習(xí)近平總書(shū)記指出，改革前，農(nóng)村集體土地是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一；搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，這是我國(guó)農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新；現(xiàn)在，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。他強(qiáng)調(diào)，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。黨的十八屆五中全會(huì)提出，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策體系。深刻理解習(xí)近平總書(shū)記的重要論述，落實(shí)十八屆五中全會(huì)的部署要求，科學(xué)設(shè)定、正確詮釋“三權(quán)分置”的科學(xué)內(nèi)涵，加快構(gòu)建落實(shí)“三權(quán)分置”的政策體系，保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前深化農(nóng)村改革面臨的重大實(shí)踐和理論課題。

一、深刻認(rèn)識(shí)“三權(quán)分置”創(chuàng)新的重大意義

“三權(quán)分置”是實(shí)踐探索的產(chǎn)物，是家庭承包經(jīng)營(yíng)制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求而不斷變革創(chuàng)新的結(jié)果，它孕育于中國(guó)國(guó)情，著眼于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，具有深厚的實(shí)踐依據(jù)、豐富的創(chuàng)新內(nèi)涵和重大的政策意義。我們要結(jié)合我國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展的實(shí)踐，面向?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求，全面把握“三權(quán)分置”的演進(jìn)脈絡(luò)和重大意義。

（一）“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，拓展了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。

農(nóng)村土地集體所有是我國(guó)憲法明確的基本經(jīng)濟(jì)制度。改革前，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。改革開(kāi)放初期，根據(jù)當(dāng)時(shí)主要依靠人力畜力勞作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力實(shí)際，我們實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，逐步確立了集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”的制度框架，賦予農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，實(shí)現(xiàn)了解決溫飽問(wèn)題的基本目標(biāo)?，F(xiàn)階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，相當(dāng)一部分農(nóng)戶(hù)將承包土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，承包主體與經(jīng)營(yíng)主體分離，從而使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分解為相對(duì)獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。截至2015年年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達(dá)33.3%。實(shí)行集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的豐富和細(xì)分，新的制度安排堅(jiān)持了農(nóng)村土地集體所有，強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)的保護(hù)，順應(yīng)了土地要素合理流轉(zhuǎn)、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模效益和競(jìng)爭(zhēng)力的需要?？梢哉f(shuō)，“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，在中國(guó)特色農(nóng)村土地制度演進(jìn)史上翻開(kāi)了新的一頁(yè)。

（二）“三權(quán)分置”豐富了雙層經(jīng)營(yíng)體制內(nèi)涵，展現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的持久活力。

以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度。改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐證明，這一制度既維護(hù)了農(nóng)村土地的集體所有制度，又賦予了承包農(nóng)戶(hù)相對(duì)獨(dú)立的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，通過(guò)農(nóng)村土地的“兩權(quán)分離”，促進(jìn)了集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)“統(tǒng)和分”兩個(gè)層次的形成。近年來(lái)，隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和人口遷移，2億多承包農(nóng)戶(hù)不斷分化，家家包地、戶(hù)戶(hù)務(wù)農(nóng)的局面發(fā)生變化，催生了專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類(lèi)新型經(jīng)營(yíng)主體，形成了集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)享有承包權(quán)、新型主體行使經(jīng)營(yíng)權(quán)的新格局，實(shí)現(xiàn)了“集體所有、農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)”的雙層經(jīng)營(yíng)逐步向“集體所有、農(nóng)戶(hù)承包、多元經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)變。在新格局下，“統(tǒng)”的層次從過(guò)去單一的集體經(jīng)濟(jì)，向集體經(jīng)濟(jì)、合作社、社會(huì)化服務(wù)組織、龍頭企業(yè)等多元化、多層次、多形式的經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系轉(zhuǎn)變；“分”的層次從單一的傳統(tǒng)承包農(nóng)戶(hù)，向普通農(nóng)戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等多元經(jīng)營(yíng)主體共存轉(zhuǎn)變，兩方面共同構(gòu)成了立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì)化程度，為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度注入了更加持久的活力。

（三）“三權(quán)分置”順應(yīng)了發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的時(shí)代要求，為中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開(kāi)辟了新路徑。

