導(dǎo)讀：沒有現(xiàn)代公平正義的制度變革，城鄉(xiāng)一體化不會在城市化發(fā)展中自動實(shí)現(xiàn)

我國不但存在著以農(nóng)業(yè)戶籍人口為一元、非農(nóng)業(yè)戶籍人口為一元的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，還存在著以本地戶籍人口為一元、以外地戶籍人口為一元的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了雙重二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)一體化可以區(qū)分為狹義城鄉(xiāng)一體化與廣義城鄉(xiāng)一體化，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化叫著狹義城鄉(xiāng)一體化，既破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、又破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化叫著廣義城鄉(xiāng)一體化。狹義城鄉(xiāng)一體化是片面的城鄉(xiāng)一體化，廣義城鄉(xiāng)一體化才是全面的城鄉(xiāng)一體化。城市化與城鄉(xiāng)一體化都涉及到城市與農(nóng)村的關(guān)系，是對城鄉(xiāng)關(guān)系的不同表達(dá)。城市化與城鄉(xiāng)一體化之間存在著兩種不同的關(guān)系。

黨的十八屆三中全會提出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一樣，都是富有中國特色的重要概念，是1980年代中國當(dāng)時(shí)最優(yōu)秀的政策研究者在改革開放實(shí)踐中提出來。城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)系，就像“矛”與“盾”的關(guān)系一樣，城鄉(xiāng)一體化就是針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)來說的，城鄉(xiāng)一體化的過程實(shí)際上就是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的過程。以城鄉(xiāng)一體化之“矛”破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)“盾”，最終形成平等、開放、融合、功能互補(bǔ)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，這不但是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，也是實(shí)現(xiàn)社會文明進(jìn)步的根本要求。當(dāng)前，我們既需要重新認(rèn)識城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也需要重新認(rèn)識城鄉(xiāng)一體化。

一、雙重二元結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有鮮明的中國特色，它是造成中國“三農(nóng)”問題的重要體制根源。20世紀(jì)80年代，以郭書田、劉純彬?yàn)榇淼霓r(nóng)村政策研究者對中國二元社會結(jié)構(gòu)作了開創(chuàng)性的重要研究。在此基礎(chǔ)上，我們曾提出解決“三農(nóng)”問題的根本在于破除二元社會結(jié)構(gòu)。2008年10月，中共十七屆三中全會明確提出要著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，到2020年，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化體制機(jī)制基本建立。近些年來，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，已成為主流政策選擇，各地在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中出臺了不少新措施，取得了許多新進(jìn)展。2010年，筆者在北京城鄉(xiāng)結(jié)合部調(diào)研中提出了雙重二元結(jié)構(gòu)的問題。

我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)有靜態(tài)與動態(tài)兩種形態(tài)。靜態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下基于農(nóng)民與市民兩種不同的戶籍身份，以此建立城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民兩種權(quán)利不平等的制度體系，實(shí)行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”，使農(nóng)民處于“二等公民”的不平等地位。動態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是基于本地居民與外來人口（主要是農(nóng)民工，但不只是農(nóng)民工）兩種不同的身份，以此建立城市本地居民與外來人口兩種權(quán)利不平等的制度體系，實(shí)行“城市分治、一市兩策”，使外來人口處于“二等公民”的不平等地位。動態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是市場化改革以來原靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市中的新形態(tài)。

靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了當(dāng)代中國的雙重二元結(jié)構(gòu)。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和各大中城市，雙重二元結(jié)構(gòu)交織在一起，共同構(gòu)成了城市化和城鄉(xiāng)一體化面臨的重大體制障礙。

