摘要:有關鄉(xiāng)村治理的學術研究和政策研究，著述頗豐。但問題是，過于宏大、抽象的宏觀理論分析與專注于個別經(jīng)驗的微觀研究，以及各種建言獻策，似乎不能對鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗事實帶來多大解釋力，也就是說，一方面，學術研究進展不大;另一方面，學術研究與政策研究沒有連接，與鄉(xiāng)村社會變革之間沒有發(fā)生某種影響關聯(lián)。因此，搞清楚鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀是什么，從鄉(xiāng)村治理的基本事實經(jīng)驗出發(fā)，進行理論和實踐的思考，并以此推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉型，乃是理論研究的實驗性與社會變革的實踐性的統(tǒng)一。

關鍵詞:鄉(xiāng)村治理;現(xiàn)代轉型;理論與實踐

鄉(xiāng)村社會的治理核心是政府，這等于說，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀并不是多元社會組織參與共治的結果。即便有社會組織，也不具有自主性地位，或者說，鄉(xiāng)村社會治理是由一個權威(政府)中心來決定所有鄉(xiāng)村公共事務。而所謂的社會組織，沒有自己的行事規(guī)則、沒有權利決定自己的事務。對鄉(xiāng)村治理的這樣一個判斷，可以避免無意義的爭議(單中心或多中心)①而直接進入鄉(xiāng)村治理的實質問題的討論。

學術界討論鄉(xiāng)村治理的著述非常之多，這從鄉(xiāng)村治理的分析單位和分析范式的豐富多樣可窺見一斑。②但是，這類研究要么是過于宏大、抽象的宏觀理論分析，要么就是專注于個別經(jīng)驗的微觀研究，似乎不能給鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗帶來多大解釋力，也就是說，學術研究與社會變革之間沒有發(fā)生某種影響關聯(lián)，不能成為鄉(xiāng)村治理變革的推動力。因此，怎樣把理論與實踐結合起來，推進鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉型，其學理意義和現(xiàn)實意義同樣重要。

一、鄉(xiāng)村治理結構

鄉(xiāng)村治理結構，不是多元的、民主的、共治的結構。也就是說，在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權威一元化管理體制機制沒有變、基層群眾自治組織功能不斷萎縮和異化、社會自治發(fā)展不起來、社會組織化程度很低、政府治理與社會治理日漸陷入失范和失序的狀態(tài)。

鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)危機，一方面，經(jīng)濟發(fā)展促進社會分化，多元利益群體出現(xiàn)，但傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理思維和治理方式?jīng)]有做出適應性改變;另一方面，多元社會群體的(政治的、經(jīng)濟的、社會的)權利要求沒有一個制度化協(xié)商機制和參與機制，基層社會矛盾和沖突直接指向基層政府。表現(xiàn)在治理上，鄉(xiāng)村社會秩序處在混亂和無序當中。

從法治規(guī)則的發(fā)展上看，公共組織、社會組織、公民個人之間沒有建構一個被廣泛遵行的規(guī)則或規(guī)范體系，或者說，現(xiàn)有規(guī)則是管理者的規(guī)則，不是法治意義上的規(guī)則。公共管理組織在規(guī)則之外，比如基層政府。這種制度環(huán)境造成的直接后果是，以往的權威管制關系不能改變，其他個體或社會組織又不能整合進入一種組織化秩序當中。

也就是說，當前之所以要推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設，就是因為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體制機制已經(jīng)越來越難以適應鄉(xiāng)村社會的發(fā)展變化，或者說，黨政組織的一元化單中心管理結構和管理方式不足以應對鄉(xiāng)村社會多元主體存在的現(xiàn)實。在公共組織之外，出現(xiàn)多中心社會力量的組合和分化，比如基層市場共同體的發(fā)育、村莊處于解體或衰敗中、農(nóng)民合作組織(經(jīng)濟)自主性和獨立性的增強，等等。但分化和多元的社會組織并沒有進入組織化程序，也沒有獲得整合而進入公共體系當中。概言之，政府與社會、與市場怎樣達成鄉(xiāng)村多元主體共同治理的格局，擺脫目前鄉(xiāng)村治理的混亂和無序，推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉型，提升鄉(xiāng)村治理能力，這既是一個理論問題，更是一個實踐問題。

