2014年10—12月，河南省進(jìn)行了第八屆村級組織換屆選舉。近日，筆者在一些地方走訪過程中了解到有些村莊在換屆選舉中發(fā)生的某些問題沒有得到有效處理從而導(dǎo)致他們的換屆選舉工作至今沒有如期進(jìn)行，或沒有進(jìn)行到底。這些村莊的日常工作要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派政府工作人員代理，要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)委托村黨支部成員代理，給村民的生產(chǎn)生活帶來諸多不便。為了能讓自己村莊的村委會盡快步入正軌，很多村民多次到相關(guān)部門上訪反映，甚至到法院進(jìn)行訴訟，讓相關(guān)部門啟動選舉程序。其結(jié)果要么是相關(guān)部門之間推諉扯皮，要么是法院以種種理由拒絕受理。根據(jù)我國當(dāng)前農(nóng)村換屆選舉的實際情況筆者分析這種現(xiàn)象在當(dāng)前的農(nóng)村社會治理過程中屬于一個法律盲區(qū)。如何治理這種法律盲區(qū)是解決當(dāng)前一些農(nóng)村換屆選工作遺留問題的瓶頸。

一、選舉“爛尾”現(xiàn)象形成的原因——誰對農(nóng)村換屆選舉不如期進(jìn)行行為負(fù)責(zé)

根據(jù)我國現(xiàn)行的關(guān)于村級組織換屆選舉有關(guān)規(guī)定可知，農(nóng)村換屆選舉工作是由兩個固定單位和一個臨時機構(gòu)組成：兩個固定單位，一個是民政部門（村級組織換屆選舉業(yè)務(wù)主管單位），另一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（村級組織換屆選舉工作具體的實施單位）；臨時機構(gòu)是市縣級政府成立的村級組織換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，其職能是解讀和主導(dǎo)農(nóng)村換屆選舉各項工作。但隨著農(nóng)村換屆選舉工作的結(jié)束，該臨時機構(gòu)也隨著被撤銷。只剩下民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩個固定單位。在現(xiàn)行的農(nóng)村換屆選舉管理體系中，隨著市縣政府設(shè)置的臨時機構(gòu)被撤銷，有關(guān)農(nóng)村換屆選舉的遺留問題即“爛尾”就轉(zhuǎn)嫁給民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而民政部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是垂直領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系，民政部門針對有關(guān)農(nóng)村換屆選舉工作出現(xiàn)的問題依法作出的某些決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)卻是置之不理。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的這種不作為行為，民政部門又不能將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎么樣。

筆者在走訪過程中了解到實際情況幾乎上都是如此，在選舉初期，因鎮(zhèn)政府的某些行為不符合法定程序或在選舉過程中弄虛造假，為此引發(fā)很多村民因不滿。一些村民先后到市縣農(nóng)村換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和省民政廳反映，他們的信函轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種理由拒絕處理。這樣導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有在法定期限內(nèi)依法、如期進(jìn)行選舉工作。在全省的農(nóng)村換屆選舉工作基本結(jié)束后，市縣政府設(shè)置的換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組撤消后，為了讓相關(guān)部門啟動選舉程序，或變更因其違法行為造成的不合法選舉結(jié)果，并讓其重新進(jìn)行選舉，一些村民不得不向省民政廳反映，要求鎮(zhèn)政府啟動選舉工作，而民政部門下達(dá)相關(guān)信函轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后卻變成一張“廢紙”。為此，有些村民將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府訴至法院，想通過司法程序進(jìn)行解決。按照最高人民法院法院出臺的關(guān)于立案制度改革精神，法院應(yīng)該對農(nóng)民的訴訟案件進(jìn)行受理，但令訴訟的民眾費解的是法院以種種理由拒絕受理。

這樣，一些村莊的換屆選舉工作就出現(xiàn)了“爛尾”現(xiàn)象。

二、選舉“爛尾”現(xiàn)象治理瓶頸——法律盲區(qū)

從當(dāng)前我國農(nóng)村換屆選舉格局可以清楚看出，民政部門、市縣政府設(shè)立的臨時機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民選舉委員會四個部門中，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民選舉委員會之間在某種程度以上存在所謂的上下級關(guān)系外，其他三個部門之間不存在任何的直接或間接利害關(guān)系和管轄關(guān)系。村委會成員特別是村委主任的人選對民政部門和市縣政府的臨時機構(gòu)來講只有不違背選舉的相關(guān)對定，誰當(dāng)選都行。但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說卻并非如此，是否是“合適”人員當(dāng)選對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府今后的工作來說至關(guān)重要。為了讓自己認(rèn)為“合適”村民當(dāng)選村委主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)會用一些違規(guī)甚至違法手段操控選舉工作，讓自己認(rèn)為“合適”人員當(dāng)選。假如自己認(rèn)為“合適”村民沒有當(dāng)選或在選舉中不能穩(wěn)超勝券時，他們會用某種手段中止選舉工作。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村換屆選舉工作中職責(zé)是指導(dǎo)關(guān)系，但在一些村莊的換屆選舉中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演的卻是領(lǐng)導(dǎo)身份。當(dāng)選舉結(jié)果沒有得到他們預(yù)期的目的時，他們采用各種手段干預(yù)選舉工作。這是典型的違法行為。當(dāng)他們的違法行為遭到村民質(zhì)疑或反對時，選舉工作就會被迫滯停。

