原題：把貧困送進博物館：民族地區(qū)反貧困的大理樣本

【編者按】脫貧攻堅戰(zhàn)是今后五年全面建成小康社會的最重要政策舉措。本文系北京大學王曙光教授帶領的團隊于2010年在云南大理地區(qū)調研形成的研究報告，對于民族地區(qū)反貧困工作的幾種模式和經驗進行了梳理和總結，希望對當前脫貧攻堅開發(fā)工作有所啟發(fā)。

當前，民族地區(qū)的貧困狀況值得關注，這是關乎中國社會和諧穩(wěn)定和經濟可持續(xù)發(fā)展的重大問題。大理經驗的梳理，相信對其他少數民族欠發(fā)達地區(qū)都會有很強的借鑒意義。

引言：把貧困送進博物館

中國改革開放以來在反貧困方面取得了舉世矚目的成就，中國的反貧困模式也逐步為國際人士所重視。中國的反貧困也為全球反貧困做出了巨大貢獻。按照世界銀行的貧困標準計算，1981年到2004年，貧困人口所占的比例從65%下降到10%，貧困人口的絕對數量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困，而全部發(fā)展中國家貧困人口的絕對數量從15億減少到了11億，沒有中國的扶貧努力，在20世紀的最后20年，發(fā)展中國家貧困人口數量不會有所減少。今天，中國的反貧困已經進入攻堅階段，進入21世紀以來，中國貧困的發(fā)生形態(tài)與反貧困戰(zhàn)略均發(fā)生了顯著的變化，大規(guī)模減貧的時代已經結束，反貧困戰(zhàn)略的總體思路和制度框架亟需調整。

2010年暑期，北京大學經濟學院調研團對云南大理白族自治州的扶貧模式進行了調研，通過對政府部門、非營利組織、金融機構、農戶以及合作社組織的詳盡而深入的田野調查，獲得了大量第一手資料。2006年度諾貝爾和平獎獲得者尤努斯教授在北大演講時說：“要把貧困送進博物館”，我們相信，這對于中國而言并不是遙遠的夢想。當前，民族地區(qū)的貧困狀況值得關注，這是關乎中國社會和諧穩(wěn)定和經濟可持續(xù)發(fā)展的重大問題。大理經驗的梳理，相信對其他少數民族欠發(fā)達地區(qū)都會有很強的借鑒意義。

民族地區(qū)反貧困經驗

（一）救濟式扶貧的實施及其意義

救濟式扶貧在我國由來已久，是我國改革開放初期實行的主要扶貧方式，即各級政府直接把糧食、衣物或現金等無償分配給貧困農戶，幫助貧困人口渡過難關，同時不追求任何回報。這種方式也被稱作“輸血”式扶貧，主要用于生活救濟和財政補貼。

救濟式扶貧最大的特點就是無償和不追求回報，這種方式在中國改革開放初期取得了良好的效果，但是隨著扶貧工作的推進，有的脫貧戶因為“輸血”中斷而再度陷入貧困狀態(tài)。針對這種現象，社會各界逐漸提出扶貧方式要從救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉變。如今，開發(fā)式扶貧已經成為我國扶貧的主要形式，但這并不意味著救濟式扶貧可有可無，也不意味著救濟式扶貧在中國扶貧戰(zhàn)略中已經沒有任何意義，尤其對于中國的少數民族反貧困而言。實際上，反貧困是一個系統(tǒng)性工程，而救濟式扶貧正是這個浩大工程中一個不可或缺的部分。當然，與改革開放初期相比，如今實施的救濟式扶貧無論在對象上還是意義上都有了極大的改變。

1.救濟式扶貧的對象

從對象上來看，救濟式扶貧針對的不再是改革開放初期那樣的所有貧困人口，而是為數不多的喪失勞動能力的家庭或個體。對于這些群體來說，他們或是由于先天不足，或是由于后天遭遇重大疾病或災難，在可以預見的長期里都無法從事生產活動，因此唯一能讓他們脫離貧困的方法就只有無償提供且不追求回報的救濟式扶貧。以云南省大理白族自治州鶴慶縣2008年的社會救濟為例，救濟式扶貧覆蓋的群體主要有三類：

