【編者按】2015年11月28日，“全面深化改革加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化--中國改革（2015）年會暨農村產權制度改革高層研討會”在四川省內江市舉行。本文是北京大學國家發(fā)展研究院教授周其仁的演講全文，未經演講者審定。
我今天講的題目是“確權+流轉是配置農村資源的基石”。市場配置資源的基礎是這兩點：一是把權力劃清楚；一是權力在市場價格引導下開始發(fā)生變化，從利潤、效率低的轉成利潤、效率高。
現(xiàn)實實踐當中有一些是痛苦的實踐，實施以后給我們帶來了原來意想不到的痛苦。比如說饑餓。原來搞社會主義改造的時候，希望通過公有制好好發(fā)展生產力，但實施的結果，1958、1959年、1961年出現(xiàn)了很多意想不到的壞的結果。這種痛苦的東西會刺激人們重新思考問題。
追溯最早的農村產權改革，我的看法是饑荒之后出現(xiàn)的中央經濟政策。周恩來總理制定的恢復自留地。原來認為越大越好，都放進才對。通過一次教訓才發(fā)現(xiàn)，全放進去固然有放進去的好處，但也會有意想不到的后果。命令錯了以后執(zhí)行的都是錯誤的命令。留一塊土地給農民，自留地就是這樣來的。它是公有制還是私有制。它是一個兼容的東西，所有權還是集體的，但是使用權永遠給農民家庭，由農民控制種什么，由他支配種出來的東西。自留地開啟了中國實現(xiàn)社會主義公有制以后，要重新調整產權關系的一個階段。
是這種現(xiàn)實的挑戰(zhàn)讓我們的觀念發(fā)生了變化，才提出今天會議的主題農村產權制度改革。隨著生產力發(fā)展，這個產權制度還會調整，還會變化。這是我想利用過去的歷史經驗講的第一點。
當年9條有一條叫恢復自留地。1961年，1962年，安徽、貴州搞了一些包產到戶，因為觀念上不接受，搞了一段時間又收回了。但是搞了一段時間，給部分地區(qū)的社員和干部留下了經驗。把土地包給農民，把種地的權利落實到戶，打糧食可以增產，這個已經進了我們建國以后的農村的實踐，也進入了建國以后的農村的思維方式。
有了這種預言，所以到了1977年，1978年，又發(fā)生包產到戶的時候，情況就有所不同，波及面特別大。安徽、四川很多落后地區(qū)，中部地區(qū)，最后是發(fā)達地區(qū)，都開始搞產權改革。上層建筑發(fā)生了變化，我們的觀念以實事求是為重要綱領，不是從腦子里的教條出發(fā)，而是從現(xiàn)實出發(fā)。
哪條產權制度安排是合理的？當年小崗村的創(chuàng)造不是寫文件的同志首先把它寫進文件的，而是底層不這么走不行。這個經驗到今天對中國還非常重要。完全靠寫出來念的東西很難生根。底下碰出來的東西有旺盛的生命力。到今天我們仍要感謝小崗村農民當年的創(chuàng)造。當然我們還要感謝上層建筑里面完成這個變革，讓它合法化的所有同志。當然領頭的是鄧小平?！斑m合生產力發(fā)展的，不合法而讓它合法起來”這是1962年說的。到1977年鄧小平主政的時候，一步一步拐彎。十一屆三中全會時候說不可以包產到戶，到1979年4月份就開始松動了，落后地區(qū)、貧困地區(qū)可以開一個口子。這個口子越開越大，通過文件把產權改革覆蓋整個中國。
杜（潤生）老前不久去世了。他在這個過程當做出了重大的貢獻。他的貢獻不是發(fā)明包產到戶，是在農村政策制定的關鍵環(huán)節(jié)，讓底層的經驗合法化，讓底層的經驗反映進中央的文件，讓中央的權威給改革護航。這個事情是中國特色社會主義的組成部分。我們簡單回顧一下這些事情對我們今天討論的問題可能有幫助。
