改革開放以來，中國的基層民主自治獲得了轟轟烈烈的發(fā)展，也面臨著一些需要突破的瓶頸性問題。有人認為它沉寂和滯后了，于是抱悲觀和否定的看法；也有人即使肯定其需要拓展與深化，但對其發(fā)展態(tài)勢則缺乏足夠的認識，這就容易對中國基層民主自治產(chǎn)生模糊甚至錯誤的判斷。本文認為，目前中國基層民主自治速度雖有減緩，但深度卻在推進，這直接表現(xiàn)在“微自治”的探索與創(chuàng)新上。所謂“微自治”是“微觀自治”的簡稱，是對村居委自治模式的突破與超越；它將自治進行細分，讓自治進入“微觀”和“細化”的具體層面。這一趨向雖未形成大勢，但在全國一些地方已有所表現(xiàn)，并取得了可喜的成績。認識到這一點，既有助于糾正目前的一些含糊和錯誤看法，又可以看到中國基層民主自治的未來發(fā)展方向。

一、“微自治”：中國基層民主治理的轉(zhuǎn)型

從系統(tǒng)論和動態(tài)發(fā)展的角度看，中國基層民主治理經(jīng)歷了一個漫長的孕育、生成和發(fā)展過程，它與中國近現(xiàn)代社會的巨變與轉(zhuǎn)型是不可分割的。中國基層民主自治的形成與發(fā)展至少經(jīng)歷了四次重要轉(zhuǎn)型，它們分別處于清末民初、20世紀三四十年代、改革開放初期、21世紀以來這四個節(jié)點上。當然，這四個階段既有聯(lián)系又各自獨立和各具特點，因之，我們理解當下的中國基層民主政治發(fā)展，不能忽略其歷史性、階段性和發(fā)展性。

早在清晚期的太平天國，就開始重視基層自治，其軍隊所到之處往往“聲以兵威，令各州縣并造戶冊，即于鄉(xiāng)里公舉軍帥、旅帥等，議定書冊并各戶籍斂費，呈偽國宗檢點，申送江寧”。①在此，“鄉(xiāng)里公舉”就有一定的民主自治因素。有學(xué)者這樣概括太平天國的“鄉(xiāng)里公舉”：“鄉(xiāng)官之選舉法，雖非如今代投票普選之純?nèi)裰髦贫?，然確有多少民主作風(fēng)與自治作用，比之當代滿清治下鄉(xiāng)土民事之操縱于紳士耆老之手者尚勝一籌。……其制度略近于現(xiàn)代各省鄉(xiāng)村閭之自治職員，如區(qū)長、鄉(xiāng)長、村長等，蓋各鄉(xiāng)官究以民意民望為依歸，而凡被選出者乃正式受任治事也。”②不過，這種民主自治畢竟是中國古代鄉(xiāng)里制度的延伸或改良，其現(xiàn)代意識并不突顯，而“民主”的性質(zhì)更無從談起。1908年，一些有識之士向光緒帝呈奏了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，這一章程雖未能得到實施，且內(nèi)容多為紙上談兵，但它畢竟是首提“自治”概念，且專談“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治”，這為中國基層民主自治開啟了一扇窗戶，可稱之為萌芽或萌生期。

民國初年至20世紀三四十年代，中國基層民主自治向前推進了一大步。早在1912年，孫中山對地方自治就逐漸形成較為深刻的見解，他認為：“人民自治是政治之極則”；“以地方自治權(quán)，歸之其地之民”；“人民對于本縣之政治，當有普通選舉之權(quán)、創(chuàng)制之權(quán)、復(fù)權(quán)之權(quán)、罷免之權(quán)”。③1915年，河北定縣翟城村的“自治公所”成立，這成為中國基層民主自治過程中建章立制的一個標志。有人說，“談鄉(xiāng)村自治者，必自翟城村始”。④閻錫山于1917年任職山西省長后，也倡行“村治”，通過制定《村治通行簡章》等章程，對村組織設(shè)置、村公職人員選舉和村民會議制度等作了具體規(guī)定，推動了基層自治的發(fā)展。20世紀二三十年代以來，晏陽初和梁漱溟倡導(dǎo)的“鄉(xiāng)村建設(shè)運動”影響甚大，如江蘇無錫此時成立了“自治協(xié)進會”，其目的“即在于實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治，而鄉(xiāng)村自治的實現(xiàn)，必須使一盤散沙之農(nóng)民，先有組織，俾民眾在共同信約之下，得發(fā)揮其力量”。⑤1934年，南京國民政府還制定了《改進地方自治原則》，對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村自治都做了規(guī)定。不過，此時期的基層民主自治由于帶有強行政化特色，且各自為政，對“人民”概念的理解比較狹窄，因此在不少方面只具有章程規(guī)定和探索意義，其實效就大打了折扣。如曾被譽為“實開吾國下層政治重心之先河”⑥的山西“村治”，其實主要是靠行政強力推動的，村民完全處于被動地位。另外，村民的權(quán)利也受到財產(chǎn)的限制，其自治缺乏法治保障。