一是遭受自然災害的群眾，他們由于遭受自然災害喪失了生產資料，在一段時期里無法恢復生產，生活返回到貧困之中，因此最為急需的就是救濟式扶貧。2008年云南大理鶴慶縣冰雪、洪澇、山體滑坡等自然災害頻發(fā)，累計受災人口近30萬人次，造成直接經濟損失近4000萬元，鶴慶縣救助管理站全年解決求助人員150余人，幫助受災最嚴重的人員渡過了難關。

二是五保對象，主要包括農村中無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人。截至2008年初，鶴慶縣一共有五保對象707人，其中孤寡老人617人，鶴慶縣對孤寡老人們采取修建敬老院集中供養(yǎng)的方法進行安置，并且通過積極投入地方財政和動員社會捐贈等多種渠道，保證所有五保戶的生活不低于當地農民的平均生活水平，極大地提高了政府的形象。

三是城鄉(xiāng)低保對象，即家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城市和農村居民。2008年鶴慶縣有城市低保對象4000多人，農村低保對象17000多人，全年共發(fā)放保障金1300余萬元，截至年底城市人均保障金額為每月125元，農村為50元，有效緩和了社會矛盾。

對于向以上三類群體提供的救濟式扶貧措施，最基本的目的和作用在于保障他們的基本生活需求，使他們免于遭受貧困的威脅。

2.救濟式扶貧的意義和對象瞄準

在我們全力建設小康社會與和諧社會的今天，救濟式扶貧不再背負著改革開放初期讓所有貧困人口脫離貧困的使命，而只要求對那些喪失了勞動能力的群體加以援助，其意義主要在于以下兩個方面：

首先從社會發(fā)展的角度來看，我國自改革開放以來在經濟建設上取得了巨大的成就，但隨之也出現了貧富差距過大的情況，并已經成為導致社會矛盾與不和諧的因素。歷史經驗證明，穩(wěn)定是發(fā)展的前提，只有在穩(wěn)定中才能謀發(fā)展。為此，國家建立了社會保障體系，并逐漸加以完善，就是要做到兼顧效率與公平，促進社會和諧發(fā)展。救濟式扶貧作為社會保障體系的有機組成部分，其扶貧對象是需要社會救助的人群中的最弱者,給予這些處于社會最底層的群體幫助，使他們脫離貧困，對于緩和社會矛盾、保障社會穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

其次從社會倫理的角度來看，救濟式扶貧主要針對的是喪失了勞動能力的群體，這些群體由于先后不足或者后天遭遇而不能獨立生存，要是沒有外界的幫助將只能永遠停留在貧困之中。如果我們對這些弱勢群體的存在無動于衷，任由他們在貧困之中掙扎，是不可能實現社會的共同進步和共同發(fā)展的，也是不符合我們建設和諧社會的要求的。

救濟式扶貧的瞄準問題一直是世界級的難題。在具體扶貧工作中，我們一方面要認識到救濟式扶貧是整個扶貧工程中的重要組成部分，是造血式扶貧和開發(fā)式扶貧的必要補充。另一方面，還要認識到只有建立了以政府為主導、社會各界廣泛參與的現代救濟扶貧體系，在救濟扶貧過程中清楚界定和瞄準對象，把喪失勞動力的群體放到救濟式扶貧的范圍中去，通過多種途徑保證他們的基本生活需求，才能提高貧困治理的效果,有效地逐年減少貧困人口,最終促進社會和諧發(fā)展。

民族地區(qū)反貧困經驗

（二）能力增進型扶貧與金融反貧困

能力增進型扶貧著眼于提高貧困人群的可行能力。信貸扶貧是能力增進型扶貧的重要方式之一，也稱為“金融反貧困”，它通過賦予貧困人群一定的信貸資源，使其擁有自我發(fā)展的能力。按照發(fā)起機構的不同，民族地區(qū)的信貸扶貧可分為以下三種：商業(yè)性正規(guī)金融機構信貸、政府扶貧型信貸、非政府組織主導的社區(qū)發(fā)展型信貸（如社區(qū)發(fā)展基金）。

1、商業(yè)性正規(guī)金融機構信貸：扶貧模式和挑戰(zhàn)

