原題：基于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的三維權(quán)力運行體系分析

內(nèi)容提要：治理理論作為多元社會維持秩序的理性選擇，具有多元性、合作共治性與追求公共利益最大化特征。在鄉(xiāng)村政治場域中，治理理論要求對農(nóng)村社區(qū)治理中各個權(quán)力主體的配置、運作、互動及其變化進行科學(xué)規(guī)制，形成互相促進型的權(quán)力關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力、村黨支部政治權(quán)力和村委會社會自治權(quán)力是當前農(nóng)村政治場域中三種主要權(quán)力，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要求對這三種權(quán)力的運行要素和運行原則進行科學(xué)規(guī)制。規(guī)制的內(nèi)容包括明確區(qū)分權(quán)力作用邊界，科學(xué)規(guī)范權(quán)力作用方式，合理整合權(quán)力作用目的，正確梳理權(quán)力主體關(guān)系。

關(guān)鍵詞：治理/鄉(xiāng)村權(quán)力/現(xiàn)代化

關(guān)于治理與權(quán)力，不少學(xué)者對兩者關(guān)系進行了論述，例如，程廣云認為，“治理是以權(quán)力為核心的行為，是權(quán)力的運作?！盵1]譚興中認為，“治理結(jié)構(gòu)，實際上是一種對權(quán)力的約束機制”。[2]張廣利、徐丙奎認為，“治理是與權(quán)力相對應(yīng)的，有什么樣的權(quán)力就應(yīng)該有什么樣的社會治理方式，治理方式可以說是權(quán)力的外在表征。”[3]由此可見，治理的一個非常重要層面的涵義就是指與公共權(quán)力有關(guān)的治理主體在實施公共影響力、謀求公共利益過程中形成的某種相互依存關(guān)系以及這種關(guān)系模式同周圍環(huán)境之間進行物質(zhì)、能量與信息交換的互動格局。以此視域觀看農(nóng)村基層治理，當前村民自治進程中糾結(jié)的“鄉(xiāng)政村治”和“村兩委會”關(guān)系問題，正是由于與鄉(xiāng)村公共權(quán)力(鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力、村黨支部政治權(quán)力和村委會社會自治權(quán)力)有關(guān)的治理主體在實施社會影響力、謀求鄉(xiāng)村公眾利益過程中沒有形成相互間的良性互動關(guān)系。例如，“鄉(xiāng)政村治”方面，行政權(quán)力和自治權(quán)力之間始終處于一種此消彼長的博弈狀態(tài)，村民自治權(quán)利(權(quán)力)與國家行政權(quán)力之間的關(guān)系因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)而處于失衡、扭曲甚至破裂狀態(tài)，直接引起村民與政府之間的沖突與矛盾，甚至是對抗，從根本上影響了鄉(xiāng)村社會的和諧與穩(wěn)定。又如，“村兩委會”關(guān)系方面，來自于上的執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)力和來自于下的村民民選的自治權(quán)力，成為農(nóng)村基層組織中權(quán)力沖突的主要來源，這種沖突所形成的內(nèi)耗，嚴重侵蝕了村莊有限的自治資源。

基于此，本文認為如果不能對鄉(xiāng)村權(quán)力及其運行關(guān)系進行科學(xué)規(guī)范、合理界定，就難以形成鄉(xiāng)村治理的多元主體良性互動和合作共治共贏格局，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化也就難以從根本上實現(xiàn)。

一、治理現(xiàn)代化視野下鄉(xiāng)村三維權(quán)力運行的實然質(zhì)態(tài)

如果從權(quán)力運行機理來看，治理現(xiàn)代化要求權(quán)力主體在公共政治場域中治理理念、方式、運作軌跡、運作邊界和運作目的合理化、科學(xué)化、規(guī)范化；各個權(quán)力主體在行使治理職能時配置資源、征調(diào)資源和整合資源能力最大化及追求目標一致化；各個權(quán)力主體在公共事務(wù)治理中互動民主化、平等化和高效化；現(xiàn)存的權(quán)力主體運行體系能夠應(yīng)時應(yīng)景地促進社會的穩(wěn)定化和有序化。如果滿足了這些要求，我們就說這種權(quán)力運行符合治理現(xiàn)代化的價值取向。而從當前鄉(xiāng)村權(quán)力運行體系來看，鄉(xiāng)村權(quán)力運行機理與治理現(xiàn)代化的價值取向還存在一定的差距。

