摘要：長(zhǎng)時(shí)間的“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”使得城市和鄉(xiāng)村成為中國(guó)公共治理及其學(xué)術(shù)研究的兩個(gè)必然橫截面。城市和鄉(xiāng)村成為中國(guó)地方治理與公共管理實(shí)踐的兩個(gè)不同范本，但鄉(xiāng)村治理遠(yuǎn)比城市社區(qū)治理多樣而復(fù)雜，因而鄉(xiāng)村治理的研究也更富有吸引力和挑戰(zhàn)性。在分析鄉(xiāng)村公共治理研究的學(xué)術(shù)演進(jìn)的基礎(chǔ)上，以1998至2008年間的CSSCI檢索論文與主要論著為研究對(duì)象，多學(xué)科揭示鄉(xiāng)村治理研究的基本論域、主要內(nèi)容與發(fā)展趨勢(shì)，從而展現(xiàn)十年來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村公共治理研究的思維場(chǎng)域與學(xué)術(shù)景觀。鄉(xiāng)土中國(guó)的“學(xué)術(shù)井噴”成了最近十年來(lái)中國(guó)的學(xué)界盛景，反映出國(guó)家政策變遷過(guò)程中的學(xué)術(shù)張力以及問(wèn)題意識(shí)、底層關(guān)懷和公共精神的弘揚(yáng)，同時(shí)亦隱喻著地方治理中“鄉(xiāng)村問(wèn)題”的持續(xù)性邏輯。在新農(nóng)村建設(shè)的政策語(yǔ)境下，中國(guó)鄉(xiāng)村公共治理研究的學(xué)術(shù)盤點(diǎn)、理論推進(jìn)與實(shí)踐指導(dǎo)值得進(jìn)一步詮釋和深入。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村中國(guó)；公共治理；文獻(xiàn)研究
從1978年安徽鳳陽(yáng)小崗村農(nóng)民的“大包干”成為中國(guó)改革的一個(gè)起點(diǎn)算起，到1998年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民組織法》，再到2005年通過(guò)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，直至2008年共30年來(lái)政策文本的變遷不斷地促推著中國(guó)農(nóng)村從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)到社會(huì)建設(shè)的進(jìn)步和發(fā)展，進(jìn)而引發(fā)中國(guó)學(xué)術(shù)界以及海外學(xué)者的激情跟進(jìn)?？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)村建設(shè)或曰鄉(xiāng)村治理從來(lái)沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家像中國(guó)一樣引來(lái)政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)、教育學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科持久的關(guān)注。
一、鄉(xiāng)村公共治理研究的學(xué)術(shù)演進(jìn)
1.鄉(xiāng)村建設(shè)及鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)期
鄉(xiāng)村問(wèn)題的第一次研究高潮出現(xiàn)在20世紀(jì)二三十年代，并開(kāi)啟了兩種不同的分析理路：一是以梁漱溟為代表的鄉(xiāng)村建設(shè)派，他們出于改造鄉(xiāng)村、再造民族的良好愿景發(fā)起了鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，其代表人物還包括晏陽(yáng)初、黃炎培等；二是以費(fèi)孝通為代表的學(xué)院派，出于學(xué)術(shù)研究的需要分析中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民的問(wèn)題，因其研究偏向純理論建設(shè)而得名，其他代表人物還包括李景漢等。
論及以梁漱溟為代表的“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”就必須與當(dāng)時(shí)中國(guó)的社會(huì)背景聯(lián)系起來(lái)。20世紀(jì)二三十年代的中國(guó)處在軍閥混戰(zhàn)時(shí)期，廣大的農(nóng)村地區(qū)便成為了內(nèi)戰(zhàn)的戰(zhàn)場(chǎng)和軍需補(bǔ)給地，內(nèi)憂外患、天災(zāi)人禍，使得人民饑荒連年，苦不堪言。鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)便是在這樣的背景下發(fā)起的自上而下的改良運(yùn)動(dòng)。它囊括了教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、防衛(wèi)等各領(lǐng)域的內(nèi)容，形式多樣、地域廣闊、影響深遠(yuǎn)。梁漱溟之所以贊成社會(huì)改良而不是制度革命與其對(duì)社會(huì)根本問(wèn)題的認(rèn)識(shí)密不可分。在他看來(lái)，中國(guó)社會(huì)面臨的根本問(wèn)題是“文化失調(diào)”而不是制度的病態(tài)，因此，必須從“創(chuàng)造新文化救活舊農(nóng)村”做起，也就是從鄉(xiāng)村建設(shè)做起[1]。雖然后來(lái)者對(duì)于此運(yùn)動(dòng)的效果并不看好，大多數(shù)人認(rèn)為它僅關(guān)注了細(xì)枝末節(jié)的問(wèn)題，而不可能從根本上挽救中國(guó)，但那場(chǎng)運(yùn)動(dòng)所提出的一系列改革思想和措施對(duì)后世仍具有積極的借鑒意義，尤其在時(shí)代環(huán)境已發(fā)生了巨大變化的今天，存在于當(dāng)時(shí)的根本社會(huì)矛盾已不復(fù)存在，過(guò)去所謂的“枝節(jié)”便越來(lái)越成為了農(nóng)村改革所要關(guān)注的焦點(diǎn)。以費(fèi)孝通為代表的學(xué)院派則從另一個(gè)角度開(kāi)辟了鄉(xiāng)村研究的新視野。20世紀(jì)30年代，費(fèi)孝通在內(nèi)地農(nóng)村開(kāi)展社會(huì)調(diào)查，研究農(nóng)村、工廠、少數(shù)民族地區(qū)的各種不同類型的社區(qū)，后根據(jù)調(diào)查所得，開(kāi)設(shè)了“鄉(xiāng)土社會(huì)學(xué)”的課程，借此進(jìn)一步探尋中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上形成《鄉(xiāng)土中國(guó)》[2]《生育制度》[3]這兩本經(jīng)典著作。兩書均偏向于通論性質(zhì)，在理論上對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)及特點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)。書中提出了一系列新的概念，如差序格局、團(tuán)體格局、橫暴權(quán)力、同意權(quán)力等，為其后的鄉(xiāng)村治理的研究打下了基礎(chǔ)，使后來(lái)的學(xué)者在解釋鄉(xiāng)村社會(huì)事件及過(guò)程時(shí)或多或少會(huì)涉及鄉(xiāng)土資源的話語(yǔ)框架。與梁漱溟不同的是，“費(fèi)孝通認(rèn)為‘中國(guó)農(nóng)村的真正問(wèn)題是人民的饑餓問(wèn)題’。從這一意義上，費(fèi)孝通贊成中國(guó)共產(chǎn)黨以制度革命的方式解決土地問(wèn)題的主張?！盵4]
如果說(shuō)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)是致力于實(shí)踐，研究?jī)H為實(shí)踐服務(wù)，則鄉(xiāng)土社會(huì)研究是致力于學(xué)術(shù)，實(shí)踐調(diào)查是為佐證研究。兩者各有偏重，共同為“村治”時(shí)期的研究提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和成果。
2.村民自治時(shí)期
