黨的十八屆三中全會《決定》明確指出，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。在我國市場體系中，產(chǎn)權(quán)市場發(fā)育相對滯后，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場發(fā)育尤為不足。建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行，是提高農(nóng)村要素配置效率、促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值、維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的基礎(chǔ)性工作。本文作者在對臨武縣國土、經(jīng)信、農(nóng)辦等8個縣直部門及14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理部門調(diào)查研究基礎(chǔ)上，就當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題進(jìn)行實證分析，以期找到破解思路。

一、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意義

(一)賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利

黨的十八屆三中全會《決定》要求，健全“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。而建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是健全我國現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的重要舉措?！稕Q定》同時提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)；賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。這些改革要求的一個共同特點，就是農(nóng)民獲得的財產(chǎn)權(quán)利的可流動、可交易、可變現(xiàn)的程度大大提高。要貫徹《決定》精神，落實《決定》賦予農(nóng)民的這些財產(chǎn)權(quán)利，就必須搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，通過市場交易發(fā)現(xiàn)價格、提高資源配置效率，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資源要素高效、合理、順暢流轉(zhuǎn)。

(二)實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)保值增值

據(jù)相關(guān)部門2014年對廣東省東莞市的調(diào)查，截至2013年底，東莞市村組兩級凈資產(chǎn)高達(dá)1060.2億元，村均(兩級)1.9億元，集體資產(chǎn)價值很高。但是，這些資產(chǎn)大部分固定在農(nóng)戶和村集體手里，成為“農(nóng)村沉睡的資本”。不僅造成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資源錯配或閑置浪費，而且影響了城市資金、技術(shù)、信息等要素資源向農(nóng)村流動。集體資產(chǎn)實現(xiàn)上市交易、流動起來之后，資產(chǎn)價格往往有大幅度提高。比如，東莞市虎門鎮(zhèn)集體資產(chǎn)交易管理中心自2012年11月實現(xiàn)第一宗交易之后，截至2014年5月，鎮(zhèn)、社區(qū)兩級交易平臺共受理交易2099宗，完成交易合同標(biāo)的金額18.12億元。共有350宗交易實現(xiàn)溢價收入，成交年標(biāo)的金額較立項年標(biāo)的金額增加2735萬元，溢價比率達(dá)11.86％；成交年標(biāo)的金額較原合同年標(biāo)的金額增加42414萬元，增幅高達(dá)29.3％。又如，佛山市順德區(qū)容桂街道截至2014年5月，成功交易62宗集體資產(chǎn)，交易金額達(dá)6535.43萬元，中標(biāo)價比招標(biāo)價平均提高29.1％，集體資產(chǎn)流動起來，實現(xiàn)了保值增值。再如，我省岳陽市麻塘鎮(zhèn)湖畔村將一宗面積為30畝、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期為11年、用途為農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖的集體土地，委托岳陽聯(lián)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心掛牌競拍，征集到湖南、湖北、浙江等地50多人前來競拍，最終以41.8萬元流轉(zhuǎn)，每年3.8萬元，與原年租金3000元相比，上升了近1 3倍。

(三)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供制度保障

資本必須在流動中才能自我實現(xiàn)、自我增值。而產(chǎn)權(quán)交易存在資產(chǎn)評估、交易信息發(fā)布、價格發(fā)現(xiàn)、組織產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)抵(質(zhì))押等至關(guān)重要而又十分復(fù)雜的環(huán)節(jié)。這個復(fù)雜的鏈?zhǔn)竭^程必須有嚴(yán)格的制度作為保證，否則鏈條中任何一環(huán)的故障都足以使得資本變成“死資本”。只有建立起農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，健全相關(guān)市場制度，才能為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供有力保障。