農村信用社是民族貧困地區(qū)最主要的商業(yè)性正規(guī)金融機構之一，在民族地區(qū)的正規(guī)金融信貸中占據主導地位。本文主要介紹云南省大理州鶴慶縣農村信用社的信貸扶貧成果。

鶴慶縣是典型的民族貧困地區(qū)。2009年末，鶴慶縣全縣總人口27.27萬人，其中農業(yè)人口24.94萬人，占總人口的91.5%；以白族為主的少數民族人口18.28萬人，占總人口的67.03%。2009年全縣財政總收入2.82億元，農民人均純收入2986元，遠低于全國的4760元元的平均水平。

在對鶴慶縣這一民族貧困地區(qū)的正規(guī)金融信貸扶貧中，農信社占據了重要地位。這主要表現在三個方面。首先鶴慶縣農信社存貸款業(yè)務總量居全縣首位。鶴慶縣目前有工商銀行、農業(yè)銀行、建設銀行、農村信用社、郵政儲蓄等金融機構，截止2010年6月末,全縣的存款總額為34億，其中農信社存款10億，占到全縣存款業(yè)務量的1/3；農信社各項貸款余額達7.7億元，存貸款總額居全縣金融機構首位。其次，鶴慶縣農信社在服務客戶的數量上占絕對優(yōu)勢。在全縣的6萬農戶中，工商銀行服務的農戶為100戶，建設銀行服務的農戶為200戶，農業(yè)銀行服務的農戶為3000-5000戶，而農信社服務的農戶達到4.5萬戶，農信社對農戶信貸服務的覆蓋率達到75%。此外，農信社的網點設置覆蓋鶴慶縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鶴慶農信社下轄8個基層信用社、1個聯社營業(yè)部、6個信用分社，共有營業(yè)網點15個，在職職工117人，網點遍布鶴慶縣每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在網點設置上，鶴慶縣農信社優(yōu)于附近的縣市，如臨近的寧蒗縣仍有11個鄉(xiāng)沒有網點。

鶴慶農信社經營的主要信貸品種包括：小額信用貸款、貼息貸款、助學貸款、創(chuàng)業(yè)貸款、抵押貸款等。目前的貸款總額中有70%-80%屬于小額信用貸款。截止2010年6月末，發(fā)放小額信用貸款12,000萬元，平均每戶發(fā)放貸款1萬元；共發(fā)放生源地助學貸款141筆，貸款余額21萬元；貸免扶補創(chuàng)業(yè)貸款277戶，貸款余額1385萬元，小額扶貧貼息貸款313戶，貸款余額460萬元。同時在風險控制上，鶴慶縣農信社也取得了一定的成果，目前的不良貸款率為6%，主要的不良貸款都是由于歷史包袱所致。

鶴慶縣農信社信貸扶貧的一大特點在于對當地特色產業(yè)的扶持。鶴慶當地工商業(yè)、手工業(yè)尤其是銀器加工業(yè)較發(fā)達，銀都水鄉(xiāng)已經成為銀器加工手工業(yè)的代表。鶴慶縣農信社的貸款很大一部分用于支持手工業(yè)的發(fā)展。在鶴慶農信社的扶持下，當地的新華村形成了“戶戶搞加工、家家是工廠”的銅器和金銀加工民族工藝品的生產格局。當地生產的銀器源源不斷的銷往西藏、四川等地，目前農信社有大約5000萬資金在西藏。