第一，從治理主體理念來看，治理現(xiàn)代化需要治理主體具備共同責(zé)任意識、參與意識和公共利益認同意識，但在村莊權(quán)力運行中這種意識則相對欠缺。表現(xiàn)為：有的治理主體受傳統(tǒng)文化觀念、行政思維慣性及市場經(jīng)濟利益準則的影響，缺少公共理性精神和公共責(zé)任意識，在治理過程中出現(xiàn)公權(quán)力的私人化，公共事務(wù)處理的人情化等現(xiàn)象，使村莊不斷由有序走向無序；有的治理主體表現(xiàn)為政治參與意識缺乏，不論是村莊選舉還是村務(wù)管理都表現(xiàn)出一種政治冷漠；有的治理主體表現(xiàn)為治權(quán)意識不足和合作意識欠缺，不論是在資源配置上還是在村莊整合上都難以發(fā)揮有效性作用。例如，隨著原有村莊社會關(guān)聯(lián)度的降低及粘合農(nóng)民利益中間組織的缺失，村民每個人日益成了原子化的個人，這就導(dǎo)致每個村民不是以集體組織化的方式而是以個體的方式參與村莊治理，從而導(dǎo)致村民一致行動能力的喪失，體現(xiàn)為村莊治理行為的多樣性、異質(zhì)性。

第二，從治理主體行為的規(guī)范性來看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力、村黨支部政治權(quán)力和村委會社區(qū)自治權(quán)力三個主體運行空間不明，運行目的和功能混亂，運行方式或手段不合理，因而農(nóng)村基層民主治理中時而出現(xiàn)權(quán)力運行欠規(guī)范化現(xiàn)象。例如，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)視角來看，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍習(xí)慣于沿襲過去“命令—服從”為特征的傳統(tǒng)國家與農(nóng)村社會的關(guān)系模式，用國家的公權(quán)力去干預(yù)村莊的自治權(quán)力，要么借助選舉活動干預(yù)和操縱使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選，要么用直接行政命令取代村民自我管理。這種狀況必然使得村民自治權(quán)的行使很難得到實質(zhì)性提升。從村委會視角來看，由于治理問題的復(fù)雜性或治理資源的有限性，村委會需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供一些幫助，在這種利益關(guān)系下，有些村委會便會聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，盡可能地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政意圖，用行政權(quán)力去擠壓村民自治的自主和獨立空間。從村黨支部視角來看，村級黨組織和村委會之間圍繞農(nóng)村內(nèi)部社會資本的控制所進行的博弈也消解了村兩委會治理村莊的精力，造成兩委會治理村莊功能的萎縮。關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系、村兩委會關(guān)系，雖然不少法律文本對此做出了明確規(guī)定，但治理主體自身制度執(zhí)行意識的缺乏和法制觀念的淡漠有可能導(dǎo)致權(quán)力主體治理行為的隨意性和低效性，表現(xiàn)在村民自治的實際運作中，就是制度文本的規(guī)定要么被規(guī)避，要么走了樣，理性設(shè)計的“應(yīng)然”模式與現(xiàn)實的具體執(zhí)行出現(xiàn)了分離。

第三，從治理能力來看，基層政權(quán)組織動員、征調(diào)資源的能力和發(fā)動村民一致行動的能力隨著整個農(nóng)村社會的開放和農(nóng)村土地吸附能力的減弱而不斷削弱。例如，對于經(jīng)濟比較落后的地區(qū)來說，村民們更多的經(jīng)濟來源是他們外出打工或經(jīng)商的收入，外緣化的資源獲取途徑降低了他們對村級組織的依賴，村莊干部們難以像過去那樣對普通村民行使強制力量和權(quán)威。再加上集體經(jīng)濟的缺失，一些村莊還存在著相當多的債務(wù)，村級組織掌握的資源比較有限，需要村級組織履行的職能也逐漸減少，所以，在村莊公共利益和村莊發(fā)展中兩委會成員難以有所作為或難以有大作為。同時村莊干部本身也是理性的行動者，他們會根據(jù)自身行動動機和機制不斷進行抉擇，進行利益的權(quán)衡和博弈，關(guān)于這一點，學(xué)者吳毅曾有過深刻的揭示：“置身于這一狀態(tài)中的村干部既受到政府和村民兩種力量的影響，卻又不為其中任何一種力量完全掌控和吸納，于是，作為一個理性的行動者，在國家與農(nóng)民這兩頭之間擺平衡、踩鋼絲甚至兩頭應(yīng)付就可能成為其行為的最典型特征”，[4]加之村莊資源的匱乏與發(fā)展機會的有限性，這些都可能導(dǎo)致基層政權(quán)組織的成員在村莊治理中難作為或不作為。