(四)防止村干部腐敗、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)本身具有的公開、公平、公正屬性，能最大限度地保障產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益。從實踐看，由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺缺失，村干部私下交易、尋租現(xiàn)象層出不窮。農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)入市場公開交易，能夠有效防止村干部尋租，保障農(nóng)民權(quán)益。例如，廣東省佛山市順德區(qū)容桂街道固定資產(chǎn)總量高達(dá)6億元，年收益達(dá)8000萬元，集體資產(chǎn)和收益都很高。2012年，容桂街道農(nóng)村集體資產(chǎn)交易中心成立之后，規(guī)定合同標(biāo)的金額10萬元以上的單宗房產(chǎn)物業(yè)經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)出租(發(fā)包)；合同標(biāo)的金額20萬元以上，500萬元以下的單宗房產(chǎn)物業(yè)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓；合同標(biāo)的物建筑面積200平方米以上；合同標(biāo)的20畝以上單宗連片面積農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；出租、出借標(biāo)的物經(jīng)營權(quán)或者使用權(quán)，期限5年以上等等集體資產(chǎn)，必須進(jìn)入農(nóng)村集體資產(chǎn)交易中心公開交易。容桂街道定期把租賃期滿的集體物業(yè)，以及計劃調(diào)整的物業(yè)租金等及時公布，征詢居民代表意見之后，在農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺進(jìn)行公開交易。村民想要了解資產(chǎn)招標(biāo)交易會過程，可以到交易管理中心觀看交易會全過程，交易信息公開，交易過程透明。這么做，不僅擴(kuò)大了群眾的知情權(quán)，保障了群眾的參與權(quán)和決策權(quán)，也有利于構(gòu)建集體成員與村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織之間健康和諧的關(guān)系，防止集體資產(chǎn)變成某個組織的資產(chǎn)、變成村干部的資產(chǎn)。為防止村干部在集體資產(chǎn)處置中徇私舞弊，北京市門頭溝區(qū)制定了北京市首個區(qū)級的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法，規(guī)定今后凡門頭溝轄區(qū)內(nèi)涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)交易，包括土地、房屋、設(shè)備以及知識產(chǎn)權(quán)等，都必須通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進(jìn)行公開競標(biāo)，以確保集體產(chǎn)權(quán)交易公開透明。

二、臨武縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的現(xiàn)狀及存在問題

近年來，隨著農(nóng)村改革不斷深化，我縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐不斷加快，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社，家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體對農(nóng)村土地、山林及其他資源要素的需求日趨增強(qiáng)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)的流轉(zhuǎn)交易頻繁，各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長，為切實加強(qiáng)管理,規(guī)范健康發(fā)展。根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，近幾年，我縣結(jié)合本地實際，以規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理為契機(jī)，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)與改革創(chuàng)新上進(jìn)行了一些有益探索，也取得了一些成效。

（一）臨武縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易基本現(xiàn)狀

按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2014]71號）精神，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場功能與定位，我縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的實施與管理，在主體建設(shè)上，從現(xiàn)狀而言，主要由三個板塊構(gòu)成：

1、由縣經(jīng)管局負(fù)責(zé)設(shè)立的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心?？h級中心在縣行政服務(wù)中心設(shè)立窗口，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在便民服務(wù)中心或財政所設(shè)立了服務(wù)窗口?？h級服務(wù)窗口主要是收集、整理、發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，開展咨詢服務(wù)，各類農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)仍是在局內(nèi)辦理。截止2014年底，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)53534畝，占耕地總面積（47.49萬畝）的11.27%，涉及農(nóng)戶11375戶，占總農(nóng)戶數(shù)（10.89萬戶）的10.44%。從土地流轉(zhuǎn)形式看，主要包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、股份合作等形式，其中：轉(zhuǎn)包16480畝，出租12581畝，轉(zhuǎn)讓12876畝，股份合作10670畝，其他形式927畝。按流轉(zhuǎn)去向大致可分為：流轉(zhuǎn)到農(nóng)戶面積43801畝，流入合作社面積7464畝，流轉(zhuǎn)入企業(yè)面積1639畝，流轉(zhuǎn)入其他主體面積630畝。

2、由縣林業(yè)局負(fù)責(zé)設(shè)立的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心?？h級中心在縣行政服務(wù)中心設(shè)立窗口，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在便民服務(wù)中心均設(shè)立了服務(wù)窗口?？h級服務(wù)窗口主要是收集、整理、發(fā)布林地流轉(zhuǎn)信息，開展咨詢服務(wù)，各類林地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)事實上也是在主管局內(nèi)辦理。根據(jù)《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)管理辦法》（試行）湘林改（2007）166號，我縣森林資源流轉(zhuǎn)從2009年開始啟動到目前為止基本按照規(guī)定程序正常進(jìn)行，集體、個人已流轉(zhuǎn)面積15.6萬畝、涉及2334個農(nóng)戶。新的《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)條例》（2014年9月25日湖北省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過）于2014年12月1日起實施，由于2004年全縣林權(quán)登記換發(fā)時，將全縣80%林地登記為防護(hù)林，部分村登記面積達(dá)95%以上，根據(jù)《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)條例》第七條、第三十六條：“生態(tài)公益林和其它法律、行政法規(guī)禁止流轉(zhuǎn)以及權(quán)屬不清的森林資源不得流轉(zhuǎn)”、“本條例所稱生態(tài)公益林，是指生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)狀況脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供公益性、社會性產(chǎn)品或者服務(wù)為主要利用方向和目的，并按照有關(guān)規(guī)定劃定為生態(tài)公益林的森林、林木和林地，包括防護(hù)林和特種用途林。”規(guī)定后，限制了我縣集體、個人的林地轉(zhuǎn)讓。