值得注意的是，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)基層民主自治，使人民群眾成為基層民主自治的主體和主人，其顯著標志是民主選舉受到重視，自治精神得以發(fā)揚。如1947年1月23日頒布的《晉察冀邊區(qū)行政委員會關(guān)于今年村選工作的指示》規(guī)定：“村選必須大膽放手，發(fā)揚民主，不要絲毫加以限制，要耐心說服群眾參選、講話、批評領(lǐng)導(dǎo)、提出建設(shè)村政意見?！雹弋斎灰矐?yīng)看到，由于處于特殊的歷史時期，根據(jù)地的民主自治主體——人民群眾，是將敵對者和反對者摒棄于外的，加之行政領(lǐng)導(dǎo)的總體掌控，使得基層民主自治難以實現(xiàn)其整體功能和精神主旨。因之，可將20世紀二十至四十年代視為有限的基層民主自治時期。

人民公社時期，廣大農(nóng)村實行的是“政社合一”的管理體制，“一元化”領(lǐng)導(dǎo)成為主要的管理形式。這樣，基層社會往往缺少自主權(quán)，自治能力也就無從談起。不過，這一時期實行的民主管理和民主監(jiān)督等制度，如村務(wù)和村賬公開等，為后來的村民自治提供了寶貴的資源和有益的經(jīng)驗?！拔母铩笔?，中國基層社會受到了嚴重破壞，但基層民主自治的一些因素仍具有內(nèi)在的傳承性，否則就不可理解第一個村委會能自發(fā)生成，并成為20世紀80年代以來村民自治活動開展的先導(dǎo)。真正的基層民主自治發(fā)生于改革開放的新時期，這就是影響巨大而深遠、被稱作農(nóng)村“靜悄悄革命”的“村民自治”，其主要特點是：第一，民主自治主體——人民群眾的范圍更廣大了。它突破了長期以來包括建國之初和“文革”時期形成的“階級斗爭”觀念，賦予了“人民群眾”以更大的自治權(quán)，這是中國歷史上任何時期都無法比擬的。第二，民主自治的范圍得以拓展，它幾乎包括中國基層尤其是廣大農(nóng)村的每個村落，這與之前包括20世紀三四十年代的區(qū)域和試點大為不同，幾乎在一夜之間，中國廣大基層都進入了轟轟烈烈的民主自治進程。第三，民主的思想和精神得以確立。以往包括新中國建立之初，民主和自治一直處在行政甚至是強行政化的影響和籠罩下，其思想和精神實質(zhì)難以得到真正發(fā)揮。然而，新時期以來則迥然不同，去行政化和權(quán)力下放，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，成為一個時代的關(guān)鍵詞和流行語，也成為中國政治包括基層民主的一大轉(zhuǎn)向。鄧小平說：“調(diào)動積極性，權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因為給農(nóng)民最多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性”；“調(diào)動積極性是最大的民主”；“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主。我們講社會主義民主，這就是一個重要內(nèi)容”；“農(nóng)村改革是權(quán)力下放，城市經(jīng)濟體制改革也要權(quán)力下放，下放給企業(yè)，下放給基層，同時廣泛調(diào)動工人和知識分子的積極性，讓他們參與管理，實現(xiàn)管理民主化。”⑧很顯然，改變政府職能，尤其是改變以行政命令為主的中國基層治理體制，讓人民群眾自己管理自己，即實行真正的民主自治，是鄧小平基層民主思想的核心。從此，中國基層民主進入了村委會發(fā)展的重要時期，強調(diào)在廣大農(nóng)村實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