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種違法行為，因現(xiàn)行的法律條文中沒有“關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種違法行為”制約的明確規(guī)定，同時，民政部門和市縣政府的臨時機構(gòu)不具有制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法行為的職權(quán)和職能。這樣就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法干預(yù)或相關(guān)部門不積極處理（不處理）相關(guān)問題創(chuàng)造便利。

又因當(dāng)前的法律體系中沒有針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關(guān)部門在農(nóng)村換屆選舉中非法干預(yù)或不作為行為定性的違法界限。由此造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關(guān)部門的某些非法干預(yù)或不作為行為在法律的認(rèn)定上就出現(xiàn)了一個“灰色”地帶。當(dāng)遇到民眾反對時，想將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關(guān)部門訴至法庭，想通過司法手段解決相關(guān)問題，就遭到法院的拒絕。

這樣以來，在農(nóng)村換屆選舉過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關(guān)部門的某些違法或不作為行為就成了一個法律盲區(qū)。

三、建議

1、將“九龍治水”的模式改為“一門”主管模式

從當(dāng)前農(nóng)村換屆選舉格局可以清楚看出，民政部門、市縣政府的臨時機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村換屆選舉過程中都有責(zé)任和義務(wù)干預(yù)或處理選舉過程中出現(xiàn)的各種問題。在問題沒有發(fā)生前，他們都會對選舉工作說三道四，但當(dāng)問題發(fā)生后，輪到處理的時候，為了躲避或逃避責(zé)任追究，他們開始互相推諉：市縣政府的臨時機構(gòu)說：我們是一個臨時機構(gòu)，沒有處理問題的職責(zé)和職權(quán)，應(yīng)該找負(fù)責(zé)選舉工作的民政部門反映，讓民政部門處理；民政部門講：我們只是業(yè)務(wù)上的主管部門，問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體的操作中引發(fā)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又不聽從我們，我們也沒有什么特權(quán)左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，相關(guān)問題應(yīng)該找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則辯稱：我們對農(nóng)村換屆選舉工作只是指導(dǎo)關(guān)系，相關(guān)規(guī)則是上級部門制定的，我們無權(quán)指責(zé)上級部門和干預(yù)農(nóng)村換屆選舉工作，同時，我們也不具備處理相關(guān)問題的職權(quán)，相關(guān)問題應(yīng)該找上級部門反映，讓他們處理。這樣轉(zhuǎn)了一圈，就出現(xiàn)了“九龍治水而不治水”的現(xiàn)象。

如果將農(nóng)村換屆選舉工作歸咎于一個部門（單位）統(tǒng)管或主管，其它相關(guān)部門必須聽從于此部門的調(diào)遣或無條件服從此部門作出的決定或決議。如果不服從，就是違法行為，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。同時，也制定出針對此部門違法行為的法律條文，民眾只要認(rèn)為此部門存有違法行為，就可以直接追究此部門相關(guān)人員的法律責(zé)任。這樣可以避免相關(guān)部門之間推諉行為的發(fā)生。

2、完善農(nóng)村換屆選舉的法律規(guī)定體系

按照《村民委員會組織法》相關(guān)規(guī)定可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村換屆選舉工作是指導(dǎo)關(guān)系。但在很多地方的農(nóng)村換屆選舉過程中卻變成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并嚴(yán)重干預(yù)農(nóng)村正常的換屆選舉工作。在當(dāng)前的相關(guān)法律體系中沒有明確的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干預(yù)農(nóng)村換屆選舉工作的相關(guān)法律規(guī)定，即什么樣的情況是非法干預(yù)、什么樣的行為是違法犯罪行為等等。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了自己某種需求，用“打擦邊球”的方式干預(yù)選舉，從而躲過或逃避法律責(zé)任追究。這些情況均是由于農(nóng)村換屆選舉相關(guān)法律不完善造成的。

為此，筆者建議立法部門應(yīng)該針對當(dāng)前農(nóng)村換屆選舉過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行相應(yīng)法律修訂，彌補相關(guān)法律體系的缺失，否則，農(nóng)村換屆選舉中的某些問題就不會得到根本性治理。

3、加強法院對農(nóng)民的訴訟受理工作

從走訪了解到實際情況看到，很多農(nóng)民均以“行政不作為”或“違法干預(yù)行為”為由將某些部門訴至法院，但令這些民眾感到費解的是法院以沒有相關(guān)法律規(guī)定等種種理由給予拒絕。這樣實際上等于變相助漲了某些部門的違法行為。如果司法部門能夠依照最高人民法院的相關(guān)規(guī)定受理農(nóng)民針對某些部門在農(nóng)村換屆選舉中的行政不作為或非法干預(yù)的違法案件，并使那些違法者被繩之以法。這樣會給那些不作為者在思想上造成一定壓力，他們才會積極依法處理選舉中發(fā)生的一些問題。

這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關(guān)部門才能及時處理選舉過程中發(fā)生的一些問題，才能避免農(nóng)村換屆選舉過程中某些“爛尾”現(xiàn)象發(fā)生。

作者地址：河南省新鄉(xiāng)市高新區(qū)關(guān)堤鄉(xiāng)張八寨村

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