3、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。其基本的管理體制和構(gòu)架是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政所均成立了農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)中心，在“三資”委托代理服務(wù)中心下設(shè)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易中心和農(nóng)村財務(wù)服務(wù)中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易中心，目前主要是對農(nóng)村集體公用土地、林地、四荒地的發(fā)包，村集體所屬資產(chǎn)的拍賣，開展一些業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管，經(jīng)清理核實，全縣現(xiàn)有農(nóng)村集體資產(chǎn)總額為50064.47萬元。其中流動資產(chǎn)11655.96萬元，固定資產(chǎn)30900.72萬元（衛(wèi)生室99.52萬元、房屋建筑物5720萬元、設(shè)備儀器387.63萬元、公益設(shè)施24650.84萬元、交通工具42.73萬元），資源性資產(chǎn)6257.58萬元，其中四荒地126.87萬元、山林4645.20萬元、土地1418.06萬元、水面67.45萬元，其他資產(chǎn)1250.21萬元。新增資產(chǎn)總額21201萬元，清理核實各類債權(quán)6346.46萬元、債務(wù)4876.1萬元，清理核實可經(jīng)營性資源587萬元，新增可經(jīng)營性資源118.5萬元。通過強(qiáng)化“三資”管理，村級事務(wù)從“干部定事”變?yōu)?span>“群眾理事”，從“隱秘操作”變?yōu)?span>“陽光操作”，從“隨意處置”變?yōu)?span>“規(guī)范管理”，對有效保護(hù)集體資產(chǎn)、資源，遏制暗箱操作，防止資產(chǎn)流失，發(fā)揮了一定積極作用。

（二）存在的主要問題

盡管我縣在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)上，進(jìn)行了一些探索，也做了大量工作，但畢竟由于這項工作是一項重大的改革與創(chuàng)新，客觀上說，還嚴(yán)重存在架構(gòu)設(shè)計不科學(xué)，體制不順、機(jī)制不活、運行不暢等諸多改革層面的問題，一個真正意義上的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系還尚未形成，直接影響了農(nóng)村改革與發(fā)展。

1、交易平臺“散”。雖然縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立了農(nóng)村土地、林地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)立了產(chǎn)權(quán)交易中心，但客觀地說，除正常的土地、林地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)能夠正常辦理外，其他業(yè)務(wù)辦理都非常困難，極不通暢。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)交易中心這一塊，基本沒有開展運行,有名無實。就我縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)而言，目前尚處于一種條塊各自為政、缺乏整體統(tǒng)籌、有場無市的松散狀態(tài)。事實上，由于體制機(jī)制原因，目前在我縣要想真正順利完成一項農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易事項的業(yè)務(wù)辦理，可謂舉步維堅，困難重重。

2、交易品種“少”。除正常的土地、林地流轉(zhuǎn)外，諸如經(jīng)營性資產(chǎn)、小農(nóng)水設(shè)施、知識產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣，農(nóng)村建設(shè)項目招投標(biāo)，產(chǎn)業(yè)項目招商與轉(zhuǎn)讓等等，真正進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行正規(guī)產(chǎn)權(quán)交易的不多，一般都是采取其他方式變通完成。

3、主體范圍“窄”。我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易中心，目前主要針對涉及農(nóng)村集體“三資”范圍的產(chǎn)權(quán)交易事項，對諸如農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)企業(yè)的其他經(jīng)營主體的產(chǎn)權(quán)交易事項，基本沒有受理，事實上，我縣的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易還并沒有跳出農(nóng)村集體“三資”管理的圈子，其工作重心還只是停留在對農(nóng)村集體“三資”的監(jiān)管層面上。