改革開放以后，鄉(xiāng)村社會治理基礎發(fā)生了結構性的變遷。一方面，治理主體多元化，除了政府，還有基層群眾自治組織、基層市場體系、社會組織等;另一方面，政府與社會、政府與市場的關系也發(fā)生了改變。最大的變化，就是過去一元化集權治理體系的不斷弱化，鄉(xiāng)村社會公共空間不斷擴大，社會自治自主力量不斷發(fā)展。然而，分化和多元并沒有帶來相應的治理規(guī)則的調(diào)整和改變，并沒有使基層政府改變傳統(tǒng)的管制社會規(guī)則和行為。

下面具體分析鄉(xiāng)村治理主體結構，為了描述和分析的方便，難免會強化主體之間的區(qū)別，但實際上，各個主體之間的區(qū)別有時并不那么清晰，存在著互滲和互通關系，甚至彼此都具有交叉的特征，這只是個理論梳理而已。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村社會的治理核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家權力在鄉(xiāng)村社會運作的組織形式，是鄉(xiāng)村社會的政治與行政中心，體現(xiàn)出鄉(xiāng)村基層政治在體制與非體制、結構與非結構以及制度與文化的貫通方面所呈現(xiàn)出來的時空統(tǒng)一性和完整性。③一般認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織本身就是國家政權建設的一個部分，是國家權力下沉的一個表現(xiàn)，體現(xiàn)的是國家政權的運作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為最基層的政府機構，其直接與農(nóng)民打交道，國家的力量與社會的力量在這里直接匯合與接觸———呈現(xiàn)國家與社會的邊界。

新中國成立以來，基層政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能即積累財稅和社會控制及動員能力一直沒有改變，且不斷強化和提升?，F(xiàn)在的問題是，改革開放30多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的社會基礎已經(jīng)發(fā)生變化，社會多元化和資源多元化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一元化治理體制機制面臨現(xiàn)實的挑戰(zhàn)和壓力。

二、基層黨組織。這是政治力量在鄉(xiāng)村社會的一種權力存在形式，是鄉(xiāng)村治理的領導核心。街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領導本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權。在鄉(xiāng)村的各種組織———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層群眾自治組織、群團組織、經(jīng)濟組織等許多組織中，農(nóng)村基層黨組織是領導核心。這種領導核心作用，有利于保證黨的路線、方針、政策在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行，有利于重大問題的科學決策，有利于協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村各種組織的關系，協(xié)調(diào)和處理各方面的利益和矛盾，有利于對農(nóng)村各項工作實行統(tǒng)一領導，保證農(nóng)村社會穩(wěn)定。④

以往有關中國基層社會治理方面的學術研究不太關注基層黨組織。研究多集中在三個方面:一是以國家(政府)與社會關系為視角的治理理論研究;二是非政府組織(NGO)和公民參與背景下的治理創(chuàng)新研究;三是基層治理傳統(tǒng)資源在當下的適應性研究。這些研究忽視了執(zhí)政黨作為最重要行動主體的現(xiàn)實。而有關基層黨建方面的研究，大多來自黨建學者和黨務工作者。這類研究更多的是思想的闡發(fā)、個人的體會和經(jīng)驗的總結，不能算嚴謹?shù)膶W術成果。［1］但是，研究鄉(xiāng)村治理，不能無視基層黨組織是治理的領導核心這一現(xiàn)實，因為基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的政策來源和決策者，是中國基層政治發(fā)展的最重要的行動者。

三、村莊。這是鄉(xiāng)村治理的基本單元。村莊是基層治理的社區(qū)，是一個社會共同體，也是一個生產(chǎn)單位和文化共同體。村莊的獨特性在于，它既是一個獨立的社會單位，也是一個獨立的文化單位。村莊與外界的聯(lián)系，不是作為整體，而是以個體或農(nóng)戶為主體，與公共組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權發(fā)生關系。也就是說，村莊既有自洽的一面，也有開放的一面。大致說來，與公共管理組織的關系，包括稅收、國家補貼、土地承包權相關的問題以及發(fā)生的其他權益關系，這些關系體現(xiàn)的是村莊內(nèi)含的國家因素，而且還是它必須與之相關聯(lián)的國家因素。村落既不是封閉化的，也并不是孤立的，而是與外界社會處于有機的聯(lián)系之中。