第四，從治理體系本身與環(huán)境適應(yīng)性方面來看，鄉(xiāng)村有它自己的運作環(huán)境和治理邏輯，而當前推行的村民自治制度框架下的權(quán)力運行體系對大多數(shù)村莊來說并不是自然生成的，更多是外部力量設(shè)計的。所以這一權(quán)力運行體系要想對接現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理邏輯，本身就必須學(xué)會融入，學(xué)會適應(yīng)。關(guān)于這一點，鄉(xiāng)村學(xué)者徐勇曾指出，“在現(xiàn)代化進程中，古老的鄉(xiāng)村需要借助外力影響才能走出傳統(tǒng)的窠臼。但任何外力影響都需要與鄉(xiāng)村內(nèi)部的要求和動力相契合，實行內(nèi)源發(fā)展”。[5](P304)我們在將村民自治體系嵌入到具體農(nóng)村社會環(huán)境中去分析的時候，發(fā)現(xiàn)要么治理體系本身適應(yīng)性不夠難以發(fā)揮有效作用，要么治理體系本身在適應(yīng)性中丟失了治理的初衷，導(dǎo)致各個治理主體的行動或行動的結(jié)果違背了國家推行村民自治的初衷。

正是這諸多要素之間形成的相互影響、相互制約的關(guān)系構(gòu)成了現(xiàn)有鄉(xiāng)村權(quán)力運行模式。而當前基層鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生了變化，鄉(xiāng)村社會正從總體性社會向多元化社會格局轉(zhuǎn)變，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再作為唯一的權(quán)威主體和權(quán)力中心，但又是絕對不能缺少的治理主體；村民組織和村民代表等作為公共治理主體之一，通過對話、協(xié)商參與公共事務(wù)，享有與政府平等的地位；鄉(xiāng)村精英也積極發(fā)揮自己的力量，自覺參與鄉(xiāng)村治理?！盵6]鄉(xiāng)村治理生態(tài)所發(fā)生的這些深刻變化，迫切需要鄉(xiāng)村權(quán)力運行體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)換與發(fā)展。

二、“鄉(xiāng)村權(quán)力運行體系”現(xiàn)代化的應(yīng)然框架

所謂體系，“按照系統(tǒng)論的一般理解，體系的結(jié)構(gòu)主要包含兩方面的內(nèi)容，一是組成體系的基本要素，二是各要素在特定時間與空間下的相互作用方式?！盵7]從鄉(xiāng)村權(quán)力運行體系來看，當前農(nóng)村治理中活躍著三類權(quán)力主體：(1)代表行政權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家行政權(quán)力在農(nóng)村的基礎(chǔ)和末梢，雖然這種行政權(quán)力的行使需要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，但最終是要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的行使來外顯的。所以我們這里的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”是狹義的，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會。從整個國家行政權(quán)力的設(shè)置來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上層國家權(quán)力與基層社區(qū)權(quán)力互為影響、互為滲透的交匯點，其運行方式和運行功能都有不同于其他層級的國家權(quán)力運行的特殊性。(2)代表政治權(quán)力的村黨支部。村黨支部在政治權(quán)力運行過程中，所涉關(guān)系主體既有上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織，又有村委會。村黨支部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織是上下級關(guān)系，村黨支部堅決服從上級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，并在上級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；村黨支部與村委會之間的關(guān)系，從權(quán)力屬性上來看是黨對農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村級社區(qū)的村民自治權(quán)之間的關(guān)系，村民自治權(quán)的實行要堅持村黨支部領(lǐng)導(dǎo)并在法律法規(guī)范圍內(nèi)進行。(3)代表村民自治權(quán)力(權(quán)利)的自治組織。自治權(quán)具有權(quán)利和權(quán)力的雙重屬性，其行使的主體有村民、村委會、村民會議和村民代表大會，而具有公權(quán)力性質(zhì)的主要是指包括村委會、村民會議和村民代表大會等在內(nèi)的村民自治組織。其中村委會是鄉(xiāng)村治理的實質(zhì)主體，是農(nóng)村一切公共事務(wù)的承載者和組織者?！按迕褡灾谓M織作為村莊公共治理主體，與政府組織、行業(yè)協(xié)會等非政府組織一起共同構(gòu)成對社會的治理，辦理村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)，行使著一定的管理社會事務(wù)的公共權(quán)力?！盵8]我們文中所指的村民自治權(quán)力(權(quán)利)主體的考察對象主要是村委會。

