人員出于自身利益考慮，將自己并不符合低保申請(qǐng)條件的親緣關(guān)系部分或全部納入低保范圍。

案例：多數(shù)村民表示，N村會(huì)計(jì)謝強(qiáng)，其已獨(dú)立生活且尚有一定勞動(dòng)能力的父母，及在縣城一著名中學(xué)擔(dān)任校教導(dǎo)主任的弟弟，以及個(gè)人已成年且受過(guò)高等教育的一子一女均享受著N村的低保待遇。N村村支書更是將他所在的村民組中所有沾親帶故的同姓氏村民納入低保范圍。同時(shí)更為令人驚訝的是，N村支書將N村死去的低保戶空出的低保名額通過(guò)工作關(guān)系挪配給鄰村的岳母(頂替保)。

人情關(guān)系保。主要表現(xiàn)為低保申請(qǐng)人與低保經(jīng)辦人員保持著良好的個(gè)人關(guān)系，基于這一關(guān)系而享受低保待遇。在N村所表現(xiàn)出的一種奇怪現(xiàn)象是低保申請(qǐng)人的子女一般都在外務(wù)工且非常富有，其子女的這一物質(zhì)財(cái)富基礎(chǔ)奠定了低保申請(qǐng)家庭與村鄉(xiāng)甚至縣級(jí)干部之間的交往關(guān)系。

案例：N村村民李勝，50歲左右，N村屠夫，大兒子外出前，在村中人際交往一般，大兒子2003年輟學(xué)隨同鄉(xiāng)赴溫州務(wù)工經(jīng)商，經(jīng)營(yíng)皮革生意，憑借個(gè)人才能，三年后一躍成為N村人盡皆知的百萬(wàn)富翁，隨后二兒子輟學(xué)緊跟其后，近年來(lái)，兩人已成為N村少有的千萬(wàn)富豪。伴隨兩個(gè)兒子不斷發(fā)跡，李勝在村中的地位也不斷上升，交際圈不斷擴(kuò)大，經(jīng)常與村、鄉(xiāng)干部出入于各種酒桌場(chǎng)合。或許是為了向村民炫耀其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)系，在鄉(xiāng)政府的插手下，李勝也享受了低保待遇。在這種情況下，低保待遇某種程度上成了身份和地位的象征。

領(lǐng)導(dǎo)壓力保。主要表現(xiàn)為上級(jí)或同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)“打招呼”的形式向低保經(jīng)辦單位或工作人員施加壓力，為某些并不需要保障的低保申請(qǐng)人提供低保支持。

案例：李宇，男，1955年生人，目前單身，四級(jí)肢體殘疾，N村出生，兄弟3人，李宇于1975年前往Y縣城公營(yíng)磚廠務(wù)工，當(dāng)年因工傷事故右腿被切斷，其后接上假肢，恢復(fù)行走。至2000年，李宇一直在磚廠務(wù)工維持生活，但后來(lái)由于效益問(wèn)題，磚廠改制，李宇離開(kāi)磚廠。2002年后，李宇在其在省城經(jīng)銷成人用品的侄子的帶領(lǐng)下，開(kāi)始在Y縣縣城租借門面銷售成人用品。由于利潤(rùn)空間較大，加上政府對(duì)殘疾人從業(yè)的支持政策，李宇的生活來(lái)源和身體療養(yǎng)費(fèi)用很快得到解決，并攢出一大筆額外積蓄。但在2006年Y縣實(shí)施低保政策后，李宇找到N村在Y縣時(shí)任副縣長(zhǎng)的晚輩李強(qiáng)，希望這位副縣長(zhǎng)能幫助解決他的城市低保申請(qǐng)問(wèn)題(李宇雖自1975年即已離開(kāi)N村，但其戶籍一直保留在N村)。在該副縣長(zhǎng)的親自過(guò)問(wèn)下，李宇很快享受到了Y縣城市低保待遇，近年來(lái)，隨著該領(lǐng)導(dǎo)地位的不斷上升，以及農(nóng)村低保待遇的不斷提高，李宇很快又享受到了N村的低保待遇。同時(shí)申領(lǐng)Y縣農(nóng)村和城市雙份低保金。