20世紀(jì)80年代后期，村民自治興起，鄉(xiāng)村建設(shè)納入了國(guó)家管理的軌道，鄉(xiāng)村研究掀起第二波高潮。老一輩學(xué)者辛秋水向中共安徽省委提出“以文扶貧，綜合治理——對(duì)一個(gè)貧困山鄉(xiāng)的扶貧改革方案”，將實(shí)行村民自治列為文化扶貧的重要保障。他率先在全國(guó)實(shí)施村民委員會(huì)“組合競(jìng)選”，推進(jìn)了村民自治的試驗(yàn)。在實(shí)踐過(guò)程中，他還主編出版了《中國(guó)村民自治》[5]等著作。同時(shí)，張厚安提出了“三個(gè)面向，理論務(wù)農(nóng)”的口號(hào)，強(qiáng)調(diào)理論研究應(yīng)該立足和服務(wù)于農(nóng)村和社會(huì)的改革，理論工作者要面向社會(huì)、面向基層、面向農(nóng)村。他們?cè)诤边M(jìn)行調(diào)查及蹲點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，撰寫了大量的調(diào)查報(bào)告及學(xué)術(shù)論文，其中最有影響力的著作有《中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)》[6]《中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理——22個(gè)村的調(diào)查與比較》[7]，此外，他還創(chuàng)立華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心，培養(yǎng)了一大批三農(nóng)學(xué)者。其后，徐勇對(duì)村民自治的研究路徑、研究方法、發(fā)展前景等進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理，其著作《中國(guó)農(nóng)村村民自治》[8]將村治研究帶進(jìn)了一個(gè)新的境界。除此之外，許多學(xué)者對(duì)村民自治的產(chǎn)生背景、運(yùn)行環(huán)境、建設(shè)主體、實(shí)施績(jī)效進(jìn)行了不同程度的研究，盧福營(yíng)的《農(nóng)民分化過(guò)程中的村治》[9]、肖唐鏢的《多維視角中的村民直選》[10]、仝志輝的《鄉(xiāng)村關(guān)系視野中的村莊選舉》[11]、王漢生等主編的《農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)行與村民自治》[12]、賀雪峰等的《遭遇選舉的鄉(xiāng)村社會(huì)》[13]、范瑜主編的《村民自治的村莊基礎(chǔ)》[14]等都是這些方面的力作。
可以說(shuō)，最早進(jìn)入村民自治研究的學(xué)者們都是華中派學(xué)者，他們以中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心為陣地對(duì)村民自治進(jìn)行了比較深入的探索，其研究成果為今后的鄉(xiāng)村治理研究畫出了基本框架，也為華中學(xué)派在三農(nóng)問(wèn)題研究上的重要地位奠定了基礎(chǔ)。
3.鄉(xiāng)村治理時(shí)期
“鄉(xiāng)村治理”是20世紀(jì)末、21世紀(jì)初華中派學(xué)者為“村治”賦予的新定義，是對(duì)村民自治的研究領(lǐng)域的擴(kuò)大和升級(jí)。從村民自治到鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)變，與華中派學(xué)者對(duì)村民自治績(jī)效的態(tài)度轉(zhuǎn)變密不可分。對(duì)于村民自治的績(jī)效，學(xué)界保持著三種態(tài)度：推進(jìn)論、否定論和懷疑論。以吳毅為代表的華中派學(xué)者曾經(jīng)是推進(jìn)論的擁護(hù)者。1999年，當(dāng)懷疑論的代表人物之一黨國(guó)英在《“村民自治”是民主政治的起點(diǎn)嗎？》[15]一文中對(duì)村民自治的合理性、有效性及價(jià)值定位提出質(zhì)疑時(shí)，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心的10多位師生曾進(jìn)行過(guò)熱烈討論，指出黨國(guó)英過(guò)分追求村民自治的目標(biāo)價(jià)值，忽略了村民自治在現(xiàn)階段作為手段的意義；他們認(rèn)為村民自治在中國(guó)現(xiàn)階段承擔(dān)著雙重職能：一方面是村政職能，即嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家制定的有關(guān)方針、政策，完成國(guó)家下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)；另一方面是組織村民對(duì)本村事務(wù)進(jìn)行民主管理。村民自治因其作為國(guó)家管理手段和基層民主建設(shè)的雙重意義而獨(dú)具特色[16]。然而事隔六年，他們卻認(rèn)為村民自治作為一種外生性制度的落實(shí)也許會(huì)引發(fā)村莊內(nèi)部的矛盾，從而轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村治理的研究道路。由“黃梅實(shí)驗(yàn)”等鄉(xiāng)村實(shí)踐所引起的學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)向，從中觀層面上影射出國(guó)內(nèi)的學(xué)者在學(xué)術(shù)風(fēng)格上的轉(zhuǎn)型——從泛制度主義的研究形態(tài)轉(zhuǎn)向了微觀實(shí)證主義。從此，華中派學(xué)者開(kāi)始從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革、宗族勢(shì)力、鄉(xiāng)村沖突等角度對(duì)鄉(xiāng)村治理展開(kāi)研究，并取得了頗為豐富的成果。賀雪峰的《鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)》[17]、吳毅的《村治變遷中的權(quán)威與秩序》[18]、仝志輝的《選舉事件與村莊政治》[19]等都是這方面的代表作。此外，以賀雪峰為首，華中派學(xué)者還成立了華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，并創(chuàng)建網(wǎng)站和出版《三農(nóng)中國(guó)》作為學(xué)術(shù)交流的平臺(tái)，為鄉(xiāng)村治理研究創(chuàng)造了良好的環(huán)境。
4.新鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)期
鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村治理幾乎是同時(shí)的，之所以分立出來(lái)作為一個(gè)新的階段是因?yàn)樗碇磥?lái)幾年的研究走向。近年來(lái)，以溫鐵軍為首的北京學(xué)者開(kāi)始嘗試沿著梁漱溟、晏陽(yáng)初的足跡，興起新鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)。溫鐵軍認(rèn)為“當(dāng)代新鄉(xiāng)村建設(shè)(ＲｕｒａｌＲｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ)是工業(yè)化加速時(shí)期為了緩解城鄉(xiāng)對(duì)立和農(nóng)村衰敗、進(jìn)而危及國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展而進(jìn)行的、以知識(shí)分子和青年學(xué)生為先導(dǎo)的、社會(huì)各個(gè)階層自覺(jué)參與的、與基層農(nóng)民及鄉(xiāng)土文化結(jié)合的、實(shí)踐性的改良試驗(yàn)；也包括在理論研究層面和國(guó)際交流等方面的相關(guān)工作?！盵20]在實(shí)踐上，他做了一系列的嘗試。他創(chuàng)立晏陽(yáng)初鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院，為新鄉(xiāng)村建設(shè)提供了實(shí)踐基地與交流平臺(tái)，發(fā)起“大學(xué)生新鄉(xiāng)村行動(dòng)”以培養(yǎng)農(nóng)村優(yōu)秀建設(shè)人才，開(kāi)辟新鄉(xiāng)村建設(shè)試驗(yàn)基地以幫助提高農(nóng)民組織化程度，并于2005年成立鄉(xiāng)村建設(shè)中心，以整合全國(guó)各地的鄉(xiāng)村建設(shè)力量。而賀雪峰也在他的《新鄉(xiāng)土中國(guó)》中提到了“從鄉(xiāng)村治理到鄉(xiāng)村建設(shè)”，他指出：從2002年起，華中師大中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心在徐勇教授的領(lǐng)導(dǎo)下，將鄉(xiāng)村治理研究作為中心的核心競(jìng)爭(zhēng)力，并以鄉(xiāng)村建設(shè)作為中心研究的目標(biāo)[21]244。鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)其實(shí)是一個(gè)概念的兩面，在許多情況下會(huì)被混用，如果非界定不同，則是前者偏向于綜合研究，后者更注重實(shí)踐運(yùn)用。正如賀雪峰所說(shuō)：“鄉(xiāng)村治理研究從發(fā)展和實(shí)踐角度看，其實(shí)就是鄉(xiāng)村建設(shè)，就是如何為9億中國(guó)農(nóng)民過(guò)上有尊嚴(yán)的、體面的生活而出主意、想辦法?！盵21]244從以吳毅、賀雪峰為代表的華中派在20世紀(jì)末完成了整體的學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)向至今，其研究理路便一直追隨著費(fèi)孝通先生，旨在通過(guò)細(xì)致深入的實(shí)地調(diào)查，發(fā)掘中國(guó)社會(huì)中蘊(yùn)藏的理論資源。其言在建設(shè)，足在田野，卻最終歸于學(xué)術(shù)。換言之，實(shí)地調(diào)查和試驗(yàn)僅是其進(jìn)行學(xué)術(shù)探究的手段。當(dāng)然，賀雪峰等人提出“從鄉(xiāng)村治理到鄉(xiāng)村建設(shè)”[21]244，便是致力于將學(xué)術(shù)成果運(yùn)用于實(shí)踐的宣言，其實(shí)行效果如何還有待觀察。
