在習(xí)近平總書記治國理政思想的宏大體系中，對(duì)基層治理的高度關(guān)切是重要內(nèi)容之一?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕A(chǔ)和重要組成部分，具有主體多元、內(nèi)容繁雜、方式多樣、直接面對(duì)民眾、直接關(guān)系民眾切身利益等特點(diǎn)。在新形勢(shì)下，基層治理尤其是農(nóng)村基層治理，面臨許多新的問題，需要從國家和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的高度來探討基層治理規(guī)律。
第一，科學(xué)劃分“基層”邊界。在我國，基層一詞通常指設(shè)在最低一級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的國家政權(quán)和社會(huì)底層。我國憲法和地方組織法對(duì)于“基層政權(quán)”和“基層群眾性自治組織”的內(nèi)涵作了明確規(guī)定，但沒有對(duì)“基層”、“基層政府”和“基層社會(huì)”等范疇進(jìn)行法律詮釋。從中國行政體制及其運(yùn)行實(shí)際來看，基層政府在行政系統(tǒng)中處于底端，是國家行政系統(tǒng)的基礎(chǔ)，是直接聯(lián)系民眾的行政組織，管理日常性公共事務(wù)；基層社會(huì)則是由城鄉(xiāng)居民構(gòu)成的社會(huì)系統(tǒng)的底端，是國家社會(huì)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，是參與政府治理和實(shí)行自治的最重要的社會(huì)力量。在基層治理中，基層政府既是關(guān)鍵的治理主體，又是重要的治理客體；基層社會(huì)既是基層政府治理的主要對(duì)象，其成員又以社會(huì)組織或個(gè)體公民身份參與政府治理和自治，由此形成了基層治理錯(cuò)綜復(fù)雜，主體功能既有分工又有重疊和交叉的現(xiàn)象。加之目前群團(tuán)組織、國有企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織尚不能有效地發(fā)揮自治功能，基層治理的主體、對(duì)象、范圍、程序、方式、手段等的確定和選擇，仍缺乏充分的法律保障。構(gòu)建精細(xì)化、法治化的基層治理體系及長效治理機(jī)制，需要明確基層、基層政府、基層社會(huì)的內(nèi)涵和邊界。
第二，明確基層治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)?；鶎又卫砩婕俺鞘猩鐓^(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)，而各城鄉(xiāng)、各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r存在較大差別，面臨的問題和治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)不盡相同。在一些鄉(xiāng)村地區(qū)，受經(jīng)濟(jì)落后、組織化和社會(huì)化程度低等因素制約，治安狀況差、環(huán)境臟亂、管理缺失、公共服務(wù)匱乏等問題仍較突出，這些是鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在一些城市地區(qū)，政府服務(wù)能力、公共管理水平仍與城市擴(kuò)容、人口增長的客觀需求不相適應(yīng)，就業(yè)、就讀、醫(yī)療、居住困難、飲食安全、交通擁堵、環(huán)境文明等安全和民生問題仍較突出；城市管理體制存在多頭管理，職責(zé)不清，推諉拖沓，民眾和社會(huì)組織參與渠道不暢、參與熱情低等問題，這些構(gòu)成了城市治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
第三，正確處理基層治理結(jié)構(gòu)及其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系?；鶎又卫響?yīng)該納入城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃之中。堅(jiān)持治理和建設(shè)、治理和發(fā)展同時(shí)并舉的方針，科學(xué)、系統(tǒng)、辯證地處理基層治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部政府治理與市場(chǎng)治理、社會(huì)治理、環(huán)境治理的關(guān)系，明確政府治理在基層治理體系中的決定性、優(yōu)先性價(jià)值。以政府治理的優(yōu)先性、公正性、有效性和法治化，激發(fā)基層其他治理主體參與基層治理的積極性和工作熱情，促進(jìn)基層界域內(nèi)的市場(chǎng)治理、社會(huì)治理和環(huán)境治理有效依法運(yùn)行，推動(dòng)基層治理合作互動(dòng)機(jī)制的形成，從而共同營造政治環(huán)境風(fēng)清氣正、市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)化、社會(huì)環(huán)境凈化、生態(tài)環(huán)境美化的基層治理局面。