征地補(bǔ)償保。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，一些政府需要不斷擴(kuò)展城市面積和工業(yè)用地。而那些被圈去土地的農(nóng)民除需要得到政府或開(kāi)發(fā)商一定的實(shí)物或現(xiàn)金補(bǔ)償外，由于永久性失去支持其生活來(lái)源的生產(chǎn)資料，他們一般不滿足于得到的一次性補(bǔ)償，會(huì)千方百計(jì)向政府要求額外的保障，政府為了穩(wěn)定這些被征地人員的人心，防止發(fā)生越級(jí)上訪行為，一般會(huì)為被征地群體提供低保支持。我們?cè)谡{(diào)查中未能直接接觸到這一類型低保的直接案例。但來(lái)自Y縣農(nóng)村低保中心主任的訪談證實(shí)了該縣存在著這一類型低保。

上訪維穩(wěn)保。實(shí)際上，征地補(bǔ)償保也可劃歸為上訪維穩(wěn)保。除此之外，這種錯(cuò)保形式在Y縣還表現(xiàn)在低保動(dòng)態(tài)調(diào)整所導(dǎo)致的上訪行為。在“截訪”和“接訪”過(guò)程中，低保的承諾和兌現(xiàn)是作為上訪人“撤訪”的一個(gè)前提條件，或者說(shuō)是政府和上訪人達(dá)成妥協(xié)的結(jié)果。

Y縣農(nóng)村低保辦負(fù)責(zé)人：從上一屆的中央提出“穩(wěn)定壓倒一切”開(kāi)始，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的沖擊是最大的。你搞這個(gè)信訪，咱不反對(duì)。你不能因?yàn)檫@個(gè)信訪打擊各級(jí)政府，它與各級(jí)政府直接掛鉤，并且與各級(jí)政府的一把手是直接掛鉤的。所以提出來(lái)這個(gè)維穩(wěn)壓倒一切……那么他要是上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方是不敢動(dòng)的，領(lǐng)導(dǎo)接訪(應(yīng)該是通過(guò)截訪接回上訪戶)的時(shí)候，敲得明朗呢……你包括縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)，你接訪的時(shí)候……你不就……那了嗎。

然后就是失地農(nóng)民……文件上規(guī)定失地農(nóng)民……也不能用城鄉(xiāng)低保來(lái)……來(lái)弄那……那你全國(guó)各地……我估計(jì)……你也……都是(一樣)……他不是哪一個(gè)地區(qū)哪一個(gè)地方(存在這個(gè)問(wèn)題)……你在這劃一片工業(yè)園，在那劃一片工業(yè)園，一圈多少畝地！幾百畝，上千畝地，那農(nóng)民他沒(méi)地了他……首先呢，第一個(gè)先決條件許諾的就是給你辦低保，然后才談賠償?shù)氖?。?span>(指政府)不先辦低保，這個(gè)征地的賠償問(wèn)題就談不下去。

漏保主要是在低保資源目標(biāo)瞄準(zhǔn)過(guò)程中，低保主管部門有意或無(wú)意漏掉確實(shí)符合低保受益資格的低保申請(qǐng)對(duì)象。就N村來(lái)說(shuō)，課題組調(diào)查訪談發(fā)現(xiàn)，該村存在的問(wèn)題主要是鄉(xiāng)村兩級(jí)低保主管在沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度的情況下有意漏出。該類事例表現(xiàn)如下：

類型1：殘障人士被漏保。

我們所調(diào)查的N村北隊(duì)、南隊(duì)、王莊村民組，就有三例需要特別照顧的精神病患者，這三戶家庭曾經(jīng)都申請(qǐng)過(guò)低保，但均未成功。

