【編者按】2016年是“十三五”開局之年，也是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革將全面發(fā)力的一年。在新年之際，《農(nóng)本》編委和學(xué)術(shù)顧問祝各位為“三農(nóng)”事業(yè)砥礪前行的同仁新年快樂！并特別推送宋洪遠(yuǎn)、高強先生關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的文章以饗讀者。

摘要：推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，對于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系、加強黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，不僅豐富了農(nóng)村市場的交易行為，形成了更為復(fù)雜的成員身份及利益關(guān)系，也提出了建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度的要求?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了一定的進(jìn)展，但由于現(xiàn)行法律、政策等制度性約束，各地在推進(jìn)改革過程中都遇到一些亟待解決的關(guān)鍵問題。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要在成員資格認(rèn)定、規(guī)范股權(quán)管理、完善治理結(jié)構(gòu)、培育發(fā)展產(chǎn)權(quán)市場以及調(diào)整完善現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定等方面加快試點試驗，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：集體產(chǎn)權(quán)；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)；制度改革

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。黨的十八屆三中全會決定提出“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”，“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”，這是對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出的新要求，也是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的新舉措。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，對于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進(jìn)農(nóng)村全面小康建設(shè)，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

早在上世紀(jì)90年代初，朱希剛和陳凡（1993）對如何構(gòu)造農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了理論分析。他們指出，當(dāng)代中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的重新構(gòu)建,必須既符合效率標(biāo)準(zhǔn),又符合共同富裕標(biāo)準(zhǔn)。在這種條件下，股份合作制成為一種理想模式。中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革既深受西方財產(chǎn)權(quán)理論的影響，又具有特殊性。中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的起點是從土地集體所有權(quán)中分離出承包經(jīng)營權(quán)，并將其物權(quán)化，從物權(quán)法定原則轉(zhuǎn)向物權(quán)效率原則，側(cè)重于承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營的分離，重在通過權(quán)利運行方式實現(xiàn)法定物權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能（秦小紅，2014）。農(nóng)業(yè)部課題組（2014）結(jié)合各地實踐，從資產(chǎn)界定、成員資格、股權(quán)管理以及市場建設(shè)等方面，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革若干問題進(jìn)行了較為深入的分析。

實踐探索的進(jìn)程快于理論研究速度。國內(nèi)學(xué)者更多地從地區(qū)經(jīng)驗入手，分析我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的特征與問題。王賓和劉祥琪（2014）集中對北京市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份化改革的政策效果進(jìn)行了討論。方桂堂（2014）通過對北京市昌平區(qū)的案例分析，指出推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，引導(dǎo)和支持改制后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展，是促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑。王習(xí)明（2011）、張曉雯（2010）對成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實踐進(jìn)行了考察。付明星（2010）以武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所為例，提出推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，國家應(yīng)高度關(guān)注，并從政策法規(guī)、布局規(guī)劃、配套服務(wù)等層面加以推動。

浙江省推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革較早。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司調(diào)研組（2013）發(fā)現(xiàn)，在以村為單位開展這項工作中，農(nóng)村集體資產(chǎn)量化以經(jīng)營性資產(chǎn)為主，成員資格界定兼顧戶籍與勞動貢獻(xiàn)，股權(quán)管理采取動態(tài)和靜態(tài)兩種模式。溫州的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要側(cè)重于集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬的界定、集體組織成員資格的認(rèn)定、分配比例核定和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面，而深圳和蘇州還著力謀求股份經(jīng)濟(jì)合作組織的法律身份和市場主體地位（馬永偉，2013）。關(guān)銳捷等（2012）亦提出，立法進(jìn)程滯后是制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的重要因素，建議盡快賦予農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，營造與其他各類所有制經(jīng)濟(jì)主體同等受法律保護(hù)的體制環(huán)境。

2014年9月29日，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議講話中指出，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點的目標(biāo)方向，是要探索賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運營新機制。中央審議通過了有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案，標(biāo)志著我國布局農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)試點工作即將全面展開（高云才，2014）。2014年12月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》。2015年一號文件再次對推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出了明確部署，要求探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運行機制。對非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運營管理有效機制。對經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。中央的這些決策部署為我國推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向，也意味著我們亟需加快進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的理論探討與政策設(shè)計。

一、加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村特別是城郊結(jié)合部和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)規(guī)模、成員身份及組織構(gòu)成都出現(xiàn)了新的變化。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，農(nóng)村集體積累了大量資產(chǎn)。截至2013年底，村級集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額為2.4萬億元，村均408.4萬元[1]。然而，這些農(nóng)村集體資產(chǎn)的75%左右處于“共同共有”狀態(tài)，陷入“人人所有、人人無份”的困境。同時，集體資產(chǎn)的管理相當(dāng)薄弱，“所有者缺位”問題突出，致使集體資產(chǎn)面臨流失的嚴(yán)重危險。

隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的數(shù)量增多，進(jìn)入較富裕地區(qū)城鎮(zhèn)的農(nóng)村流動人口增加，部分地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的構(gòu)成日趨復(fù)雜，使得成員產(chǎn)權(quán)虛置的弊端更加突出，導(dǎo)致了農(nóng)民的收益邊界模糊、分配標(biāo)準(zhǔn)缺乏，農(nóng)民的合法權(quán)益極易受到侵犯。這些都需要通過推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革加以明晰和妥善解決。

自黨的十四大將社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立為改革目標(biāo)以來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的要求也越來越迫切。農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，不僅豐富了農(nóng)村市場的交易行為，形成了更為復(fù)雜的利益關(guān)系，也提出了建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度的要求。當(dāng)前，國家正在大力實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，農(nóng)民的財產(chǎn)意識、法律意識不斷提升，亟需通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的同時，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

二、現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐與進(jìn)展

上世紀(jì)80年代以來，廣東、北京、上海、浙江等部分省市就開始率先進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革探索。2007年，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點的指導(dǎo)意見》下發(fā)后，各地開始加快推進(jìn)以股份合作為主要形式，以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)界定、股權(quán)管理為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。目前，全國有14個省份下發(fā)了指導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的文件，27個省份開展了改革試點（徐剛等，2014）。從2009年到2013年，全國完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村數(shù)由1.07萬個增加到2.8萬個，量化資產(chǎn)總額由2210.6億元增加到3671.2億元（見表1）[2]。與此同時，量化設(shè)立的股東個數(shù)與村累計分紅數(shù)也快速增長?？偟膩砜?，已完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村集體經(jīng)濟(jì)組織主要呈現(xiàn)出以下三個特點。

（一）發(fā)達(dá)省區(qū)市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革較快推進(jìn)

截至2013年底，分省來看，北京、江蘇、浙江、山東、廣東5省市完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村占全國完成村數(shù)的85.5%，比上年提高4.8個百分點；江蘇、廣東兩省以組為單位完成產(chǎn)權(quán)制度改革的組占全國完成組數(shù)的67.3%[3]。以北京市為例，截至2013年底，全市完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村達(dá)到3854個，占集體經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)的97%，全市有320多萬名農(nóng)民成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股東（郭光磊，2014）。

（二）村級資產(chǎn)逐步量化，法人治理結(jié)構(gòu)陸續(xù)建立

調(diào)查表明，已完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革村的村級賬面凈資產(chǎn)逐步實現(xiàn)折股量化。截至2013年底，已完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村量化資產(chǎn)總額為3671.2億元，比2012年增長1.5%，占村級賬面凈資產(chǎn)總額的25.3%[4]。以“三會四權(quán)”[5]為標(biāo)志的法人治理結(jié)構(gòu)陸續(xù)建立。

（三）建立和完善了農(nóng)村集體資產(chǎn)收入分配制度

改制后，按股分紅分配方式逐漸取代福利分配成為主要分配方式。然而，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，近幾年的村級當(dāng)年每股分紅波動較大。2009-2012年平均每股分紅金額從662元下降到346元，2013年又大幅度回升，平均每個股東分紅525元，比2012年增長51.7%[6]。總體來看，這些地區(qū)的探索為建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度奠定了基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中亟待解決的關(guān)鍵問題

我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了一定的進(jìn)展，也積累了一些好的經(jīng)驗和做法，但由于現(xiàn)行法律、政策等制度性約束，各地在推進(jìn)改革過程中都遇到一些亟待解決的關(guān)鍵問題。對于這些問題，需要深入探討，逐步統(tǒng)一認(rèn)識，推動出臺相關(guān)政策法規(guī)。

（一）如何劃定集體資產(chǎn)折股量化范圍

劃定集體資產(chǎn)折股量化范圍，首先要確定“集體”的邊界。從目前來看，“集體所有權(quán)”落實到哪一個層級的集體不清楚。人民公社時期，農(nóng)村土地和其他集體資產(chǎn)實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，生產(chǎn)隊一級是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，集體土地所有權(quán)主體究竟落實到哪一個層級，法律上并沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理?！蹦壳?，我國存在著村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織三種型態(tài)。在實踐中，農(nóng)村土地集體所有制的“集體”邊界已悄然發(fā)生變化：在一些地區(qū)土地的最終權(quán)屬已從生產(chǎn)隊(村民小組)一級過渡為生產(chǎn)大隊(行政村)一級。當(dāng)農(nóng)村土地的權(quán)屬及用途發(fā)生變化(如農(nóng)地被征用)時，尤其是涉及到利益分配問題時，這種所有制變遷的后遺癥往往就會凸現(xiàn)出來。對于此類問題，目前在理論上并沒有得到很好地回答，在實踐中也沒有找到有效的解決辦法，迫切需要在今后的改革中進(jìn)行探索和實踐，并納入到立法議題中。

