由于農(nóng)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，且又是經(jīng)濟(jì)效益弱質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)，在工業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)比較利益呈不斷下降趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)內(nèi)資源受比較利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)不斷向非農(nóng)部門(mén)轉(zhuǎn)移，而農(nóng)業(yè)外部資源卻很難依靠市場(chǎng)的力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。特別是中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展還面臨人口增長(zhǎng)、土地（特別是耕地）減少、農(nóng)產(chǎn)品（糧食）需求增長(zhǎng)等三個(gè)“不可逆”，極大地加劇了農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾。這就決定了工業(yè)必須“反哺”農(nóng)業(yè)，從而建立國(guó)家公共農(nóng)業(yè)財(cái)政政策體系，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者至少獲取社會(huì)平均利潤(rùn)，為農(nóng)業(yè)工業(yè)化的發(fā)展提供足夠的動(dòng)力。

關(guān)鍵點(diǎn)一：改革原始的“土地保障”，實(shí)行城鄉(xiāng)平等的公共財(cái)政政策

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公共財(cái)政政策對(duì)農(nóng)村是極不公平的。農(nóng)村的社會(huì)保障體系至今未全面建立起來(lái)，還得依靠最原始的“土地保障”，且這又影響了土地的流轉(zhuǎn)，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。此外，農(nóng)村的公共衛(wèi)生問(wèn)題也極為嚴(yán)重，1991-2000年全國(guó)政府財(cái)政農(nóng)村的衛(wèi)生支出總共只692億元，只占同期政府財(cái)政衛(wèi)生支出的15.9%，也就是說(shuō)近10億農(nóng)民所享受的公共衛(wèi)生財(cái)政只及3億城鎮(zhèn)居民所享受量的18.9%。所以，農(nóng)村經(jīng)常發(fā)生公共衛(wèi)生事件?？傊?，我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，首先得解決好農(nóng)村問(wèn)題，農(nóng)村興，則全國(guó)興。而解決農(nóng)村問(wèn)題，首要的政策就是農(nóng)村要享受同全國(guó)城鎮(zhèn)水平一致的公共產(chǎn)品供給。建議中央財(cái)政加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，以農(nóng)村社會(huì)保障體系和公共衛(wèi)生體系為重點(diǎn)，建立公平的農(nóng)村公共財(cái)政政策體系。如增加對(duì)農(nóng)村的公共衛(wèi)生投入、社會(huì)保障投入、科技研發(fā)與推廣投入、教育投入和扶貧投入，豁免農(nóng)業(yè)主產(chǎn)地區(qū)公益性國(guó)債項(xiàng)目和貧困地區(qū)國(guó)債項(xiàng)目的轉(zhuǎn)貸資金等。

關(guān)鍵點(diǎn)二：根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)財(cái)稅政策體系

由于農(nóng)業(yè)具有某些公共產(chǎn)品性質(zhì)，且又是經(jīng)濟(jì)效益弱質(zhì)性的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)比較利益呈下降趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)內(nèi)資源受比較利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)不斷向非農(nóng)部門(mén)轉(zhuǎn)移，而農(nóng)業(yè)外部資源卻很難依靠市場(chǎng)的力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。特別是中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展還面臨人口增長(zhǎng)、土地（特別是耕地）減少、農(nóng)產(chǎn)品（糧食）需求增長(zhǎng)等三個(gè)“不可逆”，極大地加劇了農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾。這就決定了工業(yè)社會(huì)國(guó)家必須建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的公共農(nóng)業(yè)財(cái)稅政策體系，這就是要根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的規(guī)定，用足“黃箱政策”，建立國(guó)家對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)建新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼政策和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。根據(jù)我們的調(diào)查研究，建議當(dāng)前重點(diǎn)解決好以下幾大問(wèn)題：

第一，按照增加總量、穩(wěn)定存量、用好增量原則完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。

