——對資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析
一、問題提出
中國公共治理中的突出問題是基層治理的困境，“上面千條線，下面一根針”是其形象描述，各種目標任務(wù)通過壓力型體制與責(zé)權(quán)利層級間的不對稱分配轉(zhuǎn)嫁給了處于壓力型體制末端且“責(zé)大權(quán)小”的基層政府?；鶎诱趫?zhí)行自上而下的政策任務(wù)時，往往采取“上有政策、下有對策”的非正式行為，一方面推動了制度創(chuàng)新，另一方面又積累并在基層政府間共謀中掩蓋了政策執(zhí)行偏離政策初衷的突出問題?；鶎诱鎸Φ挠质且粋€不規(guī)則的鄉(xiāng)村社會，使其難以將自身所承受的壓力與責(zé)任通過規(guī)則的方式向下分解，從而傾向于采取策略主義的方式來實現(xiàn)壓力的釋放，而往往使自己陷入合法性的危機。由此，公共治理問題集中體現(xiàn)為基層治理的困境，“最后一公里”困境就是其中之一。
“最后一公里”被引申為事物已經(jīng)發(fā)展到了它的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通常意指該環(huán)節(jié)與事物最終的成敗密切相關(guān)。習(xí)近平總書記指出的要解決好的“最后一公里問題”針對的是要解決改革“掛在嘴上、止在末梢”的“中阻?！眴栴}。在資源下鄉(xiāng)過程中“最后一公里”困境則指的是，基層政府在提供農(nóng)村公共品供給時在一個必須的、同鄉(xiāng)村千萬個體農(nóng)戶的生產(chǎn)生活需求相對接的過程中產(chǎn)生的問題和遇到的困難。而在涉農(nóng)政策執(zhí)行中，也存在著“最后一公里”困境，如“因基層政府間的‘共謀現(xiàn)象’而產(chǎn)生的政策執(zhí)行偏離政策初衷”，“政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督軟化”，再比如“農(nóng)村低保政策”的“政策執(zhí)行偏差”等。
從體制與制度的視角去分析基層治理中的“最后一公里”困境，清晰的展示了我國公共治理問題是如何向基層治理困境轉(zhuǎn)移的。但是，該視角忽視了對基層治理中的另一個主體的關(guān)注，即沒有對作為“最后一公里”場域的鄉(xiāng)村社會進行解剖，進而難以回答“最后一公里”困境在其場域中是怎樣生成的?
已有研究表明，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)發(fā)生了巨變，以往作為鄉(xiāng)土中國重要特征的熟人社會已經(jīng)產(chǎn)生了“半熟人化”的傾向。鄉(xiāng)村社會巨變的重要方面在于打工經(jīng)濟興起之后“空心化”的鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出“無主體的熟人社會”特征，即村莊主體性、公共性和歸屬感的缺失，呈現(xiàn)出人的“身心都不在村”的趨勢。以“無主體熟人社會”為突出特征的鄉(xiāng)村社會反過來又會影響鄉(xiāng)村治理的手段和效率，進而嵌入到“最后一公里”困境的生成機制之中。
筆者研究目的在于將“最后一公里”困境的生成機制從當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實與資源下鄉(xiāng)背景下的基層治理邏輯中梳理出來，重點探討資源下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯、鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實及二者如何導(dǎo)致“最后一公里”困境。通過對資源下鄉(xiāng)背景下的“最后一公里”困境進行分析，力圖突破體制、制度分析的框架，從基層政府與鄉(xiāng)村社會的互動過程厘清“最后一公里”難題的生成機制，并找出其中的關(guān)鍵因素。當(dāng)下基層政府與鄉(xiāng)村社會通過兩個層面產(chǎn)生互動，分別是以公共品供給為核心的資源下鄉(xiāng)與以中心工作為核心的涉農(nóng)政策執(zhí)行，這也是基層治理的兩個關(guān)鍵方面。基層政府通過軟化下鄉(xiāng)資源的分配規(guī)則掌握整合鄉(xiāng)村關(guān)系的主動權(quán)，將硬任務(wù)與軟資源捆綁，撬動作為非體制成員的村干部，釋放自身的政策執(zhí)行壓力。而承接資源與中心工作的村莊則具有較強的無主體特征，主要體現(xiàn)為等靠要的農(nóng)民和私人化的村莊治理。資源下鄉(xiāng)引誘無主體村莊的鄉(xiāng)村治理異化為向上負責(zé)、對內(nèi)脫離的狀態(tài)。鄉(xiāng)村治理異化與無主體的村莊相互強化，農(nóng)民動員喪失了其社會和政治基礎(chǔ)，形塑了“最后一公里”難題：涉農(nóng)政策執(zhí)行因難以動員作為政策對象的農(nóng)民參與而呈現(xiàn)出應(yīng)付與形式化的政策落地困境;而資源下鄉(xiāng)則因難以組織資源受益群體的農(nóng)民監(jiān)督而呈現(xiàn)出資源利用效果差、浪費嚴重的資源落地困境。研究思路如圖1所示。
圖1“最后一公里”難題在資源下鄉(xiāng)背景下的邏輯建構(gòu)（略）
二、硬任務(wù)捆綁軟資源：鄉(xiāng)村利益共同體再締造
首先需要回答的第一個核心問題是，資源下鄉(xiāng)形塑了怎樣的鄉(xiāng)村關(guān)系?因此，需要逐步回答：資源何如下鄉(xiāng)?缺乏治理資源的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有沒有運作下鄉(xiāng)資源的空間?若有，將如何形塑鄉(xiāng)村關(guān)系?進而，被形塑出來的鄉(xiāng)村關(guān)系產(chǎn)生了怎樣的后果?