大概80年代結束，90年代以后，農村改革基本上就停了。為什么停了呢？動力機制變了。剛才講餓的不行逼出來的改革。那么，吃飯問題解決了為什么還要改？這是當時留下的問題。第二，產權改革含義是什么，在思想、理論層面沒有高度統(tǒng)一。另外，小平南巡以后，城市的開放大步向前，農村相對來說變得不太重要了。今天倒過去看，農村改革開頭是領先的。但是從市場配置資源的標準來看，城市進入市場的資源比例高，農村很多資源還沒有正式進入市場，相對落后了。所以現(xiàn)在奔小康的時候關鍵看老鄉(xiāng)，老鄉(xiāng)要看農村的制度，看農村這個市場配置資源多大程度發(fā)揮了作用。而要發(fā)揮作用，基礎的工作要完成，這就是產權和流轉。
現(xiàn)在來看，包產到戶以后，農村制度框架建立起來了。但是有兩個問題沒有解決。第一，這套適應生產力的制度到后來講長久不變，其實還沒有完全做到。一些力量還在讓它變，這是一個要解決的問題。第二，資源在農戶手里，在集體手里，在這里，在那里，沒有充分流轉起來。沒有按照市場要求，不斷把資源轉到利用效率高的組織和人的手里。這樣，農村的經濟潛力釋放就受到了阻礙。
現(xiàn)在看來解決這兩個問題都有一定的難度。我先講第一個問題，什么叫長久不變沒有落實。今天已經沒有人從意識形態(tài)層面讓農村再去吃大鍋飯。左的言論雖然會冒出來，但是這個層面聽到的很少。現(xiàn)在的問題在底下。農村家庭人口變了以后，要不要調地。這是包產到戶以后一直沒有解決的問題。調地，長久不變就變成空了。不調，很多農民覺得不公平，我們家孩子多，娶了媳婦，他們家老人走了，女兒嫁出去了，地到底動不動？
其實在80年代中后期就做過實驗。貴州湄潭不斷調地，弄出一個試驗項目，增人不增地，減人不減地，土地承包全以家庭為單位控制起來。這是胡錦濤當貴州省委書記時提出來的試驗項目。杜老批準了這個項目。我參加了現(xiàn)場調查，挺不容易的。當年的湄潭，有很多山林、荒坡資源，家庭邊界不動，有助于人們開發(fā)農耕地以外的資源。2010年我回湄潭看了一下，堅持25年不變，增人不增地，減人不減地，家庭人口多了就開發(fā)荒山荒坡，把長久不變做的很堅決。
把農業(yè)土地邊界劃清楚以后，會迫使我們的資源往外走。如果永遠調地，人就會永遠圍著土地打算盤。這個實踐證明是成功的，并且寫進了2002年農業(yè)《土地承包法》，承包期間不能動地，不能調地，農戶永遠享受農村土地的使用、經營權。但是我們國家還有另外的法律，比如說憲法中關于村民自治有內容，在一些地方，承包土地多數農民說要調還得調。從全國看，兩法并用，一是湄潭法，增人不增地，減人不減地，第二個是人口多了，用這樣那樣的辦法調地。
現(xiàn)在分析，土地經常調整以后怎么樣？搞規(guī)模經濟，社會資本過來簽約，而土地過兩天要調整，這怎么簽約。土地邊界不清楚，約束就靠不住，資本就不敢來。
中央文件將農民承包土地長久不變，外國記者問什么是長久不變，有關部門說長久不變就是永遠不變。話有了，但還沒有落實到廣大農村的方方面面。這件事沒有落下去，后面的文章是很難做的。但是，土地確權會解決這個問題。為什么現(xiàn)在土地確權困難，這是因為包括底層農民，在這個問題上能不能達成一致的意見。
第二個大問題。我們的土地流轉滯后，土地轉讓更加滯后。為什么？鄧南巡以后，工業(yè)化、城市化高歌猛進，農村的勞動力人往高處走，兩億多人出去了?，F(xiàn)在的問題是，人走了，其他的資源沒有相應的動起來。這決定了農村的勞動力走不遠走不長。農民人在城里住地下室，家里房子空著，地空著，兩頭資源都沒有好好利用。完全由國家買社保，今天的財政做不到?，F(xiàn)在說2020年七千多萬人脫貧，最后兩千萬人納入低保。今天國家的社保就是這樣承諾的。很多農民他家里有房有地，這個房子和地能不能轉？你說市場配置資源，農村的房在法律上沒有允許進市場。我們還有一些文件規(guī)定，城里人不準購買農村的物業(yè)。在我看來，這個道理說不清楚。你讓他買，農民就有錢了，可以幫助農民進城，帶孩子上學，可以租好的房子。