首先，對(duì)于關(guān)系國(guó)家糧食安全的糧食補(bǔ)貼政策的完善可考慮兩種方案：第一種是改革性方案，即把項(xiàng)目龐雜的糧食補(bǔ)貼整合為“糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼”和“糧食服務(wù)補(bǔ)貼”，同時(shí)增加“售糧補(bǔ)貼”專項(xiàng)。“糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼”由種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、租地補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的整合而成，直接面向種糧農(nóng)戶；“糧食服務(wù)補(bǔ)貼”由育供秧補(bǔ)貼、病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治作業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等整合而成，直接面向糧食服務(wù)主體；增加“售糧補(bǔ)貼”，彌補(bǔ)糧價(jià)偏低的問(wèn)題，同時(shí)改進(jìn)糧食收購(gòu)政策，提升糧食產(chǎn)品的商品率。第二種是調(diào)整性方案，即原來(lái)對(duì)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼政策穩(wěn)定不變，可看作是對(duì)農(nóng)戶的收入補(bǔ)貼，而將每年良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的增量主要用于補(bǔ)貼農(nóng)民專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模種糧。鼓勵(lì)良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的實(shí)物補(bǔ)貼方式，探索向種糧的新型經(jīng)營(yíng)主體免費(fèi)供應(yīng)良種、優(yōu)惠價(jià)格直供農(nóng)資，并優(yōu)先提供農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，其補(bǔ)貼比例可高于普通農(nóng)戶購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼的20%以上；加強(qiáng)地區(qū)之間農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼名錄的銜接，讓農(nóng)民在異地購(gòu)置名錄內(nèi)農(nóng)機(jī)可以在家鄉(xiāng)所在地獲得補(bǔ)貼，對(duì)我國(guó)南方地區(qū)要增加對(duì)小型農(nóng)業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼，同時(shí)還應(yīng)增設(shè)農(nóng)業(yè)機(jī)械用油的直接補(bǔ)貼。以上兩種方案，近期以調(diào)整方案為主，并逐步朝著改革性方案發(fā)展；其次，農(nóng)業(yè)"四大補(bǔ)貼"新增資金重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)新型生產(chǎn)主體傾斜。加大對(duì)糧食以外新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼力度。將畜禽良種補(bǔ)貼、能繁母豬飼養(yǎng)補(bǔ)貼、動(dòng)物防疫補(bǔ)助、測(cè)土配方施肥補(bǔ)助等政策，向?qū)I(yè)大戶、養(yǎng)殖場(chǎng)、合作社、中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)等適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜，加大補(bǔ)貼補(bǔ)助力度；其三，為緩解“黃箱補(bǔ)貼”⒏5%限額的壓力，應(yīng)制定農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格，在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)交易價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國(guó)家根據(jù)目標(biāo)價(jià)格與交易價(jià)格間的差價(jià)和農(nóng)作物種植面積或養(yǎng)殖量等因素，對(duì)生產(chǎn)者直接給予收入補(bǔ)貼。

第二，以財(cái)政手段為主創(chuàng)新農(nóng)村貸款擔(dān)保抵押方式和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制。