2、政府的扶貧貼息貸款：運行機制與對象定位

政府的扶貧貼息貸款是民族貧困地區(qū)信貸扶貧的另一種方式，本文主要介紹大理州鶴慶縣扶貧辦推行的財政貼息性小額信貸。

鶴慶縣是云南第一家小額信貸試點地區(qū)。鶴慶縣扶貧辦1997年開始與樂施會合作運營小額信貸，成立以來該項目經歷了兩個階段，2008年之前由扶貧辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立工作組經營小額信貸業(yè)務，2009年開始，農業(yè)銀行開始經營這項業(yè)務，扶貧辦主要協助銀行收集貸款群眾的信息，確定哪些是貧困戶，鑒定其貧困程度。同時小額信貸運作中堅持的原則也逐步放寬。成立之初，小額信貸項目堅持貸窮不貸富，只貸婦女，以5000元/戶為上限。在風險控制上，小額信貸實行五戶聯保，由信貸員催收。目前小額信貸已經偏離最初的基本原則，信貸額度變?yōu)?0000元/戶，特殊的可以達到20000元甚至30000元每戶。并且貸款對象也不再是最貧窮的群體，而是選擇中間那部分有貸款需求又有還款能力的農戶。貸款主要圍繞縣鄉(xiāng)重點產業(yè)項目，包括糧食作物、生豬、蠶桑、大牲畜、甘蔗、蔬菜、傳統(tǒng)手工業(yè)加工等。

運行以來，這項貼息性小額信貸取得了重大的成果。至今已經累計發(fā)放貸款800多萬元，還款率達到90%以上。扶貧項目覆蓋9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)94個村委會，獲貸農戶41483戶，占全縣農業(yè)總戶數的73.5%。2009年一年，全縣貸款總額1300萬元，到戶貼息資金65萬元，輻射56個村委會，受益農戶796戶。

調研中，我們重點考察了鶴慶縣辛屯鎮(zhèn)新登村的貼息性小額信貸實施情況。辛屯鎮(zhèn)位于鶴慶縣最北端，扶貧到戶貸款工作從2002年9月開始運行。2009年發(fā)放貸款300萬元，財政貼息15萬元。從開始成立到2009年，已經累計發(fā)放貸款1566萬元。其中用于種植業(yè)25萬元，養(yǎng)殖業(yè)1481萬元，加工業(yè)3萬元，其他產業(yè)57萬元。其中生豬養(yǎng)殖業(yè)投放資金達1361萬元，占全部資金的86.9%。扶貧貸款覆蓋全鎮(zhèn)9個村委會，累計獲貸小組數847個，獲貸農戶3479戶。至2009年12月底，到期貸款回收率達100%。

新登村是辛屯鎮(zhèn)養(yǎng)殖業(yè)的代表村。全村有2000多人，542戶，人均年收入3700多元。生豬養(yǎng)殖是新登村的骨干產業(yè)，占本村經濟總收入的65.7%。新登村委會的師弟登自然村，共有農戶338戶，除11戶外出經營打工外，327戶全部從事生豬養(yǎng)殖。2000年，新登村建立了生豬交易市場，肥豬主要來源于洱源、大理、賓川、麗江、鶴慶等地，主要銷往省外的西藏、甘肅、四川、廣西、廣東、湖南，以及省內的下關、麗江、迪慶、怒江、蘭坪等地，日交易量達到800頭以上，成為滇西北乃至整個西南地區(qū)最大的生豬交易市場，形成集生豬養(yǎng)殖、運銷一條龍服務的發(fā)展格局。

新登村的扶貧貼息貸款由村書記對農戶信用進行考察，并對信貸戶進行監(jiān)督，實行三戶聯保。貸款年息6.931%，其中財政補貼5%，農戶實際支付的年利率不到2%。2009年，全村貸款150萬，獲貸農戶75戶，每戶貸款2萬元，發(fā)展生豬94頭，牛25頭，家禽820只。從扶貧貸款發(fā)放依賴，全村共發(fā)放扶貧到戶貸款資金683.5萬元，其中用于養(yǎng)殖524.6萬元，獲貸農戶960戶。

這種扶貧貼息貸款主要是用于解決小規(guī)模養(yǎng)殖戶的資金困難問題，堅持“有償使用、小額短期、滾動發(fā)展”的原則。目前農信社在新登村有500萬元的貸款，而扶貧貼息貸款的對象則主要是那些處于中下等收入層次、無法得到農信社貸款的農戶。因此，在新登村，農信社主要服務于那些經營大規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)的農戶，而扶貧貼息貸款則支持那些小規(guī)模的養(yǎng)殖戶，成為農信社信貸扶貧的必要補充。從新登村的經驗可以得出這樣的啟發(fā)，針對不同的客戶群可以采取不同的信貸扶貧方式。商業(yè)性正規(guī)金融機構按照商業(yè)化原則優(yōu)先選擇那些優(yōu)質客戶，解決其信貸困難問題；而政府扶貧型信貸則主要偏向于那些不能得到商業(yè)性正規(guī)金融機構貸款但同時也具有一定的還款能力的客戶，同時政府扶貧型信貸通過設置一定的貸款額度限制來排除那些能夠得到農信社貸款的大規(guī)?？蛻?，保證信貸資源在小規(guī)模農戶中周轉。

