改革開放以來，人民群眾物質(zhì)文化生活水平顯著提高，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但由于受城鄉(xiāng)二元體制的束縛，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾依然突出。習近平總書記多次指出，小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村。必須按照《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出的要求，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，盡快補齊農(nóng)村這塊全面建成小康社會的“短板”，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

一、促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的必要性和緊迫性

（一）城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，是從根本上消除城鄉(xiāng)二元結構的必然要求

新中國成立后，為了在較短的時期內(nèi)實現(xiàn)國家工業(yè)化，國家實行以農(nóng)補工政策，限制農(nóng)村人口流入城市，農(nóng)民被排斥在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程之外，城鄉(xiāng)二元體制逐步形成并不斷強化。改革開放以來，城鄉(xiāng)分隔逐步被打破，城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強，農(nóng)村面貌發(fā)生巨大變化。黨的十六大以來，國家實施了具有劃時代意義的農(nóng)村稅費改革，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行直接補貼，農(nóng)村水、電、路、氣等基礎設施建設取得顯著進展，全面實施農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革，全面建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度，全面開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展邁出重大步伐。近年來，各級黨委和政府按照黨的十八大的戰(zhàn)略部署，堅持把解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題作為重中之重，加大公共資源向“三農(nóng)”配置的力度，加快健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，農(nóng)業(yè)基礎地位顯著加強，農(nóng)村社會事業(yè)明顯改善，城鄉(xiāng)收入差距明顯縮小，在破除城鄉(xiāng)二元結構上邁出重要步伐，取得重大進展。經(jīng)過努力，作為公共資源核心部分的公共財政，其覆蓋農(nóng)村的范圍不斷擴大，從純公共產(chǎn)品逐步向準公共產(chǎn)品延伸，已基本改變了“農(nóng)民的事農(nóng)民自己辦”的格局。但相比城市而言，公共資源對農(nóng)村的覆蓋范圍和支持力度還不夠，不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對各種公共產(chǎn)品的實際需要，包括公共基礎設施建設投資體制、教育衛(wèi)生文化等公共服務體制、社會保障制度等仍帶有明顯的二元特點，城鄉(xiāng)居民仍屬于身份不同的社會群體，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等領域所享受的公共服務水平仍存在很大差距?，F(xiàn)在，我國正處在加速破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的關鍵時期，推動城鄉(xiāng)公共資源均衡配置是破除城鄉(xiāng)二元結構的關鍵之舉，必須繼續(xù)把“三農(nóng)”作為各級財政支出的優(yōu)先保障領域，持續(xù)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持力度，健全公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置機制，推動公共資源對“三農(nóng)”實現(xiàn)全方位覆蓋。

（二）城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，是全面建成小康社會的必然要求

近年來，國家持續(xù)加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)良好勢頭，糧食連年增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力有了質(zhì)的飛躍，農(nóng)民收入增幅連續(xù)多年高于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村貧困人口大幅度減少。預計到“十二五”期末，農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)將穩(wěn)定降至40%以下，標志著農(nóng)民的收入和生活水平整體上開始走向?qū)捲！５珣逍训乜吹?，我國“三農(nóng)”問題的解決遠未達到理想的程度。雖然長期困擾國民經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品供給嚴重不足的矛盾緩解了，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構不合理、農(nóng)業(yè)綜合效益不高、競爭力不強的矛盾仍很突出；雖然農(nóng)民收入增長速度明顯加快，但中西部一些省區(qū)貧困群體規(guī)模仍然較大、貧困程度較深，城鄉(xiāng)收入差距依然很大。在城市面貌日新月異的同時，農(nóng)村基礎設施建設和民生保障方面的歷史欠賬還很多，農(nóng)村環(huán)境臟亂差的面貌還沒有根本性改觀。現(xiàn)在，實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的目標只有五年多時間了，如果到全面建成小康社會之時，還有大量的農(nóng)村人口生活在貧困之中，還有不少地區(qū)農(nóng)村山河依舊、長期落后，那樣的全面小康社會就是不完整的，成色是不足的。如果是那樣，必然影響人民群眾對全面建成小康社會的認可度和滿意度。在全面建成小康社會的征程中，必須加快補齊農(nóng)村這塊“短板”，決不能把農(nóng)民落下，決不能讓農(nóng)村掉隊，決不能一頭是發(fā)達的工業(yè)和繁榮的城市，另一頭是凋敝的農(nóng)業(yè)和荒蕪的農(nóng)村。前不久，習近平總書記在吉林調(diào)研時強調(diào)，任何時候都不能忽視農(nóng)業(yè)、忘記農(nóng)民、淡漠農(nóng)村。必須將更多公共資源配置到農(nóng)村，始終堅持強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策不減弱、推進農(nóng)村全面小康建設不松勁，在認識的高度、重視的程度、投入的力度上保持好勢頭，拓展農(nóng)民增收渠道，完善農(nóng)民收入增長支持政策體系，促進農(nóng)村形成良性發(fā)展機制，增強農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村社會全面進步。

（三）城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，是統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的必然要求