目前承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)地使用權(quán)都不能抵押貸款，種糧大戶的機(jī)械設(shè)備大多也不能抵押貸款，嚴(yán)重制約了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，這里的直接原因是乏法定有效的抵押擔(dān)保，因?yàn)椤段餀?quán)法》、《擔(dān)保法》明確規(guī)定家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押。當(dāng)前，承包地還具有農(nóng)民最可靠生活保障的功能，全面放開(kāi)的條件也還不成熟。為了解決好這個(gè)問(wèn)題，我們建議在目前農(nóng)戶承包土地仍具有生活保障功能的情況下，應(yīng)建立財(cái)政出資的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，為農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和種糧大戶提供銀行貸款擔(dān)保，促進(jìn)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展；少數(shù)農(nóng)村社會(huì)保障制度健全、土地生活保障功能較弱的地方，可以依法審批開(kāi)展農(nóng)村土地抵押貸款試點(diǎn)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，開(kāi)展權(quán)屬清晰、風(fēng)險(xiǎn)可控的大型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備、大宗農(nóng)副產(chǎn)品、林權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等抵押貸款，適當(dāng)提高抵押率。同時(shí)，還可鼓勵(lì)有實(shí)力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為訂單專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)性貸款提供擔(dān)保，或由企業(yè)承貸、專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)使用。此外，財(cái)政還可支持和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、經(jīng)營(yíng)規(guī)模大、帶動(dòng)能力強(qiáng)、信用記錄好的農(nóng)民專業(yè)合作社開(kāi)展信用合作。另外，要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制，建議實(shí)行差異化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶持政策，把流轉(zhuǎn)土地規(guī)模農(nóng)業(yè)、規(guī)?；O(shè)施農(nóng)業(yè)以及大型農(nóng)機(jī)具等納入中央財(cái)政保險(xiǎn)補(bǔ)貼覆蓋范圍，并加大補(bǔ)貼力度，特別是應(yīng)增加糧食種植保險(xiǎn)金額，建議國(guó)家財(cái)政設(shè)立種糧大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)專項(xiàng)政策性保險(xiǎn)，合理設(shè)定保費(fèi)，提高保險(xiǎn)額度，政府對(duì)種糧大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，凡參加種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)專項(xiàng)保險(xiǎn)的，國(guó)家不僅承擔(dān)按照政策規(guī)定應(yīng)由政府承擔(dān)保費(fèi)的部分，還對(duì)種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)應(yīng)承擔(dān)的保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，建議補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為10元/畝/季以上。同時(shí)，建議提高中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)大縣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例，探索建立政府支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，健全完善相關(guān)權(quán)益機(jī)制，逐步建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

第三，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上加大投入和扶持力度。

我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)在比較薄弱，尤其是在小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)情況下，農(nóng)戶往往沒(méi)有積極性和能力投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而在農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況下，新型經(jīng)營(yíng)主體基于規(guī)模化和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的需要必然去改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，另外由于多數(shù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施外部性強(qiáng)，也需要政府加大投入力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。這里一是建議在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、土地整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目安排上，要向農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜，特別是要重點(diǎn)支持在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織范圍內(nèi)基本農(nóng)田上實(shí)施灌溉排水、土壤改良、道路整治、機(jī)耕道、電力配套等工程建設(shè)，使其具備規(guī)模生產(chǎn)條件，尤其要鼓勵(lì)和扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展山丘區(qū)小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設(shè)，以增強(qiáng)抗防災(zāi)能力；二是建議在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和支持發(fā)展土地股份合作社，通過(guò)“定權(quán)不定地、定量不定位”的方式，既充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)財(cái)產(chǎn)收益，又便于大規(guī)模開(kāi)展土地整理，消除田埂增加土地產(chǎn)出率，進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)。