總而言之，從鄉(xiāng)村治理到鄉(xiāng)村建設(shè)，是村治從理論研究到實(shí)際運(yùn)用的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，華中派學(xué)者與北京派學(xué)者在這一點(diǎn)上殊途同歸。但同為新鄉(xiāng)村建設(shè)的倡導(dǎo)者，溫鐵軍與賀雪峰在看待建設(shè)過(guò)程中的價(jià)值偏向上又有所差異，賀雪峰認(rèn)為新鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)以文化建設(shè)為先，他提出：鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)是以人的生活本身為導(dǎo)引的價(jià)值觀與幸福觀的形成聯(lián)系起來(lái)，成為支持新的以人的生活本身為目的，以中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活，以儒家理念為導(dǎo)向的巨大的社會(huì)運(yùn)動(dòng)[21]249-250。而溫鐵軍則主張新鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為先，他認(rèn)為：中國(guó)存在兩大基本矛盾，一是“人地關(guān)系高度緊張”的基本國(guó)情矛盾，二是“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的基本體制矛盾，所以中國(guó)應(yīng)加快城市化以緩解土地超載的人口壓力，應(yīng)該創(chuàng)造新的增長(zhǎng)點(diǎn)[22]。他還提出：21世紀(jì)的選擇首先是要使民眾“有恒心則有恒產(chǎn)”，要把社會(huì)主義政治制度落實(shí)到經(jīng)濟(jì)制度上[23]。
新鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)是對(duì)民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的繼承和發(fā)展，兩者之間又存在著一定的區(qū)別。如果說(shuō)當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村建設(shè)迫于生存的壓力，現(xiàn)在的鄉(xiāng)村建設(shè)更偏于發(fā)展的需要；前者更強(qiáng)調(diào)教育的作用，后者強(qiáng)調(diào)多管齊下的綜合治理；前者主要由精英推動(dòng)，并沒(méi)有受到民國(guó)政府的承認(rèn)，后者卻得到了國(guó)家力量的扶持。
二、鄉(xiāng)村公共治理研究的主要論域
鄉(xiāng)村治理分為“鄉(xiāng)政”和”村治“兩大塊內(nèi)容，然而在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理研究時(shí)，學(xué)者們大多將研究單位定在村莊。一來(lái)村莊作為一級(jí)完整的單位，其自身?yè)碛幸惶淄暾纳L(zhǎng)邏輯；二來(lái)村莊是處于國(guó)家與社會(huì)交叉處的特殊單位，其存在為自上而下的國(guó)家行政權(quán)力與自下而上的農(nóng)村社會(huì)力量提供了持續(xù)博弈的公共場(chǎng)域。因此本文論及鄉(xiāng)村治理，同樣將研究重點(diǎn)放在“村治”上，僅僅將“鄉(xiāng)政”作為村治的環(huán)境進(jìn)行歸納。鄉(xiāng)村治理話題下次級(jí)領(lǐng)域繁多，各領(lǐng)域的進(jìn)入時(shí)間及深度亦都有所區(qū)別。本文從鄉(xiāng)村治理的宏觀治理結(jié)構(gòu)層面入手，從鄉(xiāng)村治理的環(huán)境、主體和過(guò)程三個(gè)維度展開(kāi)研究。
1.村治環(huán)境
如果將村莊視為獨(dú)立的個(gè)體來(lái)考察，以其邊界為限，我們可以將村治環(huán)境定義為一切影響村治發(fā)展的因素，它們?cè)谂c村莊進(jìn)行著能量交換的過(guò)程中影響著村莊的內(nèi)部發(fā)展。因此，本文考察村治環(huán)境，主要定位在國(guó)家制度性變革對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的影響。從改革開(kāi)放至今，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)歷了一系列的變革，其中影響較大、至今仍在鄉(xiāng)村治理的學(xué)術(shù)視野中占據(jù)重要地位的有以下幾項(xiàng)。
(1)土地制度改革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的起點(diǎn)，因其重要的地位一直是學(xué)術(shù)界和政策工作者極其關(guān)注的熱點(diǎn)。其中，關(guān)于土地所有制問(wèn)題和農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題被討論得最多。首先是關(guān)于土地所有制問(wèn)題。三十年來(lái)我們一直堅(jiān)持的是土地的集體所有，對(duì)于這種所有制是否應(yīng)該延續(xù)，學(xué)界和官方有著不同的看法。第一種主張是土地國(guó)有化，它提倡廢除土地集體所有制，實(shí)行一切土地國(guó)有制，賦予農(nóng)民“永佃權(quán)”，農(nóng)民可以自由地經(jīng)營(yíng)、出租、轉(zhuǎn)讓、入股甚至在國(guó)家政策允許的范圍內(nèi)出售土地。第二種主張是土地私有化，即把土地產(chǎn)權(quán)完全交予農(nóng)民。該觀點(diǎn)的持有者認(rèn)為，“中國(guó)目前存在的‘三農(nóng)’問(wèn)題，根本癥結(jié)就在于農(nóng)村土地不屬于農(nóng)民所有，從心理上，農(nóng)民不認(rèn)為自己種的地是自己的，所以沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)投資于土地的打算?！盵24]第三種主張是在現(xiàn)行的土地集體所有制基礎(chǔ)上完善承包制度。此觀點(diǎn)認(rèn)為土地國(guó)有化比較脫離實(shí)際，而土地私有化只強(qiáng)調(diào)了土地的經(jīng)濟(jì)功能而忽略了其保障功能，只有堅(jiān)持土地集體所有制最符合中國(guó)國(guó)情和漸進(jìn)式改革的理念。但持此觀點(diǎn)的學(xué)者同樣分析了現(xiàn)行土地承包制度的種種弊端并提出要對(duì)土地承包法進(jìn)一步完善。其次是關(guān)于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。此話題在近兩年隨著農(nóng)村土地市場(chǎng)的出現(xiàn)和房產(chǎn)交易等相關(guān)問(wèn)題的升溫而掀起一小股新的討論熱潮。學(xué)界現(xiàn)已達(dá)成的共識(shí)是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展，對(duì)農(nóng)村土地資源的合理配置和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展大有裨益。這方面的分析一般從三個(gè)角度進(jìn)行：一是從土地產(chǎn)權(quán)殘缺角度[25]；二是從交易收益角度[26]；三是從農(nóng)民保障的角度[27]。為保證土地使用權(quán)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓的公平性，實(shí)現(xiàn)全國(guó)土地同制、同權(quán)、同價(jià)，周其仁還提出辦“土地交易所”的構(gòu)想[28]。即使學(xué)界討論得如火如荼，中央對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)始終沒(méi)有從制度上進(jìn)行規(guī)范，而是一直采取默許的態(tài)度。地方政府則根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況各顯神通，逐漸出現(xiàn)了一田制、兩田制、三田制、重新發(fā)包、異地承包、反租倒包、委托經(jīng)營(yíng)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、股份合作制、租賃制、“四荒”拍賣等形式。學(xué)界對(duì)這些具體形式也有研究，旨在探索農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效率。