4、功能配套“弱”。要確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的通暢運行，需要完備的資產(chǎn)評估、權(quán)屬確認(rèn)、信息發(fā)布等工作運行體系為支撐，客觀地說，目前我縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，最大的難點還是在日常資產(chǎn)評估與權(quán)屬確認(rèn)上，有許多產(chǎn)權(quán)交易事項不能順利辦理，就是因為權(quán)屬確認(rèn)和資產(chǎn)評估難以到位所致。成為一些經(jīng)營主體在招商合作、融資擔(dān)保及產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目申報上的一大主要障礙。

5、運行機(jī)制“差”。近些年來，雖然我縣在農(nóng)村土地（林地）流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體“三資”管理上制定了一些具體操作辦法和相關(guān)制度，也發(fā)揮了一些作用，但從建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易大市場的角度而言，還相差甚遠(yuǎn)。真正關(guān)于產(chǎn)權(quán)交易細(xì)化的具有可操作性的東西很少，缺乏深入研究，導(dǎo)致工作中遇事束手無策。另外，管理部門歷來體制不順，應(yīng)該說也是導(dǎo)致這項工作難于開展的重要原因。如縣經(jīng)管局雖然是這項工作的主管部門，但從現(xiàn)行部門管理體制而言，局本身就只是隸屬于縣農(nóng)業(yè)局的一個副科級單位，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站并入財政所后，人財物都是由縣財政局一條邊管理，縣經(jīng)管局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，導(dǎo)致許多工作很難開展到位。如近幾年，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面，為了規(guī)范縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心運作，縣經(jīng)管局基本上每年都要下發(fā)規(guī)范土地承包及流轉(zhuǎn)管理的文件，但少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍長期不按規(guī)定程序辦理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，導(dǎo)致各地工作開展極不平衡。此外，從法律角度而言，按國家《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，對土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生變更的，作為縣級登記備案，并沒有納入法律必經(jīng)程序，由于立法上存在的重大缺陷，也是導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難以規(guī)范的深層次原因之一。

6、保障力度“小”。這項工作既是一項創(chuàng)新型工作，也是一項龐大的系統(tǒng)工程，應(yīng)該說是一個涉及農(nóng)村改革與發(fā)展的大課題，需要大量的人、財、物資源要素作支撐，但從現(xiàn)狀而言，不管是縣級還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對這塊工作，基本沒有考慮增加人員編制和財政經(jīng)費預(yù)算，缺乏必要的工作保障，導(dǎo)致部門對這項工作只能被動應(yīng)付。

三、臨武縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度乏力的原因分析

(一)市場性質(zhì)不明確

按照全面深化改革的要求，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易應(yīng)日漸提上議事日程，但應(yīng)該如何提出，其性質(zhì)又該如何定位，到底應(yīng)定位于公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)還是政府購買服務(wù)的經(jīng)營性機(jī)構(gòu)都處于爭議階段。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)所有者雖然已逐漸進(jìn)入交易活動中，但由于他們自身對產(chǎn)權(quán)保護(hù)不強(qiáng)，又不愿接受有償服務(wù)，導(dǎo)致他們配合公開交易的意愿低，對進(jìn)入市場，成為市場主體的動力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。結(jié)果是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)還是以政府主導(dǎo)來推動。市場對于如何自身定位，如何真正服務(wù)于農(nóng)民還處于迷霧之中。

(二)產(chǎn)權(quán)定位模糊

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)是依托政府職能部門設(shè)立，其設(shè)計是自上而下的，它同時兼有公益性服務(wù)職能和調(diào)節(jié)糾紛職能?，F(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村資產(chǎn)只有在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)明確后才能進(jìn)入流轉(zhuǎn)交易，但我國農(nóng)村集體用地等產(chǎn)權(quán)定位均處于一種模糊不清的狀態(tài)。這成了其進(jìn)入市場的障礙。雖然我國早在2011年10月發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中提及要對財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行定位，同時一些地區(qū)積極探索農(nóng)村土地承辦經(jīng)營權(quán)、林權(quán)的貸款業(yè)務(wù)積累了寶貴的經(jīng)驗，但對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的推動效果并不明顯。