3、非政府組織主導的信貸扶貧模式：社區(qū)發(fā)展基金的運作機制

國外非政府組織在信貸扶貧方面已經積累了很多經驗，在扶貧理論與實踐上都優(yōu)于國內政府的扶貧。社區(qū)發(fā)展基金是非政府組織探索的信貸扶貧的一種方式，目前已經在國內很多地方試點展開。社區(qū)發(fā)展基金是在小額信貸基礎上發(fā)展起來的，小額信貸的運行雖然取得了一定的成功，但是其信貸資金的發(fā)放以項目方式推進，較少注重農戶自立能力的建設，農戶沒有建立起自我還款意識，資金循環(huán)利用的程度不高（何廣文，2007），因此產生了一種強調為窮人賦權，賦予社區(qū)農戶對社區(qū)資源的決策權的貸款方式——社區(qū)發(fā)展基金。社區(qū)發(fā)展基金是以難以獲得正規(guī)金融服務的貧困社區(qū)的農戶為基本對象，以個體貧困農戶公平獲得生產性貸款、支持農戶升級改善的同時追求社區(qū)的公共積累為目的，以體現貧困社區(qū)農戶主體地位的充分參與、透明公開、民主決策的自我組織和自我管理為基礎，以風險共擔和利益共享為核心的一種適應貧困社區(qū)農戶生計方式的，自愿、靈活、簡易的社區(qū)發(fā)展的公益性自我服務體系（劉勝安、韓偉，2009）。

滕昊、何廣文（2009）總結認為社區(qū)發(fā)展基金主要包括以下特征：以自然村為單位，由樂施會項目辦無償向社區(qū)提供一筆初始資金作為基金本金；基金本金所有權最初為項目辦所有，資金在社區(qū)內滾動運行供全體村民貸款使用，項目辦同時提出視社區(qū)發(fā)展基金開展情況決定基金本金的捐贈事宜；由全體村民民主選舉產生社區(qū)基金管理小組和監(jiān)督小組，分別負責包括社區(qū)發(fā)展基金在內的社區(qū)事務管理、運行與監(jiān)督。管理小組必須有一定的女性比例和貧困戶代表，且需定期換屆；申請借款的農戶需要組成相對固定的聯保小組（5-7戶），并推選小組長。農戶的貸款申請在獲得所有小組成員簽字后被提交到定期召開的社區(qū)大會討論，討論通過后即行發(fā)放貸款?；鹪谏鐓^(qū)內部采取有償使用方式，利率由農戶自行約定，實踐中往往高于農信社小額信用貸款利率。

云南大理州鶴慶縣扶貧辦開展的社區(qū)發(fā)展基金目前仍處于發(fā)展初期。2006年鶴慶縣扶貧辦在樂施會的資助下對試點地區(qū)開展社區(qū)發(fā)展基金項目。主要運作方式為以村為單位成立發(fā)展委員會，由村民自己選舉3-5人作為發(fā)展委員會的負責人，負責發(fā)放貸款以及管理日常工作，每項貸款的發(fā)放額度由群眾自己決定。一般以5000為額度，期限為半年。以利息作為滾動資金。目前社區(qū)發(fā)展基金已經在三個村開展，還款率達到90%。樂施會對社區(qū)發(fā)展基金項目第一年投入10萬元，后來又追加10萬元，運營到現在總共產生利息約4萬元。