(一)資源下鄉(xiāng)及其分配規(guī)則的基層運作
下鄉(xiāng)的資源主要有兩種類型，即獎補資金和項目資金。其中“一事一議”財政獎補資金和項目資金是農(nóng)村公共品供給的主要資金來源。
“一事一議”財政獎補資金有如下四個突出特征：首先，“一事一議”獎補資金的數(shù)額不大且沒有彈性空間;其次，它是能夠直接進入村級財務(wù)的資金，由村里負責(zé)“一事一議”的工程外包;再次，政策不允許因“一事一議”而導(dǎo)致村級負債的增加;最后，“一事一議”的工程經(jīng)常存在需要村級承受壓力的資金缺口?！耙皇乱蛔h”的這四個特征結(jié)合當(dāng)下農(nóng)村廣泛存在的“集體行動的困境”與村集體經(jīng)濟的空殼化，導(dǎo)致其服務(wù)于農(nóng)村公共品供給的作用十分有限。但是，即便如此，“一事一議”還是給予村集體在工程外包時一定的運作資源的空間。
“一事一議”獎補資金若嚴格按照各村在籍的農(nóng)業(yè)人口進行無彈性的“全覆蓋”分配也不一定就能實現(xiàn)其社會效益的最大化，而且因為其數(shù)額有限，且村級的籌資能力有限，若村里真的要做事情，往往在實際的執(zhí)行過程中會形成違背政策要求的村級負債的增加。有些地方采取了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級增強獎補資金彈性的做法，如“50%覆蓋”分配，其初衷在于減少村級的資金壓力、防止村級負債的增加?！?0%覆蓋”分配方式的彈性在于，它可以根據(jù)不同村莊申報工程預(yù)算資金的差異以及各個村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進展不同的情況，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)用放活的50%“一事一議”獎補資金調(diào)劑余缺，以相對平衡村級“一事一議”工程的資金缺口。
項目資金相對而言具有如下幾個特征：首先，項目資金的數(shù)額大、且可更具項目的類型在資金上具有相應(yīng)的彈性空間;其次，資金并不進入村級財務(wù)，直接由區(qū)縣一級同項目的施工方進行項目結(jié)項;再次，村一級在項目施工和驗收環(huán)節(jié)需要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，村里驗收通過是完成工程結(jié)項的必要手續(xù);第四，通過項目資金開展的農(nóng)村公共品供給不允許找農(nóng)民收錢，需要村干部向上級爭取項目和資金;最后，項目資金因基層政府的“目標責(zé)任管理制”而區(qū)別出明顯的兩個類型，分別是隨“目標責(zé)任狀”綁定的項目資金與未綁定的相對靈活的資金。
項目資金的分配在它的兩個類型之間存在差異。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)同縣一級簽訂的“目標責(zé)任狀”綁定了相當(dāng)數(shù)額的項目資金，“目標責(zé)任狀”的指標化，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要完成的各類任務(wù)指標，如修多少公里的通村公路，因此綁定項目資金的分配被轉(zhuǎn)換成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“目標指標”在各行政村之間的分配;獲得這個指標意味著無需村一級再承受爭取資源的資金壓力，因此，行政村會因指標和資源的稀缺性而在一定程度上呈現(xiàn)出競爭狀態(tài)。而未綁定的靈活的項目資金則需要村一級提交項目申請通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級向縣一級提交、獲得批準之后立項，但是資金往往不能順利到位、需要村級承受資源爭取的壓力，從而需要村干部積極的通過政治社會資本去撬動靈活項目資金的運作。
下鄉(xiāng)資源的分配規(guī)則存在明顯的基層運作空間：“一事一議”分配規(guī)則的彈性化給予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在平衡村級資金缺口壓力上的整合鄉(xiāng)村關(guān)系的主動權(quán);綁定項目資源的指標分配將行政村在指標爭取過程中形成競爭關(guān)系，而靈活項目資金的分配規(guī)則也有其需要有體制內(nèi)的政治社會資本去撬動，這無疑都使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對鄉(xiāng)村關(guān)系時通過資源下鄉(xiāng)獲得了更大的主動權(quán)。
(二)硬任務(wù)捆綁軟資源：基層政府政策執(zhí)行壓力的釋放
處于壓力型體制末端的、作為涉農(nóng)政策直接執(zhí)行者并直接面對政策對象的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須承受政府組織自上而下、逐步增強的政策執(zhí)行壓力。但是，村干部并非體制成員，其在制度上與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)也并非上下級的關(guān)系，因此，基層政府的政策執(zhí)行壓力無法通過行政命令或其他法律、制度或人事路徑實現(xiàn)向村干部的傳遞與轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行壓力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級堆積。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受制于“晉升錦標賽模式”的規(guī)約，尤其在“下管一級”的人事制度安排上，使得上一級重視的中心工作在基層運作中上升到政治任務(wù)的高度，并被層層加碼，從而涉農(nóng)政策執(zhí)行壓力被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我強化。