我國靜態(tài)城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)形成于20世紀(jì)50年代，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是政府主導(dǎo)的制度安排的結(jié)果，其基本特征是城鄉(xiāng)分治，農(nóng)民與市民身份不平等，享受的權(quán)利不平等，所盡的義務(wù)也不平等。這種以歧視農(nóng)民為核心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將農(nóng)民限制在農(nóng)村，不準(zhǔn)農(nóng)民向城市流動，形成了一種靜止?fàn)顟B(tài)的二元社會結(jié)構(gòu)，我們稱之為靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從制度上歧視的對象是農(nóng)民群體，他們被深深打上了農(nóng)業(yè)戶籍的身份印記。長期以來，我國在既定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中謀發(fā)展。直到2008年黨的十七屆三中全會明確將破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上升為國家的基本公共政策。靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已持續(xù)50多年，現(xiàn)在正處于破除之中。

我國動態(tài)城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)形成于20世紀(jì)80年代，它是市場化改革的產(chǎn)物，是市場力量和政府行為雙重作用的結(jié)果。其基本特征是城市內(nèi)部分治，外來人口與本市人口身份不平等，享受的權(quán)利不平等，所盡的義務(wù)也不平等。這種以歧視外來人口為核心的二元結(jié)構(gòu)，將外來人口排除在政府提供的公共服務(wù)之外，形成了一種因人口流動而產(chǎn)生的動態(tài)的二元社會結(jié)構(gòu)，我們稱之為動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從制度上歧視的對象是外來人口。進(jìn)入城市的外來人口很多是農(nóng)民工，但也有其他非農(nóng)業(yè)戶籍的外地人員，他們被統(tǒng)一打上了外來人口或流動人口的身份印記。改革以來，我國各類城市在既定的動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中謀發(fā)展。中共十六大以來，農(nóng)民工問題引起了國家的高度重視，但包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來人口始終未能真正融入城市成為平等的新市民，他們是城市嚴(yán)加管理的對象。動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已持續(xù)30多年。

改革以來，隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，人口不斷向城市集中，全國各類城市的外來人口不斷增長，一些城市的外來人口大大超過了本地人口。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，市場化改革的力量又在城市催生了新的動態(tài)二元結(jié)構(gòu)。全國各類城市特別是大中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)，同時(shí)形成了傳統(tǒng)的靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與改革以來出現(xiàn)的動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)疊加在一起的雙重二元結(jié)構(gòu)。凡是有外來人口的城市和城鎮(zhèn)都存在著雙重二元結(jié)構(gòu)，在外來人口大量集聚的大中城市，雙重二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)得尤為突出。

如果說傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要是行政力量主導(dǎo)的結(jié)果的話，那么改革以來隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，包括農(nóng)村剩余勞動力在內(nèi)的大量外來人口向城市流動遷移所形成的動態(tài)二元結(jié)構(gòu)則是市場力量和政府行為共同作用的產(chǎn)物，但這種動態(tài)二元結(jié)構(gòu)卻是在傳統(tǒng)靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上形成的，換言之，城市中的動態(tài)二元結(jié)構(gòu)是對靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的復(fù)制與異地再生。二者之間的共同本質(zhì)在于不平等地對待某一群體。雙重二元結(jié)構(gòu)是我國城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨的主要社會結(jié)構(gòu)性障礙。

我們提出的雙重二元結(jié)構(gòu)與有的學(xué)者所說的“新二元結(jié)構(gòu)”不同。孫立平教授曾提出“新二元結(jié)構(gòu)”概念，他將改革前形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)視為一種行政主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)，20世紀(jì)90年代以來，一種他稱之為市場主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)，這是一種新的二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致“新二元結(jié)構(gòu)”出現(xiàn)的是我國經(jīng)濟(jì)生活從生活必需品階段向耐用消費(fèi)品階段的轉(zhuǎn)型，就是說，到了耐用消費(fèi)品時(shí)代，城里人的消費(fèi)項(xiàng)目與農(nóng)村或農(nóng)民幾乎沒有什么關(guān)系，城里人的耐用消費(fèi)支出很難流向農(nóng)村，城鄉(xiāng)之間形成了一種消費(fèi)斷裂，這種因市場因素造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一種市場主導(dǎo)的“新二元結(jié)構(gòu)”。顯然，“新二元結(jié)構(gòu)”概念豐富了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵，但“新二元結(jié)構(gòu)”仍然屬于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)或我們稱之為的靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)的范疇之內(nèi)，它沒有涉及到城市中的動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