(2)農(nóng)村稅費(fèi)改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革從2000年到現(xiàn)在一直是鄉(xiāng)村治理的研究重點(diǎn)。多年的研究一直圍繞著一個(gè)話題，即稅改政策的現(xiàn)實(shí)影響。在此主線下歷年的研究重點(diǎn)出現(xiàn)過(guò)微小的變化：2000年起，國(guó)家正式開(kāi)始“正稅清費(fèi)”，所以頭兩年學(xué)界討論得較多的是稅改與農(nóng)民減負(fù)的關(guān)系；2002年側(cè)重的是稅改過(guò)程中遇到的困難分析及政策建議；2003年起有人開(kāi)始關(guān)注改革的績(jī)效；2004年起，國(guó)家開(kāi)始減免農(nóng)業(yè)稅，到2006年在全國(guó)范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅。從此，學(xué)界的研究主要轉(zhuǎn)向兩方面，一是對(duì)取消農(nóng)業(yè)稅的利弊分析；二是對(duì)由稅費(fèi)改革引起的配套改革，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的研究。
對(duì)于取消農(nóng)業(yè)稅這一政策，學(xué)者們有人贊成、有人反對(duì)。贊成者多從農(nóng)業(yè)稅存在的合理性進(jìn)行分析。他們認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅是封建時(shí)期的“皇糧國(guó)稅”在當(dāng)代的延續(xù)，是國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制的歷史遺跡。在以農(nóng)補(bǔ)工的時(shí)代，國(guó)家需要它支持工業(yè)的發(fā)展，但是在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)稅完全失去了存在的理由。而反對(duì)者的理由不太統(tǒng)一：一種意見(jiàn)是從政府管理角度考慮，他們認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅的取消會(huì)大大減少基層政府的財(cái)政稅收，削弱其提供公共服務(wù)的能力，使其只能采用“弱者的手段”[29]消極地應(yīng)付稅費(fèi)改革；另一種意見(jiàn)是從農(nóng)民負(fù)擔(dān)角度考慮，認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅的取消沒(méi)有減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，反而給農(nóng)民戴上了更重的枷鎖，因?yàn)橛啥愘M(fèi)改革所造成的鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)的缺口必須通過(guò)其他方式彌補(bǔ)，比如一事一議制度，這些制度的實(shí)現(xiàn)往往需要花費(fèi)更高額的成本，使得農(nóng)民要為村務(wù)的付出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)業(yè)稅時(shí)代。不管是從哪個(gè)角度分析，反對(duì)者們都對(duì)一點(diǎn)達(dá)成共識(shí)，即取消農(nóng)業(yè)稅的政治邏輯與治理邏輯是完全斷裂的。
筆者比較贊成第二種反對(duì)意見(jiàn)。農(nóng)業(yè)稅在農(nóng)民的負(fù)擔(dān)中本來(lái)占據(jù)的比重就不大，現(xiàn)在將其取消了，一方面對(duì)于農(nóng)民的整體減負(fù)并沒(méi)有太大的意義；另一方面，由此所造成的鄉(xiāng)村財(cái)政空白還必須借助另一種形式進(jìn)行補(bǔ)償(比如一事一議的高額成本，再如開(kāi)征新的稅種)。取消農(nóng)業(yè)稅的根本目的是為農(nóng)民減負(fù)，緩和干群關(guān)系，但是經(jīng)過(guò)成本收益分析，我們發(fā)現(xiàn)稅改后的農(nóng)民負(fù)擔(dān)比過(guò)去更重了，這不是違背了稅改的初衷嗎？部分學(xué)者僅僅看到了農(nóng)民擁護(hù)農(nóng)業(yè)稅的取消這一個(gè)“點(diǎn)”，卻沒(méi)有看到農(nóng)民抱怨由稅改引起的額外負(fù)擔(dān)這其他“許多的點(diǎn)”。這樣割裂地看問(wèn)題對(duì)于我們客觀地評(píng)價(jià)一項(xiàng)政策是十分有害的。但現(xiàn)在，我們需要做的不是討論農(nóng)業(yè)稅是否應(yīng)該取消，而要討論的是在現(xiàn)今的稅費(fèi)制度下應(yīng)該如何防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。
(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革從1998年開(kāi)始至今，作為稅費(fèi)改革的配套措施同步進(jìn)行。其相關(guān)研究分布較均勻，歷史回顧、現(xiàn)狀分析、前景展望皆有?；仡櫺脱芯恐饕菍⑧l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一環(huán)進(jìn)行考察，其代表作是張新光的《論中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革25年》[30]，該文將中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的歷史劃為四個(gè)階段，對(duì)各階段改革的主要內(nèi)容、重要意義和面臨困境進(jìn)行了梳理?，F(xiàn)狀分析型研究大多采用實(shí)地調(diào)查的方式，從具體的環(huán)境中尋找真實(shí)的政策反應(yīng)。展望型研究主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能及模式展開(kāi)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)模式的未來(lái)走向有四種，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、鄉(xiāng)公所、簡(jiǎn)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)和全能鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具體哪一種模式應(yīng)成為改革的目標(biāo)，學(xué)界看法不一。主流的意見(jiàn)是“弱鄉(xiāng)”，即削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，例如李昌平、于建嶸、周紹金分別從農(nóng)民權(quán)利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治歷史及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力方面論證了實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的必然性[31-33]；徐勇則列舉了現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)化、現(xiàn)代化、民主化要求的各方面差距，提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的格局[34]；也有人認(rèn)為“簡(jiǎn)約政府”是最適宜模式[35]。與主流意見(jiàn)相反，有一種聲音認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)只能加強(qiáng)不能削弱，指出“中華人民共和國(guó)的基石就是農(nóng)村基層政權(quán)……基層政權(quán)出了問(wèn)題，解決的方法只能是改善基層政權(quán)，目的還是加強(qiáng)基層政權(quán)，不是削弱或者取消基層政權(quán)?！盵36]事實(shí)上，反對(duì)者多是從政治邏輯出發(fā)進(jìn)行闡述，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的治理邏輯還關(guān)注不夠。