涉農(nóng)政策執(zhí)行上升為政治任務(wù)意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須想辦法將涉農(nóng)政策執(zhí)行下去，來釋放政策執(zhí)行的壓力。從基層經(jīng)驗來看，辦法主要有兩個：一是在基層政府內(nèi)部分解壓力，下沉基層政權(quán);二是硬任務(wù)捆綁軟資源，實現(xiàn)壓力的轉(zhuǎn)移與釋放。
但是前一種辦法仍然只是基層政府內(nèi)部的壓力分解，而并沒有真正實現(xiàn)向村莊的傳遞與釋放，更多時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有辦法取代村干部來推動涉農(nóng)政策的執(zhí)行，而只能在鄉(xiāng)村之間折返時對村干部執(zhí)行任務(wù)進行督促、提供幫助或者在一定程度上實施政策監(jiān)督。
涉農(nóng)政策落地在鄉(xiāng)村信息不對稱與鄉(xiāng)村社會不規(guī)則的特征下必須依賴村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要想辦法對村干部采取有效激勵，以實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作向村莊中心工作的轉(zhuǎn)變。因為資源下鄉(xiāng)在基層運作中使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有了一定的整合鄉(xiāng)村關(guān)系的主動權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將分配規(guī)則軟化的資源與施與其巨大壓力的涉農(nóng)政策執(zhí)行任務(wù)捆綁起來——即硬任務(wù)捆綁軟資源，根據(jù)各行政村硬任務(wù)完成的成績來確定軟資源分配的具體辦法：由此通過資源對村干部實施激勵，以實現(xiàn)政策執(zhí)行壓力在鄉(xiāng)村之間的傳遞與釋放。
(三)鄉(xiāng)村利益共同體的再締造及其后果
通過硬任務(wù)捆綁軟資源，鄉(xiāng)村關(guān)系被再締造為鄉(xiāng)村利益共同體。在這個鄉(xiāng)村利益共同體中村干部在實現(xiàn)為村莊獲取資源的同時獲得了在村莊中的威信、同時還有鄉(xiāng)村社會締結(jié)的利益分配鏈條從中獲得灰色收入;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不排除與地方勢力合謀尋租的同時，也獲得了村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的支持與執(zhí)行。
在資源下鄉(xiāng)背景下再締造的鄉(xiāng)村利益共同體同稅費時期的鄉(xiāng)村利益共同體雖然都意味著鄉(xiāng)村關(guān)系的整合與緊密化，而且都是依賴利益紐帶而實現(xiàn)的，但它們卻存在著質(zhì)的不同。這種質(zhì)的不同源于作為共同體紐帶的資源來源的質(zhì)的差異。在稅費時期，這種利益源于村莊內(nèi)部，尤其源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn);而在資源下鄉(xiāng)時期，利益則源于國家的資源輸入，因此這些資源與農(nóng)民、農(nóng)業(yè)是脫離的關(guān)系。從而，稅費改革前后的鄉(xiāng)村利益共同體的本質(zhì)區(qū)別在于他們同農(nóng)村、農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的關(guān)系：在稅費時期是一種緊密相關(guān)的依賴關(guān)系，因此鄉(xiāng)村兩級必須及時發(fā)現(xiàn)并回應(yīng)來自村莊內(nèi)部的訴求;而在資源下鄉(xiāng)時期則是缺乏依賴的松散關(guān)系，因此來自村莊內(nèi)部的訴求很多時候不僅難以被發(fā)現(xiàn)而且更難被重視。
村干部作為村民自治的村級組織代理人，并不屬于行政體制，卻隨軟資源的撬動而主動承接行政體制末端基層政府的政策執(zhí)行壓力，將基層政府的中心工作轉(zhuǎn)化為村干部的中心工作;接受并認可基層政府對村干部事實的以中心工作占核心比重的績效考核這一評價體系。從而使村干部從非體制成員成為具備“半官僚化”色彩的、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作為中心工作、將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部視為上級領(lǐng)導(dǎo)的行政化村干部。
村干部積極參與配合自身行政化角色的背后是軟資源的撬動，即他們履行行政化角色任務(wù)的成績直接與他們將獲取的自上而下的資源量及其可能性相關(guān)，也即村干部在此過程中的出發(fā)點是積極爭取資源。并且，村干部的這一角色特征容易在村級資金缺口和負債的壓力下被強化。
三、鄉(xiāng)村利益共同體與無主體的村莊：鄉(xiāng)村治理的異化
鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過下鄉(xiāng)資源的基層運作獲得了整合鄉(xiāng)村關(guān)系的主動權(quán)，那么接下來要關(guān)注的核心問題是，作為鄉(xiāng)村關(guān)系另一主體的村莊社會具有怎樣的特征?它們形塑出何種形態(tài)的鄉(xiāng)村治理?