鄧小平同志曾經(jīng)指出：中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。改革開(kāi)放初期，以按人口平均承包、農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為特征的“兩權(quán)分離”制度安排，既打破了大鍋飯、調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，又保障了各個(gè)農(nóng)戶(hù)的基本生存發(fā)展權(quán)利，兼顧了效率和公平，支撐我們解決了十幾億人口的溫飽問(wèn)題。在當(dāng)前的新形勢(shì)下，一方面，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為可能，而且發(fā)展要求迫切；另一方面，承包地的就業(yè)保障功能雖有所弱化但仍發(fā)揮著重要的托底作用?，F(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，既要注重效率，也要注重公平，既要考慮農(nóng)業(yè)問(wèn)題，也要考慮農(nóng)民問(wèn)題，要著眼于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。實(shí)行“三權(quán)分置”，在保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予新型經(jīng)營(yíng)主體更多的土地權(quán)能，有利于促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，提升土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率。這為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走出一條產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路開(kāi)辟了新的路徑。

（四）“三權(quán)分置”是中國(guó)特色“三農(nóng)”理論的重大創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)提供了新的理論支撐。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，始終是中國(guó)革命和建設(shè)的根本性問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)，我們堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制并不斷探索其有效實(shí)現(xiàn)形式，就是為了探索一條適合中國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路，確保廣大農(nóng)民群眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，避免兩極分化，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

這是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是農(nóng)民積極投身現(xiàn)代化建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力?！叭龣?quán)分置”繼承了“兩權(quán)分離”制度安排的精髓，實(shí)現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶(hù)、新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地權(quán)利的共享，有利于促進(jìn)分工分業(yè)，讓流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)收入，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益，也有利于農(nóng)村勞動(dòng)力合理流動(dòng)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，因而是充滿(mǎn)智慧的制度安排、內(nèi)涵豐富的理論創(chuàng)新，具有鮮明的中國(guó)特色?！叭龣?quán)分置”極大地豐富了黨的“三農(nóng)”理論，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的強(qiáng)大生命力和理論魅力，為全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供了“三農(nóng)”領(lǐng)域新的理論與制度基礎(chǔ)。

二、科學(xué)把握“三權(quán)分置”的基本內(nèi)涵與目標(biāo)要求

“三權(quán)分置”作為重大的理論和制度創(chuàng)新，內(nèi)涵豐富。習(xí)近平總書(shū)記指出，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系。科學(xué)把握“三權(quán)分置”的豐富內(nèi)涵，要著眼于加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和統(tǒng)籌解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確目標(biāo)要求，明晰權(quán)能關(guān)系，搞好頂層設(shè)計(jì)，積極探索多種實(shí)踐形式和路徑。

（一）正確把握“三權(quán)分置”的目標(biāo)要求。

理論創(chuàng)新的目的在于指導(dǎo)實(shí)踐?！叭龣?quán)分置”創(chuàng)新產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包實(shí)踐，服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。推進(jìn)“三權(quán)分置”，目的是通過(guò)落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)形成“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

落實(shí)“三權(quán)分置”，要看準(zhǔn)方向、認(rèn)準(zhǔn)路子，防止上岔道、走彎路，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保持農(nóng)村穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)的農(nóng)地制度基礎(chǔ)。重點(diǎn)要把握好四個(gè)“有利于”：要有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，通過(guò)明晰“三權(quán)”權(quán)能邊界、權(quán)能關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶(hù)、土地經(jīng)營(yíng)者等各方權(quán)益，最大限度地發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益。要有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。要有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)益的物權(quán)保護(hù)，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地、安心進(jìn)城落戶(hù)，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，確保農(nóng)民平等享受土地承包權(quán)益，發(fā)揮社會(huì)主義公有制的優(yōu)越性，實(shí)現(xiàn)共同富裕，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

