中國的村民自治，似乎轉眼之間走過了將近三十年。從1988年6月《中華人民共和國村民委員會組織法》試行算起，中國村莊的直接選舉已經進入第27個年頭。從我們這一代學者來說，當村民自治風云初起之際，我們還青春年少，剛剛踏足學界。但是，將近半個甲子過去，我們已經年過半百，進入知天命之間。盡管我們當年就知道中國基層民主的道路不會一帆風順，但是，面對村莊選舉歷經三十年未能上升到基層政府層面的現狀，我們還是難免有一些意外和失落。
遙想當年，不論是政策界還是學術界，都給予村莊選舉很高期許。高層領導人曾有明確表示，公眾也有強烈希冀，村民自治經過一段時間的探索推進，將在政策上、法律上有重大突破，實現從村莊直接選舉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉、更高層次直接選舉的推進。最近幾年，所謂的突破和提升迄今也沒有動靜。不僅如此，村民自治推進初期遇到的體制羈絆到現在仍未解決。如村委會與黨支部的關系，即通常所說的“兩委關系”，依然未理順；村民自治組織與基層政府的關系，即通常所說的“鄉(xiāng)村關系”，也沒有廓清。從體制安排和政策規(guī)定來看，這些問題不僅仍然沒有得到突破性解決，在一些方面甚至還有所后退?？梢哉f，村民自治似乎“碰上了天花板”。
但是，如果我們把觀察的目光聚焦到鄉(xiāng)村現實生活層面，特別是聚焦到廣大農民的身上，或者說，看到眾多農民在思想觀念、行為方式、政治態(tài)度方面的變化，就會另有一種心情?？梢哉f，迄今為止的村級選舉，對于中國農村治理的影響是顯著而深刻的。在制度體系、法律框架并無突破性變革的情況下，農民本身的變化是巨大的，即農民在政治上的覺醒與提升。看到這些，我們的失望迷茫就轉變?yōu)樾牢亢团d奮，或者說，我們就會對于村民自治，乃至中國政治發(fā)展充滿信心。
觀察最近十來年的村莊選舉，從制度基礎和法制框架看，沒有什么重要演變，村民自治遇到的兩大現實制約也未根本突破（黨政關系和鄉(xiāng)村關系）。關于黨組織與自治組織的關系，通俗的概括是，“選來選去選了個二把手”，意為選出來的人（村委主任）沒有權，而有權的人（支部書記）不需選。關于基層政府與自治組織的關系問題，通俗的概括是“種了別人的田荒了自己的地”，意為村委會雖為自治組織，做的卻主要是政府部署下來的行政事務，即村委會的行政化反而嚴重了。以上是從宏觀角度看到的問題或者是令人不滿意的地方。
但是，如果深入到村莊生活層面，特別是歷史地考察村莊選舉過程以及影響，卻可以發(fā)現一些明顯的進步，或稱重大的積極變化，主要表現有三：
首先，選舉動員機制的變化，或者說是動員力量的重心轉換。村組法剛推行的那些年，主要是政府出面動員村民參加選舉投票，并且政府把村民的投票參與率作為對分工官員的考核，最近幾年，情況發(fā)生了很大變化，候選人或者說村委委員位置的競爭參與者，成為村民參與選舉的主要動員組織力量。不同的候選人都在組織人力物力，將村民動員到投票過程來，以增加自己的競爭實力。在這個過程中，政府人員的職責功能發(fā)生轉變，主要表現為制定選舉規(guī)則并保證選舉過程本身的公正性。由此可見，選舉過程的組織規(guī)制和選民參與的動員已經分化，前者是選舉機構（中立的選舉委員會），后者是競選參與者。這種情況與相對成熟的選舉制度是接近的，或者說是選舉進程本身在成長或走向成熟?！氨７ú槐Ｈ恕痹絹碓匠蔀榛鶎诱睦硇赃x擇。從村民的選舉表現看，早期廣泛存在對于選舉缺乏興趣的現象，被學術界稱為選舉冷漠（也稱政治冷漠），通常村里需要將參加選舉會議記一天義務工，或者發(fā)一二十元補貼，以吸引村民參加投票?，F在，這種情況有明顯轉變。代替鄉(xiāng)村組織去動員村民參選的，是候選人及其代表。通常，在選舉之前的若干天，候選人或者代理就會登門拜票，并叮囑選舉日勿忘前往投票，在選舉的當天，多個候選人的代表會登門通知，對于行動不便者，候選人方面還提供交通幫助?，F在，就本人的感受而言，村委選舉前夕村莊的情況，其實已經很類似在美國生活時看到的市鎮(zhèn)選舉的某些景象。
其次，選舉的真實性提升，競爭性不斷增強。推行村組法之初，有選舉無競爭，或者說選舉成為既定導演結局的表演，成為村莊選舉的重要特色。選舉真實性提升，主要是因為基層政府對于村級選舉結果的控制明顯減少。這種政府對選舉結果的控制減少，原因與農村稅費取消有直接關系。在收取農業(yè)稅費的時代，縣鄉(xiāng)財政分灶吃飯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接依靠稅費發(fā)工資。在這種情況下，村莊干部的稅費征收能力對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說是最重要的考核標準。為了保證稅費征收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要依靠那些在他們看來有能力收費的人來做干部。于是，在村莊選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會盡力保證這些人當選，甚至采取一些非法手段。