相較于鶴慶縣，其他一些地區(qū)如貴州威寧縣草海社區(qū)、安徽霍山縣等的社區(qū)發(fā)展基金項目已經發(fā)展得較為成熟。研究表明，社區(qū)發(fā)展基金是一種真正意義的合作金融，是改善偏遠落后地區(qū)農村金融服務的好辦法（高偉，2007），對提高農民素質，改善鄉(xiāng)村治理起到了重要作用（濮宜平，2007）。但是只貸款不存款的形式阻礙了社區(qū)發(fā)展基金的發(fā)展，應該允許吸收社員內部存款，同時加大財政扶持力度，同時社區(qū)發(fā)展基金也面臨著規(guī)模小、成本高、缺少對社區(qū)綜合發(fā)展的考慮等問題。李昌平（2005）考察了貴州畢節(jié)地區(qū)的社區(qū)發(fā)展基金的運作情況，提出讓社區(qū)發(fā)展基金會（或社區(qū)信用合作社）承擔正規(guī)金融組織與農戶之間的中介，即正規(guī)金融組織貸款給社區(qū)發(fā)展基金會，然后通過基金會發(fā)放給農戶，或者支持社區(qū)發(fā)展基金，形成農信社與社區(qū)發(fā)展基金競爭和合作的關系。這樣的方式一方面可以解決社區(qū)發(fā)展基金資金不足的問題，同時也可以發(fā)揮社區(qū)發(fā)展基金內部的控制風險方面的優(yōu)勢，提高資金的利用效率，同時也提高農村社區(qū)內農民的自治能力，是值得探索的一種形式。

民族地區(qū)反貧困經驗

（三）普惠型扶貧的整村推進式戰(zhàn)略

1、整村推進扶貧戰(zhàn)略的政策、理論背景與評價

2001年中國政府制定和頒布了《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》。《綱要》對扶貧工作重點縣進行了調整,進一步將工作重點放到西部地區(qū)；貧困村成為基本的瞄準單位,扶貧投資將覆蓋到非重點縣的貧困村。為此,在全國確定了14.8萬個貧困村。新的《綱要》注重發(fā)展科學技術、教育、文化和衛(wèi)生事業(yè),并且意識到疾病是使農戶陷入貧困的一個主要因素。而且,新的扶貧規(guī)劃強調參與式扶貧、以村為單位進行綜合開發(fā)。最后,新《綱要》承認城鄉(xiāng)間人口流動是扶貧的一個重要途徑,并采取新的政策舉措使農村居民更容易從城鎮(zhèn)新出現的工作機會中受益。整村推進是以貧困村為基本單位,通過參與式村級規(guī)劃和綜合性的扶貧投資在2～3年的時間內使貧困村在基礎設施和社會服務方面有較大的改善,從而提高貧困地區(qū)的生產生活條件和生產效率,并使貧困農戶通過各種創(chuàng)收活動來增加收入（汪三貴，2007）。

截止2009年，綱要實施時確定的15萬多個貧困村已完成了10萬多個，到2010年底，還可以完成1萬到2萬個左右。目前，國家正在研究今后十年扶貧開發(fā)工作的整體思路和政策措施，作為十年來扶貧工作的重要經驗之一，根據目前貧困人口的實際分布情況，整村推進仍將作為下個十年扶貧開發(fā)工作的重要抓手，為提高貧困人口收入、提高貧困群眾素質和自我積累、自我發(fā)展能力的主要手段之一。但整村推進扶貧模式也存在很多問題。常艷、左停（2006）認為整村推進中資金捆綁、管理做法不一，需加以規(guī)范，規(guī)劃中的參與及其規(guī)劃的落實仍需加強，目標瞄準需進一步提高精確度。張磊（2006）認為整村推進的資金投入力度不夠。要徹底解決一個村的貧困問題，平均每個村的扶貧計劃為228萬元，即使只進行公共基礎設施的建設，每個貧困村也至少平均需要100萬元的投資，但是實際上每個貧困村獲得的平均扶貧資金僅為34萬元，僅占到需求量的15%。由于重點村選擇過程中存在的技術困難（村級貧富程度評價比較復雜）以及鄉(xiāng)村間的利益博弈，所選擇的重點村也并非能夠覆蓋重點縣全部最窮的村。汪三貴、Park A.、Chaudhuri S.、Datt G.（2007）研究結果表明,盡管越是低收入組的村被確定為貧困村的可能性越大,但貧困村覆蓋不完全和非貧困村被定為貧困村的問題依然比較嚴重?？傮w而言,以收入為標準和在精確瞄準狀態(tài)下應該被確定為貧困村的村中有48%的村沒有被瞄準。確定貧困村的主要決定因素是收入水平、貧困發(fā)生率、基礎設施和社會服務的可獲得性以及偏遠程度等,這與中央政府確定貧困村的原則和推薦方案是一致的。2001年,有59%的極端貧困人口居住在貧困村內,但這一比重在2004年下降到51%。與其他地區(qū)和非貧困縣相比,西部地區(qū)和貧困縣確定的貧困村覆蓋了更高比例的貧困人口?？傮w上看,由于東部和中部地區(qū)以及非貧困縣更大的瞄準錯誤,村級瞄準并沒有比縣級瞄準覆蓋更多的貧困人口。