村莊治理結構本質上體現(xiàn)的是國家治理邏輯而不是鄉(xiāng)村自治邏輯。事實上，村莊有兩個權力合法性來源不同的權力主體。一個是依據(jù)中國共產(chǎn)黨黨章組織起來的村黨支部，一個是按照《中華人民共和國村民委員會組織法》由村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會?！岸旌辖Y構”同時又是農(nóng)村基層治理結構的基本屬性。［2］顯然，國家治理的運作是通過村莊治理結構來完成的，或者說，村莊一直是國家治理體系的一部分。

四、基層市場共同體。市場改革之后，社會分化過程中形成了各種正式和非正式組織。各種社會力量也在透過國家控制的縫隙表達著自己的利益追求。在鄉(xiāng)村，這些社會組織的發(fā)生和成長集中在市場領域，一是傳統(tǒng)的集市貿(mào)易場所，亦即集鎮(zhèn);一個是由專業(yè)性經(jīng)濟分工發(fā)展起來的互助合作經(jīng)濟組織?；鶎邮袌鍪菄覚嗔εc鄉(xiāng)村社會發(fā)生經(jīng)濟關系的領域?；鶎邮袌鲶w系是非正式關系的商業(yè)性聚落形式，自發(fā)形成農(nóng)村集貿(mào)中心，但具有市場體系的政治社會學意義。它連接村與村、村與鎮(zhèn)?；鶎邮袌鲶w系既有經(jīng)濟意義，又有社會和文化意義。正因為如此，盡管不是社區(qū)，但農(nóng)村的集市(市場)是農(nóng)村經(jīng)濟社會關系網(wǎng)絡中心，具備中國農(nóng)村社會結構的基本特征。施堅雅的基層市場理論之“研究的關注點，是如何從底層的研究中概括出解讀中國農(nóng)村社會結構的模式和框架。所以在他看來，研究的基礎單位不能局限于村落劃定的地域邊界，要注重研究農(nóng)村經(jīng)濟社會關系的網(wǎng)絡，而這個網(wǎng)絡的中心，就是農(nóng)村的集市(市場)。所以，以集市為中心的農(nóng)村經(jīng)濟社會網(wǎng)絡，才是打開理解中國社會結構之門的鑰匙，才是鄉(xiāng)土中國的基本研究單位”。［3］(p36)簡言之，基層市場具備鄉(xiāng)村社會生活的一個重要的社會關系網(wǎng)絡功能，發(fā)揮連接城鄉(xiāng)的作用。

五、農(nóng)民合作組織。這是改革開放30多年來在鄉(xiāng)村出現(xiàn)的社會自治性質的組織形式之一，是個體經(jīng)營者的聯(lián)合組織。農(nóng)民合作組織是指以某一產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品為紐帶，以增加加入組織的成員收入為目的，實行資金、技術、生產(chǎn)、購銷、加工等方面的互助合作，按照一定的章程進行共同生產(chǎn)、經(jīng)營和服務活動的互助性經(jīng)濟合作組織，也就是說，農(nóng)民經(jīng)濟組織是農(nóng)民為了保護自身的利益而聯(lián)合起來的。“農(nóng)村合作組織是建立在農(nóng)民的結社自由和選舉自由的基礎上的，農(nóng)村合作組織的存在又為農(nóng)民的權利的實現(xiàn)和維護提供保證，這就是農(nóng)村合作組織的政治意義。在農(nóng)村給予農(nóng)民結社權可以使得農(nóng)民能形成合作組織來與其他利益群體進行集體談判，形成比較強大的參與博弈的能力，它的作用比推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主直選的意義要大得多?！保?］這就是農(nóng)村合作組織的治理意義。

總之，上述基層治理結構以政府權力為核心。事實上，農(nóng)村政治社會管理結構和管理體制機制一直沒有發(fā)生改變，改變的是鄉(xiāng)村社會結構，亦即社會分化和多元化以及社會資源的分散化。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀

有關鄉(xiāng)村治理的研究，成果非常豐富。在研究單位上，就有諸如村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層市場等分析單位，［5］這些研究都能自圓其說，但都有解釋力的局限性。并且，所有的研究似乎都不太介意鄉(xiāng)村社會變遷是如何影響國家權力，或者說，與國家權力的互動關系，對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉型究竟意味著什么。也就是說，不能依靠沒有經(jīng)驗基礎的想象來規(guī)劃鄉(xiāng)村治理的未來，尤其不能把國家權力排斥在鄉(xiāng)村之外。站在現(xiàn)實的基礎上來檢討鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村研究的價值，也許更有意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是從1983年建立的，但實際上它仍然承擔著人民公社的經(jīng)濟和社會管理職能。⑤也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制度上實行政社分開后，在功能上仍然是政經(jīng)合一的體制。在權力行使上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到縣的制度性牽制和分割，而不能成為完整的一級政府權力，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員不是完全現(xiàn)代意義上的公務員，［6］(p68)沒有太多的實質關系。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織有自利性的一面，比如公司化的逐利傾向，與基層社會的管控關系，不可避免地出現(xiàn)非制度化，等等，使得縣對它的約束不力。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織終究是縣級政權組織的一個權力部分。傳統(tǒng)基層政府治理的制度環(huán)境沒有改變，運行模式、治理理念及治理方式也沒有發(fā)生實質性的改變。但市場經(jīng)濟改革造成了基層政府成為“政權經(jīng)營者”⑥的事實，它的權力功能都投入到經(jīng)營性與競爭性的市場經(jīng)濟活動當中。通過壟斷經(jīng)營、稅收的汲取以及各種集資和攤派行為，財富在向政府和既得利益群體集中，而且，它的行政權力幾乎擴大到基層經(jīng)濟和社會的所有公共領域之中。與1979年之前比較，當今基層政府治理目標是追求自身利益最大化而非公共利益最大化，［7］(p8－11)其治理結構和治理方式是一元化權威自上而下的資源汲取和社會控制與動員方式。

二、村莊。村莊是認識中國農(nóng)村社會變遷甚至認識中國社會結構的治理單位。但是，改革開放以來，村莊已經(jīng)發(fā)生巨變，現(xiàn)在的村莊已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的村莊。主要在兩個方面:一是農(nóng)村傳統(tǒng)共同體逐漸解體。因農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)單一、就業(yè)吸納力低、生產(chǎn)效率低、務農(nóng)收入少，大量農(nóng)民離鄉(xiāng)入城尋求新發(fā)展，導致農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展動力不足。從人口結構上看，農(nóng)村社會的主體力量———青壯年大都進城務工，留守的大多是婦幼老弱病殘人員，農(nóng)村已經(jīng)失去了發(fā)展的主體力量;從生產(chǎn)結構上看，小農(nóng)經(jīng)營無利可圖，而婦幼老弱病殘人員又不能承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村建設的重任，生產(chǎn)新技術無法進入鄉(xiāng)村;從資源分布上看，衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等資源在不斷地向城鎮(zhèn)集中;從村民自治制度發(fā)展上看，鄉(xiāng)村治理失去了治理主體———農(nóng)村青壯年，婦幼老弱病殘人員幾無參與意愿，更無監(jiān)督能力，村民自治已成為村官自治，村民自治制度已經(jīng)不能發(fā)揮多大社會治理功能和作用。二是農(nóng)民權利不平等問題日益惡化。有兩層意涵:其一，27395萬之多的農(nóng)民工游走于城鄉(xiāng)之間，他們的生產(chǎn)剩余價值基本留在了城市，他們不能享受城市的社會保障和公共服務，當這個龐大的社會群體逐漸意識到背負在他們身上的體制性和制度性不公正和不平等時，他們的公民權利意識就會不斷激發(fā)，并且會積累起對現(xiàn)行體制和制度的不滿甚至對立情緒。其二，2015年4月30日，國家統(tǒng)計局發(fā)布2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人，比上年增加501萬人，增長1．9%。其中，50歲以上的農(nóng)民工已超過4600萬，養(yǎng)老保障和社會保障問題日益嚴峻;新生代農(nóng)民工受教育程度不斷提升(高中及以上農(nóng)民工占23．8%，比上年提高1個百分點。其中，外出農(nóng)民工中高中及以上的占26%，比上年提高1．6個百分點;本地農(nóng)民工高中及以上的占21．4%，比上年提高0．3個百分點)，與其父輩比較，他們的政治參與意愿會越來越強地凸顯出來，對城鄉(xiāng)基層治理體制帶來沖擊和壓力。