案例：李星，戶主，1957年生，家有三個(gè)女兒，無(wú)子。大女兒和小女兒已出嫁多年，二女兒也已年過(guò)三十，由于先天性癱瘓?jiān)偌由现钦系燃膊?，至今需要年過(guò)半百的李星夫婦照顧。由于沒(méi)有兒子，李星在村內(nèi)的地位很低，人際交往范圍也很窄，多次試圖申請(qǐng)低保，均被村委會(huì)以沒(méi)有指標(biāo)為由予以拒絕。和李星擁有相似情況的李國(guó)、王華也都是在即將走進(jìn)遲暮之年仍需要依靠個(gè)人力量照顧生活不能完全自理的殘障子女。

類型2：?jiǎn)斡H家庭被漏保。

在N村，中青年家庭出現(xiàn)臨時(shí)變故導(dǎo)致家庭類型發(fā)生變化的也較多。主要表現(xiàn)為以婦女為家庭支撐的單親家庭。在低保剛實(shí)行的幾年，單親家庭申請(qǐng)低保較為容易。但近些年來(lái)，由于申請(qǐng)的人越來(lái)越多，雖說(shuō)政策規(guī)定“應(yīng)保盡?！?、“動(dòng)態(tài)調(diào)整”，但上級(jí)給每村分配的指標(biāo)有限且調(diào)整阻力巨大，導(dǎo)致新近發(fā)生家庭變故的單親家庭很難享受低保待遇。

案例：張燕，女，35歲，現(xiàn)有2女1子。丈夫2012年7月某天晚上在朋友家喝酒，醉酒狀態(tài)下于當(dāng)晚午夜駕駛摩托車返家，在返家途中與往返于N村的高速行駛的大型運(yùn)沙工程車(N村臨近河灘，有一沙廠)相撞，當(dāng)場(chǎng)身亡。由于其丈夫?qū)贌o(wú)證違法駕駛機(jī)動(dòng)車，最終在賠償問(wèn)題上處于下風(fēng)，未能得到滿意的賠償。丈夫死后，剩下張燕依靠?jī)H有的5畝田地獨(dú)立照顧三個(gè)幼小子女，但失去主要?jiǎng)趧?dòng)力的家庭在經(jīng)濟(jì)來(lái)源上非常有限，生活日益陷入困境。張燕多次向村干部提出低保申請(qǐng)要求，均被回絕。

五、影響核查工作開(kāi)展的主要困難

(一)核查經(jīng)費(fèi)和人員編制缺乏保障

核查經(jīng)費(fèi)是低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的重要保障，它影響著核查工作開(kāi)展的各個(gè)環(huán)節(jié)。有低保專項(xiàng)資金而沒(méi)有額外的核查經(jīng)費(fèi)支持是限制目前Y縣開(kāi)展農(nóng)村低保核查的重要屏障。

Y縣農(nóng)村低保辦主任：頂層制定這個(gè)政策是制定的好得很，但沒(méi)有經(jīng)費(fèi)。地方上沒(méi)有給經(jīng)費(fèi)。如果要說(shuō)縣里下鄉(xiāng)核查，你像Y縣最遠(yuǎn)的G鄉(xiāng)，上G鄉(xiāng)一趟，假如說(shuō)坐班車去，去了都摸到晌午頭了，你再下到村里去調(diào)查去落實(shí)，你走到G鄉(xiāng)就管端著晌午的碗了。臨著你再去干活還有可能不？……沒(méi)有專項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)也沒(méi)有這個(gè)專門的車輛，人員都沒(méi)辦法組織。你像就是工作人員下去坐班車調(diào)查，這個(gè)錢咋弄？自己墊錢坐車，然后回來(lái)再報(bào)，這個(gè)去一次來(lái)回十塊、八塊的，他不值得去貼個(gè)票找主要領(lǐng)導(dǎo)去簽個(gè)字，他攢著，他一攢攢幾百塊，他一個(gè)月的工資不就那些么，對(duì)吧？……還沒(méi)有專門的車輛，包括印制表格都沒(méi)錢。民政局干這個(gè)活，說(shuō)實(shí)在的，民政局是在貼錢，把其他可用的資金往里面貼。這個(gè)低保資金是專項(xiàng)管理的，一分不能動(dòng)。有國(guó)家給的這筆資金，沒(méi)有國(guó)家給的為這筆資金服務(wù)的資金。

