糧食安全關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。為提高糧食生產(chǎn)能力，保證糧食安全，我國(guó)確立了13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)。2004年以來(lái)，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量逐年增加，占全國(guó)糧食年產(chǎn)比重始終保持在70%以上，為全國(guó)糧食產(chǎn)出邁上6億噸新臺(tái)階做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，隨著資源環(huán)境“硬約束”不斷加劇，主產(chǎn)區(qū)糧食增產(chǎn)能力不斷逼近極限。與此同時(shí)，主產(chǎn)區(qū)還面臨著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益失衡、新型經(jīng)營(yíng)主體融資困難、基礎(chǔ)設(shè)施亟待改善等新挑戰(zhàn)，糧食生產(chǎn)能力發(fā)展空間受到多重?cái)D壓。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見(jiàn)》，明確提出要堅(jiān)持把增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力作為首要目標(biāo)，穩(wěn)定提升糧食產(chǎn)能。糧食主產(chǎn)區(qū)作為我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)核心區(qū)，迫切需要改變淺層開(kāi)發(fā)與粗放低產(chǎn)現(xiàn)狀，將提高糧食安全保障水平作為轉(zhuǎn)變主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式第一要?jiǎng)?wù)。

一、我國(guó)主產(chǎn)區(qū)糧食增產(chǎn)制約因素增多

（一）糧食主產(chǎn)區(qū)面臨的資源環(huán)境約束加劇。自2004年始，全國(guó)糧食產(chǎn)量經(jīng)歷11年連續(xù)增長(zhǎng)，這是“政策好、地給力、天幫忙”等多種因素綜合作用的結(jié)果，增產(chǎn)的原因包括播種面積和單產(chǎn)的雙連增，科技貢獻(xiàn)率的提高，糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變化以及生產(chǎn)布局的變化等等。但是，隨著各種生產(chǎn)要素彈性逐漸消失，糧食主產(chǎn)區(qū)面臨越來(lái)越大的增產(chǎn)壓力。首先，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)高速增長(zhǎng)的地區(qū)，城市、工業(yè)占用土地，耕地面積減少，耕地質(zhì)量相對(duì)下降，近四成耕地出現(xiàn)不同程度的退化；其次，主產(chǎn)區(qū)粗放的糧食生產(chǎn)發(fā)展手段，導(dǎo)致了地力的過(guò)度開(kāi)發(fā)與化肥農(nóng)藥的超量使用，我國(guó)每公頃土地化肥使用量約為世界平均水平的4.1倍，利用率卻不到30%，未被充分吸收的化肥物質(zhì)至少使10%的耕地受到污染；最后，我國(guó)淮河以北地區(qū)耕地面積約占全國(guó)的2/3，但水資源量不足全國(guó)的1/5，隨著糧食主產(chǎn)區(qū)持續(xù)向缺水和生態(tài)脆弱的北方地區(qū)轉(zhuǎn)移，單位耕地面積上水資源的占有量進(jìn)一步減少，畝均水資源占有量不足世界平均水平的50%。

（二）糧食主產(chǎn)區(qū)平衡社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益的難度加大。自2001年我國(guó)實(shí)行糧食流通制度改革以來(lái)，因承擔(dān)糧食安全保障的特殊使命，主產(chǎn)區(qū)內(nèi)工農(nóng)業(yè)發(fā)展極不協(xié)調(diào)，陷入“產(chǎn)糧大省、經(jīng)濟(jì)弱省、財(cái)政窮省”的發(fā)展怪圈。根據(jù)中國(guó)小康建設(shè)研究會(huì)剛剛發(fā)布的全國(guó)800個(gè)產(chǎn)糧大縣調(diào)研結(jié)果顯示，這些糧食大縣糧食年產(chǎn)出占全國(guó)糧食總產(chǎn)量73.64%，但發(fā)展普遍落后，綜合城鎮(zhèn)化率僅為24%左右，國(guó)家級(jí)貧困縣達(dá)105個(gè)之多。以第一產(chǎn)糧大省黑龍江省為例，在該省的70個(gè)產(chǎn)糧大縣中，有43個(gè)縣財(cái)政收入不足1億元，21個(gè)縣是省級(jí)或國(guó)家級(jí)貧困縣，60個(gè)縣要靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量與縣級(jí)財(cái)力“糧財(cái)?shù)箳臁比找嫱怀?，“增收入、調(diào)結(jié)構(gòu)”難度較大，再加上投入要素產(chǎn)品成本上漲較快，農(nóng)戶種糧積極性不斷下降，給糧食安全帶來(lái)隱患。