（二）準(zhǔn)確把握“三權(quán)”權(quán)能邊界和相互關(guān)系。

把握“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，首要任務(wù)是明確界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利邊界，以利于各項(xiàng)權(quán)能獨(dú)立行權(quán)，充分發(fā)揮各自獨(dú)特效用。集體所有權(quán)的核心是處置權(quán)，集體通過(guò)行使所有權(quán)，可以控制和約束其他權(quán)利的不規(guī)范行使；農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的核心是財(cái)產(chǎn)權(quán)，在社會(huì)保障水平較低的情況下，承包權(quán)是其最基本的生活保障，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不能影響農(nóng)戶(hù)承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心是收益權(quán)，其創(chuàng)新要義在于優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”，既促使提升土地產(chǎn)出率，又保障務(wù)農(nóng)者的勞動(dòng)效益和收入水平。同時(shí)，從中國(guó)農(nóng)村土地制度的演變歷程看，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)在“三權(quán)分置”中位于不同的權(quán)格，既有層層派生的關(guān)系，相互間也存在一定的獨(dú)立性，要準(zhǔn)確把握“三權(quán)”關(guān)系，促進(jìn)形成集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相互銜接、大體均衡、同等保護(hù)的格局。

始終堅(jiān)持集體所有權(quán)的根本地位是處理好“三權(quán)”關(guān)系的前提。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)和本位。土地制度無(wú)論怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了?！叭龣?quán)分置”下，集體所有權(quán)要得到更加充分的體現(xiàn)和保障。農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的獲得、轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、退出等權(quán)能的行使，應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)民集體的意志；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用和流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集體享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止毀損、閑置和浪費(fèi)土地資源。特別是在承包權(quán)人轉(zhuǎn)移進(jìn)城而流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，更要強(qiáng)化農(nóng)民集體對(duì)土地使用的監(jiān)督權(quán)，保護(hù)農(nóng)地資源用于農(nóng)業(yè)，維護(hù)集體土地權(quán)益。

嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益是處理好“三權(quán)”關(guān)系的核心。作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶(hù)，依法享有土地承包權(quán)，這是集體所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式，也是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)，也可以通過(guò)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)由其他主體經(jīng)營(yíng)，但不論承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)戶(hù)家庭?！叭龣?quán)分置”下，對(duì)承包農(nóng)戶(hù)特別是轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民而言，要最大限度地保護(hù)和體現(xiàn)其承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

充分發(fā)揮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的要素功能是處理好“三權(quán)”關(guān)系的重點(diǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能的直接體現(xiàn)。實(shí)施“三權(quán)分置”的重要目的，就是更好用活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?！叭龣?quán)分置”下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使，要確保不改變土地集體所有的性質(zhì)，并接受農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶(hù)的監(jiān)督；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的設(shè)置，要以不改變農(nóng)戶(hù)家庭承包地位為前提，不損害農(nóng)戶(hù)承包權(quán)益；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的完善，要便于新型經(jīng)營(yíng)主體集中集約利用土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，充分發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能。

（三）積極探索“三權(quán)分置”的多種實(shí)踐形式。

在實(shí)踐中，我國(guó)各地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人地關(guān)系等方面的差異，催生了多元化的經(jīng)營(yíng)主體，這些主體與土地三權(quán)之間的不同結(jié)合關(guān)系又表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的不同路徑和形式。如珠三角地區(qū)探索以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地股份合作制；上海松江探索引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體，統(tǒng)一整理后再發(fā)包給有經(jīng)營(yíng)能力農(nóng)戶(hù)的家庭農(nóng)場(chǎng)制；湖北沙洋探索農(nóng)戶(hù)承包權(quán)不變、協(xié)商交換經(jīng)營(yíng)權(quán)，小塊并大塊，實(shí)行“按戶(hù)連片”耕種制；四川崇州探索以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，農(nóng)戶(hù)、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營(yíng)的“農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”；河南商水、山東濟(jì)寧探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體不變，農(nóng)戶(hù)通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，委托專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織、合作社全托管、半托管開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等，都是“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。總結(jié)各地實(shí)踐，實(shí)質(zhì)是通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或共享，形成土地集中型、服務(wù)集中型兩種基本規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式。