1995年《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn)。屬于組（原生產(chǎn)隊）集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有。各級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照集體土地所有權(quán)歸屬和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，依法經(jīng)營管理本組織集體所有的資產(chǎn)，任何公民、法人和其他組織都不得侵犯。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不能打破原有集體經(jīng)濟(jì)組織的界限范圍。集體資產(chǎn)的范圍有狹義與廣義之分：狹義的集體資產(chǎn)僅指集體賬面資產(chǎn)，包括經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)；廣義的集體資產(chǎn)還包括土地等資源性資產(chǎn)，資源的使用、處置、經(jīng)營收益分配也是集體資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容?？梢?，農(nóng)村集體資產(chǎn)可以劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)三類。對于集體資產(chǎn)折股量化的范圍，在中央沒有制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之前，對這三類資產(chǎn)既可以分類量化，又可以同步量化，還可以有序量化。各地可以先量化經(jīng)營性資產(chǎn)，暫不量化非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。資源性資產(chǎn)可以不量化，但因土地被征用等集體經(jīng)濟(jì)組織所得的土地補償費和集體資產(chǎn)置換增值等增加的收益，應(yīng)及時足額追加到集體資產(chǎn)總收益中，以保障成員的集體收益分配權(quán)（課題組，2014）。

（二）如何界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格

農(nóng)村集體組織是由其成員構(gòu)成的，然而目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格尚未界定清楚。2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》首次提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員如何界定，法律并沒有明確的說法。從實踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定多數(shù)處于鄉(xiāng)村自我管理的狀態(tài)，受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習(xí)慣等因素影響較大，“鄉(xiāng)土”色彩較濃（課題組，2014）。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的人口流動日益頻繁。在集體組織成員資格界定過程中，農(nóng)村居民在身份、戶口、土地等方面呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜性特征，諸如享有土地承包經(jīng)營權(quán)但戶口轉(zhuǎn)出仍在本村生活耕種、嫁入嫁出未轉(zhuǎn)戶、干部身份但戶口為本村并常住且還享有土地承包經(jīng)營權(quán)、學(xué)生畢業(yè)后無正式工作在外打工但戶口遷回本村的等情況。這些人員的特殊情況使村委會在認(rèn)定成員身份的工作中很難進(jìn)行準(zhǔn)確把握和界定。尤其是，村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”與“村民”的身份不再完全合一。《村民委員會組織法》規(guī)定，有權(quán)參加村委會選舉的可以列入村民名單的也包括“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”。很多情況下，尤其在發(fā)達(dá)地區(qū)，“村民”的范圍要大于村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”的范圍。2013年中央一號文件提出，要“探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的具體辦法”，但目前有關(guān)部門還沒有出臺具體的實施辦法。

各地主要通過三種方式對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行界定：一是出臺地方性法規(guī)或政府規(guī)章，以浙江、廣東為代表；二是制定地方規(guī)范性文件，以上海為代表；三是按照村規(guī)民約決定（徐剛等，2014）。在具體實踐中，上海市閔行區(qū)的經(jīng)驗值得參考和借鑒。為確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革起點公平和機會均等，并得到廣大農(nóng)民群眾的認(rèn)可與擁護(hù)，上海市閔行區(qū)明確把集體經(jīng)濟(jì)組織的成員范圍，界定為1956年1月1日到推進(jìn)改革期間，戶口在村、勞動在村的16周歲以上的人口。農(nóng)齡的計算時間，自正式參加集體經(jīng)濟(jì)組織開始，到征地轉(zhuǎn)居或其他情況離開村隊就業(yè)時結(jié)束。在歷史上曾經(jīng)為集體經(jīng)濟(jì)積累做過貢獻(xiàn)的人，包括已經(jīng)死亡、婚嫁、改變農(nóng)民身份者甚至插隊知青等均被考慮在內(nèi)，最大限度地兼顧了規(guī)則公正和結(jié)果公平。