第四，設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶發(fā)展專項(xiàng)資金。

建議整合政府各級(jí)各部門(mén)各類項(xiàng)目資金，統(tǒng)籌建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展專資金，建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，出臺(tái)專項(xiàng)資金管理辦法，明確農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)扶持條件、扶持內(nèi)容、扶持資金安排程序。目前要通過(guò)貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等形式，支持新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體興建生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施、建設(shè)原料生產(chǎn)基地、推進(jìn)技術(shù)改造升級(jí)、建立科技研發(fā)機(jī)構(gòu)、打造名牌農(nóng)產(chǎn)品等。同時(shí)，建議把人才強(qiáng)農(nóng)作為重大戰(zhàn)略，加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，建立新型農(nóng)村人才培養(yǎng)工程專項(xiàng)基金，針對(duì)返鄉(xiāng)第一代農(nóng)民工和專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)民專業(yè)合作社理事長(zhǎng)和科技示范戶等，制定中長(zhǎng)期培養(yǎng)規(guī)劃，確定不同的培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)方式和培訓(xùn)內(nèi)容，完善培訓(xùn)機(jī)制和機(jī)構(gòu)，著力培養(yǎng)農(nóng)村適用專業(yè)人才。并且與農(nóng)業(yè)扶持政策掛鉤，完善綠色證書(shū)制度，探索把綠色證書(shū)作為認(rèn)定職業(yè)農(nóng)民的重要依據(jù)。另外，建議從政府補(bǔ)貼、社會(huì)保障、項(xiàng)目扶持、金融服務(wù)、土地流轉(zhuǎn)、職稱評(píng)定等方面創(chuàng)新制度和政策，吸引富有創(chuàng)新精神、專業(yè)知識(shí)較強(qiáng)的大中專畢業(yè)生和專業(yè)技術(shù)人員在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大顯身手。

第五，認(rèn)真落實(shí)支持新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。

這里主要是對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等新型主體直接用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的生產(chǎn)用地免繳城鎮(zhèn)土地使用稅；對(duì)從事農(nóng)產(chǎn)品初加工的所得按規(guī)定免征企業(yè)所得稅；對(duì)從事農(nóng)業(yè)機(jī)耕、排灌、病蟲(chóng)害防治、植保、農(nóng)牧保險(xiǎn)以及相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)業(yè)務(wù)，家禽、牲畜、水生動(dòng)物的配種和疾病防治所取得的收入免征營(yíng)業(yè)稅。落實(shí)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸"綠色通道"政策，對(duì)整車合法運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛免收通行費(fèi)等。

關(guān)鍵點(diǎn)三：拓展支農(nóng)政策空間，建立多工具組合的農(nóng)業(yè)財(cái)政投資體系

傳統(tǒng)財(cái)政政策主要是財(cái)政收入（稅收）、財(cái)政投資（含國(guó)債投資）以及轉(zhuǎn)移性支付等，現(xiàn)在看來(lái)這對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策空間是有限的。因此，還需要進(jìn)行財(cái)政創(chuàng)新，建立多工具組合的農(nóng)業(yè)財(cái)政投資體系包括政府信貸、政府擔(dān)保、政府參股和政府基金等，多渠道籌措資金，增加對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的投入，這是一個(gè)具有廣闊空間的財(cái)政渠道，且也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則。目前最為現(xiàn)實(shí)的就是，國(guó)家通過(guò)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)的貼息貸款、項(xiàng)目配套補(bǔ)助等扶助和激勵(lì)政策，鼓勵(lì)多元化的投資主體增加對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售環(huán)節(jié)，對(duì)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研發(fā)和技術(shù)推廣，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)環(huán)境等方面的投入。另外要通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，調(diào)動(dòng)各方面對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入的積極性，各行各業(yè)制定發(fā)展規(guī)劃、安排項(xiàng)目、增加投資要主動(dòng)向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜，特別對(duì)非農(nóng)業(yè)主投資和開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，政府財(cái)政應(yīng)給予必要的扶持和補(bǔ)助，尤其要引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)參與和支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，以帶動(dòng)非農(nóng)資本和技術(shù)多渠道進(jìn)入農(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)工業(yè)化又好又快發(fā)展。

（作者劉勵(lì)敏系浙江師范大學(xué)博士；劉茂松系湖南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所所長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。本文原標(biāo)題為《論建立國(guó)家公共農(nóng)業(yè)政策體系——我國(guó)農(nóng)村財(cái)政體制改革的設(shè)想》，內(nèi)容有所刪減。原文系全省改革進(jìn)行時(shí)的“思與行”暨第六屆湖南省社會(huì)科學(xué)界學(xué)術(shù)年會(huì)一等獎(jiǎng)?wù)撐?。?

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第六屆湖南省社會(huì)科學(xué)界學(xué)術(shù)年會(huì)論文集

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