（三）新型經(jīng)營(yíng)主體獲得農(nóng)業(yè)金融服務(wù)的難度加大。當(dāng)前，種糧大戶、種糧合作社與龍頭企業(yè)已成為主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的重要載體。相比普通農(nóng)戶，新型經(jīng)營(yíng)主體面臨更大的生產(chǎn)投入和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于資金和保險(xiǎn)的需求也更加強(qiáng)烈。然而，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)金融發(fā)展緩慢，遠(yuǎn)不能滿足新型經(jīng)營(yíng)主體的需要，進(jìn)而影響主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力的持續(xù)提高。特別是300-1000畝左右的糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體以及相應(yīng)的社會(huì)化服務(wù)主體，資金缺口普遍在50萬(wàn)元以上。由于當(dāng)前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體運(yùn)行規(guī)范性較差，常常需要由兩名公職人員或100萬(wàn)規(guī)模以上的工商企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合擔(dān)保，才能獲得一定數(shù)量的貸款，并且貸款手續(xù)十分繁瑣，由市擔(dān)保公司對(duì)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行還款能力評(píng)估之后，至少還需要3到6個(gè)月的時(shí)間，才能完成貸款流程，扣除總額10%左右的擔(dān)保金與費(fèi)用以外，實(shí)際年利率往往達(dá)到15%左右，并且通過(guò)貸款也往往只能滿足全部的生產(chǎn)需求30%甚至更低，經(jīng)營(yíng)主體50%以上的資金需求主要還是通過(guò)民間借貸來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

（四）糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施仍然十分薄弱。近年來(lái)，中央財(cái)政雖然不斷加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，但大部分糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)投入不足，灌溉渠系等水利設(shè)施老化失修現(xiàn)象嚴(yán)重，許多產(chǎn)區(qū)仍然是“靠天吃飯”，自然風(fēng)險(xiǎn)防控能力十分薄弱。如河南全省的水利骨干工程完好率不到50%，近40%的耕地是靠天田，旱澇災(zāi)害造成的糧食損失每年都在200萬(wàn)噸以上。

（五）糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)缺乏強(qiáng)有力的政策扶持。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的政策扶持機(jī)制缺乏創(chuàng)新，仍然依靠產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等傳統(tǒng)辦法，沒(méi)有適時(shí)調(diào)整農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、糧食價(jià)格形成機(jī)制、糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)利益分配機(jī)制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)財(cái)政投資、價(jià)格和貿(mào)易等相關(guān)政策的互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性不足，主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政困境難有較大改觀。

二、增強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力的政策建議

盡管當(dāng)前主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)面臨著一些不利因素，但是考慮到我國(guó)現(xiàn)有糧食生產(chǎn)水平與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有不小差距（糧食單產(chǎn)水平僅為發(fā)達(dá)國(guó)家60%~70%），從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，主產(chǎn)區(qū)糧食增產(chǎn)仍有潛力可以挖掘，通過(guò)改善政策環(huán)境、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、增強(qiáng)支撐能力，是可以實(shí)現(xiàn)糧食持續(xù)增產(chǎn)的目標(biāo)。

（一）加快優(yōu)化政府對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的政策調(diào)控手段。2015年5月13日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定從2015年起，對(duì)農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼政策進(jìn)行試點(diǎn)改革，將此“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，用以支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此項(xiàng)政策措施順應(yīng)了新常態(tài)下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的現(xiàn)實(shí)要求，將更有利于財(cái)政資金發(fā)揮支持糧食生產(chǎn)的作用。在此基礎(chǔ)上，未來(lái)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)貼資金應(yīng)繼續(xù)遵循“動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則，結(jié)合當(dāng)年的生產(chǎn)實(shí)際，突出資金分配重點(diǎn)，可以從對(duì)主體利益補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償、產(chǎn)銷協(xié)調(diào)補(bǔ)償、宏觀治理機(jī)制補(bǔ)償四個(gè)方面著手，將糧食主產(chǎn)區(qū)相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體的糧食生產(chǎn)行為與空間區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，將補(bǔ)償系統(tǒng)化、階段化和內(nèi)生化，確保糧食安全生產(chǎn)的可持續(xù)性。