（三）采用哪種集體資產(chǎn)折股量化方法

由于農(nóng)村集體資產(chǎn)構(gòu)成具有復(fù)雜性、成員資格具有模糊性、村級組織具有多樣性等特點，各地關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化的方法也多種多樣。上海市閔行區(qū)針對不同類型的村，在農(nóng)村資產(chǎn)量化改革中采取了不同的形式：一是在撤制村，對集體資產(chǎn)實行全額折股量化。二是在不撤制村，對集體資產(chǎn)實行部分折股量化。一些村將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化，而對土地和非經(jīng)營性資產(chǎn)實行入臺賬不量化，在使用時提取資源占用費，由原所有集體成員共同享有。三是在以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，實行土地承包經(jīng)營權(quán)折股量化。如上海市閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)的5個村，采取土地承包面積入股的方式，每畝為一股，收益來源主要為土地流轉(zhuǎn)費用。針對上海市閔行區(qū)的探索和實踐，各地可以進(jìn)行參考和借鑒，也可以根據(jù)自己的情況探索新的途徑和方法。集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個人股為主，是否設(shè)置集體股，歸根結(jié)底要尊重農(nóng)民群眾的選擇，由集體經(jīng)濟(jì)組織通過公開程序自主決定。

在股權(quán)管理方面，應(yīng)盡快研究出臺《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理辦法》，對人員界定、股權(quán)結(jié)構(gòu)、增資擴(kuò)股以及新增資產(chǎn)股份量化等問題作出明確規(guī)定。通過股權(quán)管理做大做強集體經(jīng)濟(jì)，增強集體經(jīng)濟(jì)的競爭能力、發(fā)展活力和對成員的服務(wù)能力。盡快研究出臺《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配管理辦法》，對于改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配進(jìn)行規(guī)范，逐步縮小集體福利分配的范圍。在把集體財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐钟泄煞莸臅r候，對集體組織共同的持有股份應(yīng)分配給集體成員持有。對實行股份合作制進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革的，對股份分紅征收的稅收給予返還或減免，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（四）改革后的集體資產(chǎn)管理組織如何構(gòu)建

對于完成產(chǎn)權(quán)制度改革的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，如何明晰和確定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后的組織形式，各地的做法主要有三種:一是成立村級經(jīng)濟(jì)合作社，由縣級以上人民政府確認(rèn)并頒發(fā)證書；二是依據(jù)農(nóng)民專業(yè)合作社法，登記為社區(qū)股份合作社；三是按照公司法，登記為企業(yè)法人。此外，還有一些實行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的集體經(jīng)濟(jì)組織，仍依托原有的集體經(jīng)濟(jì)組織開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。

上海市閔行區(qū)則根據(jù)撤制村、不撤制村、城中村等不同類別，采取組建社區(qū)股份合作社、股份有限公司、有限責(zé)任公司、村經(jīng)濟(jì)合作社等多種組織形式。從目前來看，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員入股，采取股份合作制，對集體資產(chǎn)使用、管理和分配是一種有效形式。這種形式對解決目前集體資產(chǎn)由少數(shù)村干部支配和實際控制、多數(shù)村集體組織成員不能分享收益等問題具有重要意義。借鑒閔行經(jīng)驗，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要區(qū)分不同地區(qū)的資產(chǎn)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，分類指導(dǎo)，有序推進(jìn)，應(yīng)針對廣大農(nóng)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及村改居地區(qū)等不同情況，探索實施適合本地區(qū)發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)特征的法人形式。

四、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對策措施

黨的十八屆三中全會決定提出了保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)的改革任務(wù)。最近，中央又對農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點工作作出了明確部署。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項重大變革，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要做好以下幾個方面的工作：

（一）民主確定成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

按照中國現(xiàn)行法律，村集體所有的土地是由村集體成員共同擁有而非由村集體管理組織實體擁有。盡管《物權(quán)法》在明確村集體成員與村集體管理組織實體在所有權(quán)上的關(guān)系時，規(guī)定了被授權(quán)代表集體成員的村集體管理組織實體可以行使所有權(quán)，但是對這一規(guī)定存在的普遍誤解是，村集體所有權(quán)就是村集體管理組織實體擁有的所有權(quán)。因此有必要在對集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革的過程中，進(jìn)一步明晰和確定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，澄清集體所有權(quán)主體和行使主體之間的關(guān)系。明晰和確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，對于推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革具有重要意義。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定應(yīng)在堅持尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對等、標(biāo)準(zhǔn)一致、程序公開的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)情況、對集體積累作出的貢獻(xiàn)以及有關(guān)法律政策規(guī)定等條件，由集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員民主決定。同時，還應(yīng)妥善處理外嫁女、義務(wù)兵、遷入戶等特殊群體的成員身份界定問題，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。