(一)無主體的村莊社會
鄉(xiāng)村社會在改革開放以來發(fā)生了千年未有之巨變：農(nóng)業(yè)稅費的取消，農(nóng)民收入來源多樣化，生活水平大大提高;青壯勞動力的大量外流，農(nóng)民的城市化，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”;教育、醫(yī)療等眾多資源特別是人力資源天然向城市傾斜，留不住孩子、村莊便會陷入對未來想象的貧困，村莊農(nóng)民對未來生活的規(guī)劃有著比較明顯的向外的生活面向。但是在生活水平提高、村莊空心化、衰敗等巨變后面的是更為深刻的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)之巨變。費孝通稱為鄉(xiāng)土中國核心特征的、以血緣關(guān)系的遠近而形成的差序格局式人際關(guān)系為特征的“熟人社會”已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化?！翱招幕钡拇迩f淪為一個無主體的熟人社會，或許可以沿著這條進路走的再遠一點。
其一是村莊結(jié)構(gòu)的分散。大量社會行動者不在場的一個突出后果是社會系統(tǒng)運行的失靈。熟人社會就是一個典型社會系統(tǒng)，但是，熟人社會的無主體化帶來的是，社會結(jié)構(gòu)連同其價值規(guī)范一道運行失靈。村莊以血緣為紐帶的社會結(jié)構(gòu)逐漸分散，在許多缺乏家族記憶的村莊，這種分散有著較為徹底的、呈現(xiàn)為“原子化”的特征。但是村莊結(jié)構(gòu)并不僅指社會結(jié)構(gòu)，還有經(jīng)濟利益結(jié)構(gòu)。新中國成立以來，將村莊在經(jīng)濟利益上關(guān)聯(lián)起來的核心要素是土地和村集體經(jīng)濟，分田到戶尤其是1998年的二輪承包之后，土地的集體所有逐漸被架空，農(nóng)村土地的承包格局越來越固化，而村集體經(jīng)濟在大多數(shù)的村莊本來就是空殼化的。因此，將社會結(jié)構(gòu)分散的村民聯(lián)系起來的共同利益的紐帶也隨著逐步的變革而不復(fù)存在，村莊的經(jīng)濟利益結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)一道“原子化”了。
其二是個人主義的行為特征與集體行動的困境。隨結(jié)構(gòu)分散而一并發(fā)生的是，原來的社會價值規(guī)范和利益紐帶對農(nóng)民行為選擇的約束力逐漸式微，從而導(dǎo)致農(nóng)民的行為出現(xiàn)越來越明顯的個人主義的特征。面向村莊外面的村莊社會生活與個人主義的行為特征使得農(nóng)民都對村莊的公共事務(wù)漠不關(guān)心而在個人相對于其他人的利益得失上斤斤計較，從而導(dǎo)致村莊社會集體行動陷入難以克服的困境。
其三是“私人化”的村莊治理。因為缺乏社會價值規(guī)范，村民對村莊公共事務(wù)的冷漠，村莊政治只要不直接影響村民個體的利益得失，也不會引起村民的關(guān)心和重視，村莊治理的“私人化和灰黑化”是不可避免的。村莊治理的“私人化”突出特征是村干部治理資源的私人化與村莊治理公共性的弱化。沒有一定穩(wěn)定結(jié)構(gòu)形態(tài)的支撐，意味著村干部治理村莊便缺乏相應(yīng)的具有穩(wěn)定形態(tài)的治理資源，而更多的時候只能依靠自身的資本量。即村干部自身所擁有的包括社會資本、經(jīng)濟資本和暴力資本在內(nèi)的資本量。掌握在個體手中的治理資源具有兩個比較明顯的特征，即在村干部之前的不可傳遞性以及在不同屆村干部之間的非積累性，使得村莊治理資源呈現(xiàn)出明顯的私人化傾向。
村干部治理資源的私人化及其兩個特征導(dǎo)致村莊治理形成了“私人化”治理的路徑依賴：村干部傾向于將政策資源、體制資源等公共資源轉(zhuǎn)化為私人之間的人情面子資源，即一定要在村莊的治理者與治理對象之間形成一個“人情虧欠”，這是一些地區(qū)村干部必須掌握的做群眾工作的“非正式規(guī)則”，也是擺平大社員、釘子戶的重要工作方法。村干部將公共的治理資源轉(zhuǎn)化為“私人化”的人情面子資源，而后者相對與前者而言并不具有積累鄉(xiāng)村治理權(quán)威、樹立公共規(guī)則的功能，由此使村莊治理過程打上了“私人治理”的烙印，弱化了治理的公共性。