(4)農(nóng)村公共服務(wù)。比較全面而深入地描述了農(nóng)村公共服務(wù)的著作當(dāng)推2002年徐小青主編的《中國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)》[37]，該書對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)研究的理論基礎(chǔ)、中國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的制度變遷、中國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)需求等做了系統(tǒng)概括和分析。而農(nóng)村公共服務(wù)正式成為研究的重點(diǎn)確切地說(shuō)是在2005年后，可以認(rèn)為這是由中央第七個(gè)一號(hào)文件帶起的研究熱潮。2005年后對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的研究主要分三種途徑：第一種關(guān)注的是農(nóng)村公共服務(wù)體系的建構(gòu)，這類研究在文章數(shù)量上所占比重最大，并常常與新農(nóng)村建設(shè)話語(yǔ)緊密聯(lián)系在一起，它們強(qiáng)調(diào)的往往是一個(gè)“新”字——新形勢(shì)、新問(wèn)題、新思路。值得注意的是，在這些文章中，學(xué)者們大多對(duì)新農(nóng)村公共服務(wù)體系的構(gòu)建抱持著一種樂(lè)觀的態(tài)度，并比較一致地認(rèn)為政府在此過(guò)程中應(yīng)該并且也有能力加大財(cái)政投入。有人希冀借助外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)出謀劃策，他們將目光投注在韓國(guó)的新村建設(shè)運(yùn)動(dòng)上，比如華興順和龔維斌。不同的是，前者看到了我國(guó)的文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與韓國(guó)的諸多相似之處，并在此前提下根據(jù)韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)提出了一系列的建議[38]；而后者不僅看到了兩國(guó)的相似之處，還指出兩國(guó)之間存在差異性，并斷言這直接決定了我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)具有更大的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性[39]。第二種途徑關(guān)注的是農(nóng)村公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀，比如國(guó)家軟科學(xué)研究項(xiàng)目“中國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系創(chuàng)新：現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策”，以長(zhǎng)江三角洲部分地區(qū)為例對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)滿意度及其差距進(jìn)行了實(shí)證分析[40]。第三種途徑則是從學(xué)理或現(xiàn)實(shí)角度論證政府推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的積極意義。
總的來(lái)說(shuō)，關(guān)于國(guó)家制度安排對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響，學(xué)界漸漸興起一股反制度霸權(quán)主義的呼聲，以賀雪峰、吳毅為首的華中派學(xué)者提出了中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的解決需要依靠實(shí)地調(diào)查，結(jié)合本土資源。他們反對(duì)用第一世界的理論解釋第三世界的問(wèn)題，反對(duì)外生的制度安排水土不服地嫁接在本土資源之上。潘維甚至對(duì)國(guó)家的剛性制度安排提出了嚴(yán)重質(zhì)疑，他在文中說(shuō)，“對(duì)中國(guó)農(nóng)村而言，全國(guó)一刀切的政策恒定不合理。改革二十五年來(lái)，哪個(gè)自上而下一刀切的農(nóng)村政策產(chǎn)生過(guò)積極結(jié)果？”[36]
2.村治主體
目前在許多關(guān)于鄉(xiāng)村治理的著述中，對(duì)于治理主體的論述都是模棱兩可的。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理的主體應(yīng)是村民群眾，“中國(guó)農(nóng)村村民自治是農(nóng)村基層人民群眾自治，即村民通過(guò)自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民自我管理，自我教育和自我服務(wù)”[8]3。另有學(xué)者指出，雖然“鄉(xiāng)政村治”已經(jīng)成為現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理的大格局，但國(guó)家出于對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理和控制的需要，仍然使其行政權(quán)力部分下滲到了鄉(xiāng)村社會(huì)，國(guó)家權(quán)力在基層的觸角就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。更多學(xué)者認(rèn)為，掌握了較多資源的村莊精英在村務(wù)決定中起著比一般村民更大的作用，他們才是實(shí)際意義上的治理主體。下面就幾類討論得較多的治理主體進(jìn)行觀點(diǎn)歸納。
(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。很多人研究“鄉(xiāng)政”，重點(diǎn)考察的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革及改革對(duì)村治的影響。換言之，學(xué)者們大多將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視為村莊治理的外在環(huán)境之一進(jìn)行研究，但也不乏學(xué)者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)劃歸到村莊治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中。金太軍認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)村治理最強(qiáng)而有力的國(guó)家力量。農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的特殊功能以及鄉(xiāng)村利益的分殊，在一定程度上造成鄉(xiāng)政權(quán)力與村治權(quán)力在功能上的沖突，由此導(dǎo)致兩種權(quán)力的運(yùn)作界限不明、相互侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。許多鄉(xiāng)政機(jī)構(gòu)仍然將村級(jí)組織作為自己的下屬機(jī)構(gòu)，通過(guò)操控選舉及頒布政令干預(yù)村務(wù)[41]，從而造成國(guó)家權(quán)力在文本上的上收及事實(shí)上的下沉。與金太軍的看法相反，于建嶸認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力在衰落，他認(rèn)為“隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)依賴性的減弱和鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及傳統(tǒng)的權(quán)力文化向現(xiàn)代權(quán)利文化的轉(zhuǎn)變，國(guó)家的行政權(quán)力將逐漸退出鄉(xiāng)村的政治領(lǐng)域”[32]，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治應(yīng)成為改革的題中之意。潘維亦看到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)本身的不足，但與于建嶸不同的是，他認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展方向不是民主化，而是行政化、公務(wù)員化，最終是法治化。”[36]