應(yīng)當指出的是，隨著中國基層民主自治的發(fā)展，尤其是中國基層社會的快速轉(zhuǎn)型，一些與基層社會和民主自治不相適應(yīng)的問題開始凸顯出來。最典型的是村居民自治的治理理念、模式和方法往往很難將具體問題落到實處，也難以將村居民自治繼續(xù)推向深入。對于如何避免村居委會受制于政府的行政干預(yù)、如何更好地培育和發(fā)揮廣大村居民的民主自治能力與水平、如何將廣大基層具體矛盾和問題快速解決等問題考慮得很不充分，也缺乏足夠的理論自覺和實踐創(chuàng)新。如一個村委會往往只有幾個人，它要管理居住分散、組成復(fù)雜、人數(shù)眾多的村莊事務(wù)，確實有些力所不及，而這些鄉(xiāng)村事務(wù)又都與人民群眾的利益直接相關(guān)，如處理不了或解決不好，所產(chǎn)生的負面影響不可想象。所以，經(jīng)過改革開放30多年的努力，村居民自治在許多重要問題上有了根本性發(fā)展后，如何具體解決與廣大人民群眾息息相關(guān)的問題，讓村居民真正成為民主自治的主體，成為一項艱巨任務(wù)被提到議事日程，也成為廣大基層開始新探索的路徑和方向?；诖?，21世紀中國基層民主自治開始出現(xiàn)新探索，即“微自治”開始出現(xiàn)。所謂“微自治”，主要是指針對自己的地方特色，采取具體可行、細致有效、深入透徹的方式，創(chuàng)造式地實行民主自治，從而彌補了以往村居委自治的不足。這主要表現(xiàn)在：將自治范圍不斷下移，讓自治內(nèi)容更具體化，使自治方式趨于細化；賦予自治主體以更大的空間和自由度，從而更好地發(fā)揮基層民主自治的功能，將廣大人民群眾的自治水平與創(chuàng)新能力提升到一個新的高度。這是繼村居民自治后的又一次制度創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型。

在村民自治活動中，村民理事會尤其是村民小組理事會等自治組織的成立是對村委會的補充和超越。在村民自治初期，人們將自治聚焦于村委會，但后來發(fā)現(xiàn)，村委會很難管理一個大的村莊，尤其是由幾個自然村組成的行政村，于是許多地方將視野集中在村民小組，由村民小組通過選舉成立村民理事會，從而推動村民自治向“微自治”發(fā)展。早在1987年，廣東連州保安鎮(zhèn)熊屋村便在村民代表基礎(chǔ)上，成立了村民理事會，與村干部一起管理村中事務(wù)。⑨這恐怕是村民理事會的萌芽。自2002年始，安徽省望江縣118個行政村陸續(xù)建立村民理事會，覆蓋了幾乎每個自然村。由村民選出理事會，就是為了自己的事情自己辦。⑩在總結(jié)望江、全椒、金寨、南陵等縣村民理事會制度創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2013年8月2日，安徽省十二屆人大常委會第四次會議通過了修改后的《安徽省實施（中華人民共和國村民委員會組織法）辦法》，其中規(guī)定“村民小組的村民可以自愿成立村民理事會，其成員由村民推選產(chǎn)生”，“村民理事會配合、協(xié)助村民委員會開展工作，村民委員會支持、指導(dǎo)村民理事會組織村民開展精神文明建設(shè)、興辦公益事業(yè)”，這是首次在全國范圍內(nèi)將村民理事會寫入《村組法》實施辦法，反映了村民理事會的進一步發(fā)展以及巨大影響。（11）近幾年，江西九江共青城已建立村民理事會216個。（12）另外，“微自治”還體現(xiàn)在武漢等地的社區(qū)“院落和門棟”自治上。早在1998年，武漢市江漢區(qū)滿春街小夾社區(qū)民族路5號，就由電控門的安裝開始，實行了門棟自治，2000年，社區(qū)居委會又在5號門棟成立“門棟自管會”。而院落自治則始于2003年。（13）這樣，在武漢市就形成了“社區(qū)——居民小組——門棟”三元自治管理和服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺。這種注重“居民小組”甚至更小單位的“微自治”，是對于以往村居民自治的超越式發(fā)展。

二、中國基層“微自治”范式及其特征

從全國范圍看，“微自治”并未普及，也未引起學(xué)界足夠的重視。不過，它卻在潛移默化中成長，有的地方還漸成規(guī)模和趨向，并創(chuàng)新了“微自治”的范式?！拔⒆灾巍蹦Ｊ诫m各有不同，但卻不是彼此孤立的，而是有諸多共同特征。