根據(jù)治理現(xiàn)代化的要求，我們不難推導(dǎo)出鄉(xiāng)村這三種權(quán)力運行體系現(xiàn)代化的應(yīng)然框架。

第一，鄉(xiāng)村權(quán)力主體之間應(yīng)是一種平等基礎(chǔ)上的協(xié)商、合作伙伴關(guān)系。在鄉(xiāng)村治理中，隨著農(nóng)村基層組織權(quán)力轉(zhuǎn)變的完成，村莊一級治理權(quán)力已經(jīng)由他治轉(zhuǎn)換為自治。自治的首要要義就是讓村民在村莊治理的相關(guān)事務(wù)中實行“自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督”，而要實現(xiàn)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督”，村民就必須掌握自治權(quán)力，而且所掌握的自治權(quán)力最終又應(yīng)該轉(zhuǎn)化為對社區(qū)公共事務(wù)的集體決策機制。這種政治安排客觀上推動了鄉(xiāng)村關(guān)系和兩委會關(guān)系的轉(zhuǎn)變，即縱向上的鄉(xiāng)村關(guān)系由“領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系轉(zhuǎn)換為“指導(dǎo)和被指導(dǎo)”的關(guān)系，橫向上的兩委會(村黨支部與村委會)關(guān)系由“黨政一體”關(guān)系轉(zhuǎn)換為“宏觀領(lǐng)導(dǎo)與微觀決策”的關(guān)系，這兩種關(guān)系得以建立和維系的依據(jù)就是共同服務(wù)于村民自治的需要。因此，三種權(quán)力在“村民自治”的中心任務(wù)下，應(yīng)該存在著權(quán)力運行的相互依賴性、相互制約性，權(quán)力主體需求的上下呼應(yīng)性及權(quán)力價值取向的高度契合性。只有這樣，各權(quán)力主體的種種需求才能整合為一種動態(tài)行為機制，形成多元共治、理性對話、民主協(xié)商的完美路線圖。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨支部要從維護鄉(xiāng)村民眾公共利益的角度，為村民履行“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”權(quán)利搭建平等、自由、公正、包容的協(xié)商、溝通平臺。

第二，鄉(xiāng)村權(quán)力主體相對于治理標的來說應(yīng)是一種共同負責(zé)、共同治理關(guān)系。共同負責(zé)和共同治理包含兩方面的含義：一方面，共同負責(zé)、共同治理本身就內(nèi)含有對社會多元化的認可和對社會共識的認同，“共識……是建筑在對個性和多元性的承認之上的。……真正的共識絕不會否定差異，取消多元性，而是要在多元的價值領(lǐng)域內(nèi)，對話語論證的形式規(guī)則達成主體間認識的合理的一致”。[9]另一方面，共同負責(zé)、共同治理也是對治理價值要義的回歸。治理的價值要義是善治，而善治最直接的表現(xiàn)就是公共利益最大化的實現(xiàn)。為了實現(xiàn)公共利益最大化，就要突破過去單一行政權(quán)力管理方式失靈、管理效應(yīng)不明的缺陷，實現(xiàn)社會事務(wù)管理和社會秩序維持的公共化。所以，為了建立三種權(quán)力主體共同負責(zé)、共同治理的關(guān)系，權(quán)力主體既要樹立多元統(tǒng)一的公共理性精神，又要開展責(zé)任分解與義務(wù)分擔(dān)的具體行動。沒有多元化統(tǒng)一的公共理性精神，多元治理就難以在制度和行動層面上得到統(tǒng)一；沒有責(zé)任分解與義務(wù)分擔(dān)的具體行動，治理資源就可能因相互間的扯皮而形成內(nèi)耗。當然，在多元協(xié)同治理中，各個權(quán)力主體的治理責(zé)任是不同的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)主導(dǎo)性治理職責(zé)，是首要的責(zé)任主體。政府本身不僅要扮演好公開、公平、公正治理者的角色，還要對其他治理主體實行正確的引導(dǎo)和培育。村黨支部承接了以往由政府承擔(dān)的社會方向的引導(dǎo)職責(zé)，因為它來源于農(nóng)村并服務(wù)于農(nóng)村，具有更強的社會性、廣泛性和整合性，能夠起一個貫徹、落實社會主義新農(nóng)村建設(shè)的方針和政策的作用。上述兩種力量代表著國家的價值取向。但涉及具體自治事務(wù)時，村委會和村民在社會治理中將發(fā)揮主導(dǎo)性作用，這一力量代表的是社會力量，是基層社會組織力量的重構(gòu)。當然，村委會和村民在履行其自治責(zé)任時不得侵蝕和消解基層政權(quán)組織在鄉(xiāng)村的執(zhí)政權(quán)威。