20世紀(jì)90年代，有學(xué)者提出和討論“三元社會結(jié)構(gòu)”問題。我們發(fā)現(xiàn)不同的學(xué)者對“三元結(jié)構(gòu)”的內(nèi)涵有不同的理解，與我們提出的動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最接近的一種“三元結(jié)構(gòu)”概念是將農(nóng)民工或流動人口作為社會的一元，在此種意義上使用“三元結(jié)構(gòu)”概念主要著眼于農(nóng)民工問題和流動人口問題。我們使用的動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的外延比“三元結(jié)構(gòu)”更廣。在各類城市中，作為本地戶籍人口的一元，與所有外來人口的一元，構(gòu)成了身份和權(quán)利不平等的動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城市中的外來人口主體是農(nóng)民工，但不僅僅只是農(nóng)民工，還有其他城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶籍人口；外來人口也不只是流動人口，那些在某城市定居一二十年的外來人口，雖然不再“流動”，但仍視為“流動人口”。

提出和使用雙重二元結(jié)構(gòu)的概念具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。從理論上說，改革以來形成的農(nóng)民工問題、蟻?zhàn)鍐栴}、流動人口問題等城市外來人口問題，都可以納入到動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的框架中加以解釋。從實(shí)踐上說，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已成為當(dāng)前的主流公共政策，但各地在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上，比較普遍的現(xiàn)象是側(cè)重于破除傳統(tǒng)靜態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而相對忽視動態(tài)的二元結(jié)構(gòu)。對于外來人口，各地雖然出臺了改善農(nóng)民工等外來人口待遇的政策，但各個(gè)城市政府在對待外來人口上的傳統(tǒng)思維和政策仍然嚴(yán)重存在。各類城市在對待外來人口問題上還主要局限在加強(qiáng)對外來人口的治安管理上，而不是將其作為新移居城市的新市民加以平等對待。就是說，各地在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，在對待外來人口問題上還沒有上升到破除動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上來。動態(tài)二元結(jié)構(gòu)概念的提出，為各類城市推進(jìn)城市一體化實(shí)踐提供了重要的理論支持。

二、狹義城鄉(xiāng)一體化與廣義城鄉(xiāng)一體化

與重新認(rèn)識城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，我們也需要深化對城鄉(xiāng)一體化的認(rèn)識。在本課題研究中，我們提出將城鄉(xiāng)一體化區(qū)分為狹義城鄉(xiāng)一體化與廣義城鄉(xiāng)一體化。這是對城鄉(xiāng)一體化認(rèn)識的一個(gè)重大的突破。

我們把破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化叫著狹義城鄉(xiāng)一體化，把既破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、又破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化叫著廣義城鄉(xiāng)一體化。狹義城鄉(xiāng)一體化是片面的城鄉(xiāng)一體化，廣義城鄉(xiāng)一體化才是全面的城鄉(xiāng)一體化。

北京作為國家首都和人口特大城市，既有全國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的共性，又有城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的特性。北京存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)疊加在一起的雙重二元結(jié)構(gòu)。北京的城鄉(xiāng)一體化必然存在雙重使命，既要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，又要破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，傳統(tǒng)靜態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在破除，而動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在有的地方卻在日益強(qiáng)化。我國各個(gè)城市在空間結(jié)構(gòu)上包括城區(qū)與郊區(qū)農(nóng)村，在人口構(gòu)成上包括非農(nóng)業(yè)戶籍的市民與農(nóng)業(yè)戶籍的農(nóng)民以及外來人口。1950年代以來，我國各城市內(nèi)部就開始存在靜態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。1980年代以來，隨著外來人口向城市流動遷居，受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，一種區(qū)分于城市本地戶籍人口與外來人口的新的動態(tài)二元結(jié)構(gòu)逐漸形成，并日益成為影響城市健康發(fā)展的重要因素。