(三)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)缺乏

為實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易，對農(nóng)村資產(chǎn)價值進(jìn)行評估是必不可少的環(huán)節(jié)，以資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)為代表的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)運而生。但調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一方面這種評介機(jī)構(gòu)較少，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易無法及時進(jìn)行，大大降低了交易效率，另一方面，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在提供市場服務(wù)的同時，需要取得合理的回報，然而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)本來就具有投入高回報少的缺陷，農(nóng)民對這一收費性服務(wù)不甚了解，這一特點也延緩了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的進(jìn)程。

(四)農(nóng)村資金匱乏

雖然農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程越來越快，農(nóng)民的收入及生活水平都大幅改善，但相對城市而言，農(nóng)村在可用資金以及對資金使用上仍處于劣勢地位。而且，受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)民對投資的認(rèn)識還不高，農(nóng)村投資的回報率還遠(yuǎn)低于城市，其結(jié)果是農(nóng)民即使存有閑置的資金也會流向城市，從而導(dǎo)致能夠留存在農(nóng)村供其進(jìn)行交易的資金很少。這進(jìn)一步造成了農(nóng)村的種糧、養(yǎng)殖大戶無法貸到所需資金用于擴(kuò)大規(guī)模，在進(jìn)入交易市場時也因為資金不足而無法交易，大大降低了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的成交率。

(五)農(nóng)民參與積極性低

由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易主體不明確，農(nóng)民對產(chǎn)權(quán)交易不夠理解，進(jìn)場交易意識薄弱。同時，政府缺乏相關(guān)調(diào)整措施，對這一交易活動又無明確規(guī)定，缺乏法律約束，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易存在法律障礙，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏熱情，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的進(jìn)場項目數(shù)量較少；再加上在保障進(jìn)場交易農(nóng)民權(quán)益，引導(dǎo)農(nóng)民正確行使自己的權(quán)利方面沒有相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民對進(jìn)場交易存在怕承擔(dān)法律責(zé)任的后顧之憂，進(jìn)場交易的積極性進(jìn)一步減弱。

四、促進(jìn)臨武縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的建議

推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)，是一項事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局的系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強(qiáng)，各級政府十分重視，百姓高度關(guān)注，是一項改革創(chuàng)新型工作，對推進(jìn)這項工作的重大意義，客觀地說，絕不能僅僅停留在以往有效保護(hù)農(nóng)村集體“三資”的認(rèn)識水平上，事實上，對今后提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率，加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。在現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，應(yīng)遵循以下基本原則：一是有形與無形并重。既要注重建立健全各級各類有形交易場所，也要注重發(fā)展農(nóng)村各種自發(fā)產(chǎn)權(quán)交易。防止把交易市場簡單化為固定交易場所。二是硬件與軟件并舉。既要注重有形市場的硬件建設(shè)，也要注重有形市場的軟件建設(shè)。電子交易平臺夠用的不必建交易大廳，交易大廳夠用的不必建交易大樓。三是場內(nèi)與場外并行。大宗交易、特別是一定金額以上的集體產(chǎn)權(quán)交易，必須進(jìn)場交易，提高透明度，防止暗箱操作。私有產(chǎn)權(quán)交易本著節(jié)約交易成本的原則，由產(chǎn)權(quán)人自愿確定是否入場交易。具體建議如下：

(一)確權(quán)賦能，還原農(nóng)村產(chǎn)權(quán)真實價值

推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，必須以十八屆三中全會《決定》精神為指導(dǎo)，加快確權(quán)賦能，把關(guān)鍵權(quán)能賦予農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。一是確立承包地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)與出資權(quán)權(quán)能。盡管土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的保護(hù)力度越來越大，但出資和抵押擔(dān)保等關(guān)鍵權(quán)利，并沒有賦予承包地的經(jīng)營權(quán)人。應(yīng)盡快按“三權(quán)分置"的改革思路，明確出資、抵押擔(dān)保的客體是承包地的經(jīng)營權(quán)，而非集體成員的承包權(quán)。二是賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能。明確集體建設(shè)用地的用益物權(quán)特性，在原有的占有、使用、收益權(quán)能基礎(chǔ)上，賦予集體建設(shè)用地處置權(quán)，尤其是抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)、作價出資等權(quán)能，并以法律的形式確立下來。三是賦予農(nóng)民宅基地完整使用權(quán)與房產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)權(quán)能。明確宅基地用益物權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵和實現(xiàn)形式，明確農(nóng)民對宅基地?fù)碛信潘氖褂脵?quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)、抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)，甚至是繼承權(quán)。有條件、有范圍地放開農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，打破宅基地使用權(quán)的村社邊界，逐步實現(xiàn)農(nóng)民對宅基地的完整用益物權(quán)。四是落實農(nóng)民對集體資產(chǎn)股權(quán)有償退出權(quán)與抵押擔(dān)保權(quán)能?！稕Q定》提出賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，從“一權(quán)"拓展為“六權(quán)"。今后，通過深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，應(yīng)進(jìn)一步落實集體資產(chǎn)股份有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等關(guān)鍵處置權(quán)。