第三，鄉(xiāng)村權(quán)力運行在治理能力方面必須體現(xiàn)為規(guī)范而有效。只有形成規(guī)范而有效的權(quán)力運行體系，治理才是多元主體互動、社會有序狀態(tài)不斷實現(xiàn)的治理。這種規(guī)范而有效的運行既離不開三維權(quán)力行使空間和行使功能的明晰化，又離不開三維權(quán)力行使方式的合理化。為了達此目的，法律法規(guī)首先要予以明確界定，否則權(quán)力邊界規(guī)定本身的模糊性容易刺激權(quán)力主體的自利本性和固有的擴張性，促使其不斷侵蝕其他的權(quán)力空間。另外，權(quán)力主體要在法治思維指導(dǎo)下按照法治方式行使權(quán)力，因為權(quán)力的擴張性沖動有可能使權(quán)力本身不能循規(guī)蹈矩地堅守權(quán)力作用的邊界，總是試圖突破法律法規(guī)的限制，尋求滲透的空間，期望得到更多支配性權(quán)力。正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！盵10](P154)所以，鄉(xiāng)村政治場域中治理的最佳狀態(tài)就是三維權(quán)力本身能夠明晰各自的權(quán)力邊界及權(quán)力功能，真正做到堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，并能合理地選擇權(quán)力運行方式。當然法律法規(guī)不可能對所有領(lǐng)域進行明確界定，所以當法律對三種權(quán)力規(guī)定的邊界不清晰時，要自治權(quán)優(yōu)先；當自治權(quán)能夠解決自治事務(wù)時，要盡可能發(fā)揮村民自我管理的能力，慎重避免行政權(quán)的干預(yù)，政府的職責(zé)就是賦權(quán)社會，并努力為提高公民社會自我治理能力創(chuàng)造條件。

三、“鄉(xiāng)村權(quán)力運行體系”從實然走向應(yīng)然的出場路徑

鄉(xiāng)村權(quán)力運行體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)換與構(gòu)建，需要明確區(qū)分權(quán)力作用的邊界，科學(xué)規(guī)范權(quán)力作用方式，合理整合權(quán)力作用目的，正確梳理權(quán)力主體的關(guān)系，使它們在良性互動中實行鄉(xiāng)村社會的治理與善治。