(二)資源下鄉(xiāng)與村莊無主體性的強化
資源下鄉(xiāng)是對稅費時代國家與農(nóng)民的資源汲取型關(guān)系的逆轉(zhuǎn)。資源輸入雖說是對后稅費時期農(nóng)民集體行動困境與公共品供給能力不足的適應(yīng)，但其輸入方式確也進一步升華了無主體村莊農(nóng)民對村莊公共事務(wù)缺乏熱情、關(guān)心個體利益得失的性格特征，即形成“等靠要”的農(nóng)民性格特征。
因為國家資源包攬了村莊建設(shè)的方方面面，村民在這種情形下認為村莊建設(shè)理所當(dāng)然應(yīng)該由國家給資源、由村干部去爭取資源，而作為受益者的農(nóng)民則不愿意為村莊公共事務(wù)承擔(dān)任何義務(wù)和責(zé)任。
村民對村莊公共事務(wù)的冷漠導(dǎo)致農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)的意識以及監(jiān)督村干部治理村莊的意識與制度化的路徑不足。資源下鄉(xiāng)讓鄉(xiāng)村兩級也缺乏去動員農(nóng)民的動機，使得鄉(xiāng)村治理更多的依賴村干部的個人意志，而村莊的無主體性通過“等靠要”的農(nóng)民與依賴村干部個人意志的村莊治理而進一步強化。
(三)向上負責(zé)、對內(nèi)脫離：鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性異化
鄉(xiāng)村利益共同體強化了村干部行政化和資源爭取的角色特征，而無主體的村莊對村干部的這種轉(zhuǎn)變并沒有覺得有什么不妥，反而因“等靠要”的農(nóng)民性格特征而體現(xiàn)出對村干部的這種轉(zhuǎn)變的贊賞。因此，資源下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村利益共同體以及村干部的角色特征無礙的構(gòu)成了異化的鄉(xiāng)村治理形態(tài)，即向上負責(zé)、對內(nèi)脫離。
一方面，對內(nèi)脫離導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理面向與過程的異化。因為硬任務(wù)與軟資源的捆綁，村干部爭取資源的能力與村干部替鄉(xiāng)鎮(zhèn)分憂并完成其硬任務(wù)的情況有著直接的關(guān)系。不論是爭取資源還是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，村干部治理村莊的面向都是向外的，整個村莊治理向內(nèi)使力不足，不重視村莊公共規(guī)則的建立、縱容私人化的治理，強調(diào)“擺平就是水平”，使老實人吃虧，而謀利型“賴皮”行為則不斷的被生產(chǎn)與效仿。
但是短視的私人化治理并不重視基層治理的長遠有序，而只重視當(dāng)下困境的解決。村莊的無主體性則是鄉(xiāng)村治理者實施這種傷害村莊公正和長遠利益之策略型私人治理的溫床。由此，鄉(xiāng)村治理過程呈現(xiàn)出明顯的向外使力與向內(nèi)使力的不均衡特征，相比于與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)同一致性，鄉(xiāng)村治理對內(nèi)脫離的特征也十分突出。
另一方面，向上負責(zé)導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理及其回應(yīng)性弱化。與村莊治理對內(nèi)脫離相對應(yīng)的是村莊治理向上負責(zé)的特征強化：為了獲取軟資源，村干部在處理鄉(xiāng)村關(guān)系時，必須“對上負責(zé)”，認真完成自上而下的行政中心工作，村干部“要讓領(lǐng)導(dǎo)滿意”。但是“領(lǐng)導(dǎo)滿意”并能獲取下鄉(xiāng)資源的村鄉(xiāng)村治理并不一定就是有效率的鄉(xiāng)村治理，因為涉農(nóng)政策目標和受制于資源爭取目標而獲得的農(nóng)村公共品供給的資源援助與村莊和村民的切實訴求之間存在差距。涉農(nóng)政策在一定范圍中很難避免“一刀切”的困境，而使得一些問題并不突出的村莊不得不裹挾到完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作過程中去。