2、云南大理的整村推進模式和解決族群式貧困的易地扶貧搬遷

云南省大理州的整村推進模式，是針對貧困人口占大多數的貧困村進行整體的、細致的扶貧規(guī)劃，從基礎設施、組織體系、產業(yè)結構、醫(yī)療、文化教育、居住等方面進行全方位的科學規(guī)劃，從而達到對貧困村大推進式的脫貧能力提升。大理扶貧模式的規(guī)劃體系的集中體現是“八六六”，即要求貧困村農戶要實現“八個有”，自然村要實現“六個有”，行政村要實現“六個有”。其具體內容如下：

農戶“八個有”：（1）有一幢人畜分離、整潔實用、著色墻體的瓦房；（２）有一口沼氣池或節(jié)能灶；（3）有一個衛(wèi)生廁和衛(wèi)生廄；（4）有一個水龍頭（自來水）或小水窖；（5）人均有一畝400公斤以上穩(wěn)產高產基本農田地；（6）人均有一畝特色高效經濟林果或經濟作物；（7）年人均有一頭(只)商畜出售；（８）有一個勞動力掌握一門脫貧致富技術活，一戶有一人勞務輸出時間達半年以上。自然村“六個有”：（1）有進村入社的簡易公路；（2）村內有整潔暢通的道路；（3）有安全衛(wèi)生的飲用水；（4）有入村入戶的通電條件；（5）群眾有簡單的就醫(yī)條件；（6）有一批勞動力受到培訓和轉移。行政村“六個有”：（1）有進村公路和行道樹；（2）有安全衛(wèi)生的飲用水；（3）有入村入戶的通電條件；（4）有廣播電視信號覆蓋；（5）有合格的辦公房、衛(wèi)生室、獸醫(yī)室和以黨員電教及科普為主的文化室；（6）有群眾信任、團結干事的村“兩委”班子和維護群眾利益的好制度。

大理州通過這種詳細具體的指標規(guī)劃，使得整村推進的扶貧模式有了較為具體的實施操作標準和考核手段，扶貧效果非常明顯，其特點體現為以下幾方面：

第一，基礎設施水平的大推進式提升。以往的扶貧往往著重某一個層面，或者某個部門實施的某個項目，資金分散、管理多頭，落實下去往往效果不好。大理州整村推進的扶貧模式中，根據財政能力，對每個項目村提供財政轉移支付120萬元，對村莊道路、農戶居住、養(yǎng)殖場所、辦公設施進行全方面的補貼和建設，實現村莊整體基礎設施水平的提高。這種模式下，貧困村民得益于基礎設施和公共服務水平的提高，也得益于自身家庭居住環(huán)境的改善，從而能夠從新的起點上全力進行脫貧致富，實踐中效果很好。

第二，通過產業(yè)結構引導、勞動力培訓提高貧困農民的經濟能力，并與扶貧信貸相結合。例如，2009年，大理州就為鶴慶提供了扶貧到戶貸款1300萬元，財政貼息資金65萬元。同時，當地還積極引導貧困村成立村級的社區(qū)發(fā)展基金，促進貧困村民能夠參與到能夠有效脫貧的經濟活動中去。

第三，強調基層組織建設以及上下對接。強調農村基層兩委班子的組織能力和在群眾中的威望，要求縣政府有關的扶持干部領導每年深入項目實施地不少于20天，以充分獲取項目實施村莊的信息和要求，并且長期跟蹤村莊發(fā)展的動態(tài)，及時發(fā)現問題、解決問題。