三、基層市場。之所以討論基層市場，是因為基層市場將村莊與外界聯(lián)系起來，是鄉(xiāng)村治理的基本單位。它的治理意義在于，連接城鄉(xiāng)的基層市場乃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會發(fā)生經(jīng)濟社會聯(lián)系的重要場域，或者說，是鄉(xiāng)村社會自發(fā)形成的公共空間，在這個公共空間，國家權力與鄉(xiāng)村社會發(fā)生關聯(lián)。施堅雅認為“研究中國社會的人類學著作，由于幾乎把注意力集中于村莊，除了很少的例外，都歪曲了農(nóng)村社會結構的實際。如果可以說農(nóng)民是生活在一個自給自足的生活之中，那么這個社會不是村莊而是基層市場社區(qū)。我要討論的是，農(nóng)民的實際社會區(qū)域的邊界不是由他所住的狹窄的范圍決定，而是由他的基層市場區(qū)域的邊界決定”。［8］事實上，把集鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一種研究單位來解讀中國鄉(xiāng)土社會，一直以來被關注很不夠。⑦基層市場共同體是鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織單位和基層社會結構的組成之一。

當今影響鄉(xiāng)村治理的因素主要有如下方面:其一，基層政府即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的權力結構、功能及運行機制。如前所述，改革開放之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制度上實行政社分開后，在功能上仍然是政經(jīng)合一的體制。在權力行使上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到縣的制度性牽制和分割，而不能成為完整的一級政府權力。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織有自利性的一面，縣對它的約束不力等。其二，社會自治不發(fā)展。具體講，社會組織沒有整合為組織化程序，沒有到達自由、自治、自主、獨立的組織化水平，而且，至今還沒有在一個法治規(guī)范和規(guī)則體系上進入公共體系當中，并通過一系列制度化機制達到社會整合的目的，也因此，它們的處境仍然處于半合法、半自治的狀態(tài)當中。其三，一元化治理結構?；鶎诱囊辉瘷嗤卫斫Y構沒有松動，甚至在不斷地強化，并不斷推動鄉(xiāng)村社會的結構集中化。通過國家項目制和村民自治組織的行政化，與鄉(xiāng)村社會建立起制度化的全面支配關系。

三、鄉(xiāng)村治理變革:理論與實踐

對鄉(xiāng)村治理變革，當前的學術研究和政策研究有兩種趨向:一是抽象的宏觀理論分析;一是專注于個別經(jīng)驗的微觀研究。這兩種研究趨向，對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉型，沒有多大價值。前者與鄉(xiāng)村經(jīng)驗事實離得太遠，后者沒有一般性意義。如有學者認為，鄉(xiāng)村研究越來越趨向碎片化，沒有一個可以指導現(xiàn)實變革的主體思路。［9］另外，政策研究又大多是從維護基層政府權威的考慮出發(fā)，逆勢而為，價值不大。事實上，鄉(xiāng)村治理面對的理論和實踐問題非常迫切和清楚，比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在功能、結構乃至運行機制上，與正式制度之間已經(jīng)產(chǎn)生偏離。這種偏離概括為“制度異化”———表現(xiàn)為基層政府在公共政權的價值和權威上的異化，也表現(xiàn)為基層政府在實際運行中與基層社會之間關系上的異化。［7］(p9)比如，基層政府與村民自治組織聯(lián)為一體，村官官僚化，村委會成為基層政府的行政工具。基層干部和村官的非制度化、非正規(guī)化的結合體，造成一個自外于體制的自利性利益共同體，這個自利性利益共同體游走于體制內(nèi)外并擠壓基層社會支配空間，使社會發(fā)展逐漸失去活力。

鄉(xiāng)村治理變革的關鍵在基層政府(權威)治理的法治化。今天鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀之形成，根源在基層權威，變革的主導方也在基層權威。這個基本事實可以從如下方面理解:第一，一元化的權威治理之存續(xù)，有兩個制度保障條件:一是經(jīng)濟社會一體化，一是政府或國家壟斷資源和資源配置方式。第二，經(jīng)濟社會結構已經(jīng)發(fā)生結構性變化，但基層權威并沒有做出適應性調(diào)整，而且還在不斷地強化舊體制與舊結構，這使得基層權威成為鄉(xiāng)村治理的矛盾和沖突中心。