受制于資源爭取邏輯的公共品供給則更甚：村干部在考慮項目申報的時候會選擇盡量回避牽涉到個體農(nóng)戶利益的項目，他們希望可以獲得資源，同時又渴望避免因資源落地而付出較大的向內(nèi)使力的治理精力，而村民真正需要解決的問題往往需要村干部直接面對村莊內(nèi)部農(nóng)戶間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和理順，但是村干部卻沒有去觸碰這塊雷區(qū)的動力和信心，導(dǎo)致很多資源進村后都花費在一些無關(guān)緊要的地方，而并沒有直接回應(yīng)農(nóng)民的訴求。也即向上負責(zé)、對內(nèi)脫離的村莊治理對村莊內(nèi)部問題的回應(yīng)性不足。
四、“最后一公里”困境的生成
鄉(xiāng)村治理向上負責(zé)、對內(nèi)脫離的諸多弊端中最重要的在于其對內(nèi)的脫離，這種脫離與村莊的無主體性共同導(dǎo)致村莊迫切真實的需求缺乏制度化的發(fā)聲路徑，它與村民對公共事務(wù)的冷漠構(gòu)成了一個惡性循環(huán)。鄉(xiāng)村治理喪失了對農(nóng)民的政治動員能力和動員的社會基礎(chǔ)，以致對“最后一公里”的行動主體動員不足，從而導(dǎo)致涉農(nóng)政策在執(zhí)行過程中缺乏農(nóng)民的參與，從而成為鄉(xiāng)村治理者“自導(dǎo)自演的獨角戲”;導(dǎo)致很多下鄉(xiāng)資源在使用的過程中缺乏受益群體的監(jiān)督、也缺乏對受益群體切實訴求的把握而產(chǎn)生資源浪費與使用的低效率：“最后一公里”困境由此生成。
(一)涉農(nóng)政策落地困境：應(yīng)付型的涉農(nóng)政策執(zhí)行
鄉(xiāng)村治理對內(nèi)脫離的直接后果是干群關(guān)系的疏離，無主體村莊“原子化”的村民缺乏組織動員的基層動力和群眾基礎(chǔ)，從而難以協(xié)同一致的行動，導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中難以有效動員農(nóng)民參與。
在當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實之下私人治理確實在很大程度上化解了基層政府的政策執(zhí)行壓力，能夠在一定程度上使政策在形式上落在村莊。但是，也應(yīng)看到私人治理的方式受制于偶然性的個人因素的影響而具有很大的不穩(wěn)定性，因而難以對村民的行為選擇構(gòu)成具有穩(wěn)定預(yù)期的動員?！暗瓤恳钡拇迕裾J為“政策的執(zhí)行都是干部的事情，他們肯定是有好處撈才做工作的”，因此在面對于自己而言沒有直接好處的政策往往不感興趣而缺乏參與的積極性甚至對政策不予理會。
因為缺乏政策對象的參與，而涉農(nóng)政策又必須“做下去”，一些不能隱瞞的政策執(zhí)行，例如村莊環(huán)境衛(wèi)生工作，就只能由村干部花費大量的精力自己親自去做，或者花費較大的財力聘請需要監(jiān)督的清潔工人去做，后者往往是普遍采用的做法，由此給本就存在資源負擔(dān)的村莊又增加了壓力，為了在上級領(lǐng)導(dǎo)來檢查時留給領(lǐng)導(dǎo)好印象，還要經(jīng)常進行突擊：但是政策執(zhí)行上較高的時間成本、經(jīng)濟成本與政策執(zhí)行的效率卻難成正比;
而一些可以隱瞞的政策執(zhí)行，如治理農(nóng)地細碎化的工作，村干部沒有信心可以做通農(nóng)民工作把政策落實，便只能通過做材料、填數(shù)據(jù)、通過上下聯(lián)盟一起應(yīng)對自上而下的政府監(jiān)督，應(yīng)付性的執(zhí)行政策;很多時候政策執(zhí)行往往成了刮在村里的一陣風(fēng)，風(fēng)頭過了，政策就停了，村干部只要應(yīng)付一段時間就過去了，甚至因為換屆的原因，時間上的壓縮大大降低了應(yīng)付的難度，“上有政策、下有對策，應(yīng)付是上上策”。