第一，明確規(guī)定權(quán)力運行空間。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政權(quán)力的行使主體，其作用的邊界只能限于政府行政范圍，即經(jīng)過合法論證并以法律法規(guī)明示的政務(wù)范圍是其權(quán)力行使的界限，具體包括國家政策的貫徹和政府必不可少的行政管理。(2)村黨支部作用邊界是宏觀層面的政治領(lǐng)導(dǎo)，其工作權(quán)限包括組織領(lǐng)導(dǎo)村委會選舉工作，整體謀劃全村經(jīng)濟發(fā)展和精神文明建設(shè)，支持村委會依法獨立負責(zé)地開展工作，領(lǐng)導(dǎo)村委會致力于規(guī)范干部行為、反腐倡廉方面的制度建設(shè)，加強對黨內(nèi)成員監(jiān)督、評議和考核?！半m然村民自治意味著農(nóng)民相對獨立的自主權(quán)，但這種自主權(quán)卻是在黨組織正確引導(dǎo)下運作的結(jié)果，是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)民當家作主的反映，是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)民主化在農(nóng)村的延伸形式?！盵11](3)村委會作用邊界是獨立行使自治權(quán)力、管轄村務(wù)。但其權(quán)力的行使只限于自治范圍內(nèi)的事務(wù)，其運作不得涉入行政權(quán)所管轄的公共行政事務(wù)，不得超越村民的賦權(quán)范圍，也不得超越法律法規(guī)的規(guī)定，如果其決策或管理的事務(wù)事關(guān)全體村民切身利益，還得報請村民會議或村民代表大會討論決定。為此，關(guān)于三種權(quán)力的運行空間，出臺的法律制度不僅要有明晰的法律內(nèi)涵、具體的操作細則、規(guī)范的執(zhí)行標準和嚴格的監(jiān)督措施，確保法律體系的完備性和配套性；還要使關(guān)于鄉(xiāng)政村治關(guān)系、村兩委會關(guān)系的各種規(guī)定之間形成相互協(xié)調(diào)、互相照應(yīng)的關(guān)系，確保法律體系的閉合性和周延性。

第二，科學(xué)規(guī)范權(quán)力作用方式。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力作用方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力作為國家治理體系的末梢和基礎(chǔ)，作為與社會直接對接的基層政權(quán)組織，需要樹立依法行政的理念，養(yǎng)成依法行政的行為習(xí)慣；在縮小鄉(xiāng)政府的行政權(quán)力的同時不斷提升鄉(xiāng)政府的治理能力；在維護基層社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上扮演好村治權(quán)力成長的有力推動者角色，確保村莊依法自主管理村民自治范圍內(nèi)的各類事項。(2)村黨支部權(quán)力作用方式。村黨支部作為中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村基層政治組織，在鄉(xiāng)村治理中要超越各種具體利益紛爭，扮演好政治方向引導(dǎo)者角色、社會利益協(xié)調(diào)者角色和村莊秩序守護者角色；同時村黨支部自身要不斷加強純潔性、先進性建設(shè)，不斷創(chuàng)新治理方式，不斷拓寬其權(quán)威合法性基礎(chǔ)，在穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會秩序和發(fā)展鄉(xiāng)村民生經(jīng)濟中累積起更多合法性資源。(3)村委會自治權(quán)力作用方式。村委會作為基層自治組織，必須對涉及本村范圍內(nèi)的自治事務(wù)履行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的職能；協(xié)調(diào)和維護農(nóng)村社會秩序的工作；尊重并保護其他集體組織依法獨立進行自主權(quán)，尊重并保護村民依法獨立行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利；履行上傳下達的職能，上傳是指村委會要善于聚合村民的利益訴求，并向上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織傳遞、表達這種訴求，下達就是把上級政府的路線、方針、政策及時到位的向村民宣傳。而村委會與村民是代理與被代理關(guān)系，村委會與村級其他組織之間是互助合作關(guān)系，村委會行使自治權(quán)力時不可使用強制性，這些都是對村委會作用方式的內(nèi)在規(guī)定。