核查人員力量不足，核查經(jīng)費(fèi)匱乏是目前Y縣農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度建設(shè)的瓶頸。特別是作為重要審批和審核主體的縣鄉(xiāng)兩級(jí)民政部門，一方面核查人員一般都身兼數(shù)職，任務(wù)繁多，很難將主要精力投入到既費(fèi)時(shí)又耗力的核查工作之中，在Y縣，縣一級(jí)部門定期開(kāi)展的核查工作，主要是同其他部門相聯(lián)合，從其他部門抽調(diào)臨時(shí)性質(zhì)的核查人員；另一方面，“有低保資金，無(wú)低保服務(wù)經(jīng)費(fèi)”影響著家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的每個(gè)重要環(huán)節(jié)。

Y縣農(nóng)村低保辦主任：到目前，包括正在享受低保的，全縣大約有4萬(wàn)農(nóng)村低保申請(qǐng)對(duì)象，而我們縣從事這項(xiàng)工作的就五個(gè)人，到鄉(xiāng)一級(jí)就更少了，兩到三人。

Y縣335個(gè)行政村，(公示展板)一個(gè)板面200，你說(shuō)得多少錢？——六七萬(wàn)。這個(gè)錢誰(shuí)拿？并且這個(gè)板面你噴繪呢，它還不耐用，你擱那掛著，風(fēng)吹日曬的一年就去了，對(duì)吧？

(二)收入難以準(zhǔn)確核算

一是農(nóng)民從業(yè)的性質(zhì)使得其收入難以準(zhǔn)確量化。Y縣地處淮河流域，氣候?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)收成的影響較大，同時(shí)農(nóng)資價(jià)格、種子價(jià)格及農(nóng)作物的市場(chǎng)價(jià)格等均具有不穩(wěn)定性，這些難以預(yù)測(cè)的客觀因素都給個(gè)人收入的計(jì)算帶來(lái)麻煩。在副業(yè)方面也存在著同樣棘手的問(wèn)題，同時(shí)副業(yè)的經(jīng)營(yíng)性收入受技術(shù)、個(gè)人才能的影響較大，更難以準(zhǔn)確核算。從主觀因素看，收入核算的困難還來(lái)自于核查主體和核查對(duì)象之間信息的不對(duì)稱。被核查者在自身家庭收入信息把握上具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但為了獲取低保享受資格，被核查者一般會(huì)極力隱匿個(gè)人真實(shí)的收入信息。這樣被核查者的主觀誠(chéng)實(shí)性與否進(jìn)一步加劇了收入核查的困難。

二是農(nóng)民家庭資產(chǎn)難以準(zhǔn)確量化和掌握。一方面是被調(diào)查者家庭能夠直觀觀察到的實(shí)物家產(chǎn)難以量化變現(xiàn)。納入變現(xiàn)的實(shí)物范圍難以把握，實(shí)物的屬性性質(zhì)(新舊程度)對(duì)量化金額存在影響。二者的疊加給實(shí)物資產(chǎn)量化帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)。另一方面，被調(diào)查者的儲(chǔ)蓄資產(chǎn)難以掌握，即使借助銀行系統(tǒng)，對(duì)于一部分沒(méi)有儲(chǔ)蓄傳統(tǒng)和習(xí)慣的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在得不到被調(diào)查者誠(chéng)實(shí)配合的情況下，核查人員很難獲取被調(diào)查者的隱性儲(chǔ)蓄收入。