通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成土地集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在務(wù)工機(jī)會(huì)較多、專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)明顯、大量農(nóng)村勞動(dòng)力基本或完全脫離農(nóng)業(yè)的城市郊區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)土地，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)直接分離，實(shí)現(xiàn)土地要素集聚和規(guī)模連片經(jīng)營(yíng)。這種路徑選擇，打破了傳統(tǒng)的土地細(xì)碎化、小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)的格局，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)奠定土地要素基礎(chǔ)。通過(guò)這種形式的“三權(quán)分置”，培育專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，可以解決“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題。

通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)共享形成服務(wù)集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在青壯年勞動(dòng)力大量外出、留守老人和婦女又不愿意完全放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的廣大地區(qū)，通過(guò)土地股份合作、土地托管半托管、聯(lián)耕聯(lián)種等形式，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在兼業(yè)農(nóng)戶(hù)、新型主體之間的共享，發(fā)展以服務(wù)集中為特征的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這種路徑選擇，解決了單家獨(dú)戶(hù)無(wú)法使用大型農(nóng)機(jī)具、與市場(chǎng)對(duì)接難等問(wèn)題，在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，有效提升了農(nóng)業(yè)社會(huì)化、組織化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平。通過(guò)這種形式的“三權(quán)分置”，培育專(zhuān)業(yè)合作社、新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體，可以解決分散經(jīng)營(yíng)下“地怎么種好”的問(wèn)題。這種以社會(huì)化服務(wù)帶動(dòng)承包農(nóng)戶(hù)和服務(wù)主體共享經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式，在現(xiàn)階段具有更廣闊的前景。

十八屆五中全會(huì)明確要求，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用。從“三權(quán)分置”的實(shí)踐形式看，無(wú)論是土地集中型，還是服務(wù)集中型，都要堅(jiān)持多種形式和適度規(guī)模，用適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)引領(lǐng)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，引領(lǐng)技術(shù)裝備改造升級(jí)，引領(lǐng)農(nóng)民持續(xù)增收，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

三、落實(shí)“三權(quán)分置”的工作舉措和政策保障

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。實(shí)施“三權(quán)分置”，既要考慮制度演進(jìn)的內(nèi)在邏輯，又要考慮外部環(huán)境的影響，著力優(yōu)化各項(xiàng)制度保障和扶持政策。要通過(guò)有序開(kāi)展試點(diǎn)示范、大力推進(jìn)政策與制度創(chuàng)新，建立健全相關(guān)政策保障體系。

（一）健全農(nóng)地管理制度體系。

落實(shí)“三權(quán)分置”，基礎(chǔ)是對(duì)各項(xiàng)土地權(quán)利權(quán)屬的明晰、確認(rèn)，目的是優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置。當(dāng)前需要推進(jìn)三個(gè)方面制度性建設(shè)。

建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村土地權(quán)屬確認(rèn)、登記、管理體系。重點(diǎn)是搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。這項(xiàng)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，全國(guó)已有2300多個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開(kāi)展了試點(diǎn)，涉及2.4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬(wàn)個(gè)村，完成承包耕地確權(quán)登記面積4.7億畝。要按照中央要求，堅(jiān)持進(jìn)度服從質(zhì)量，高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)把關(guān)，厘清集體與農(nóng)戶(hù)之間的土地關(guān)系，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”，放心流轉(zhuǎn)承包地，為“三權(quán)分置”順利推進(jìn)創(chuàng)造前提條件。

構(gòu)建流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)交易體系。目前，村有服務(wù)站點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有流轉(zhuǎn)中心、縣市有交易市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系初步形成，縣（市）級(jí)以上土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)達(dá)到1324個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心達(dá)到17268個(gè)。下一步，要促進(jìn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行，強(qiáng)化信息發(fā)布、政策咨詢(xún)、合同備案、價(jià)格評(píng)估、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)制，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更多地通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，促使農(nóng)地資源在更大范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置。

健全程序規(guī)范、便民高效的農(nóng)地使用監(jiān)管體系。要立足于保護(hù)耕地資源、保障糧食安全、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，強(qiáng)化各級(jí)政府在土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管責(zé)任。加快健全工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建立工商資本租賃農(nóng)地上限控制、分級(jí)備案、審查審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金、事中事后監(jiān)管等制度。同時(shí)，要強(qiáng)化農(nóng)地用途監(jiān)管，防止耕地經(jīng)營(yíng)“非糧化”傾向，嚴(yán)厲查處違法“非農(nóng)化”行為。