第三，合理整合權(quán)力互動目的。關(guān)于這一點，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中曾圍繞治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提出要變革政府與社會關(guān)系，確立一種官民“協(xié)同治理”的新的社會運作邏輯。而“協(xié)同治理”的要義就是治理主體追求治理目標的一致性。在當前鄉(xiāng)村治理格局中，由于鄉(xiāng)村權(quán)力主體各自秉持的價值觀和道德理念不同，權(quán)力運作的立場不同，所以其對權(quán)力運行目的的希望也不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力關(guān)注的是如何整合社會秩序，并使各個村莊更好地服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標；村黨支部政治權(quán)力關(guān)注的是黨的路線、方針、政策的遵從程度和執(zhí)行力度，并要求村委會接受自己的領(lǐng)導(dǎo)。村委會自治權(quán)力關(guān)注的是村莊集體利益和村民個人利益的最大化，包括經(jīng)濟利益、政治利益和文化利益。與此同時，不論是黨支部的政治權(quán)力還是村委會的自治權(quán)力最終都要通過一定的人行使，而這兩個組織的一把手又分別是支部書記和村委會主任，所以這兩種權(quán)力的行使中還有可能穿插有權(quán)力運行目的個人化和私人化。為此，為了達成治理目標的一致性和公共利益的最大化，各級權(quán)力主體就必須在公共理性精神和公共責(zé)任觀念的引導(dǎo)下形成權(quán)力運行的良性互動。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理農(nóng)村政務(wù)和村務(wù)時，就是要由以往自上而下的一維行政向上下互動的多維行政轉(zhuǎn)變，要由以往單一主體的管理行政向多元主體的治理行政轉(zhuǎn)變，要由以往的鄉(xiāng)村控制行政向以滿足鄉(xiāng)村社會自治需求為目的的服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力基于鄉(xiāng)村治理邏輯，主動作為，創(chuàng)造條件鼓勵所有利益相關(guān)者參與平等對話與協(xié)商。在這種平等對話與民主協(xié)商中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要堅持行政的公共性、公正性和公開性，努力為鄉(xiāng)村社會提供優(yōu)質(zhì)的公共資源。村黨支部和村委會也要在秉持公平正義的基本方向和價值取向的基礎(chǔ)上，在領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村社會和服務(wù)鄉(xiāng)村社會的有機互動中，不斷實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益的最大化和最優(yōu)化。

第四，正確梳理權(quán)力主體關(guān)系。村委會在行使自治權(quán)力時必須接受鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依照國家法律和政策布置的相關(guān)行政工作，村民委員會不得以自治為由加以拒絕。村委會在行使自治權(quán)力過程中必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的指導(dǎo)和監(jiān)督，但它的地位不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的下屬機構(gòu)，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政進行平等對話、溝通和村民利益綜合表達的自治機構(gòu)，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)僅限于自治權(quán)行使中的指導(dǎo)，監(jiān)督僅僅限于法律法規(guī)范圍內(nèi)的監(jiān)督，同時不管是行使指導(dǎo)權(quán)還是行使監(jiān)督權(quán)又都必須以承認與保護村民四個方面民主權(quán)利的實現(xiàn)為前提，以實現(xiàn)村民政治主體的意志和利益為目的。黨支部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的一個支部，在尊重農(nóng)村社區(qū)依法自治發(fā)展的前提下，對村民自治自身不足的一面進行必要的適當?shù)母深A(yù)，以維護國家和社會的整體利益，同時在制度化分工的基礎(chǔ)上，鼓勵村委會成員進行協(xié)調(diào)、合作，以便形成相互監(jiān)督、相互支持的良性互動的結(jié)構(gòu)關(guān)系。村委會作為基層群眾性自治組織，需要按照民主、自治的原則管理村莊公共事務(wù)和公共事業(yè)。村委會與村黨支部之間雖然存在一定的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但兩者從理論上來看并不存在此消彼長的零和博弈關(guān)系，這種領(lǐng)導(dǎo)核心不等同于“包攬”或“隨意干預(yù)”，它主要側(cè)重于宏觀層面的政治領(lǐng)導(dǎo)，“領(lǐng)導(dǎo)是一種‘率先垂范’的、非權(quán)力性的導(dǎo)向行為。它跟強迫命令、行政管制無關(guān)?！盵12]

總之，為了推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，回歸村民自治本來意義上的民主與自治，提升村民借助村委會這一組織載體參與村內(nèi)政治事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)管理的積極性和有效性，就必須根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)科學(xué)合理地界定三種權(quán)力之間的關(guān)系，以法律法規(guī)約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的擴張，規(guī)范村黨支部政治權(quán)力和村委會自治權(quán)力作用的邊界。只有這樣，才能構(gòu)建起行政權(quán)與自治權(quán)持續(xù)互動，各類主體共同參與，社會有序與活力統(tǒng)一的多元治理、共建共享的鄉(xiāng)村治理新模式。

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標題注釋：本文系江蘇省社會科學(xué)基金課題“群眾路線與農(nóng)村基層民主政治研究”(項目號：13DS009)的階段性成果。

作者簡介：戴玉琴，揚州大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，主要研究方向為基層民主政治與基層社會治理

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《教學(xué)與研究》2015年第9期

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