Y縣農(nóng)村低保辦主任：收入不好核算呢，頭疼就頭疼在這兒。你說(shuō)你咋去核算？正常來(lái)說(shuō)，咱這主要是看申請(qǐng)人的主業(yè)和副業(yè)。他的承包土地，承包多少畝土地，他就有多少收入。還有些搞種植的搞養(yǎng)殖的，他這個(gè)有多少收入，也不好落實(shí)。你就是到鄰居家里去問(wèn)，那鄰居也不跟你說(shuō)實(shí)話。直觀上只能從他家庭居住條件和他承包的土地，按每年的土地收益，去掉農(nóng)資啊種子啊人工啊這些東西，扣除了再來(lái)算他的收入，但是他的隱性收入就沒(méi)辦法落實(shí)……銀行里，你說(shuō)這一戶，我拿著他的授權(quán)書，我們?nèi)タ此@一戶在你這個(gè)銀行里開(kāi)戶的銀行存款，那銀行里人說(shuō)，那我儲(chǔ)戶個(gè)人隱私咋辦……你就拿著儲(chǔ)戶的授權(quán)書他就不給你查，你拿著單位的介紹信他也不給你查，金融部門根本不配合你，所以隱性收入(調(diào)查)很難落實(shí)。

(三)部門聯(lián)動(dòng)難以推動(dòng)

中央文件要求加快建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，加強(qiáng)工作機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍和信息平臺(tái)建設(shè)。然而，在Y縣的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)這一部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)開(kāi)展難度極大。

訪談?wù)撸耗侨绾慰创裾刻岢龅牡?span>2015年底全面建立申請(qǐng)低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制？

Y縣農(nóng)村低保辦主任：這個(gè)全面建立……第一，資源信息不共享，他(指政府)要能把這個(gè)問(wèn)題解決了那就可以了。你像社保上搞的是社保上的，他們單搞一套。養(yǎng)老保險(xiǎn)呢，他單搞一套，社保上牽涉到兩塊，城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。他這個(gè)跟民政上呢，資源不共享。你想找他要套名單那就難得很。你說(shuō)你想查查看他是退休職工不，他根本就不給你查；你說(shuō)我上公安去，我看看這個(gè)戶籍，他讓你看嗎？對(duì)吧？我上交警隊(duì)車管所里去，你幫我查查這個(gè)人有車不，你就算拿著單位的介紹信他都不給你查。

訪談?wù)撸何募项C布的不是說(shuō)要建立跨部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和信息核對(duì)機(jī)制嗎？

Y縣農(nóng)村低保辦主任：執(zhí)行不了！那些都是大官坐那想的。所以頂層制定這些政策的時(shí)候，他是一幫子專家學(xué)者坐在辦公室里憑空想出來(lái)的。他沒(méi)到基層實(shí)打?qū)嵉厝ミM(jìn)行座談去了解到底咋樣來(lái)解決這些問(wèn)題。他只是坐在辦公室里……你通過(guò)行政手段來(lái)施壓的話。這個(gè)部門之間，你像民政部門，民政局，跟社保局比，我估計(jì)民政局在社保局面前還弱勢(shì)一點(diǎn)。分管的領(lǐng)導(dǎo)就不一樣，社保局是常務(wù)副縣長(zhǎng)分管，那你民政局算是啥呢，對(duì)吧？……家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查，部門上邊他是個(gè)啥子呢，一個(gè)不好去調(diào)查的，首先你需要去了解的這些部門，他都不愿意配合你，一個(gè)是他嫌你這個(gè)事麻煩……所以這個(gè)部門聯(lián)動(dòng)，信息共享，確實(shí)有利于我們核查。但你想單單指望民政部門一家來(lái)推動(dòng)，根本沒(méi)戲。他必須是啥子呢？必須由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自來(lái)抓，統(tǒng)一牽頭……這里面的事復(fù)雜得很，也不是行政施壓就能解決的。

(四)動(dòng)態(tài)管理難以落實(shí)