現(xiàn)在我們的法律、政策阻礙重重。農業(yè)GDP占比10%，江蘇不到8%，上海郊區(qū)農業(yè)GDP占0.5%，跟英國一個水平。未來趨勢是農業(yè)份額會越來越少。大量勞動力出不去，大量勞動力粘在那塊土地上，將來的城鄉(xiāng)收入是平衡不了的。一定要讓農業(yè)勞動力流轉更加流暢。要流暢，農村其他的資源也要流轉起來。沒有這個力量，光靠財政去補農民、農業(yè)是補不長的?，F(xiàn)在財政上已經有困難了，農村補貼難以持久，最后還是要靠市場原則讓農民富起來。其中一個重要的方向，就是讓農民轉向收入更高的產業(yè)領域、地塊、城市更加流暢一點。
農村的資源進市場難在什么地方？原因是觸及到當前的征地制度。我們的征地制度是半拉子工程。最早進入市場的土地，你到廣東南海、東莞去看，大部分是農村土地。立法的時候，憲法寫土地使用權可以依法流轉，沒有說只有國有土地可以流轉。但是部門立法的時候，只有國有土地流轉有暫行規(guī)定，農村土地的流轉只有七個省份。有省的地方規(guī)定，沒有全國統(tǒng)一的法律保護，最后變成只有國有土地可以流轉，政府一手征地，一手賣，我們就走進了這么一條道路。
這道路不是沒有作用，中國城市這么漂亮的基礎就是征地。但是它累積的矛盾是政府越來越大。政府直接沖進市場，政府變成市場當中的玩家之一，與民爭利。這種負面的代價越來越大，而且容易來的東西不好好用。我們把城市修的非常大，工業(yè)區(qū)非常遼闊，債務非常大，都跟這個體制有關系?，F(xiàn)實是，這個巨大的既得利益你要碰，很難碰得動。
中央也做過設計，征地制度要改，逐步收縮征地的規(guī)模，探索農村集體間用地入市的途徑。這是2008年的文件，但是收縮的也不夠，探索進去的路線也不夠。我看中國還是不能靠北京做設計解決問題，還是得靠底層。地方在這方面的探索就非常有價值。我自己調查研究當中看過這幾個實踐，比如上海的三個集中，農村的土地，包括宅基地集中起來，騰出來的地賣給城市，籌來的資源建設新農村。上海2002年就開始做了。成都學上海加了一個東西，三個集中之前加確權，重慶地票交易做的很好。浙江兩分兩換。浙江樂清已經開始在全縣范圍房屋宅基地流轉。
我們今天上午聽到內江的做法，這些都是非常有價值的。這些有價值的東西，跟我今天發(fā)言的題目非常有關。你要讓市場起作用，確權放到前面去，確權完了以后包括流轉權。你看中國古人的詞--契約，先得有一個契，這個就是房產證、土地證。我們在成都調查的時候，他們提出這個問題，城里人都有房產證，農村這么多房為什么沒有證？這個證是干什么的？這個證是保護你的財產權利邊界，按照你的意志，市場價格信號配置資源。先有契，后面再有約，這就是市場經濟。
普遍確權，每一個農戶家庭，森林、耕地、宅基地、房屋都頒了證。在我們社會體系里頭，客觀上建起一道防止行政權力牽扯到產權里面。如果農民的房和地太容易拿的話，現(xiàn)在政府隨便發(fā)一個證，然后拿這個證和你講理上法庭。確權頒證本身不是經濟學上有意義，而是在社會、政治、民主方面都有重要的意義。
有了權以后找合作方，城里人很多人到農村蓋房子，你出錢我出地。市委市政府就做一件事，外面的錢進去，先把農民的抗震房子建好以后再建休閑的房子。最后做的很好不是一兩個村，最后是一大片。我認為這是中國底層這些年創(chuàng)造的非常可貴的經驗，光靠財政建新農村，建不了幾個，路邊搞幾個是可以的，普遍起作用非常難。