農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村干部已經沒有這方面的要求，什么人做干部都差不多，因此，對于選舉結果的控制大大減少。同時，過去的控制導致農民上訪鬧事對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不堪其擾?？梢钥吹剑鶎诱诒３诌x舉程序公正，維持中立立場來說，比過去進步明顯。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人自己的說法是，“現在更強調保法不保人”。有時候，為了選舉順利進行，基層政府會動用警力維持秩序。應該說，這種動用警力是政府工作法制化提升的表現，是政府應該做的。與過去向農村收取稅費動用警力、征地拆遷動用警力不可同日而語。
在基層政府干預減少的背景條件下，村莊選舉真實性提升，具體表現為兩種情況。一種是部分村莊的選舉競爭趨于激烈，主要在一部分經濟發(fā)達、村級公共資源比較多的村莊，特別是富裕村、城郊村、城中村等。在2000年前后的選舉研究中，曾有學者觀察發(fā)現，越是經濟發(fā)達村莊，選舉越缺乏競爭性，因為發(fā)達村莊原有干部的威信很高，選舉沒有懸念。但是，最近幾年的選舉情況顯示，越是這種村莊，選舉的競爭越是加劇。另一種是部分村莊沒有什么公共資源，特別是債務多，經濟窮的村，出現了一些沒有人愿意當干部的情況，在這種情況下，加上人口外出增加，選舉經常達不到法定人數。但是這種選舉的冷場，與過去基于政府干預選舉或者虛假選舉的冷場，又有性質不同。在民主制度很發(fā)達的西方社會，這種情況也是隨處可見的。總的來看，現在的村莊選舉競爭加劇。這是普遍的趨勢。除了基層政府干預減少以外，村干部工資有保證也是重要原因。
再次，選舉中的競爭手段多樣化，而且不規(guī)范，成為這幾年選舉情勢的重要特點。選舉前派送禮品、禮券，請人吃飯，甚至有重點的發(fā)送現金，有的地方，在選舉投票的不同階段，參加投票獲得的現金數額不等?？偟膩砜矗@種以物質方式拉票的情況，在中國農村變得比2000年后普遍很多，在各地的選舉活動中不僅沒有減弱，而且明顯地增加。這種人們所指責的“賄選”情況大大蔓延，也可以顯示出村莊選舉的競爭性不斷增強。更值得注意的是，這種物質化競選的現象，不僅發(fā)生在村委會選舉，也迅速地發(fā)生在黨支部選舉。前些年，黨支部選舉中的類似活動很少?，F在的情況是，在相同的村莊范圍內，黨支部選舉的“拉票”標準通常明顯高于村委會選舉。
從本人的觀察，賄選在現實中并沒有那么可怕，或者說沒有那么嚴重的消極后果。從村民的角度看，訪談調查發(fā)現，雖然一般村民都知道選舉用錢物來拉票不是好事情，但是從他們的一般評價看，多數并無反感。有的不僅不反感，而且認為是一個令人愉快的過程。有的直接說：“經常選舉才好，可以經常有錢發(fā)”，反應比較強烈的是村莊里的孤寡老人：“過去，村里的干部上邊定，想當干部的人根本想不起我們這樣的人，現在要投票，有人給我送來兩斤豬肉，有人送來五斤掛面。這當然比沒有選舉好?！庇纱丝梢哉f，過去想當村官要賄賂政府領導人，現在則要“賄賂”村民。以此來說，這樣的賄選還是一種社會進步。也有的村民從更深地層面看出了問題，表達了贊同這種賄選的理由。有的村民就說，“反正選出來的人說了也不算，都是聽上邊的。那還不如誰給錢多，我就選誰”。
在現實生活中，如何認定賄選或者處理賄選，現在確實面臨難題。賄選問題的處理，不能就賄選論賄選，而是重在制度環(huán)境。調研還發(fā)現，從面上看，近幾年的賄選在擴大，有“地不分南北，人不分老幼”的勢頭，情況令人擔憂；但是從點上看，根據本人在山東和河北四個村莊十多年的觀察，發(fā)現村莊內部也存在一種自動的賄選糾錯機制。主要是兩種情況。一種情況是，村民有策略地抵制賄選。當賄選當選的干部三年后，換屆再選時，雖然村干部繼續(xù)用了相同的錢物拉票，但還是落選，用一些農民的話說“你這幾年當的不好，發(fā)錢給我，我仍然不選你”。因此在一些村里，換屆前的幾個月或者一年，村里會集中做一些實事，如修路、給老年人發(fā)補貼等等。這說明，用提升公共服務來競選，越來越被認識到。另一種情況是，競選人主動改正賄選。