從上面的分析中可看出，動(dòng)態(tài)調(diào)整的難度一方面來(lái)自于地方鄉(xiāng)村“熟人社會(huì)”中的非正式復(fù)雜關(guān)系對(duì)動(dòng)態(tài)調(diào)整帶來(lái)的阻力。另一方面則來(lái)自于地方政府“維穩(wěn)”的壓力，在處理“穩(wěn)定”與“公平”的關(guān)系問(wèn)題上，地方政府首先考慮的是“穩(wěn)定”，在上述有關(guān)維穩(wěn)問(wèn)題的分析中可以看出Y縣在進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整時(shí)，首先考慮的一個(gè)問(wèn)題是動(dòng)態(tài)調(diào)整可能導(dǎo)致的“上訪”行為等不穩(wěn)定因素發(fā)生的概率。如果公平理念下的動(dòng)態(tài)調(diào)整可能導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，那么地方政府寧愿犧牲公平而維護(hù)社會(huì)安定。同時(shí)，也正因?yàn)榫S穩(wěn)的考慮，公示監(jiān)督制度至少在Y縣也難以落實(shí)。

Y縣農(nóng)村低保辦主任：我不能說(shuō)Y縣的這個(gè)農(nóng)村低保認(rèn)定的準(zhǔn)確，是百分之百的，但我說(shuō)可以達(dá)到80%以上，因?yàn)樯赌莻€(gè)百分之十幾我不敢說(shuō)呢？就是因?yàn)樗鼱可娴叫旁L的和這個(gè)失地的……從內(nèi)心里我們想把它(低保工作)給搞好，我們每年要推動(dòng)這個(gè)動(dòng)態(tài)管理……政府不牽頭，光指望民政部門根本推動(dòng)不了。

六、完善之策

(一)將低保申請(qǐng)家庭核查制度建設(shè)納入法治軌道

法制建設(shè)是最低生活保障制度運(yùn)行的客觀依據(jù)和行動(dòng)準(zhǔn)則，是實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度良性運(yùn)行的根本保證。[1]健全的法制不僅能保證低保制度的公開(kāi)、公平、公正，更能發(fā)揮社會(huì)救助工作的最大效能。[2]英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家均把立法作為實(shí)施社會(huì)救助管理最首要最基礎(chǔ)的手段，社會(huì)救助制度建立和發(fā)展的過(guò)程就是一個(gè)不斷立法和完善的過(guò)程。[3]而目前我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)仍滯后于制度實(shí)踐的發(fā)展。農(nóng)村低保的實(shí)施仍然停留在國(guó)務(wù)院通知的層次上，造成了低保制度管理和運(yùn)行上的混亂。[4]因此，通過(guò)制定《農(nóng)村居民最低生活保障法》或涵蓋農(nóng)村居民的《最低生活保障法》，從而保證最低生活保障制度的權(quán)威性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性[5]，同時(shí)通過(guò)這一立法為家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度建設(shè)提供法治基礎(chǔ)和實(shí)施依據(jù)，一方面通過(guò)法律形式規(guī)范核查主體的行為，另一方面通過(guò)法律條文明確低保申請(qǐng)人的權(quán)利和義務(wù)，至關(guān)重要。

(二)科學(xué)合理地制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入核算指標(biāo)體系

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定是否科學(xué)合理，農(nóng)村居民家庭收入核算體系是否完備有效，直接影響到家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度運(yùn)行的效率以及低保資源能否準(zhǔn)確流向真正困難群體。因此制定一套符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和居民家庭收入核算指標(biāo)體系是保證低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度科學(xué)有效運(yùn)行的關(guān)鍵。縣級(jí)低保部門應(yīng)聯(lián)合財(cái)政、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委、扶貧辦等相關(guān)部門組成低保標(biāo)準(zhǔn)核算制定小組、低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查評(píng)估小組，深入農(nóng)村進(jìn)行摸底調(diào)查，在此基礎(chǔ)上，制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，建立一套完備的、準(zhǔn)確度高的農(nóng)村居民家庭收入核算指標(biāo)體系。