第四，構(gòu)建精細(xì)化的基層治理制度體系。構(gòu)建基層治理制度體系，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)治理績效目標(biāo)為引領(lǐng)，以最優(yōu)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置、系統(tǒng)的權(quán)責(zé)配置、精細(xì)的流程設(shè)計(jì)，促進(jìn)治理主體管理框架的標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)行的細(xì)節(jié)化、服務(wù)人性化和問責(zé)法治化。在基層治理中確定安全與民生優(yōu)先的地位，充分反映民眾的利益訴求和政治訴愿。在基層治理中切實(shí)把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、人民主體地位以及民主治理與法治治理相結(jié)合、政府治理與社會(huì)自治相結(jié)合等原則，轉(zhuǎn)化為可實(shí)際運(yùn)作的政策和法律措施，把基層治理的內(nèi)容和環(huán)節(jié)細(xì)化為可以監(jiān)測(cè)和考評(píng)的指標(biāo)體系，使民眾看得見、摸得著、感受得到國家政策和法律的公正實(shí)施，保障民眾真正能夠共有共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。
第五，建立綜合性、專業(yè)化的基層治理機(jī)構(gòu)?；鶎邮聞?wù)紛繁復(fù)雜、關(guān)聯(lián)性密切，具有很強(qiáng)的綜合性、協(xié)同性特點(diǎn)。所以，首先應(yīng)該建立隸屬于縣（區(qū)）委、縣（區(qū)）政府的綜合性、專業(yè)化、功能齊全的基層治理機(jī)構(gòu)，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置由縣級(jí)綜治機(jī)構(gòu)派出的基層治理綜合辦公室，在居委會(huì)和村委會(huì)設(shè)置具體負(fù)責(zé)的基層治理信息聯(lián)絡(luò)員，實(shí)現(xiàn)基層治理全覆蓋。在基層綜合治理機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍內(nèi)，凡授權(quán)其直接處置的事項(xiàng)，則由其依法依規(guī)進(jìn)行處理；需要協(xié)調(diào)其他職能部門處理的事項(xiàng)，則委托或協(xié)調(diào)其他部門進(jìn)行處理；特別重大或影響縣域全局的事項(xiàng)，則上報(bào)縣（區(qū)）委和縣（區(qū)）政府做出處理。
第六，全面推行基層政府權(quán)責(zé)清單制度?；鶎又卫淼年P(guān)鍵是治理主體精準(zhǔn)、規(guī)范、有效地履行職責(zé)。在眾多基層治理主體當(dāng)中，充分有效地發(fā)揮基層政府的治理功能尤為重要。應(yīng)該依法嚴(yán)格規(guī)定基層政府在基層治理中的權(quán)力和責(zé)任，探討和構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治背景下基層政府“有為”與“不為”的規(guī)范體系，切實(shí)把中央精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)的精神傳輸?shù)叫姓到y(tǒng)的末梢。抓緊建立和落實(shí)“三項(xiàng)清單制度”，并把權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度延伸到基層政府治理的各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域，消除基層政府缺位、錯(cuò)位、越位等不作為或亂作為現(xiàn)象。保障國家治理政策和法律在基層得到全面實(shí)施，尤其要保障社會(huì)組織和民眾參與基層治理的權(quán)利。同時(shí)，對(duì)于公民和社會(huì)組織參與基層治理的責(zé)任或義務(wù)也應(yīng)依法進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類治理主體權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。