另外，沒那么容易能夠在制度上建構國家、社會組織、村民三者合作互補的伙伴關系。由于歷史因素和現(xiàn)實制約條件，從理論上來的或者直接從書本上來的所謂國家、社會組織、村民三者在制度上要建構成合作互補的伙伴關系，但在現(xiàn)實當中，卻面臨如何在制度上理清和區(qū)分不同主體的權力、責任和能力，［10］這與基層治理的實踐邏輯不相符。事實上，鄉(xiāng)村社會結構的變化，帶來了治理的新問題，使得傳統(tǒng)基層治理體制面臨挑戰(zhàn)，但新的治理結構的出現(xiàn)或形成是社會分化和社會整合的結果，也就是說，新的治理結構是社會力量博弈的結果，不在于政府能不能調(diào)整自己的治理觀念和治理思維及方式，而在于新的社會力量的成長能不能確立在現(xiàn)代法治化基礎之上。

實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉型依靠政府，因為鄉(xiāng)村治理一直在基層政府主導下。但這是問題的一個方面，問題的另一方面是，決定鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉型，還要取決于鄉(xiāng)村多元社會力量的變化，比如社會自組織力量的發(fā)展、市場規(guī)則的不斷完善、以及個體權利意識的成長。

第一，要從社會發(fā)展的立場來看基層治理的變革，而不是從政府的立場來應對基層治理的變化。因為，從社會變遷的角度來看待基層治理，那么，就能夠從結構上從本位上來審視基層治理的結構變化和社會變革。反過來說，從政府的立場來看基層治理，無非是老路數(shù)的新提法，其潛在的判斷是，政府是一元權威，維持一元權威的辦法是作出適應性調(diào)整，使得社會處于公共權力的掌控之中。

從社會發(fā)展的立場看，社會組織化程度很低，不能進行有效的社會整合，結果是，社會結構分散，社會生活和社會行動的無序化趨向，分歧和矛盾不斷積累起來但卻沒有制度化機制來處理來整合，因此，緊迫的現(xiàn)實是，個體或群體性的沖突都指向了政府，而政府還在用一種包辦社會的方式來化解分歧應對沖突。

從政府治理立場看，權力集中與社會分化的現(xiàn)實，使它陷入基層秩序不穩(wěn)定的困擾之中，但從它的權力集中結構和治理邏輯中，又找不到民主的治理之道。一方面，其所背負的政治與行政職能，驅使它只能采取管控的方式去應對，也就是說，它不能把政治與行政職能做出恰當?shù)膮^(qū)隔，使后者進行法治規(guī)則上的制度化建設，前者與基層社會共同體連接起來。另一方面，政府制度化建設不力，沒有一以貫之的規(guī)則，且公共性不足，結果是，它只能牢牢地掌控公共空間，同時擠壓社會空間，致使防范社會之心不除，與社會對立起來。

第二，法治規(guī)則。規(guī)則秩序，哈耶克將自發(fā)秩序稱為規(guī)則統(tǒng)治(nomocracy)，指一種分散主體基于共同的規(guī)則自主決策、自由競爭而實現(xiàn)的人類合作。［11］(p9)有兩種規(guī)則，一種規(guī)則是針對管理對象的，政府不受規(guī)則約束;一種規(guī)則約束所有社會組織，政府組織也不能例外。前一種的社會組織形態(tài)，是整個社會全部都由國家從上到下組織起來，形成等級，由一個權威中心來決定所有的事務;后一種的社會組織形態(tài)，是多元社會組織并立與共治的結構，其中就包括政府組織。顯然，我們要建構的是所有社會組織都在一個規(guī)則下行動的治理狀態(tài)，這個規(guī)則就是法治規(guī)則。當前，鄉(xiāng)村治理的核心訴求，就是要確立法治原則或規(guī)則，其重要性在于，首先，建構一個穩(wěn)定的社會秩序。實質上，社會秩序的維持關鍵是平等和正義。而且，分歧和沖突可以在秩序化的制度上得到協(xié)商、溝通和解決。任何社會力量包括政府組織和政黨組織都是多元社會組織中的一個部分。其次，使民主治理成為可能。限制政府權力、保障公民權利，這是法治的精髓。對鄉(xiāng)村治理來講，就是每一個治理主體的權利是平等的。再次，社會利益組織化建設的法理依據(jù)得以落實。社會自治的發(fā)展，或者說，社會自治的組織化程度取決于自治權的一系列制度化保障條件。比如，村民自治制度要有一個自治權法來保障。同時，政府與社會、政府與市場的關系就能夠明確在法治基礎上，各方面的權利和責任都能得到維護。