(三)加大對(duì)農(nóng)村低保核查工作的人力、物力、財(cái)力支持

從調(diào)查情況看，Y縣相關(guān)部門只劃撥了低保專項(xiàng)資金而沒(méi)有相關(guān)的低保核查經(jīng)費(fèi)，這樣雖然節(jié)約了低保工作的成本，但是以犧牲低保資金流向的精準(zhǔn)性為代價(jià)的。同時(shí)，Y縣低保核查人員是從其他相關(guān)部門臨時(shí)借調(diào)，由于缺乏低保核查經(jīng)費(fèi)，他們的工作積極性和核查態(tài)度均會(huì)受到影響，核查的專業(yè)性也不強(qiáng)。低保專職核查人員的匱乏及低保核查經(jīng)費(fèi)的短缺嚴(yán)重限制和阻礙了低保核查工作的開(kāi)展，成為當(dāng)前農(nóng)村低保核查工作開(kāi)展的瓶頸。為此，核查經(jīng)費(fèi)的保障和專業(yè)核查人員的充實(shí)就成為目前低保核查有效開(kāi)展的又一基礎(chǔ)性工作。

(四)探索引入獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)介入機(jī)制

農(nóng)村低保的錯(cuò)保、漏保等問(wèn)題的出現(xiàn)，很大程度上是受到政府行政權(quán)力的干預(yù)和農(nóng)村熟人社會(huì)關(guān)系的影響。因此，使低保核查工作免受政府權(quán)力干預(yù)和熟人關(guān)系影響，保證核查的獨(dú)立性，就成為低保核查工作績(jī)效提升的重要保證。西方早期社會(huì)工作的實(shí)踐為引入獨(dú)立于政府之外的第三方核查主體提供了有益啟示。如1868年索里牧師為協(xié)調(diào)政府與民間組織各種慈善活動(dòng)而設(shè)立的慈善組織會(huì)社，首派友好訪問(wèn)員訪問(wèn)申請(qǐng)救濟(jì)者，對(duì)所有申請(qǐng)案件進(jìn)行個(gè)別詳細(xì)調(diào)查等，運(yùn)用專業(yè)性的核查方法有效地整合了救助資源，提升了核查工作的質(zhì)量，將救助資源準(zhǔn)確地遞送給真正需要救助的人。[6]隨著我國(guó)社會(huì)工作專業(yè)和職業(yè)的蓬勃發(fā)展，可將低保工作進(jìn)行合理分區(qū)，純粹行政工作仍由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)，大量專業(yè)性的核查工作可委托專業(yè)的社會(huì)組織和社會(huì)工作者承擔(dān)。[7]

(五)推動(dòng)部門聯(lián)動(dòng)、信息共享機(jī)制建設(shè)

無(wú)論中央頒布的低保政策文件還是地方政府制定的文件，都顯示出政府對(duì)推動(dòng)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制的重視。部門分割，導(dǎo)致低保、社保、醫(yī)保、公安等個(gè)人信息的區(qū)隔，不利于信息共享。搞好社會(huì)保障制度之間的銜接配合，實(shí)施部門信息共享就成為農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查制度建設(shè)高效順利開(kāi)展的基本工作。構(gòu)建高效的低保申請(qǐng)家庭核查制度，首先必須保證低保核查涉及部門之間能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)配合，共享低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息，減輕低保核查部門的工作負(fù)擔(dān)，保障核查工作的有效性。

①為保護(hù)受訪者隱私，本文出現(xiàn)的人名均為化名。

②見(jiàn)H省民政廳網(wǎng)站《H省人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作的意見(jiàn)》。

參考文獻(xiàn)：

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[2]祖玉琴.美國(guó)社會(huì)救助制度的探析與啟示[J].決策咨詢通訊，2009(1).

[3]楊山鴿.試論北京市低保資格審核的規(guī)范化[J].北京社會(huì)科學(xué)，2011(3).

[4]賴志杰.“瞄偏”與“糾偏”：社會(huì)救助對(duì)象的確定——以最低生活保障制度為例[J].理論探索，2013(2).

[5]鄧大松，吳小武.完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲社版，2006(5).

[6]李迎生.社會(huì)工作概論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：39-40.

作者簡(jiǎn)介：李迎生，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；李泉然，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院博士研究生，北京 100872

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)科學(xué)研究》2015年第3期

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