（二）構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策體系。

實(shí)施“三權(quán)分置”，涉及多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育。既要充分考慮普通農(nóng)戶(hù)的利益，切實(shí)維護(hù)好他們的土地承包權(quán)；又要考慮到構(gòu)建有利于新型主體發(fā)展的體制機(jī)制，鼓勵(lì)科學(xué)種田、種地養(yǎng)地，防止掠奪式經(jīng)營(yíng)。為此，要努力提高普通農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)水平。幫助普通農(nóng)戶(hù)采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段，增加技術(shù)、裝備、資本等生產(chǎn)要素投入。大力發(fā)展多種形式的社會(huì)化服務(wù)，引導(dǎo)普通農(nóng)戶(hù)加強(qiáng)聯(lián)合與合作，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)化、組織化和集約化水平。大力培育多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。培育以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源，從事專(zhuān)業(yè)化、集約化適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的家庭農(nóng)場(chǎng)。引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)通過(guò)承包地入股等方式開(kāi)展專(zhuān)業(yè)合作、參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)工商資本參與適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)環(huán)節(jié)，投資開(kāi)展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，開(kāi)發(fā)農(nóng)村“四荒”資源。大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。不斷完善新型職業(yè)農(nóng)民培育、認(rèn)定、扶持政策體系，打造高素質(zhì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者隊(duì)伍。推動(dòng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，制定和完善財(cái)政、金融、戶(hù)籍、社保等激勵(lì)政策，吸引大中專(zhuān)畢業(yè)生、退伍軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等人才從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

（三）健全促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的政策措施。

實(shí)施好“三權(quán)分置”，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度至關(guān)重要，要在投入、補(bǔ)貼、金融、保險(xiǎn)等方面發(fā)揮政策支持的導(dǎo)向和激勵(lì)作用。要加大政府對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。充分發(fā)揮財(cái)政投入在土地整理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的主體作用。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，拓寬“三農(nóng)”投入渠道，探索采用PPP（政府與私人合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施）、基建貸款貼息、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種方式，帶動(dòng)金融和社會(huì)資金更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。創(chuàng)新引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策支持機(jī)制。健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜機(jī)制，開(kāi)展進(jìn)城農(nóng)戶(hù)有償退出土地承包權(quán)試點(diǎn)，鼓勵(lì)土地向新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)和集聚，鼓勵(lì)將土地確權(quán)、互換并地與農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，建設(shè)連片成方、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。健全有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的金融扶持政策。通過(guò)金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、服務(wù)創(chuàng)新，面向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體設(shè)立大額、中長(zhǎng)期貸款，給予利率優(yōu)惠和財(cái)政貼息，開(kāi)發(fā)資金互助、信用合作、融資租賃、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保、互聯(lián)網(wǎng)金融等多種金融業(yè)務(wù)，滿(mǎn)足不同規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的多樣化需求。建立適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體需求的保險(xiǎn)政策。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)在主要產(chǎn)業(yè)、主要品種全覆蓋，探索開(kāi)展產(chǎn)量保險(xiǎn)、價(jià)格保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)等新型保險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)，降低新型經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。探索建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，支持規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體積極參與組建多種形式的農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)組織。

實(shí)踐探索推動(dòng)制度創(chuàng)新，新制度引領(lǐng)新發(fā)展，這是中國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的基本規(guī)律。我們要深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三權(quán)分置”的重要論述，貫徹落實(shí)中央要求，及時(shí)總結(jié)各地實(shí)踐中的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對(duì)“三權(quán)分置”理論內(nèi)涵的深度研究；結(jié)合實(shí)際，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，及時(shí)完善相關(guān)政策和工作部署，推進(jìn)“三權(quán)分置”依法有序發(fā)展，充分發(fā)揮其在解決“三農(nóng)”問(wèn)題、全面建成小康社會(huì)中的重要作用。

農(nóng)村土地問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心和農(nóng)村改革的關(guān)鍵。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革極大釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。

隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，農(nóng)村人口大量涌入城市。這一新形勢(shì)要求對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利配置進(jìn)行新一輪改革。實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革，就是在總結(jié)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上、根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)需要和未來(lái)發(fā)展作出的頂層設(shè)計(jì)，目的是進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力。

“三權(quán)分置”的重要意義，是可以化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障屬性與財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性之間的矛盾。

一方面，我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平尚不足以為全體農(nóng)民群眾提供充分的社會(huì)保障，土地仍然是農(nóng)民群眾的基本生活保障。此外，我國(guó)農(nóng)民傳統(tǒng)的安土重遷心理，也使得土地權(quán)利的任意流轉(zhuǎn)可能引發(fā)相關(guān)社會(huì)問(wèn)題。

另一方面，當(dāng)前農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)屬性日益凸顯，土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求越來(lái)越迫切?！叭龣?quán)分置”的制度安排讓農(nóng)民的土地承包權(quán)與土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，不進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，而自己仍然擁有對(duì)土地的承包權(quán)。

這樣，農(nóng)民就能安心進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商而無(wú)須擔(dān)心失去土地。真正愿意進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)的人，則有可能獲得土地權(quán)利。因此，“三權(quán)分置”使農(nóng)民的土地權(quán)利成為完整權(quán)利，可以促成農(nóng)村土地權(quán)利自由流轉(zhuǎn)，激活農(nóng)村土地的資本潛能，擴(kuò)大農(nóng)民的融資渠道，增加農(nóng)民收入。“三權(quán)分置”也有助于實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，改變農(nóng)村土地碎片化經(jīng)營(yíng)方式，避免土地撂荒，使綠色集約型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為可能，從而提升農(nóng)村生產(chǎn)力。

從法律角度說(shuō)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)被界定為從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)的新的用益物權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在農(nóng)村土地所有權(quán)上設(shè)立的用益物權(quán)，在這一權(quán)能基礎(chǔ)上可以再分離權(quán)利，設(shè)立新的用益物權(quán)。但這并不是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用和收益權(quán)能分離出去，形成經(jīng)營(yíng)權(quán)。在經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不因此消滅。經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)能就自動(dòng)恢復(fù)。

目前，我國(guó)土地承包法確認(rèn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但沒(méi)有規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，應(yīng)在土地承包法中增設(shè)一章“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，完整確認(rèn)“三權(quán)分置”制度的合法地位。這一章的主要內(nèi)容，至少應(yīng)涵蓋以下兩個(gè)方面。

明確土地經(jīng)營(yíng)各方的權(quán)利義務(wù)。明確將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為用益物權(quán)，使權(quán)利人安心進(jìn)行長(zhǎng)期投資，保持土地生產(chǎn)力。經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能包括對(duì)土地的占有、使用和收益，權(quán)利人也可將其用于出資、抵押、租賃和轉(zhuǎn)讓。經(jīng)營(yíng)權(quán)人無(wú)需具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。這樣就擴(kuò)大了主體范圍，可以擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的人既包括農(nóng)村集體組織成員，也包括集體組織成員以外的個(gè)人和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)等。為保障農(nóng)民權(quán)益，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體應(yīng)設(shè)立準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，以及嚴(yán)格的資格審查、項(xiàng)目審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。

明確經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、變更和消滅方式。為尊重農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行流轉(zhuǎn)的自由，經(jīng)營(yíng)權(quán)必須通過(guò)合同方式取得，即土地承包權(quán)人與受讓人應(yīng)訂立合同。此外，經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得應(yīng)進(jìn)行登記，未經(jīng)登記不產(chǎn)生效力。還應(yīng)明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)人必須堅(jiān)持土地的農(nóng)業(yè)用途，以避免土地的“非農(nóng)化”和“非糧化”，經(jīng)營(yíng)權(quán)人還應(yīng)承擔(dān)維持土地質(zhì)量的義務(wù)。此外，與“三權(quán)分置”相關(guān)的農(nóng)村戶(hù)籍制度、社會(huì)保障制度等也需進(jìn)一步改革完善，以使“三權(quán)分置”改革真正落實(shí)，讓農(nóng)村土地釋放更多紅利。

作者系農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村日?qǐng)?bào)

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