有些村民運用賄選競選，是假定當選后的收益會超越花費的物質成本，但是，他當選后發(fā)現，錯誤的估計了當村干部的收入和村里的資源情況，或者說，不論是從村集體的資源來看，還是從干部收入看，他在上任三年后，根本無法實現競選時的投入產出設想。這樣，再換屆時，他雖然還想連任，但是不主動再用錢物拉票了?，F在看來，賄選問題相當復雜，歷史地看賄選甚至不是壞事，而是進步。解決賄選問題，責任不在民眾，關鍵在政府如何規(guī)制。這不僅涉及選舉過程本身的監(jiān)督規(guī)制，還涉及整個村務運行的管理規(guī)制，如果村民管理很到位，以權謀私很難得逞，對于賄選本身也有抑制作用。最要不得的態(tài)度，是以賄選的存在來證明村民素質低，搞不了民主選舉，從而因噎廢食。從村民在選舉中的表現看，搞好村級民主沒有問題，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市的直接選舉也沒有問題。關鍵是要敢于探索合理有效的競選制約機制。沒有這個機制，無論多么好的個人素質也搞不好選舉。歐美選舉制度的發(fā)展歷程就很好地說明了這個問題。
第四，選舉結果的政治效能顯著提升，村委會的權威正當性提升。或者說，雖然從高層政策精神上，從文本的規(guī)則制度上，黨組織的權威一直被強調和提升，但是，現實的村莊生活中，一個明顯的趨勢上，村委會主任的權威基礎在增加，村支部書記的權威基礎在削弱。在村委主任和村支部書記發(fā)生權力紛爭時，雖然全國總體上看村主任處于相對劣勢，但是，上升為強勢的村主任迅速增加。特別是如果村書記競選村主任失敗，而由另外的人成功當選村主任，則村里出現村主任和村書記兩個權威并存的局面時，村民通常更認同村主任的權威。經過一段時間，或者村主任奪權成功，或者是村書記自知合法性不足，逐步退出村莊事務的管理。在村主任和書記分立的情況下，村主任中抱怨選舉沒有用的人少了，越來越多村主任采取非常務實的態(tài)度，即權力是爭取來的，不是上級自動移交的。因此，現在不能想當然地認為，文本制度規(guī)定村支部書記領導村主任，那么，村務就是村書記在主導。情況變得復雜，體制正在斷裂，今后的演變方面還無法設想，更難以規(guī)制，需要慎重觀察。
雖然，經過二十多年的實踐演進，村級選舉仍然未如人們期許的那樣上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉，近期看也沒有出現重大體制性突破的跡象，但是，我們還是需要承認，迄今為止的村級選舉對于中國農村的治理影響是顯著而深刻的，也是長遠的。這種現實而深遠的影響，不僅反映在鄉(xiāng)村治理和基層政治層面，而且也會直接反映在整個中國政治發(fā)展的進程中。這種影響的核心內容，是已經或者正在繼續(xù)塑造公民化的農民，為中國社會走向現代民主政治提供了最廣泛的公民基礎。從來沒有正式接觸選舉的農民，通過這個過程開始適應、掌握甚至創(chuàng)制選舉的規(guī)則與程序，比如“海選”就是由村民創(chuàng)造，還有其他若干選舉技術的創(chuàng)新。不僅如此，這個過程還開始養(yǎng)成農民新的權力理念，即公共權力應該來自民眾的選舉授權，這樣的公共權力才有政治上的合法性和正當性。
可以說，這些年有限的村莊選舉正在催生新的與民主政治相適應的政治文化。如同百年前農民拋棄假稱天命所授的皇權一樣，現在的農民進而質疑那些不經自己選舉認可的公權。農民的這種變化，對于傳統體制的動搖是基礎性的，雖然是緩慢的?；蛘哒f，新的政治發(fā)展在這樣的基礎上得以實現，或者說才能牢固的實現。因此，我們看到這些村莊選舉，沒有理由為未來的政治發(fā)展感到悲觀。
當然，從社會長期發(fā)展的角度肯定這些年村莊選舉的歷史成就，并為這些成就感到鼓舞，并不能因此而低估現實的局限和面對的問題。
首先需要承認，迄今為止的村民自治制度就是有問題的，一個村委會組織法遠遠無法支撐其所希冀的“村民自治”，村民自治需要基本層面的制度機構作為依托，或者說需要一個自治法去理清一些基本問題。有此法律基礎，才可以談得上村民自治。不僅如此，還要看到，即便有了真正意義的村民自治，也不能將村民自治等同于基層自治。如果歷史地看，或者從國際經驗看，沒有什么基層自治是僅僅在村級層面就可以實現的，不能說有了村民自治就有了基層自治。那么，基層自治適合建立在哪一級，這個問題需要在實踐中探索。
其次還要看到，如果僅僅從目前的村委會組織法來看，也面臨很多問題，這些問題不解決，連現在這個法都很難有序地推進。具體的問題有很多，但是基本的挑戰(zhàn)是，如何界定村民和村莊?，F在，村莊正在開放，村莊的邊界變得模糊，一些地方村莊作為生活共同體幾近解體，村民更難界定。村莊選舉的基礎條件是村民的界定。村民無法認定，成為基礎性的挑戰(zhàn)；不僅村莊邊界模糊，隨著城鄉(xiāng)統籌措施有效推進，城鄉(xiāng)邊界也在模糊，居委會組織法和村委會組織法都難以適用，這仍然是一個基礎性問題。