農(nóng)村的發(fā)展離不開城市的輻射和帶動，城市的發(fā)展也離不開農(nóng)村的促進和支撐。在我國現(xiàn)代化進程中，必須推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設雙輪驅(qū)動，使之相輔相成、互促共進，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會高度融合、共同繁榮。適應我國城鄉(xiāng)結構這一大棋局的變動，一方面，必須加大公共資源對農(nóng)村的配置力度，切實改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，讓農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)能留人，讓農(nóng)村的環(huán)境能留人，讓留在農(nóng)村的人口能夠安居樂業(yè)；另一方面，必須改變長期以來以戶籍人口為依據(jù)配置公共資源的體制機制，將更多的公共資源配置到接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)。近年來，一些吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)，常住人口規(guī)模在相對較短時期內(nèi)急劇膨脹，教育、醫(yī)療、保障性住房等各類公共設施和服務的供給能力與常住人口的增長速度不匹配，造成公共服務供給出現(xiàn)脫節(jié)，無法做到對外來常住人口均等覆蓋。如果在同一個城市里有大量常住人口不能享受與其他市民同等的基本公共服務，必然會引發(fā)社會矛盾，影響穩(wěn)定和發(fā)展。因此，必須切實改善這些城鎮(zhèn)的公共服務條件，加快消除進城農(nóng)民與當?shù)貞艏丝诘摹岸Y構”，實現(xiàn)基本公共服務的同城同待遇，讓大多數(shù)進城農(nóng)民工在就業(yè)居住地穩(wěn)定下來，逐步融入城市，避免在城市周邊形成大量的貧民窟，造成城市畸形發(fā)展。

總之，隨著我國綜合國力的顯著增強，已到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和促進公共資源在城鄉(xiāng)均衡配置的物質(zhì)基礎。我們要從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局和戰(zhàn)略高度，來深刻領會和全面把握促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的重大意義，加快健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，促進形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

二、努力在促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置上取得重大突破

（一）健全農(nóng)村基礎設施投入長效機制

要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，進一步加大公共財政對農(nóng)村基礎設施建設的投入力度，推動城鎮(zhèn)公共服務向農(nóng)村延伸，促進城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通、共建共享。創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施和公共服務設施決策、投入、建設和運行管護機制，建立自下而上的民主決策機制。積極引導社會資本參與農(nóng)村公益性基礎設施建設、管護和運營。

（二）開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，建設美麗宜居鄉(xiāng)村

提高社會主義新農(nóng)村建設水平，一是堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重，深入開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。加快推進農(nóng)村危房改造，統(tǒng)籌開展農(nóng)房抗震改造。支持農(nóng)村山、水、田、林、路及小流域綜合治理。繼續(xù)推進農(nóng)村環(huán)境連片整治，統(tǒng)籌農(nóng)村飲水安全、改水改廁、垃圾處理，推進種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、無害化處置。二是加大傳統(tǒng)村落民居和歷史文化名村名鎮(zhèn)保護力度。傳統(tǒng)村落是一種不可再生的文化遺產(chǎn)，保護傳統(tǒng)村落是為了傳承文明，讓人們“記得住鄉(xiāng)愁”。近年來，傳統(tǒng)村落遭到破壞的狀況日益嚴峻，加強傳統(tǒng)村落保護迫在眉睫。要加大公共財政對傳統(tǒng)村落民居和歷史文化名村名鎮(zhèn)保護建設力度。鼓勵有條件的地方在保護好村落設施和自然景觀基礎上，合理開發(fā)文化、旅游資源。三是大力推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設。堅持規(guī)劃先行、完善機制，構建適應我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃編制體系，盡快修訂完善縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃控制下，探索編制村土地利用規(guī)劃，提高規(guī)劃科學性和前瞻性，強化規(guī)劃約束力和引領作用。因地制宜、分類指導，突出鄉(xiāng)村特色、地域特點和民族風格，逐步實施村莊綠化美化。還應強調(diào)，推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設，主要在于提高農(nóng)村基礎設施水平，改善農(nóng)民公共服務，方便農(nóng)民生產(chǎn)生活，要防止搞不切實際的大拆大建，搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭?，損害農(nóng)民利益。

（三）把社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)

解決城鄉(xiāng)公共服務差距過大和部分城鎮(zhèn)公共服務供給壓力過大的問題，關鍵是完善以公共財政投入為主的基本公共服務供給制度。一是推進形成城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的體制機制。完善縣域城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置的機制。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共文化服務體系建設協(xié)調(diào)機制。整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。健全全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，完善待遇確定和正常調(diào)整機制。加快推進最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。加強農(nóng)村留守兒童、婦女、老人關愛服務體系建設。規(guī)范基本公共服務標準體系，促進城鄉(xiāng)區(qū)域標準水平統(tǒng)一銜接可持續(xù)。二是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶和平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務。加大均衡性轉(zhuǎn)移支付支持力度，健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受應有的基本公共服務。公辦義務教育學校要普遍對農(nóng)民工隨遷子女開放。采取政府購買服務等方式對公益性民辦學校、普惠性民辦幼兒園進行扶持。落實符合條件的農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育后在居住地參加中考、高考的政策。擴大社會保險覆蓋面，把進城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系。統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模和建設用地面積，建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。完善住房保障制度，將符合條件的農(nóng)民工納入住房保障實施范圍。

（作者系中央農(nóng)村工作領導小組辦公室副主任）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟日報2015年11月11日

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