第三，社會改革。經(jīng)濟發(fā)展不能解決所有問題，尤其是社會問題。社會改革首先要進行社會組織體制改革，主要指改革雙重管理體制，建構現(xiàn)代社會組織制度，把“組織”還給社會。［12］(p40)這是因為“社會治理強調(diào)多方參與，包括社會力量的參與，這里既有政府部門之間的垂直和橫向關系，也有政府與社會的協(xié)商與合作，社會力量之間的合作，乃至各方與居民參與的關系”。［13］比如，對城市和農(nóng)村存在的維權組織和專業(yè)經(jīng)濟合作組織進行規(guī)范，并納入法治化的治理過程當中。支持城市行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，引導其進入制度化軌道，而不是試圖去壓制、去控制。對于近些年來不斷涌現(xiàn)的農(nóng)民維權組織和農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟合作組織更要引導、扶持，幫助它們在法治和權利規(guī)范的基礎之上成長壯大起來。農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟合作組織是自發(fā)成長起來的社會組織，尤其具有基層社會治理創(chuàng)新的意義。農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟合作組織是自愿共享利益和價值———比如平等、自助、自主和合作———的共同體，有極強的自主性和內(nèi)聚力，共同體成員的共同責任意識和自組織能力會真正確立起來。但這類專業(yè)經(jīng)濟合作組織能否與公共社會聯(lián)系起來，從而起到鄉(xiāng)村社會治理參與者的作用，那要看他們是否在當今中國城鎮(zhèn)化進程中成長壯大起來?？傊青l(xiāng)基層新興社會力量的出現(xiàn)和成長，是改革開放以來重大的社會進步，“如果社會或經(jīng)濟的變化消弱或破壞了傳統(tǒng)的聯(lián)合基礎，要實現(xiàn)高水平的政治發(fā)展，還須依靠人民發(fā)展新形式的聯(lián)合的能力”。［14］(p34)現(xiàn)在要逐漸改變傳統(tǒng)思維和做法，讓這些新生的社會力量在社會契約化的基礎上自我管理、自我發(fā)展，這樣做，既能夠真正解決潛在的“不穩(wěn)定因素”，同時，又有自主性有理念的社會組織的發(fā)展壯大，而它乃是社會治理多元結構的基本組成部分。

從實踐上看，鄉(xiāng)村治理問題的根源在于體制，在于體制的權力運作邏輯和實現(xiàn)方式。反過來講，不從體制上思考鄉(xiāng)村治理的轉型，就不可能進行一系列制度化機制建設，也不可能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為建立在法治基礎的框架之內(nèi)，這是問題之一。問題之二是，關于鄉(xiāng)村治理的理論研究和政策研究是否能夠真正與鄉(xiāng)村治理連在一起?，F(xiàn)在的情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為學術界千夫所指的矛盾和沖突的源頭。而事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是在執(zhí)行國家的政策，它沒有也不可能脫離國家控制。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為國家的政治、財政支持，不斷獲得深入鄉(xiāng)村社會公共領域的能力和效率。然而，面對這樣一個現(xiàn)實，許多理論研究是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府描繪為一個可以隨意游走于體制內(nèi)外的怪物———“地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場主義”、“村鎮(zhèn)政府即公司”［15］等等，沒有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權放置在整個國家體制當中來進行恰當?shù)乃伎?，這妨礙了對鄉(xiāng)村治理的完整研究。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權受到的政治和行政約束是制度化和秩序化的，而且它自身的權力就不完整，它只是整個國家體制的一個環(huán)節(jié)而已。

近年來，學術界也意識到以往研究的局限性和“學術自我生產(chǎn)”的特征。在研究單位上，比如，村落的個案調(diào)查，盡管可以做得非常深入細致，但也容易囿于個案的特殊性而失去普遍的解釋力。［3］(p7)也就是說，村莊個案研究很難全面地展現(xiàn)農(nóng)村社會的復雜性與完整性，提升研究的解釋力。比如，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同體”還有諸多的問題需要闡明。在顧及國家力量對鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同體的影響之外，如何確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同體內(nèi)部的多元化主體，如何理順各主體之間的復雜關系，如何探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同體內(nèi)部分化與整合的機制，以及確立轉型中鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同體的變遷路徑等?只有這一系列問題得到了解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同體的分析范式才能夠得到學術界的普遍認可與接納。［5］在分析范式上，有村落社區(qū)分析范式、基層市場共同體的經(jīng)濟區(qū)域分析范式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同體分析范式，等等。［5］其分析維度，主要是國家能力、政府－市場以及國家－社會三個維度。［16］