(二)扎實做好各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易奠定權(quán)證基礎(chǔ)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)涉及的內(nèi)容多、產(chǎn)權(quán)主體多、分管部門多，確權(quán)登記頒證工作由國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住房建設(shè)、水利等部門分塊負(fù)責(zé)，工作量大。目前，土地集體所有權(quán)、林權(quán)的確權(quán)已基本完成，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)正在進(jìn)行，集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)及相關(guān)的房屋財產(chǎn)權(quán)確權(quán)在一些地區(qū)也已啟動，此外還有集體經(jīng)營性資產(chǎn)(企業(yè)等)、集體公益性資產(chǎn)(學(xué)校等)、國家投入類資產(chǎn)(道路、水利設(shè)施)等其他集體資產(chǎn)需要確權(quán)登記頒證。各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記頒證是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展的基礎(chǔ)。在設(shè)計建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場之初，首先需要總體上安排好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，按照不同的產(chǎn)權(quán)類別，依據(jù)現(xiàn)有的工作進(jìn)展，統(tǒng)籌規(guī)劃落實各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，做到權(quán)利清晰、登記入庫、頒證到戶。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作應(yīng)與國家不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作有效銜接，既要發(fā)揮各個分管部門的工作效能，又要對不動產(chǎn)及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的權(quán)證登記及管理進(jìn)行統(tǒng)一部署。各類產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記信息系統(tǒng)要統(tǒng)一規(guī)范，為建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場奠定扎實的權(quán)證基礎(chǔ)。

 (三)定位農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場為公益性市場，明確政府的主體責(zé)任

鑒于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易單宗金額小、交易活動不頻繁，交易市場建設(shè)的投資回報率較低，現(xiàn)階段農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場應(yīng)定位為公益性市場，建設(shè)的主體應(yīng)該是政府，投入的主要來源應(yīng)該是財政。市場主辦方和提供者不能靠市場交易來牟利。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場應(yīng)主要建在貼近農(nóng)村的市、縣兩級，市、縣兩級是建立交易市場的責(zé)任主體，但中央和省級政府應(yīng)負(fù)責(zé)政策設(shè)計、建設(shè)規(guī)劃、資金補(bǔ)助等事項。以政府為主體，建立起既具有區(qū)域性又具有開放性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。此外，對于哪類產(chǎn)權(quán)品種的交易、多大規(guī)模的交易應(yīng)該進(jìn)入正規(guī)的市場，政府應(yīng)該有明確規(guī)定；對于交易活動入場問題，政府應(yīng)該通過交易費用減免、協(xié)助辦理評估和抵押等金融業(yè)務(wù)、提供相關(guān)服務(wù)等辦法來鼓勵和引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)交易各方入場交易，但對沒必要入場的交易活動不能強(qiáng)行要求，比如農(nóng)民之間三五畝土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就沒必要非得進(jìn)入市場來交易不可。

(四)統(tǒng)籌利用現(xiàn)有的各類交易市場來組建綜合性交易市場，為建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場找到現(xiàn)實依托

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場不必從零開始。目前，一些地區(qū)已經(jīng)存在各類專業(yè)性或綜合性產(chǎn)權(quán)交易市場，如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、林權(quán)交易市場等。為不同的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)品種的流轉(zhuǎn)交易建立專門市場可能會存在財政投入大、利用率低、不方便產(chǎn)權(quán)主體辦理業(yè)務(wù)等問題。因此，建議農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場不必分門別類地建立，而應(yīng)統(tǒng)籌利用現(xiàn)有的各類交易市場來組建綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)流轉(zhuǎn)、草場承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、小型農(nóng)田水利設(shè)施流轉(zhuǎn)、水權(quán)交易、集體經(jīng)營性資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等，都可以在一個市場內(nèi)進(jìn)行，不同的分管部門可以在同一個交易市場內(nèi)辦理業(yè)務(wù)。這樣既節(jié)約財政投入和運行成本，也方便農(nóng)村集體、農(nóng)民和其他交易方辦事。