（二）規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)管理辦法

應(yīng)盡快出臺《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理辦法》，對人員界定、股權(quán)結(jié)構(gòu)、增資擴(kuò)股以及新增資產(chǎn)股份量化等問題作出明確規(guī)定。通過股權(quán)管理做大做強集體經(jīng)濟(jì)，增強集體經(jīng)濟(jì)的競爭能力、發(fā)展活力和對成員的服務(wù)能力。盡快研究出臺《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配管理辦法》，對于改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配進(jìn)行規(guī)范，逐步縮小集體福利分配的范圍。在把集體財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐钟泄煞莸臅r候，對集體組織共同的持有股份應(yīng)分配給集體成員持有。對實行股份合作制進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革的，對股份分紅征收的稅收給予返還或減免，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)階段，集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個人股為主，是否設(shè)置集體股，歸根結(jié)底要尊重農(nóng)民群眾的選擇，由集體經(jīng)濟(jì)組織通過公開程序自主決定。但當(dāng)一些農(nóng)村完成“村轉(zhuǎn)居”，集體經(jīng)濟(jì)組織的社會性負(fù)擔(dān)逐步剝離后，應(yīng)當(dāng)取消集體股以達(dá)到產(chǎn)權(quán)的徹底清晰。

（三）完善農(nóng)村集體資產(chǎn)法人治理結(jié)構(gòu)

科學(xué)合理的法人治理結(jié)構(gòu)，是實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的保障。應(yīng)研究制定《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織章程》，建立包含股東大會、理事會、監(jiān)事會的“三會”治理結(jié)構(gòu)，以及包含法人財產(chǎn)權(quán)、出資者所有權(quán)、出資者監(jiān)督權(quán)、法人代理權(quán)的“四權(quán)”制衡機制。我國《公司法》規(guī)定，股份制企業(yè)應(yīng)當(dāng)把利潤作為紅利分配給股東。但多數(shù)地區(qū)的村集體經(jīng)濟(jì)組織提取了30%的利潤，只把70%的利潤分配給了股份持有人。針對上述問題，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要依照現(xiàn)行法律的規(guī)定，規(guī)范利潤分配行為。此外，還應(yīng)當(dāng)改善法人治理結(jié)構(gòu)的外部體制環(huán)境，理順村黨支部、村委會與新型集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，使農(nóng)民群眾真正成為集體經(jīng)濟(jì)的投資主體、決策主體和受益主體，成為集體經(jīng)濟(jì)組織名副其實的主人。

（四）培育和發(fā)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)市場

建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，是構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容，也是鞏固集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的重要保障。一是加快開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，賦予和維護(hù)農(nóng)民和集體對土地應(yīng)該擁有的財產(chǎn)權(quán)利。二是探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價機制，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)。三是探索實行征占地集體留用制度，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供制度保障。四是積極探索農(nóng)民宅基地集約化使用辦法，保障農(nóng)民擁有穩(wěn)定可靠的資產(chǎn)收益。

（五）調(diào)整完善現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定

2014年中央一號文件提出的“推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”的部署和要求，是對近些年來農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理中積累的問題和基層各種改革嘗試的積極回應(yīng)。從法律規(guī)定看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位，有獨立的財產(chǎn)，有獨立的民事權(quán)利和民事行為能力，具備了作為法人的實質(zhì)性要件。然而，當(dāng)前現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策規(guī)定與農(nóng)村集體資產(chǎn)管理和改革的要求存在著矛盾和沖突，已成為制約農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的制度障礙。只有解決好農(nóng)村集體“三資”管理現(xiàn)狀、政策要求與法律法規(guī)之間的銜接問題，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方案才能得以順利實施并取得良好的效果。按照黨的十八屆四中全會提出的“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”等要求，有關(guān)部門要抓緊研究提出指導(dǎo)意見和實施辦法，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央的統(tǒng)一部署和要求，規(guī)范有序地推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

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[1]數(shù)據(jù)來源：《2013年全國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計資料》，農(nóng)業(yè)部。

[2]數(shù)據(jù)來源：歷年《全國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計資料》，農(nóng)業(yè)部。

[3]數(shù)據(jù)來源：《2013年全國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計資料》，農(nóng)業(yè)部。

[4]《2013年全國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計資料》，農(nóng)業(yè)部。

[5]“三會”指股東會、董事會、監(jiān)事會，“四權(quán)”指出資者所有權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、出資者監(jiān)督權(quán)、法人代理權(quán)。

[6]歷年《全國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計資料》，農(nóng)業(yè)部。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)本》第四卷

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