第七，制定精準(zhǔn)化的基層治理程序。基層治理的主要任務(wù)，是為民眾提供安全、公正、有序的生產(chǎn)、生活和社會(huì)環(huán)境，改善民生條件，提高民生質(zhì)量，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、民生幸福奠定基礎(chǔ)。但在治理實(shí)踐中，不同主體在對(duì)上述價(jià)值的訴求、心態(tài)和參與方式上往往存在差別，對(duì)于關(guān)系民眾切身利益的問題，如果處理不當(dāng)，容易引起連鎖反應(yīng)，激化社會(huì)矛盾，甚至引發(fā)群體性事件。因此，應(yīng)該嚴(yán)格依據(jù)國家政策和法律，科學(xué)、細(xì)致、嚴(yán)密地設(shè)計(jì)不同主體參與基層治理的程序和方式，對(duì)于參與主體、參與方式、參與功能、事件處置時(shí)限、損害補(bǔ)償、處理結(jié)果公布、社會(huì)評(píng)價(jià)信息反饋等內(nèi)容都應(yīng)細(xì)節(jié)化、規(guī)范化，尤其應(yīng)把信息公開、基層協(xié)商民主和公正、文明執(zhí)法引入基層治理全過程，積極營造黨委領(lǐng)導(dǎo)有力、政府主導(dǎo)有為、公眾和社會(huì)組織參與有序、法治保障全覆蓋的善治局面。
第八，構(gòu)建剛性的責(zé)任追究機(jī)制。依法治理，嚴(yán)格執(zhí)法，違法必究，是提高基層治理成效的重要保障。當(dāng)前各種安全事故和社會(huì)矛盾之所以時(shí)有發(fā)生，固然有利益驅(qū)動(dòng)、分配不公、貧富懸殊、惡意犯罪等方面的原因，但從治理本身來看，監(jiān)督體制缺陷、歸責(zé)機(jī)制不健全等也助長了某些政府部門和人員不擔(dān)當(dāng)、不作為、不履行職責(zé)的行為，難以形成法治化和常態(tài)化的基層治理局面。所以，應(yīng)該密切結(jié)合大量違法亂紀(jì)、安全事故、民生保障問題發(fā)生在基層的特點(diǎn)，建立更加科學(xué)、嚴(yán)格、規(guī)范、剛性、網(wǎng)格化的治理責(zé)任規(guī)范體系和治理責(zé)任追究機(jī)制，真正形成有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必追究的基層治理機(jī)制。
第九，建立科學(xué)合理的績效評(píng)估機(jī)制?；鶎又卫砜冃гu(píng)估體系的設(shè)計(jì)，要從實(shí)效性和戰(zhàn)略性出發(fā)，體現(xiàn)科學(xué)、公正、民主、法治等價(jià)值，堅(jiān)持以民為本、經(jīng)濟(jì)高效、屬地管轄等原則。在確認(rèn)主體定位和地區(qū)差異的前提下，制定包含“硬指標(biāo)”和“軟指標(biāo)”在內(nèi)的綜合指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)機(jī)制，使基層治理績效既可以通過經(jīng)濟(jì)增長率、收入增長、社會(huì)就業(yè)率、社會(huì)治安發(fā)案率等“硬指標(biāo)”來衡量，也可以通過生態(tài)環(huán)境狀況、政府服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)文明意識(shí)、公民參與狀況、社會(huì)秩序與安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利水平等“軟指標(biāo)”來衡量。評(píng)估主體的構(gòu)成要堅(jiān)持多元化原則，除政府部門、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織、專家等參與外，也可以吸收獨(dú)立第三方，做到完善內(nèi)部評(píng)估主體和發(fā)展外部評(píng)估主體相結(jié)合，并根據(jù)評(píng)估的類型、領(lǐng)域、內(nèi)容等情況選擇評(píng)估主體，同時(shí)合理搭配各評(píng)估主體的權(quán)重比例。
第十，完善基層治理保障機(jī)制?；鶎又卫硎且豁?xiàng)日常性的系統(tǒng)工程，這項(xiàng)工程只有開頭，沒有結(jié)束。需要把科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和精細(xì)的規(guī)劃實(shí)施、嚴(yán)格的執(zhí)行程序、有效的績效管理、應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)的治理創(chuàng)新密切結(jié)合起來；需要健全規(guī)范基層治理的政策和法律法規(guī)體系，激勵(lì)基層政府依法作為，嚴(yán)厲懲治有權(quán)不為、有責(zé)不負(fù)行為，保護(hù)民眾和社會(huì)組織參與治理的積極性；需要設(shè)置專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和治理系統(tǒng)，建立職能部門溝通協(xié)作機(jī)制，將治理深入到基層各個(gè)領(lǐng)域和角落；需要配備責(zé)任心強(qiáng)、勇于擔(dān)當(dāng)、熟悉法律的職業(yè)化管理隊(duì)伍，同時(shí)應(yīng)有充足的經(jīng)費(fèi)保障和必要的辦公場(chǎng)所，形成治理目標(biāo)、治理?xiàng)l件、治理措施齊備的基層治理保障體系。
（作者單位：河北師范大學(xué)基層治理研究中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會(huì)科學(xué)報(bào)
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