(五)設(shè)計統(tǒng)一規(guī)范的交易平臺和交易系統(tǒng)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場提供良好的運行條件

要確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易通暢運行，搭建好交易平臺是關(guān)鍵，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的架構(gòu)設(shè)計上，一定要注重科學(xué)性、系統(tǒng)性、合理性和可操作性，對縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）現(xiàn)有各類流轉(zhuǎn)交易中心和平臺要實施全面整合，真正建成一個上下整體聯(lián)動、有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合的產(chǎn)權(quán)交易市場框架體系。鑒于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)面臨交易范圍廣、工作戰(zhàn)線長、涉關(guān)部門多、交易程序復(fù)雜的實情，在交易市場建設(shè)總體思路上，我們認(rèn)為，考慮到現(xiàn)有農(nóng)村實情，為方便交易，在框架設(shè)計上，應(yīng)確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基礎(chǔ)、縣級抓服務(wù)的基本定位，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心為主體，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心真正做實是關(guān)鍵，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、林地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、產(chǎn)權(quán)交易中心三個中心，科學(xué)整合成一個功能完備、運轉(zhuǎn)規(guī)范的交易平臺，涉及農(nóng)村土地（林地）流轉(zhuǎn)、集體土地（林地、四荒地）發(fā)包、資產(chǎn)處置、農(nóng)村建設(shè)項目招投標(biāo)等一切產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易事項都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心完成?？h級工作重點主要是側(cè)重于監(jiān)管和服務(wù)上，縣級要設(shè)立由縣經(jīng)管局牽頭，由縣財政、林業(yè)、國土、房管、水利、行政服務(wù)中心等縣直相關(guān)部門共同組成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易流監(jiān)督管理委員會，統(tǒng)籌全縣工作全局，主要負(fù)責(zé)抓好制度建設(shè)、規(guī)范管理、綜合服務(wù)層面的工作，下設(shè)縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易綜合服務(wù)中心，重點是打造日常咨詢服務(wù)、信息發(fā)布、確權(quán)頒證、資產(chǎn)評估四大平臺，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心實施正常交易創(chuàng)造良好的服務(wù)環(huán)境。

(六)鼓勵各種交易中介服務(wù)發(fā)展，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供市場化服務(wù)體系

市場化中介服務(wù)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場順利運行、充滿活力的重要力量，是政府公益性服務(wù)平臺之外不可缺少的服務(wù)內(nèi)容。市場化交易中介服務(wù)主要包括市場信息收集發(fā)布、資源資產(chǎn)評估、交易代理、金融保險服務(wù)、法律法規(guī)政策咨詢及代理等。沒有信息收集發(fā)布，產(chǎn)權(quán)市場就會面臨不完全和不對稱信息問題；沒有資源資產(chǎn)評估，交易雙方就缺乏談判的價格基準(zhǔn)，金融保險部門也難以提供金融服務(wù)；沒有交易代理，交易機(jī)會就少；沒有法律法規(guī)政策咨詢及代理，交易方對產(chǎn)權(quán)交易就缺乏了解，或者出現(xiàn)糾紛后難以處理。應(yīng)把培育市場化中介服務(wù)體系作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，予以重點關(guān)注和推進(jìn)。

(七)設(shè)立可靠的風(fēng)險防范機(jī)制，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供安全保障

農(nóng)村資源資產(chǎn)是農(nóng)民集體和農(nóng)民的錢袋子、命根子，流轉(zhuǎn)交易是體現(xiàn)、發(fā)揮其價值的手段，但對其流轉(zhuǎn)交易應(yīng)預(yù)判風(fēng)險并提前設(shè)立防范機(jī)制。比如，對工商企業(yè)租賃農(nóng)民土地，應(yīng)有規(guī)范管理辦法，以防范其改變土地用途、拖欠農(nóng)民租金；對農(nóng)民住房、土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等抵押，應(yīng)有妥善的處置辦法，以防范變現(xiàn)難、執(zhí)行難。

（作者系中共臨武縣委黨校辦公室主任、助理講師）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心

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