鄉(xiāng)村治理者的應(yīng)付、村民的不參與共同構(gòu)成了涉農(nóng)政策的落地困境，使涉農(nóng)政策的執(zhí)行演變成為鄉(xiāng)村干部“自導(dǎo)自演”的應(yīng)付檢查的戲碼，缺乏群眾的參與和互動?；鶎诱畢⑴c應(yīng)付的目的在于不能影響地方政績、不給自己的晉升拖后腿;村干部參與應(yīng)付的目的則在于“讓領(lǐng)導(dǎo)滿意”之后能在軟資源的分配時多向村莊傾斜;而作為政策對象的村民反而與政策的落地過程相脫離。即涉農(nóng)政策的目標在執(zhí)行過程中被基層政府與村干部各自的目標替代了，而作為政策對象的農(nóng)民因缺乏組織動員、沒有主體性，則冷漠的采取旁觀者的態(tài)度對待涉農(nóng)政策目標的替代。
(二)基層治理內(nèi)卷化：低效率的資源下鄉(xiāng)
資源下鄉(xiāng)推動地方勢力進入鄉(xiāng)村治理與基層政府結(jié)盟，他們對無主體村莊公共利益和長遠秩序的損害被他們的資源俘獲能力所遮蔽、被村民的冷漠所隱藏。地方勢力在這個過程中實力不斷壯大，反過來又成為其同盟者——即基層政府——無法逾越的障礙，使得國家向農(nóng)村輸送的資源在鄉(xiāng)村社會滋養(yǎng)了一個地方利益分食的鏈條，從而呈現(xiàn)出不斷侵蝕其自身合法性的“基層治理內(nèi)卷化”困境。
下鄉(xiāng)資源使用的低效率最突出的特征在于其落地過程中的“跑冒滴漏”，而無主體的村莊在動機上和能力上都缺乏對包括村干部在內(nèi)的利益分食現(xiàn)象的反制;村干部通過花費較大的成本或者通過應(yīng)付“落實”硬任務(wù)“讓領(lǐng)導(dǎo)”滿意，從而獲得了基層政府在軟資源分配時的照顧和傾斜。但是這些資源在落地時卻因為沒有受益群體的監(jiān)督，而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會內(nèi)部出現(xiàn)一個分食下鄉(xiāng)資源的“分利秩序”，使得下鄉(xiāng)資源出現(xiàn)“跑冒滴漏”;比如在施工規(guī)劃中，因為缺乏與受益群體從自身日常生活感受和需求中形成的本土規(guī)劃和想象，往往導(dǎo)致工程規(guī)劃受制于政治邏輯、治理邏輯和個人意志而與實際不符，但是無主體的村莊又對這種與實際不符的規(guī)劃缺乏制衡能力，導(dǎo)致規(guī)劃難以實施，或者將就實施;工程施工本身缺乏群眾的監(jiān)督，村級監(jiān)督因難以克服被收買的可能而被虛置，容忍施工過程中的偷工減料，導(dǎo)致工程質(zhì)量不過關(guān)，甚至修建完成后沒法使用;工程施工中，受益群眾不僅不監(jiān)督施工方的施工質(zhì)量，導(dǎo)致施工方偷工減料、不負責(zé)任被縱容;甚至還有大量“反正都是國家的錢，不拿白不拿”的群眾順走施工材料，其余群眾自覺沒有監(jiān)督的責(zé)任，反而進行效仿，此時若村干部若不加以制止和管理，情節(jié)嚴重的則可能導(dǎo)致資源落地失敗;但是很多工程的施工方都多少具有“灰黑化”的色彩，單個的農(nóng)戶不敢輕易的反抗，缺乏組織的農(nóng)民難以與施工方平等對話：因為缺乏受益群眾的監(jiān)督，下鄉(xiāng)資源的使用是無保障的、低效率的。
其次，下鄉(xiāng)資源的使用容易受到政治邏輯、治理邏輯、和強勢者個人意志的主導(dǎo)，而缺乏來自村莊的、代表村莊整體利益的聲音，從而難以在村莊內(nèi)部形成有效的約束資源使用的規(guī)則，使工程偏離村莊的實際需求并影響資源使用的公正性，從而與其社會效益最大化的目標偏離的越來越遠。
(三)農(nóng)民動員缺位與“最后一公里”困境
筆者將涉農(nóng)政策的落地困境和資源下鄉(xiāng)的落地困境統(tǒng)稱為“最后一公里”困境，可以做這種合并的關(guān)鍵因素在于，二者都是在“最后一公里”的場域——即基層政府與鄉(xiāng)村社會的銜接——中產(chǎn)生的，除了體制、制度的因素之外，研究發(fā)現(xiàn)作為農(nóng)民動員社會基礎(chǔ)的村莊無主體化與作為農(nóng)民動員政治制度基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理對內(nèi)脫離，使得農(nóng)民動員缺位于“最后一公里”的互動。