上述研究單位的選擇和分析范式一直是研究中國鄉(xiāng)村治理的主流，但近年來，其解釋力的局限性凸顯。面對當前中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀，這類研究似乎離經(jīng)驗事實太遠，甚至不關聯(lián)。比如，有學者認為，中國鄉(xiāng)村治理存在諸多問題，一個基本的缺陷在于缺乏總體性治理的思路，因而未來的走向應該是總體性治理。總體性治理意味著制度設計與建設的系統(tǒng)性、整體性、全面性、協(xié)同性，它是一種以鄉(xiāng)村居民為核心，以解決人民的生產(chǎn)、生活問題為宗旨的運作方式，這不但要靠地方政府基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的努力，需要政府各部門的通力合作，更需要農(nóng)村社區(qū)、社會甚至市場力量的共同參與。［9］這大概是一個事實。

四、結語

當今鄉(xiāng)村治理面對的現(xiàn)實是，基層權威治理的一元化與社會結構的多元化之不適應、分歧、矛盾乃至沖突所帶來的失序和失范的治理秩序。在分析鄉(xiāng)村治理發(fā)展上，這是一個基本的出發(fā)點。

同時，鄉(xiāng)村治理是一個整體，不能做出所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理”與“村級治理”的分割。［17］理由是:第一，無論是行政關系或是經(jīng)濟社會關系，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與村是一個生活共同體和經(jīng)濟社會文化共同體。盡管在研究單位上，可以做出“理想型”的劃分，但這只是為了分析的方便。第二，在國家行政體系當中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家行政體系的一級。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度異化，也只是這種體制的副產(chǎn)品，就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權并沒有脫離國家體制控制，它一直是國家行政體系的一個層級。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制中，村只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下屬一級，后者沒有自治和自主的公共政策領域。第三，鄉(xiāng)村治理的主體有政府、村莊、社會、公民個體等等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理基礎和治理對象就是鄉(xiāng)村社會，或者說，作為公共組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，代表國家權力與鄉(xiāng)村社會發(fā)生關系，而這種關系就集中在公共產(chǎn)品供給與公共服務領域方面。

另外，鄉(xiāng)村治理關系與基層研究分析單位畢竟不是一回事，前者主要關注基層不同的治理主體之間的關系構成情況;后者涉及的只是研究分析單位的解釋力問題。認識到這一點，在思考鄉(xiāng)村治理上，就可以做到學術研究包括政策研究與鄉(xiāng)村治理實踐的某種關聯(lián)，甚至成為相互促進的關系。這樣，可以避開一些學理上的爭論或困擾，使學術研究和政策研究直接進入鄉(xiāng)村治理實踐的社會關系結構情景當中。

注釋：

①鄉(xiāng)村治理是政府主導還是多元社會力量參與亦或社會主導，這不是問題。從建政以來，鄉(xiāng)村治理就是一元化的政府權威治理，至今還是。因此，所謂的多元治理，不是來自經(jīng)驗事實，而是來自臆想和判斷。所以，提倡多元治理還只是個努力方向。

②參見狄金華:中國農(nóng)村田野研究的單位選擇———兼論中國農(nóng)村研究的分析范式，《中國農(nóng)村觀察》2009年第6期。

③參見吳毅《小鎮(zhèn)喧囂———一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治運作的演繹與闡釋》，北京:三聯(lián)書店，2007年版。

④《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，中共中央1999年2月13日印發(fā)。

⑤參見《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1983年第23期。

⑥參閱張靜著《基層政權:鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年版。

⑦參見楊彥:《閩西客家宗族社會研究》，香港:法國遠東學院、國際客家學會、海外華人研究會出版社1996年版。轉引自劉朝暉《超越鄉(xiāng)土社會:一個僑鄉(xiāng)村落的歷史文化與社會變遷》，北京:民族出版社，2005年版第5頁。

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基金項目:國家社會科學基金項目“我國縣級政府公共產(chǎn)品供給體制機制研究”(編號:11AZZ006)

作者簡介:周慶智(1960－)，法學博士，中國社會科學院政治學研究所研究員、博士生導師。研究方向為中國地方政治、基層治理、社會轉型與社會變遷、政治社會學。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《江西師范大學學報(哲學社會科學版)》2015年06期

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