（一）中國基層民主“微自治”范式

1.“村民小組”自治。在以往的村民自治中，“村民小組”也是一個層級單位，是村委會的基礎(chǔ)單元和實施者，如2010年修改后的《村組法》第一章第三條規(guī)定：“村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組?！笨梢?，村民小組在村民自治中的地位并不顯著，它在組織關(guān)系和權(quán)限上隸屬于“村委會”，村民自治的許多活動都由村委會決定，而“村民小組”只是實施者，因此它往往處于被動甚至被忽視的地位，很難發(fā)揮決定作用和自治功能。“微自治”則打破了這一局面，它強化了“村民小組”的自治功能，使之成為一個獨立的自治單位和主體，直接行使民主自治權(quán)，從而使之由被動變主動，從后臺走上前臺，由客體成為主體，這成為村民自治向“微自治”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。較有代表性的是廣東的“云浮模式”，它強調(diào)村民小組的獨特功能，在村民小組（自然村）一級建立村民理事會，由村民選舉農(nóng)村老黨員、老教師、老干部、復(fù)員退伍軍人、經(jīng)濟文化能人等鄉(xiāng)村精英為理事會成員。到2012年9月，云浮市已培育鄉(xiāng)賢理事會8203個，基本實現(xiàn)全覆蓋；有理事成員73330人，其中外出鄉(xiāng)賢和經(jīng)濟能人達36257人，占49.5%。在鎮(zhèn)政府（街道辦事處）備案登記率達100%。（14）另外，廣東省云安縣還成立村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級理事會，并與村民小組理事會形成“以組為基礎(chǔ)、三級聯(lián)動”的基層治理機制。成都邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村于2011年創(chuàng)建“村民自治管理大院”模式，它也是以村民小組為基本單位，按村民居住區(qū)將全村劃為五個服務(wù)管理區(qū)，成立五個村民自治大院。每個大院從村民議事會成員中民主選舉一名院長以及一至三名聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)自治大院的服務(wù)管理工作。為了更好地推進民主理財，馬巖村還探索出“五瓣梅花章”的民主理財新模式，即將理財章一分為五，五瓣印章分由公推直選的五名民主理財監(jiān)督員掌管，每張發(fā)票必有五瓣監(jiān)督章蓋全后方可入賬報銷。這種用五瓣梅花章管理村莊財務(wù)的模式，在全國尚屬首例，反映了農(nóng)民的草根智慧。（15）此外，安徽、江西贛州、廈門海滄等地也紛紛進行以“村民小組”（自然村）為自治單元的“微自治”探索，從而將村民自治推進到一個新階段。

2.“院落—門棟”自治。以往，居委會作為社區(qū)群眾性自治載體，它對上要承載繁重的行政任務(wù)，對下則面臨“千條線穿一根針”的局面，所以很難發(fā)揮自治功能。為解決這一難題，一些地區(qū)探索出將社區(qū)自治重心下移的辦法，使“院落”和“門棟”成為社區(qū)居民的自治平臺和關(guān)節(jié)點，以承擔(dān)居民自治的重任。這種微單元的自治方式是對社區(qū)居委會自治的進一步拓展。最突出的是成都社區(qū)建立的“小單元”自治。早在2009年，成都錦江區(qū)就開始了“小單元、大黨建”的社區(qū)自治探索，它根據(jù)院落分布情況、地緣關(guān)系和居民特點，按“規(guī)模適度、居民認同、有利自治、便于服務(wù)”的原則，在充分尊重居民意愿的基礎(chǔ)上進行自治單元劃分；規(guī)模較小且居民較少的院落、小區(qū)形成一個自治單元，成立一個自治組織，規(guī)模較大且居民較多的院落、小區(qū)，劃成幾個自治單位，組建若干自治組織。又如成都武侯區(qū)以街道為條、院落為塊，將社區(qū)劃為8個網(wǎng)格片區(qū)，8名綜合協(xié)管員“下沉”到片區(qū)，開展網(wǎng)格便民服務(wù)；以院落為單位，民主選舉產(chǎn)生院落民情代表議事會，按照院落黨小組審議、院落民情代表會決議，公開決議事項、公開實施結(jié)果的“兩議兩公開”制度規(guī)范議事流程；再由院落民情代表選出的院落自治管理小組負責(zé)自治事務(wù)的實施。此外，還以院落為單位，定期對社區(qū)各類干部實行民主評議和監(jiān)督，從而形成較為嚴密細致的院落自治機制。2012年5月31日，成都市民政局下發(fā)《關(guān)于加強社區(qū)居民院落自治的指導(dǎo)意見》，在全市范圍內(nèi)全面推行社區(qū)居民院落自治，以院落為居民自治的基本單元成立院落居民小組等自治組織，培育社區(qū)居民的社會責(zé)任感和公民主體意識。這樣，通過社區(qū)自治組織向居民院落、樓棟、單元延伸，形成了居民（代表）會議、居民議事會、社區(qū)居委會及其下屬委員會、社區(qū)監(jiān)督委員會、院落居民自治組織上下貫通、左右聯(lián)動的社區(qū)居民自治組織體系新格局。（16）在當今中國城市化快速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型期，“院落作為城市社區(qū)最基本的細胞，現(xiàn)已逐漸成為各社會群體的聚集點、各社會組織的落腳點、各利益與矛盾的交匯點”（17）。這種“小單元”自治很有代表性，是居民“微自治”最突出的表現(xiàn)形式。