(2)普通村民。金太軍認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理的最終所有權(quán)掌握在農(nóng)民手中，農(nóng)民應(yīng)該是鄉(xiāng)村治理實(shí)質(zhì)意義上的主體[42]。但這種提法常受到質(zhì)疑，董磊明曾以蘇南地區(qū)為例，指出集體企業(yè)改制后，政商群體可能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)形成強(qiáng)力的勾結(jié)，社會(huì)關(guān)聯(lián)薄弱的普通村民將會(huì)由于無(wú)法形成自我保護(hù)機(jī)制而利益受損[43]。賀雪峰也曾稱“理性算計(jì)的農(nóng)民終于會(huì)因?yàn)闆](méi)有在日常生活中建立起足夠的人際關(guān)系，而在出現(xiàn)突發(fā)性生產(chǎn)生活事件時(shí)，沒(méi)有應(yīng)對(duì)能力。”[21]36將農(nóng)民組織起來(lái)似乎已經(jīng)成為了鄉(xiāng)村治理主體研究中不可規(guī)避的話題。
20世紀(jì)90年代，不少學(xué)者將目光投向農(nóng)民的民間合作組織——農(nóng)民協(xié)會(huì)，希望農(nóng)民協(xié)會(huì)能承擔(dān)起帶領(lǐng)村民走向自治的任務(wù)。最初，學(xué)者們將研究領(lǐng)域轉(zhuǎn)向國(guó)外農(nóng)協(xié)，期望從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)中尋找到推動(dòng)國(guó)內(nèi)村治的助力。有人對(duì)日本農(nóng)協(xié)何以能夠有效對(duì)農(nóng)戶提供社會(huì)化的服務(wù)進(jìn)行了探究，認(rèn)為“三位一體”“組織壟斷”和“綜合經(jīng)營(yíng)”是日本農(nóng)協(xié)能發(fā)生明顯效用的原因，并針對(duì)我國(guó)情況提出了一系列建議[44]；有人通過(guò)對(duì)韓國(guó)農(nóng)協(xié)作為“第二縱隊(duì)”的歷史變革及所起作用進(jìn)行考察，對(duì)我國(guó)政府建立類似“第二縱隊(duì)”，與作為“第一縱隊(duì)”的政府基層組織形成了良好競(jìng)合關(guān)系的必要性及方式提出了政策建議[45]。隨著國(guó)內(nèi)草根ＮＰＯ的發(fā)展壯大，部分學(xué)者將鏡頭拉回到國(guó)內(nèi)，有人在經(jīng)濟(jì)生活方面進(jìn)行考察，指出“我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)民合作社，也取得了不小的成績(jī)”，“農(nóng)民有能力組織成合作社，或者集體講價(jià)，或者自行購(gòu)銷加工，才可能與產(chǎn)前、產(chǎn)中環(huán)節(jié)平起平坐，獲得平均利潤(rùn)?！盵46]但從張曉山等人提供的資料看，中國(guó)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)組織鏈以“公司＋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(有時(shí)甚至是縣政府)”為主，而“公司＋農(nóng)戶”的模式遠(yuǎn)未成為聯(lián)結(jié)農(nóng)戶與市場(chǎng)的主導(dǎo)形式[47]。
(3)村莊精英。如前文所述，村莊精英一方面是國(guó)家權(quán)力在村莊下沉的載體，另一方面是廣大村民治村的當(dāng)家人，一定程度上可以視為國(guó)家與社會(huì)權(quán)力的交接點(diǎn)。對(duì)精英結(jié)構(gòu)進(jìn)行解剖有助于透視整個(gè)國(guó)家與社會(huì)權(quán)力的相互作用，因此村莊精英一直是學(xué)界研究的重點(diǎn)。首先，在精英類型的研究上，賀雪峰、仝志輝等將村莊精英分為治理精英和非治理精英，前者掌握村莊正式權(quán)力資源，后者掌握傳統(tǒng)資源等其它資源[48]。有人將村莊精英劃分為政治精英(主要指村委村干)、文化精英(如宗族領(lǐng)袖和宗教領(lǐng)導(dǎo))和經(jīng)濟(jì)精英(如經(jīng)濟(jì)能人，私企老板等)。政治精英就相當(dāng)于賀雪峰提出的治理型精英，而經(jīng)濟(jì)精英和文化精英則是對(duì)非治理精英在生產(chǎn)領(lǐng)域的劃分。其次，在精英作用的研究上，陳潭、劉祖華通過(guò)對(duì)“亞癱瘓”狀態(tài)下，村莊精英博弈格局的全面解構(gòu)透視村莊權(quán)力運(yùn)行的全景，指出治理型精英因?yàn)椤按砣恕焙汀氨O(jiān)護(hù)人”角色的沖突陷入進(jìn)退兩難的境地，而非治理型精英伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迅速成長(zhǎng)，逐漸擁有了與治理型精英討價(jià)還價(jià)的能力，并希冀在村莊治理中占有一席之地[49]。而在不同類型的非治理型精英所發(fā)揮的作用上，各家觀點(diǎn)又有分歧，謝岳認(rèn)為“在當(dāng)代中國(guó)的地方社會(huì)，由于文化的治理早已讓位于政治的經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)治，文化精英在鄉(xiāng)村社會(huì)的重要性顯得越來(lái)越微不足道?！盵50]麻國(guó)慶卻在閩北樟湖鎮(zhèn)的田野調(diào)查中得出與之相反的結(jié)論，麻文認(rèn)為，“制度化宗族的消失并不意味著基于血緣和文化機(jī)制的宗族關(guān)系的解體……隨著20世紀(jì)70年代末的中國(guó)農(nóng)村政策的轉(zhuǎn)型與體制的突破，以家為中心的經(jīng)濟(jì)單位的確立，以地緣為基礎(chǔ)的村落功能的相對(duì)弱化，農(nóng)村的宗族組織又以其固有的文化傳統(tǒng)和特有的屏蔽色彩，展現(xiàn)在我們面前?！盵51]所有的村莊精英中，宗族精英最引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注，宗族勢(shì)力的存在現(xiàn)狀以及其應(yīng)然走向，一直是討論的焦點(diǎn)。
鄉(xiāng)村治理主體究竟是誰(shuí)，不能一概而論。9億農(nóng)民居住在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方文化傳統(tǒng)、居民性格特征、生態(tài)環(huán)境及氣候條件均差異極大的非均衡的中國(guó)農(nóng)村，有著其形態(tài)萬(wàn)千的生活方式。因此，究竟是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英還是普通村民為治理主體應(yīng)該考慮其作為治理基礎(chǔ)的本土資源。如果必須定義一個(gè)通用的法則，筆者給出的建議是：社會(huì)功能、經(jīng)濟(jì)功能由獨(dú)立的社區(qū)性經(jīng)濟(jì)合作組織承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要承擔(dān)公共服務(wù)功能，其職能止步于社會(huì)組織起作用的領(lǐng)域，而在強(qiáng)社會(huì)關(guān)聯(lián)和村莊記憶的地域可以適當(dāng)發(fā)揮宗族勢(shì)力的作用，以調(diào)解公權(quán)力無(wú)法介入的私人領(lǐng)域中凸現(xiàn)的矛盾。
3.村治過(guò)程
村治過(guò)程，即鄉(xiāng)村治理中，村莊內(nèi)部進(jìn)行選舉、決策、管理和監(jiān)督的過(guò)程。近年來(lái)，學(xué)界對(duì)村治過(guò)程的研究較多集中在選舉、決策和管理環(huán)節(jié)，其中村級(jí)選舉、一事一議和村級(jí)財(cái)務(wù)管理皆是熱議的話題。
(1)村級(jí)選舉。村級(jí)選舉在村治領(lǐng)域一直是備受關(guān)注的議題，也曾經(jīng)被喻為“中國(guó)政治學(xué)界一批村民自治研究者改變研究視域，進(jìn)入一個(gè)更為寬廣的鄉(xiāng)村社會(huì)研究領(lǐng)域的切口、路徑和策略?！盵52]針對(duì)中國(guó)農(nóng)村民主制度建設(shè)中的競(jìng)選方式問(wèn)題，學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)：有人認(rèn)為村級(jí)選舉真實(shí)地反映了中國(guó)農(nóng)村民主改革的進(jìn)程，有些學(xué)者的研究工作卻得出了農(nóng)民不滿意村級(jí)選舉的結(jié)論。在兩種不同的假設(shè)下，很多學(xué)者對(duì)村級(jí)選舉的程序進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，并對(duì)如何進(jìn)一步改善選舉機(jī)制提出了寶貴的建議。對(duì)于村級(jí)選舉方式的改進(jìn)，也存在著兩種對(duì)立的觀點(diǎn)：黨國(guó)英認(rèn)為村級(jí)選舉要借助國(guó)家的力量來(lái)強(qiáng)制推行，他提到“中國(guó)農(nóng)村的問(wèn)題說(shuō)到底還是一個(gè)松綁問(wèn)題”，“如果聰明的政治家主動(dòng)松綁，事情的發(fā)展要好一些?！盵53]而與此同時(shí)，仝志輝得出與之相左的結(jié)論，他認(rèn)為相對(duì)于國(guó)家強(qiáng)權(quán)的介入，更重要的是農(nóng)村內(nèi)在能力的發(fā)掘，是注重發(fā)育村莊自治基礎(chǔ)[54]。