總體來說，當前村民自治的進程正在遭遇挑戰(zhàn)，面臨復雜的新局面。村民自治的原有體制約束沒有新突破，村莊內部黨組織與自治組織的關系依然糾結；基層政府與村級組織的關系依然糾結（鄉(xiāng)村關系）。這個問題在村級層面正在發(fā)生，黨組織的地位正在下降。但是，質的變化將發(fā)生在宏觀層面，村的黨政體制變革無法單兵突破。
有人說，中國的村民自治是一種“政治把戲”，搞的不是真民主，實際上是在忽悠農民。在現實生活中，確實有些地方的鄉(xiāng)村選舉被政府操控，甚至玩的是假動作。但是，問題并不這樣簡單。從實際效果看，“忽悠”農民的過程，對于農民來說，實質上是一個民主啟蒙和政治動員的過程。正是在這個“忽悠”過程中，農民的政治權利意識、政治參與能力獲得了顯著提升。更重要的是，在市場經濟發(fā)展過程中，農民為了維護權利和表達利益，越來越多地、自覺或者不自覺地開始拿起“民主”作為武器。舉例來說，在很多地方，農民因為征地問題上訪，初期訴求是經濟補償等直接利益問題，隨著直接利益問題得不到解決，他們對鄉(xiāng)村干部的信任開始發(fā)生動搖，進而提出罷免、撤換鄉(xiāng)村領導人，直至啟動投票罷免程序。此類事情在農村經常發(fā)生，而且越來越越多，充分展示了公民能力的提升。
現在，中國還沒有真正意義上的村民自治。但是，這并不意味著現在的中國農民搞不了村民自治。自治的提升一定是個大趨勢。因為民眾在要求更多的民主參與，更多的自由權力，要求更多地制約監(jiān)督政府，更多地參與公共事務的管理。如果用這個目標和趨勢來觀察衡量當下中國的諸多現實問題，改革的道路應該怎樣走下去，其實答案是明確的。
雖然鄉(xiāng)村民主是中國政治改革的基礎性工程，但是，在中國政治發(fā)展的宏大歷史背景之下，不論村莊選舉，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉，都難以成為政治改革的獨立篇章。從政治制度架構的視角看，不僅村莊選舉沒有那么重要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉也沒有那么重要。村莊選舉本身還不屬于國家政治，或者說，還只能是國家民主體制的社會基礎；村莊民主無論發(fā)展得多么令人滿意，都必須遞進到國家制度層面，何況現在村莊民主的發(fā)展還不能令人滿意?，F階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉并沒有實質上的制度突破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導人的直接選舉雖然十多年前在個別地方有所萌生，但是很快就在巨大的體制壓力下歸于沉寂。問題還在于，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府既定關系框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長較鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記而言的政治弱勢，比起村委會主任對于村黨支部書記的政治弱勢，更加深刻和根深蒂固。
不僅如此，在當前縣鄉(xiāng)政府權力格局下，即便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉，對于重新塑造中國的地方政治也已經意義微弱。因此，從政治體制架構建設的角度看，中國的基層自治和地方選舉，具有根本意義的層面在于縣（市）?？h（市）的直接選舉和自治將構成中國政治發(fā)展的關鍵性環(huán)節(jié)。在此之前，鄉(xiāng)村民主主要是為這種嶄新局面的到來積累社會能量和培育文化土壤。
歷史經驗告訴我們，社會的政治進程并不是人為設計的，或者說，那些自以為參透歷史玄機的人的設計規(guī)劃，往往被淪為人們的笑柄。從這個角度看，關于直接民主沿著鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、省市順序遞進的設想，未必是成為一種現實的變革道路。也許，歷史會將驚人的一跳。中國的基層自治會越過鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接進入更高政府層面。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：愛思想
(掃一掃，更多精彩內容！)