3.“小事物”自治。所謂“小事物”自治，主要指將以往村居民自治所抓的“大事”，轉(zhuǎn)向村居民日常生活“小事”的治理，從而培養(yǎng)村居民直接參與基層民主自治的習(xí)慣、意識和能力，并將村居民自治引向深入。具體表現(xiàn)在：不少城鄉(xiāng)社區(qū)將自治工作的重點放在“院落—門棟”內(nèi)的日常生活中，這與許多村居委負責(zé)處理村和社區(qū)范圍內(nèi)涉及公眾利益的“大事”不同，這是關(guān)于“小事物”自治的一大特點。還有，一些地方將更小的事物作為工作重點，即“微事物”自治。廈門海滄區(qū)的“微事物自治”較為典型，其做法為：一是立足于人民群眾的小心愿，關(guān)心社區(qū)的生活瑣事和小環(huán)境，創(chuàng)立“微夢圓愿小屋”“愛心儲蓄銀行”“貼吧交友平臺”，豐富、改善和提升人民群眾的生活質(zhì)量；二是從人民群眾最關(guān)心和需求的小事著手，設(shè)置“微項目”，如涼亭修建、水池改動、綠地護養(yǎng)等，使廣大居民在參與項目建設(shè)過程中分享參與的樂趣，培養(yǎng)參與的能力。（18）海滄興旺社區(qū)還打造了“鄰里中心”，進一步抓住更微小事情進行自治。其具體做法是，圍繞12項具體配套功能，以“油鹽醬醋茶，衣食住行閑”生活的各個方面為切入點，將社區(qū)的悅實廣場、永輝超市片區(qū)打造成集商業(yè)、文化、體育、衛(wèi)生和教育為一體的“鄰里中心”，為居民提供一站式服務(wù)。（19）這就拓展了社區(qū)自治的內(nèi)容，走出了過去社區(qū)治理只抓大事略小事的誤區(qū)。解決了人民群眾的各種小事，也就解決了人民群眾和平、穩(wěn)定、安全和幸福的基礎(chǔ)。

（二）中國基層“微自治”范式的主要特征

從全國范圍看，“微自治”模式雖各有不同，但卻不是彼此孤立的，而是有諸多共性特征。這一共性特征主要表現(xiàn)為內(nèi)外兩個層次。

1.就內(nèi)部共性而言，中國基層“微自治”范式有三個方面的特征：一是小單元自治。無論是村居民小組，還是院落和門棟，都屬于“微自治”范圍，它將原來的村居委自治范疇不斷細分，于是權(quán)力更趨細化。二是微事物自治。指的是將自治由關(guān)注村居民的“大民生”轉(zhuǎn)向“小生活”，處理那些百姓關(guān)心的“小事物”，這樣既可解燃眉之急，又是村居民自治的基礎(chǔ)。三是精細化管理，克服了以往粗線條治理的方式。從“微自治”的內(nèi)涵與功能看，它重在一個“小”字。就是靠“微自治”中的“小”，中國基層民主自治才重新獲得了活力，并進入了一個新的發(fā)展階段。