(2)一事一議。所謂“一事一議”，是指在農(nóng)村興辦集體公益事業(yè)時(shí)，所需要的資金要通過(guò)村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)集體討論、研究，實(shí)行專事專議的辦法籌集部分資金，其初衷是為了彌補(bǔ)因稅費(fèi)改革取消的村級(jí)提留所造成的資金缺口。但在通過(guò)學(xué)者一系列的調(diào)查佐證后得出較一致的結(jié)論是：一事一議在實(shí)施過(guò)程中存在著嚴(yán)重的隱患。有人認(rèn)為，“一事一議”存在著“交易成本太高”“制度設(shè)計(jì)不盡合理”“組織者缺乏積極性”等缺陷[55]。有人根據(jù)稅費(fèi)改革對(duì)廣東農(nóng)村基層政府影響的調(diào)查分析，得出了“‘一事一議’難以開(kāi)展，農(nóng)村基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)陷于癱瘓”的結(jié)論[56]。有人則詳細(xì)分析了實(shí)踐中影響“一事一議”達(dá)到最優(yōu)均衡的各項(xiàng)因素，提出“現(xiàn)階段在廣大農(nóng)村實(shí)行的‘一事一議’，由于流動(dòng)人口、宗族勢(shì)力、農(nóng)民貧窮等諸多因素的影響，在實(shí)踐中達(dá)不到理論上的最優(yōu)解，甚至可能得到一些我們所不愿意看到的結(jié)果?！盵57]
(3)村級(jí)財(cái)務(wù)。對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的研究主要分為兩個(gè)方面，一是村級(jí)財(cái)務(wù)管理，二是村級(jí)負(fù)債。在村級(jí)財(cái)務(wù)的研究方面，學(xué)界已經(jīng)形成一個(gè)共同的前提認(rèn)知，即村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作中一個(gè)比較突出的問(wèn)題，有效解決此問(wèn)題已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中刻不容緩的任務(wù)。在ＣＳＳＣＩ上對(duì)“村級(jí)財(cái)務(wù)管理”進(jìn)行搜索，得到的論文基本上遵循同一寫作模式，即“村財(cái)管理中存在的問(wèn)題——問(wèn)題形成原因——解決的對(duì)策建議”。就存在問(wèn)題來(lái)說(shuō)，主要有“會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱”“財(cái)會(huì)人員素質(zhì)不高”“指導(dǎo)和監(jiān)督不夠”“財(cái)務(wù)公開(kāi)度不高”“財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)太重”等看法。針對(duì)這些問(wèn)題，學(xué)者們提出的政策建議，比較一致的有“加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理法律法規(guī)建設(shè)”“完善財(cái)務(wù)公開(kāi)制度”“提高財(cái)務(wù)管理人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)”等。筆者認(rèn)為圍繞村級(jí)財(cái)務(wù)管理的研究有著趨同化的走勢(shì)，研究的側(cè)重、寫作的邏輯上尚未看到大的創(chuàng)新，對(duì)于政策建議只提到了表面，沒(méi)有對(duì)其適用性、可操作性進(jìn)一步地深入。而對(duì)于村級(jí)負(fù)債的研究，學(xué)界較多的集中在村級(jí)負(fù)債的區(qū)域差異考察上。運(yùn)用得較多的是兩種視角：一種是從地方政府積極性的差異及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，來(lái)解釋村級(jí)負(fù)債的區(qū)域差異[58]；另一種是從農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的差異出發(fā)，解釋村級(jí)債務(wù)的區(qū)域差異和鄉(xiāng)村治理的發(fā)展不均[59]。
三、鄉(xiāng)村公共治理研究的學(xué)術(shù)趨勢(shì)
對(duì)十年來(lái)鄉(xiāng)村治理相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行回顧分析，可以隱約看出鄉(xiāng)村治理研究的發(fā)展趨勢(shì)，本文將從三方面進(jìn)行總結(jié)：研究方法上從單一視角到多學(xué)科多方法的融合；研究單位上從村莊研究到區(qū)域研究；研究重點(diǎn)上從對(duì)村莊內(nèi)部過(guò)程的研究到村莊外部環(huán)境的研究。
1.從單一視角分析到多學(xué)科多方法的交叉綜合
30年來(lái)，村治研究逐漸從單一視角分析轉(zhuǎn)向多學(xué)科、多方法的交叉綜合。從學(xué)科類別上看，20世紀(jì)80年代，學(xué)者們對(duì)村民自治的考察多從政治學(xué)角度出發(fā)，對(duì)其功能的研究也大多與推進(jìn)民主化相關(guān)。此后人們發(fā)現(xiàn)村民自治這單一制度已經(jīng)無(wú)法容納鄉(xiāng)村生活的方方面面，以治理為主線的新研究方向便開(kāi)始吸納各種學(xué)科領(lǐng)域的人才。有人從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度核算稅費(fèi)改革的成本，有人從歷史學(xué)角度考察土地制度的變遷，有人從人類學(xué)角度闡釋宗族文化的興衰；我們甚至可以在同一領(lǐng)域、同一事件上看到多重學(xué)科的交叉分析。從研究方法上看，由于多重學(xué)科的交叉為學(xué)術(shù)嫁接提供了便利，鄉(xiāng)村治理的學(xué)者開(kāi)始嘗試各種分析工具的借用，如田野調(diào)查、比較分析、實(shí)驗(yàn)分析、制度分析、博弈分析等。田野調(diào)查是人類學(xué)、民族學(xué)研究的常用方法之一，主要包括口述史、案例分析及問(wèn)卷調(diào)查等具體方法。改革開(kāi)放以來(lái)的一系列變革刺激了國(guó)內(nèi)學(xué)者中國(guó)本位意識(shí)的增長(zhǎng)和對(duì)泛西主義的反感，從而使得學(xué)界開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“第一手材料”的重要性，田野調(diào)查也便成了學(xué)者們的最偏愛(ài)的取材方式。比較分析往往與田野調(diào)查結(jié)合在一起，它最常被運(yùn)用于同一時(shí)段內(nèi)不同區(qū)域的斷面分析上。值得注意的是，隨著“中層理論”[60]的提出和區(qū)域研究的興起，比較分析在鄉(xiāng)村治理研究中占據(jù)越來(lái)越重要的地位。實(shí)驗(yàn)分析法的運(yùn)用可追溯到二十世紀(jì)梁漱溟和晏陽(yáng)初時(shí)期。而本世紀(jì)初，伴隨著鄉(xiāng)村建設(shè)話語(yǔ)的復(fù)興，一場(chǎng)場(chǎng)以村莊為研究單位的試驗(yàn)在中國(guó)大地上迅速蔓延。其中較具影響力的有周鴻陵的天村試驗(yàn)、賀雪峰的洪湖試驗(yàn)、溫鐵軍的翟城試驗(yàn)及何慧麗的蘭考試驗(yàn)。不過(guò)這些試驗(yàn)與其說(shuō)是為了科學(xué)研究收集資料，不如說(shuō)是為了將研究所得付諸于建設(shè)，致力于推廣。制度分析從20世紀(jì)七八十年代開(kāi)始隨村民自治的興起而生，其開(kāi)山之作為徐勇的《中國(guó)農(nóng)村村民自治》[8]，該著作的“制度分析”部分主要從理論上對(duì)村民自治制度進(jìn)行了全面探討。此后隨著稅改制度、醫(yī)改制度、土地制度等一系列變革的發(fā)生，制度分析亦被大量地運(yùn)用到相關(guān)文獻(xiàn)中。還有人將博弈論方法引入到鄉(xiāng)村公共治理研究中來(lái)，如陳潭等[49]?？傊?，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理研究已逐漸進(jìn)入多學(xué)科交叉研究的階段，其中田野調(diào)查是最主要的研究方法，比較分析和實(shí)驗(yàn)分析則以其強(qiáng)大的生命力成為了未來(lái)研究的新趨勢(shì)，多學(xué)科、多方法的進(jìn)入將使村治研究變得更加立體而完滿。