（二）探索科學(xué)提升糧食增產(chǎn)潛力的方式。相關(guān)部門應(yīng)抓緊編制糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題治理總體規(guī)劃，探索更科學(xué)、更生態(tài)、更可持續(xù)的主產(chǎn)區(qū)糧食發(fā)展方式，挖掘提高糧食生產(chǎn)能力的新潛力。首先，在主產(chǎn)區(qū)內(nèi)科學(xué)劃定生產(chǎn)核心功能區(qū)，以核心區(qū)為平臺(tái)，加強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)內(nèi)部門協(xié)調(diào)和資源整合；其次，加快中低產(chǎn)田的改造步伐，爭(zhēng)取到2020年使主產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田達(dá)標(biāo)率提升至90%以上，使糧食生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力得到大幅度提高；第三，結(jié)合主產(chǎn)區(qū)季節(jié)性降水特點(diǎn)，合理調(diào)整主產(chǎn)區(qū)糧食種植結(jié)構(gòu)，按照“壓劣擴(kuò)優(yōu)、壓夏擴(kuò)秋”的思路，結(jié)合高產(chǎn)、抗逆、優(yōu)質(zhì)的糧食“新品種”與種植“新技術(shù)”的集成創(chuàng)新推廣，提高土地產(chǎn)出率和資源利用率。

（三）加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)新型經(jīng)營(yíng)主體的金融扶持。要加快化解制約主產(chǎn)區(qū)新型經(jīng)營(yíng)主體的融資壓力，構(gòu)建市場(chǎng)化的融資框架。第一，加快推進(jìn)土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的產(chǎn)權(quán)改革與法制建設(shè)；第二，鼓勵(lì)地方政府出資或參股成立擔(dān)保公司，并由中央政府給予適當(dāng)政策和資金扶持；第三，廣泛推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)，緩解規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的資金壓力；第四，創(chuàng)新糧食產(chǎn)業(yè)鏈融資模式，發(fā)展大型農(nóng)機(jī)具質(zhì)押、糧食訂單質(zhì)押及倉(cāng)儲(chǔ)質(zhì)押等金融工具；第五，提升糧食種植保險(xiǎn)保障水平，探索政策險(xiǎn)與商業(yè)險(xiǎn)的結(jié)合模式，盡快建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

（四）開(kāi)展主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點(diǎn)。主產(chǎn)區(qū)要特別注意摸清面臨的環(huán)境問(wèn)題底數(shù)，抓緊編制《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，并開(kāi)展污染普查與分類分級(jí)管理。如推進(jìn)主產(chǎn)區(qū)土壤重金屬污染綜合防治，以南方酸性水稻土產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)區(qū)域，對(duì)中輕度污染耕地實(shí)行邊生產(chǎn)、邊修復(fù)，在重污染區(qū)域，則開(kāi)展禁止生產(chǎn)區(qū)劃分試點(diǎn)；在養(yǎng)殖、地膜、秸稈等污染問(wèn)題突出區(qū)域，則實(shí)施規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染治理、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖、全生物可降解膜示范、農(nóng)田殘膜回收與再生、秸稈綜合利用示范等。在此，需要發(fā)揮財(cái)政資金在建立主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息補(bǔ)償機(jī)制中的重要作用，通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等綜合措施，在確保國(guó)家糧食安全不受沖擊，修復(fù)區(qū)農(nóng)民的就業(yè)和收入不受影響的前提下，按照規(guī)劃，有計(jì)劃有步驟地逐步推進(jìn)。

作者簡(jiǎn)介：蔣和平，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所研究員；詹琳，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)經(jīng)所博士后。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院

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