2.就外部共性來說，中國基層“微自治”范式主要有以下方面的特征：一是強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，尤其強調(diào)廣大黨員在“微自治”中的模范帶頭作用，不論是成都社區(qū)以黨組織為核心的“三駕馬車”，還是云浮模式中讓老黨員發(fā)揮作用，都是如此。二是依法自治，確?！拔⒆灾巍辈怀龇蛇吔?。十八大報告明確指出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方面?！保?0）全國各地的基層民主自治雖各有特點，但都要在法治允許的框架內(nèi)進行，這是不容置疑的。三是“小平臺、大參與”的多元聯(lián)動機制。因為當下許多問題都不是靠單方就能夠解決的，而是需要通過互動合作來解決。如興旺社區(qū)不僅設(shè)有居民議事的“民智議事廳”，還創(chuàng)設(shè)了“社區(qū)同駐共建理事會”和“社企同駐公共服務(wù)平臺”，實現(xiàn)社區(qū)與社會組織、社會企業(yè)的協(xié)同共治。此外，通過企業(yè)和社會組織的合力推動，在社區(qū)成立“新廈門人服務(wù)綜合體”，為“新廈門人”實現(xiàn)自我服務(wù)、自我管理、自我教育、自我監(jiān)督提供有效載體。（21）四是個性化與人性化服務(wù)，打破了制度和規(guī)章的格式化與冰冷感。如成都武侯黌門街社區(qū)實行“三化一制”，其中的“院落化管理”采取書面、電話、壩壩會等方式公開院務(wù)信息，廣求居民意見，具有靈活性和人性化特點。這些“微自治”不僅是內(nèi)容和形式的延展，更是一種觀念創(chuàng)新，是“以人為本”參與式治理理念的充分體現(xiàn)。五是真正賦權(quán)于民，讓基層民主自治成為人民群眾自我管理的自覺行為。如成都青羊區(qū)康莊社區(qū)推出的“群眾主體工作法”包括：充分尊重群眾的主體意愿，群眾自己的事情由自己定；激發(fā)群眾主體的參與，群眾自己的家園由自己來建；接受群眾主體的監(jiān)督，工作成效如何由群眾說了算；圍繞群眾的滿意導(dǎo)向，發(fā)展成果由群眾共享。

三、中國基層“微自治”實踐之成效分析

在中國基層民主治理中，“微自治”趨向初見端倪，其作用不可低估，也取得了一些成效，具體來說：

（一）“微自治”可使中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理擺脫行政命令的困擾，從“政府的腿”變成“居民的自治”

與以往相比，改革開放以來的城鄉(xiāng)基層民主自治無疑是歷史上的一大進步，它開始擺脫行政命令和管理的束縛，以村民自治和城市社區(qū)自治的方式邁開前行的步伐。不過，這種變化是相對的，在許多地方甚至是城鄉(xiāng)基層民主政治得到較快較好發(fā)展的示范區(qū)，村居民自治也難以真正擺脫行政事務(wù)的困擾。2012年對廣東清遠縣的一份調(diào)研顯示：該縣一個行政村和政府簽訂的各類責(zé)任書就有13份以上，多的則有20多份，包括扶貧開發(fā)、計劃生育、殯葬改革等，甚至連學(xué)生升學(xué)率也要簽責(zé)任狀。而一個村委會只有數(shù)人，往往難以完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)交辦的這些工作。有位鄉(xiāng)干部感慨良多：“各級黨委政府習(xí)慣于把村委會當作下屬機構(gòu)分派工作任務(wù)，村委會自治功能淡化，村民自治被‘懸空’和‘虛置’”，很難有效發(fā)揮作用。（22）這也是為什么在基層民主自治實施多年后，仍有許多城市社區(qū)和村委會苦不堪言、怨聲載道的原因，因為它們實際上一直充當政府工作的延伸機構(gòu)，很難輕裝上陣、全力以赴投身于基層民主自治工作。成都基層民主建設(shè)也是這樣，在很長一段時間，其自治功能受到行政事務(wù)的制約，以至于很難發(fā)揮自身的自治功能。實行院落自治后，成都社區(qū)局面大為改觀，如成華區(qū)在老舊院落改造中，堅持“三問于民”，即改不改，問需于民；怎么改，問計于民；好不好，問效于民，成功探索出“先自治、后整治”的院落改造模式，大大提高了群眾參與的積極性和滿意度。2013年對成華區(qū)的第三方測評顯示，群眾對老舊院落改造的滿意度達90%以上；通過整治，院落居民實現(xiàn)了從漠不關(guān)心到理解支持、從被動接受到主動參與管理的轉(zhuǎn)變，群眾參與度達85%以上。（23）這和以往形成了鮮明對照，充分體現(xiàn)了院落自治的價值意義和深遠影響。

（二）“微自治”可改變政府“包攬一切”的管理和供給方式，真正做到由“替民做主”變?yōu)椤白屆褡鲋鳌?/strong>