從1995年國家批準(zhǔn)的第一個農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點至今，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革已探索實踐了20年，雖然尚未取得全局性、本質(zhì)上的突破，但改革基本是沿著既定方向不斷深入的。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，無疑是我國土地政策的一項重大改變，其驅(qū)動力既有內(nèi)生性，又有顯著的外部性。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的內(nèi)生性

第一，農(nóng)村集體建設(shè)用地資源的封閉性，引發(fā)農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和政府的利益沖突，影響政府間關(guān)系、土地政策的穩(wěn)定性，也引發(fā)社會矛盾，開放和流轉(zhuǎn)已成為必然。

第二，法律法規(guī)制度的形成與制定落后于經(jīng)濟(jì)實踐，當(dāng)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市成為合理需求并且隱形交易經(jīng)常性發(fā)生時，需要對其進(jìn)行規(guī)范，使其成為法內(nèi)行為，這就需要制度變革。

第三，農(nóng)村集體建設(shè)用地利用的政策目標(biāo)發(fā)生了變化，從最初的支持國有、集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，演變?yōu)闈M足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，兼顧耕地保護(hù)和土地管理秩序，最終演變?yōu)橹С殖青l(xiāng)統(tǒng)一土地市場的構(gòu)建，兼顧農(nóng)民利益的保障。

第四，農(nóng)村集體建設(shè)用地從早期須經(jīng)征用轉(zhuǎn)為國有土地才能入市，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳按寮w有更多的決定權(quán)，可作為與市場對接的主體，使集體建設(shè)用地直接入市，政府可以稅費、交易形式等政策進(jìn)行干預(yù)，政策的強(qiáng)制性在逐漸減弱。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的外部性

集體建設(shè)用地入市演變過程受到多方面外部因素相互作用影響。包括：（1）社會經(jīng)濟(jì)條件變化。如城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，催生了對建設(shè)用地指標(biāo)需求的迅速擴(kuò)大；（2）民意和公共輿論的轉(zhuǎn)變。如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民希望改善土地利益分配的意愿，學(xué)者、社會人士、媒體對集體建設(shè)用地入市的意見和態(tài)度；（3）執(zhí)政者執(zhí)政理念的延續(xù)性。如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或一體化的發(fā)展方向，集體建設(shè)用地入市的改革方向一直是農(nóng)村土地政策的重要內(nèi)容。（4）利益團(tuán)體的運(yùn)作，以及試驗和政策效果的反饋，例如：第二階段試點如果進(jìn)展效果理想，可能加快農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革進(jìn)程；（5）其他政策系統(tǒng)決策的影響，例如：前幾年為農(nóng)民減負(fù)政策，中斷了宅基地有償使用試點，最近國務(wù)院法制辦又出政策重新啟動試點試驗。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革的政策建議

筆者認(rèn)為，當(dāng)前的關(guān)鍵在于防止改革過程中出現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)及土地利益矛盾和糾紛，阻滯改革。因此，要規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場交易規(guī)則，健全集體土地資產(chǎn)處置決策程序，探索土地增值收益在國家、集體、個人之間，以及在集體內(nèi)部如何公平合理的分配。對此，本文總結(jié)各地經(jīng)驗，提出以下建議：

明確集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體，提高發(fā)證覆蓋率。一是土地所有權(quán)證書直接頒發(fā)給土地股份合作社、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理公司等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而將集體建設(shè)用地的使用、收益、處分的決策權(quán)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員個人，并按照市場運(yùn)行規(guī)則和鄉(xiāng)村治理要求，健全和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地資產(chǎn)的管理組織機(jī)構(gòu)，使其做出的資產(chǎn)處置決策科學(xué)、公正，決策程序規(guī)范。二是界定清楚歷史遺留的農(nóng)村建設(shè)用地確權(quán)登記范圍，對符合規(guī)劃和用途管制但未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)用地，對已有集體土地所有權(quán)證已成為建設(shè)用地的土地，盡量一次性完成確權(quán)登記頒證。為集體建設(shè)用地順利入市交易提供明晰的土地產(chǎn)權(quán)保證。

規(guī)范價格形成機(jī)制，健全市場交易體系。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)交易平臺或集體資產(chǎn)管理交易平臺，對村、鎮(zhèn)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織的全部集體資產(chǎn)，如：土地、物業(yè)、合同等，進(jìn)行清產(chǎn)合資，納入統(tǒng)一的財務(wù)監(jiān)管平臺，進(jìn)行信息化監(jiān)管，使交易以市場競爭的方式，公開、透明地進(jìn)行，這有利于交易的監(jiān)督，也有利于發(fā)現(xiàn)集體建設(shè)用地的合理價值，既能保障國家、集體和農(nóng)民的土地權(quán)益，也為土地價格評估提供參數(shù)。二是集體建設(shè)用地的估價體系可參照國有建設(shè)用地地價確定經(jīng)驗，綜合考慮地理位置、交易環(huán)境，對不同用途的集體建設(shè)用地制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價和基準(zhǔn)租金。三是統(tǒng)一交易規(guī)則，明確交易種類、交易方式、交易場所，規(guī)范從受理到鑒證的全程交易行為，并予以監(jiān)督。四是培育規(guī)范化、制度化的第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，以便為集體建設(shè)用地入市提供評估、融資、擔(dān)保、委托代理等服務(wù)。

完善土地增值收益分配機(jī)制。一是建立入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地的稅收體系。在集體建設(shè)用地的出讓和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，政府按建設(shè)用地的不同功能和價值收取土地使用稅，稅率應(yīng)按照政府對集體土地上的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)情況和政府負(fù)擔(dān)的農(nóng)民生活保障支出情況合理設(shè)定。同時也可收取一定額度的市政設(shè)施配套費用。二是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民長期分享土地收益。如鼓勵發(fā)展土地股份合作社、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理公司等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過村組兩級分紅，壯大集體經(jīng)濟(jì)的同時，也使農(nóng)民長期分享土地級差收益，前提是明確界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。三是縮小農(nóng)地和建設(shè)用地利益差距，平衡集體內(nèi)土地利益分配。通過實施基本農(nóng)田補(bǔ)貼，對承擔(dān)耕地保護(hù)的農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，或者通過開展耕地、魚塘等的整治，提高農(nóng)民和集體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與收益，縮小因土地利用規(guī)劃和耕地、魚塘與建設(shè)用地市場價值的差距，避免村集體內(nèi)部利益分配的不平衡。

（作者就讀于清華大學(xué)公共管理學(xué)院）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地

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