發(fā)達(dá)地區(qū)各大中城市中的動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相當(dāng)突出，推進(jìn)廣義城鄉(xiāng)一體化的任務(wù)更加繁重。以北京市為例，2013年末，全市常住人口2114.8萬人，其中常住外來人口802.7萬人，占常住人口的比重為38%。在常住人口中，城鎮(zhèn)人口1825.1萬人，占常住人口的比重為86.3%。2013年末全市戶籍人口1316.3萬人，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口約250萬人。在北京市常住人口構(gòu)成中，受傳統(tǒng)靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)直接影響的是約250萬人的本市農(nóng)業(yè)戶籍人口，而受動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)直接影響的是802.7萬人的外來人口。外來人口遠(yuǎn)多于北京市農(nóng)業(yè)戶籍人口。因此，從某種意義上說，動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消極影響甚至超過靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。全國其他各大城市都與北京一樣，都存在雙重二元結(jié)構(gòu)的復(fù)雜問題。在北京市，推進(jìn)狹義城鄉(xiāng)一體化，就是著眼于1316.3萬人的戶籍人口，重點(diǎn)解決約250萬農(nóng)業(yè)戶籍人口的平等市民待遇問題，讓農(nóng)業(yè)戶籍人口平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。推進(jìn)廣義城鄉(xiāng)一體化，就是著眼于2114.8萬常住人口，全面解決約250萬農(nóng)業(yè)戶籍人口以及802.7萬外來人口的平等市民待遇問題，讓農(nóng)業(yè)戶籍人口以及外來人口平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，就是推進(jìn)廣義城鄉(xiāng)一體。狹義城鄉(xiāng)一體化是片面的城鄉(xiāng)一體化，只有廣義城鄉(xiāng)一體化才是全面的城鄉(xiāng)一體化。廣義城鄉(xiāng)一體化就是要破除靜態(tài)與動態(tài)兩種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，樹立既統(tǒng)籌兼顧本地城鄉(xiāng)戶籍居民權(quán)益，又統(tǒng)籌兼顧本地戶籍居民與外來流動人口的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)市民與農(nóng)民、本地居民與外來人口的身份平等、機(jī)會平等和權(quán)利平等。既要使本市戶籍農(nóng)民共享城市發(fā)展成果，也要使外來人口共享城市發(fā)展的成果。忽視外來人口基本權(quán)益的城鄉(xiāng)一體化，只是片面的城鄉(xiāng)一體化，實(shí)質(zhì)上并沒有完全跳出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)窠臼。對任何城市發(fā)展來說，只有全面破除靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和動態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)廣義城鄉(xiāng)一體化，才能真正形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。只有統(tǒng)籌破除雙重二元結(jié)構(gòu)，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，才能使城市郊區(qū)農(nóng)民、外來人口與城市戶籍市民一樣融為一體、休戚與共，才能從根本上解決農(nóng)民問題、農(nóng)民工問題和城市其他外來人口等問題，才能有效應(yīng)對城市快速發(fā)展所面臨的各種危機(jī)與挑戰(zhàn)。破除雙重二元結(jié)構(gòu)既是工業(yè)反哺農(nóng)民、城市支持農(nóng)村的基本要求與具體體現(xiàn)，也是城市獲得新的人力資本的公正選擇，是一個(gè)城市走上公平正義發(fā)展軌道的必然選擇。

北京市常住人口由戶籍人口和外來人口組成，戶籍人口又包括農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口兩大部分。狹義城鄉(xiāng)一體化就是要讓戶籍人口中的農(nóng)業(yè)戶籍人口與城鎮(zhèn)戶籍人口“同城同權(quán)同尊嚴(yán)”；廣義城鄉(xiāng)一體化既要讓農(nóng)業(yè)戶籍人口與城鎮(zhèn)戶籍人口“同城同權(quán)同尊嚴(yán)”，還要讓外來人口與戶籍人口“同城同權(quán)同尊嚴(yán)”。廣義城鄉(xiāng)一體化的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)外來常住人口的市民化，保障外來常住人口身份平等、權(quán)利平等、機(jī)會平等。