今天在座的所有出過國的同志都會知道，現(xiàn)在外國的城市已經不讓我們羨慕了。中國城市修的比很多外國城市都漂亮。但是，外國的農村讓我們臉紅。2020年，我們做不到我們農村和外國農村達到一個水平。城市周圍的農村建好可以做到吧，路徑就是城鄉(xiāng)之間資源的分享。規(guī)劃師、服務員下去了，工程師、設計師也下去了，這些力量不到農村去，農村怎么漂亮起來。光靠農民的物理學，光靠農民的審美觀是不夠的，一定要城鄉(xiāng)打通利用。我看了成都的實踐以后，對農村的未來增加信心。
重慶的地票制度也是很漂亮的。他們一個村一個村的改造。如果你的宅基地平了就給你一個地票，這些地票匯集起來，到農村產權交易所叫價，誰想用土地，到那里買，買了以后可以找更好的位置去落實。這也是全世界沒有見過的東西。企業(yè)有股票，為什么農民不能有地票。2014年為止，重慶地票成交將近280億。每畝光地票，不算實物資產平均成交20萬塊錢，惠及17萬農戶。交易所交易出來一畝地20萬元，85%直接打到農戶的卡上，15%由他所在的村分享。農村一下子就不是空殼。農民一下子有十幾二十萬的錢，幫他走出去創(chuàng)業(yè)，幫助地方實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。另外，哪里出地票，哪里落地票，都非常適合城鎮(zhèn)化的發(fā)展。偏遠地區(qū)出地票，落到地價高的地方。城鄉(xiāng)資源配置集聚、集中、緊湊，用一個新機制實現(xiàn)了這個東西。
但是，改變征地制度改很難，尤其是現(xiàn)在地方政府債務很高。今天一下子把它完全改過來，我認為也做不到。漸進改是可能的，是做得到的。
我總結一下我今天的看法，為什么農村產權制度非改不可？土改以后是有一個積極性，還是兩個積極性。杜老的回答是，有兩個積極性。這個判斷合乎中國農民的實際。農民不是不適合社會主義，他自己不能修路，自己拉不了電，希望社會主義幫助他。他做不到的事情希望合作，這樣合作，那樣合作，但是不要認為農民有這種社會主義積極性，就沒有個體勞動發(fā)家致富的積極性。這種產權制度就要改，要改成能夠關照兩個積極性的產權制度。十一屆三中全會形成了農村制度，就是有兩個積極性的農村制度，不是偏一邊的，這是很重要的。
第二，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化動員的資源越來越多。今天搞現(xiàn)代農業(yè)，不是農民好好種地就可以了，要跟各方合作，要把各方的利益劃清楚。利益清楚的基礎上才能交易，才能算賬，才能說這個我給你，那個你給我，這是全世界證明的市場配置資源的道理。而我們要實現(xiàn)這個道理，就要把確權的工作做扎實，把流轉的工作做扎實。所以現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體這個詞到底怎么樣，還得推敲，至少城鄉(xiāng)拉的距離太大是我們都不愿意見到的。內江說城鄉(xiāng)收入靠近，這是好消息。2.64倍變成2.42倍很艱難，因為前幾年全國城鄉(xiāng)收入差距平均是3倍以上。一定要往這個方向努力，除了用財政力量幫助農民，更重要的是用市場本身的力量，動員農民承擔風險。因為房子可以抵押，找到本錢后從事下一個活動。這些事情要在我們現(xiàn)在的法律、政策的框架下，一步一步齊備起來，以此讓我們的農村建設向前推進。謝謝各位。
注：本文由《改革內參》記者賈存斗、實習記者趙琳整理
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中國改革網
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