當然，在云南大理這樣的少數民族聚居的地區(qū)，整村推進型的扶貧還包括整村易地扶貧遷移模式。族群型的貧困在一些居住條件較差、交通閉塞、生產方式落后的云南大理民族地區(qū)普遍存在。對于這樣的地區(qū)，易地扶貧搬遷的模式（實際上也是一種大推進模式）最為有效，對于一次性提升貧困人群的生存條件、改善其生產生活環(huán)境與自生能力、逐步使其融入現代生活方式非常重要。云南大理的易地扶貧搬遷開發(fā)工作早在2008年就開始大規(guī)模實施。根據《云南省發(fā)展和改革委員會關于下達2008年易地扶貧搬遷試點工程中央預算內投資計劃的通知》精神，大理州2008年國債易地扶貧搬遷試點工程項目投資計劃總投資379萬元，其中中央預算內投資497萬元，地方自籌配套投資182萬元，搬遷農村絕對貧困人口1070人，全部安排在南澗、云龍、永平、漾濞等國家扶貧開發(fā)工作重點縣。搬遷對象為生活在缺乏基本生存條件地區(qū)的農村貧困人口，兼顧受地質災害嚴重威脅的農村貧困人口，及生態(tài)建設需要搬遷的貧困人口。項目內容為安居房、坡改梯、中低產田、水池、水窖、引水管道、新建農灌溝渠、鄉(xiāng)村道路、電視發(fā)射接收機、節(jié)柴灶、沼氣池等。近年來西部少數民族地區(qū)地質災害頻繁（四川羌族聚居區(qū)、甘南藏族聚居區(qū)等），生存條件惡劣，基礎設施落后，只有整村異地搬遷安置，才能以最快速度為其脫貧創(chuàng)造基本條件。

結論：民族地區(qū)反貧困模式和反貧困主體需要多元化

中國的貧困大致可以分為制度供給不足型貧困、區(qū)域發(fā)展障礙型貧困、可行能力不足型貧困（結構型貧困）、先天缺乏型貧困和族群型貧困，這種劃分基本概括了中國幾乎所有種類的貧困類型，但是所有這些類型的貧困往往在現實中交織在一起，在一個區(qū)域中，貧困人群的致貧根源往往是綜合性的。中國的反貧困戰(zhàn)略大致也劃分為制度變革型扶貧、基礎性扶貧（或大推進型扶貧）、遷移型（或生態(tài)恢復型扶貧）、能力增進型扶貧（或結構型扶貧、造血型扶貧）、救濟型扶貧（或輸血式扶貧）和族群系統(tǒng)型扶貧，但是在反貧困實踐中，各類措施往往齊頭并進形成合力。中國當前的民族地區(qū)貧困已經成為尖銳的問題，區(qū)域性的族群貧困是未來影響地區(qū)經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。解決區(qū)域性的族群型貧困需要綜合性的系統(tǒng)思路，需要扶貧主體的多元化和扶貧模式的多元化。本文介紹了云南大理扶貧模式中的救濟式扶貧、以金融扶貧為主的能力增進式扶貧和以整村推進戰(zhàn)略和異地遷移戰(zhàn)略為主的普惠型大推進式扶貧。這些模式的綜合使用，不僅可以使一個民族區(qū)域大面積地為整體脫貧奠定良好的基礎，而且可以在很大程度上提高扶貧工作的瞄準程度與扶貧效率。在這些與民族地區(qū)反貧困有關的行動中，政府的角色是非常顯著的，但這并不能排斥民間非營利組織和市場組織的重要性，尤其在能力增進型扶貧中，非營利組織和市場都扮演了重要角色，如在社區(qū)發(fā)展基金和商業(yè)性信貸中，非營利組織和市場化機構起到關鍵的作用。這些機構通過創(chuàng)新性的機制設計激發(fā)了潛藏在貧困人群中的內在創(chuàng)造力和自組織能力，從而把貧困人口自己也納入到反貧困主體當中來，這是支撐當今扶貧工作的重要理念之一。

（作者單位：北京大學經濟學院）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《中國經濟》

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