三、城市化與城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系

城市化與城鄉(xiāng)一體化，都涉及到城市與農(nóng)村的關(guān)系，是一對既有緊密聯(lián)系又有重大區(qū)別的概念，是對城鄉(xiāng)關(guān)系的不同表達(dá)。

城市化是全世界都在共同使用的概念。一般認(rèn)為，城市化是由傳統(tǒng)農(nóng)村社會向現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)變的歷史過程。城市化將農(nóng)村與城市聯(lián)系起來，其實(shí)質(zhì)就是將農(nóng)村社會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣浔憩F(xiàn)為城市人口的增加、城市規(guī)模的擴(kuò)大、城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、城市生活方式的確立等方面。城市化是針對農(nóng)村社會來說的。城市化表達(dá)的城鄉(xiāng)關(guān)系，就是將農(nóng)村社會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣倪^程。衡量城市化發(fā)展水平的指標(biāo)就是城市化率，即城市人口占總?cè)丝诘谋戎亍?

城鄉(xiāng)一體化是中國特有的概念。一般認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個(gè)新階段，城鄉(xiāng)一體化就是要把城市與鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、制度統(tǒng)一、權(quán)利平等的發(fā)展過程。城鄉(xiāng)一體化將農(nóng)村與城市聯(lián)系起來，其實(shí)質(zhì)就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市平等開放、共同發(fā)展，其表現(xiàn)為改變城鄉(xiāng)分割的二元制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一開放；改變城鄉(xiāng)不平等的制度安排，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度平等；改變城鄉(xiāng)對立、城市對農(nóng)村的歧視與掠奪，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、平等發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)來說的。城鄉(xiāng)一體化表達(dá)的城鄉(xiāng)關(guān)系，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展的過程。目前衡量城一體化發(fā)展水平的指標(biāo)并沒有形成公認(rèn)權(quán)威統(tǒng)一的認(rèn)識，還沒有出現(xiàn)單一的“城鄉(xiāng)一體化率”這一概念。學(xué)術(shù)理論界對城鄉(xiāng)一體化的衡量指標(biāo)進(jìn)行了很多研究探討，但都是建立鐘繁多的指標(biāo)體系，不像城市化率那樣單一和權(quán)威。本課題研究雖然在此提出了“城鄉(xiāng)一體化率”這一概念，但同樣沒有建立一個(gè)簡單明了的衡量指標(biāo)。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一樣化，而是城鄉(xiāng)平等化。如果說城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，那么城鄉(xiāng)一體化就是制度變革的結(jié)果。

城市化與城鄉(xiāng)一體化之間存在著兩種不同的關(guān)系。一方面，城市化可以強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，阻滯城鄉(xiāng)一體化。另一方面，城市化也可破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。第一種情況可以稱之為傳統(tǒng)城市化，第二種情況可以稱為新型城市化。那種認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化是城市化發(fā)展的高級階段的說法并不靠譜。例如2012年北京市城市化率已高達(dá)86.2%，已進(jìn)入城市化發(fā)展的高級階段，但北京市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)都嚴(yán)重地存在著城市化高度發(fā)展了，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒有破除。一方面，我國的城市化在既有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中快速發(fā)展，另一方面，快速發(fā)展的城市化進(jìn)程催生了一個(gè)兩億多人口的農(nóng)民工階層，形成了城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。城市化重在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而城鄉(xiāng)一體化重在制度變革。因此，我們不能簡單地認(rèn)為城市化就一定會推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。沒有現(xiàn)代公平正義的制度變革，城鄉(xiāng)一體化不會在城市化發(fā)展中自動實(shí)現(xiàn)。

作者簡介：張英洪，湖南溆浦縣人，畢業(yè)于華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心，獲法學(xué)博士學(xué)位，現(xiàn)為北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員。著有農(nóng)民權(quán)利研究系列作品《給農(nóng)民以憲法關(guān)懷》、《農(nóng)民權(quán)利論》、《農(nóng)民、公民權(quán)與國家》、《認(rèn)真對待農(nóng)民權(quán)利》等。

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