2.從村莊研究到區(qū)域研究、從鄉(xiāng)村治理到地方治理
在最初的田野調(diào)查中，許多社會(huì)學(xué)者和人類學(xué)者都習(xí)慣于將村莊作為研究單位，并試圖通過(guò)對(duì)某一村莊歷史變遷的研究來(lái)解讀中國(guó)。這種研究方式其實(shí)牽扯到一系列難以回答的問(wèn)題：作為樣本的村莊是否能夠代表中國(guó)？由此樣本推演出的政策是否具有普適的價(jià)值？這或許是全世界的人類學(xué)者都為之頭痛的問(wèn)題，因?yàn)橹袊?guó)形態(tài)萬(wàn)千的村莊結(jié)構(gòu)，使得村治研究一遇到村莊類型劃分的問(wèn)題便會(huì)寸步難行。我們常常會(huì)發(fā)現(xiàn)，在南方的村莊適用的經(jīng)驗(yàn)放到北方的村莊會(huì)水土不服，即使同是南方的村莊，也會(huì)有經(jīng)濟(jì)程度、歷史遺留、文化形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)等種種不同。于是有人提議，用多重標(biāo)準(zhǔn)來(lái)尋找同類型村莊。但當(dāng)我們?cè)噲D用地理位置、經(jīng)濟(jì)程度、村莊關(guān)聯(lián)等多項(xiàng)指標(biāo)一層層往下分，最后也許會(huì)尷尬地發(fā)現(xiàn)“世界上沒(méi)有兩片相同的葉子”。村莊類型的難以劃分，直接給我們出了一個(gè)難題：如何升華我們從田野調(diào)查中得到的靈感？或者說(shuō)，我們應(yīng)該用什么樣的尺度去解讀中國(guó)？這個(gè)尺度的選擇標(biāo)準(zhǔn)是什么——地緣？文化？或是其他的能夠獲得村莊集群共有認(rèn)同的因素？尺度的把握不準(zhǔn)很容易造成政策回歸后的無(wú)所適從。針對(duì)一系列的問(wèn)題，弗里德曼和施堅(jiān)雅等人開(kāi)始提倡“漢學(xué)人類學(xué)”，用經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的方法解讀宏觀中國(guó)。弗里德曼主張不能以村莊民族志為模式，不能以村莊研究的數(shù)量來(lái)‘堆積出’一個(gè)中國(guó)來(lái)，而要關(guān)注村莊和國(guó)家的關(guān)系，從整體上說(shuō)明中國(guó)到底是一種什么樣的社會(huì)。施堅(jiān)雅則提出了‘標(biāo)準(zhǔn)集市’的概念，并指出中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體是由標(biāo)準(zhǔn)集市連接起來(lái)的宏觀經(jīng)濟(jì)區(qū)域”[61]6-7。20世紀(jì)八九十年代，國(guó)內(nèi)不少學(xué)者也在區(qū)域比較研究方面做出了努力，其中最典型的代表是曹錦清，他用四個(gè)月的時(shí)間，“走馬觀花”式地看遍了河南十多個(gè)縣，寫出《黃河邊的中國(guó)》[62]，從此將研究的路徑轉(zhuǎn)移到區(qū)域比較上來(lái)。
從單個(gè)村莊到中觀層次上的區(qū)域研究再到對(duì)整個(gè)中國(guó)的解讀，是鄉(xiāng)村治理研究的一種趨勢(shì)，“如何在個(gè)案研究的基礎(chǔ)上，以區(qū)域研究作為中介，進(jìn)入到對(duì)中國(guó)社會(huì)整體的理解，進(jìn)入到對(duì)非均衡中國(guó)農(nóng)村的認(rèn)識(shí)，是當(dāng)前學(xué)界正在努力解決的問(wèn)題，也是仍然有待努力的方向。”[63]但這其中有一個(gè)無(wú)法規(guī)避的問(wèn)題，即條件限制下的“縱深取舍”。我們做實(shí)地考察，常常既希望研究得足夠深入，又期待研究成果能具有寬領(lǐng)域的代表性，而這正如一個(gè)問(wèn)題的兩端，當(dāng)我們?cè)噲D進(jìn)行更廣闊的橫斷面對(duì)比時(shí)便難以做到長(zhǎng)時(shí)性的深入研究，我們只有寄期望于更多學(xué)者的努力和兩種方向上的取長(zhǎng)補(bǔ)短。另外，需要指出的是，隨著公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的不斷均等化，隨著城市與鄉(xiāng)村不斷地膠結(jié)和趨同，融合社區(qū)治理與鄉(xiāng)村治理研究的地方治理研究將會(huì)超越單純的鄉(xiāng)村治理研究。
3.從村莊內(nèi)部過(guò)程研究到村莊外部環(huán)境研究
20世紀(jì)八九十年代，村民自治興起，各界學(xué)者紛紛將目光投注在村莊自身的修復(fù)和發(fā)展過(guò)程上。以華中派學(xué)者為例，1999年的村民選舉曾為他們拉開(kāi)了一個(gè)深入探尋農(nóng)村內(nèi)部機(jī)理和過(guò)程的豁口，其后甚至引起了其集體學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)向。事實(shí)上當(dāng)時(shí)對(duì)村民自治的研究更多地偏向于對(duì)村莊內(nèi)部過(guò)程的獨(dú)立考察，這種考察難以避免地帶有一定的空間割裂性。而隨著研究的深入和區(qū)域研究的興起，學(xué)者們逐漸感覺(jué)僅就村莊來(lái)研究村莊會(huì)產(chǎn)生“不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中”的問(wèn)題。于是以賀雪峰、吳毅為代表的華中派的學(xué)者進(jìn)行了研究路徑的第二次集體轉(zhuǎn)向。他們開(kāi)始從村莊外部環(huán)境、內(nèi)外關(guān)系及內(nèi)外能量交換的角度去開(kāi)展研究，“通過(guò)對(duì)全國(guó)不同區(qū)域農(nóng)村進(jìn)行深入調(diào)查，理解當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的狀況及其區(qū)域性差異，從而理解諸如村民自治制度進(jìn)入不同鄉(xiāng)村社會(huì)的過(guò)程、機(jī)制及其后果?！盵52]這種變化直觀地反映在了村治研究相關(guān)文獻(xiàn)的數(shù)量變化上(不完全統(tǒng)計(jì))。
從文章數(shù)量上看，近十年來(lái)關(guān)于村治過(guò)程的研究不多，最近兩年還有下滑趨勢(shì)。從學(xué)術(shù)深度上看，自從村民選舉的話題“過(guò)時(shí)”之后，學(xué)界對(duì)于村治過(guò)程的研究一直未再深入。相關(guān)文獻(xiàn)或者是僅從單一角度切入分析——比如對(duì)一事一議制度，學(xué)者們大多僅從政治學(xué)角度切入，就事論事，發(fā)表的文章也多是簡(jiǎn)單的政策評(píng)議；或者僅停留在問(wèn)題表面——比如對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理的研究只停留在對(duì)策建議表層，極少看到對(duì)政策建議的可操作性進(jìn)行論證及對(duì)新對(duì)策的發(fā)掘。反之，村治環(huán)境方面文章的數(shù)量與質(zhì)量則體現(xiàn)了學(xué)者們濃厚的研究興趣。比如學(xué)者們談財(cái)政，已不再僅僅局限于村莊內(nèi)部的財(cái)政管理，而開(kāi)始關(guān)注與財(cái)政問(wèn)題緊密相關(guān)的稅費(fèi)改革制度。事實(shí)上，稅費(fèi)改革就像一枚魚鉤，拉起了隱藏在鄉(xiāng)村生活中復(fù)雜的鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并牽帶出許多潛伏著的問(wèn)題，使得原本已不太平靜的村莊生活變得更加動(dòng)蕩。于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政體制改革等一系列配套改革應(yīng)運(yùn)而至，都是為了減少尾隨“后稅費(fèi)時(shí)代”而來(lái)的副作用?；蛟S以稅改及其相關(guān)配套措施對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的介入、運(yùn)行及影響為觀察點(diǎn)，順藤摸瓜能觸及鄉(xiāng)村社會(huì)中各種要素交匯的場(chǎng)域，進(jìn)而從中觀層面上閱讀和理解鄉(xiāng)土中國(guó)。
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中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第4期
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