一方面由于村莊無主體、鄉(xiāng)村治理異化導(dǎo)致農(nóng)民動員困難。村莊無主體突出表現(xiàn)為農(nóng)民的無主體性、以村莊價值規(guī)范缺位為特征的村莊社會層面的無主體和以村莊治理私人化為代表的村莊政治層面的無主體：農(nóng)民的無主體性指的是農(nóng)民“等靠要”的性格特征、關(guān)注個體利益得失而漠視村莊公共事務(wù)的行為特征;無主體村莊結(jié)構(gòu)分散的直接后果是以往約束個體行動者的村莊價值規(guī)范式微;村莊治理的私人化指的是村莊治理資源的私人化以及村莊治理的去公共性，難以在村莊治理的過程中形成公共規(guī)則。無主體的村莊在同新的鄉(xiāng)村利益共同體互動中，使鄉(xiāng)村治理異化為向上負責(zé)、對內(nèi)脫離的過程。無主體村莊與鄉(xiāng)村治理異化的后果是“落單的、原子化”的農(nóng)民缺乏組織動員的社會和政治基礎(chǔ)，使“最后一公里”的行動主體——即鄉(xiāng)村社會的村民——成為沒有被組織起來的、缺乏動員而因結(jié)構(gòu)分散具有極強離心力的“一盤散沙”。
另一方面正是由于農(nóng)民動員缺位和農(nóng)民的有效參與導(dǎo)致了“最后一公里”困境。農(nóng)民組織動員缺位，在涉農(nóng)政策的執(zhí)行過程中難以動員作為政策對象的農(nóng)民參與到政策落地過程中來，而導(dǎo)致村干部不得不花費較大的成本或者采取漠視政策目標應(yīng)付政策執(zhí)行的辦法以獲取軟資源為目標來完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的硬任務(wù);在下鄉(xiāng)資源的落地過程中因為難以動員作為受益群體的農(nóng)民參與到資源使用的監(jiān)督過程中，從而導(dǎo)致下鄉(xiāng)資源在落地過程中出現(xiàn)“跑冒滴漏”和使用效率低下的困境：此即作為困擾資源下鄉(xiāng)過程中基層治理困境的“最后一公里”困境?！白詈笠还铩钡睦Ь橙舨荒芡黄?，將極大的影響我國現(xiàn)代化過程中的公共治理效率，損害基層治理的合法性，破壞基層社會的公正。
五、走出困境：農(nóng)民動員與鄉(xiāng)村社會的主體性重塑
研究表明，組織動員起來的農(nóng)民才是“最后一公里”的行動主體，因此“最后一公里”困境不能直接化約為體制制度的問題，如果不對作為“最后一公里”主體的鄉(xiāng)村社會進行剖析便無法理解作為鄉(xiāng)村社會行動者的農(nóng)民的行為邏輯，進而也無法完整的對“最后一公里”困境的生成機制進行把握。因此，突破“最后一公里”困境不僅要從體制和制度上做相應(yīng)的調(diào)整，還必須直面重建有主體性村莊、增強對農(nóng)民的組織動員這一艱巨的任務(wù)，否則，“最后一公里”困境將難以突破。
重建能夠?qū)θw村民的行為進行規(guī)約和動員的組織結(jié)構(gòu)是首先要解決的問題，社會性結(jié)構(gòu)的建設(shè)相對而言具有其特殊的困難性，而以經(jīng)濟上的共同利益為紐帶重建村莊結(jié)構(gòu)并非不可能：如借國家資源下鄉(xiāng)之力，在變更資源下鄉(xiāng)的制度安排的同時充實村集體經(jīng)濟組織，在基層政府的引導(dǎo)和監(jiān)督下重建一個良性的、以利益為紐帶的村莊組織結(jié)構(gòu)，發(fā)動群眾參與到資源的使用、分配和對村莊未來規(guī)劃的討論中來。在此進路下重建鄉(xiāng)村社會的主體性、重拾對農(nóng)民的組織動員能力就是一個可以討論的研究主題。
注釋略
作者簡介：劉建平，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,研究方向:公共經(jīng)濟與公共政策、地方發(fā)展與城市管理、農(nóng)村發(fā)展與政策,著有《農(nóng)業(yè)比較利益論》等；陳文瓊，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國行政管理》2016年第2期
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