近十余年來，中央政府采取了一系列措施來改善農(nóng)村治理狀況，如在2005年修訂了信訪條例，2006年明確提出建立新的“鄉(xiāng)村治理機制”，強調(diào)鄉(xiāng)村民眾的利益訴求表達的制度建設(shè)；同時，重視調(diào)整中央與地方政府間關(guān)系，在預(yù)算財政管理、干部管理、“維穩(wěn)”體制等方面出臺若干重要措施。中國鄉(xiāng)村政治及治理運行邏輯正在悄然發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的變化，鄉(xiāng)村治理開始呈現(xiàn)現(xiàn)代化的治理形態(tài)。不過，我們的調(diào)查研究表明，鄉(xiāng)村治理的體制結(jié)構(gòu)依然保持著傳統(tǒng)的集權(quán)化和行政化性質(zhì)，民眾的公共參與不足，尚待形成和健全完善的民主與法治治理結(jié)構(gòu)。

非均衡推進中的村民自治一直在徘徊運行，村莊治理體制維持著傳統(tǒng)的精英主導(dǎo)色彩

有關(guān)村民自治運行的“四個民主”，學(xué)界多年來的研究已形成基本共識，即：相對而言，民主選舉盡管在程序設(shè)計和實際操作等方面存在不少瑕疵，但總體而言已步入制度化運轉(zhuǎn)的常軌，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等三個民主則嚴重規(guī)范不足，尚待上正軌。對于村民自治所帶來的變化，有學(xué)者認為：民主選舉的引入，既極大地提升了當?shù)毓伯a(chǎn)品的投入和官員對于群眾需求的回應(yīng)，也帶來了鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實質(zhì)性的改變。也有學(xué)者認為，相較于過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派黨支書農(nóng)村“一把手”的情況，眼下農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)已發(fā)生悄然而深刻的轉(zhuǎn)變，選舉產(chǎn)生的村委會主任越來越多地能夠在農(nóng)村治理中與黨支書分享權(quán)力。但我們課題組的研究卻表明，多數(shù)村并未進行過真正意義上的村務(wù)公開；村務(wù)決策基本由少數(shù)干部操控，民主決策不落實，村民代表大會、“一事一議”等制度徒具形式，村民的公共參與程度低；村務(wù)管理混亂。大多數(shù)村的村社區(qū)合作經(jīng)濟組織與村民委員會實行“兩塊牌子，一班人馬，交叉任職”，事實上仍維系人民公社時期“經(jīng)社不分”的狀態(tài)，造成鄉(xiāng)村社會和社區(qū)強烈的排他性和封閉性，使村委會及村民自治組織本身封閉起來。

20余年來，以企業(yè)主為主體的經(jīng)濟能人和強人轉(zhuǎn)化為村莊政治精英，走向“精英治村”，已成為村級治理中日益普遍的現(xiàn)象。有學(xué)者在浙江省的長期研究發(fā)現(xiàn)：在現(xiàn)階段浙江，私營企業(yè)主主政村莊的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)基本是管理者控制型和權(quán)勢精英主導(dǎo)型，均由少數(shù)精英人士執(zhí)掌村莊主要公共權(quán)力，屬于精英權(quán)力結(jié)構(gòu)。私營企業(yè)主主政的村莊治理表現(xiàn)為能賢治村，基本處于干部治理或精英治理的發(fā)展階段。

自上而下對基層不斷強化的限權(quán)，致使農(nóng)村基層治理的向上集權(quán)化、村治行政化和權(quán)力監(jiān)督虛化三重趨勢日益加重

多年來，我國縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級之間已形成“壓力型”行政關(guān)系。自20世紀90年代中期加強垂直管理、再度中央集權(quán)化以來，這一“壓力型”關(guān)系愈益得到強化。在縣鄉(xiāng)關(guān)系層面，按趙樹凱的說法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)能弱化的主要表現(xiàn)在：從財政體制的演變來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府財政正在消失。到2011年底，全國實行鄉(xiāng)財縣管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)29300個，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更像是縣級政府的行政部門和辦事機構(gòu)，大部分設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政性部門由縣市垂直管理，事權(quán)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣市集中。從近些年新興的大量民生項目來看，諸如農(nóng)業(yè)直補、困難戶補貼等資金發(fā)放，基本上都是縣市政府直接辦理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要作用是信息收集整理。經(jīng)濟建設(shè)方面的權(quán)力，比如投資項目、征地拆遷等審批權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)均無權(quán)染指。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，不僅沒有明確的執(zhí)法權(quán)力，而且連一些具體的行政管理權(quán)力也沒有。

在鄉(xiāng)村關(guān)系方面，按戴慕珍等學(xué)者的研究，自20世紀90年代以來，伴隨著調(diào)整央地稅權(quán)分配的分稅制改革，中央再度集權(quán)，通過一系列政策限制基層權(quán)力，并加強對村鎮(zhèn)級干部的控制。在行政監(jiān)管方面，派出“駐村干部”，同時實施“上級發(fā)放工資”，村干部的工資不再由本級財政支付，而是來自縣級財政。在財政監(jiān)管方面，不同地方也采取了多種政策對村鎮(zhèn)干部進行限權(quán)。如“村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”，即村級賬本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的經(jīng)濟管理站進行管理，村級不再擁有獨立賬戶。

上述政策自90年代中期到2000年之后變得十分普遍。比如，1995年時，被研究的村子中只有28%實行了駐村干部制度；到2005年，這一數(shù)據(jù)達到了71%。1995年，上級支付工資的村子只有15%，2005年則達到91%。此外，限權(quán)、收權(quán)不僅發(fā)生在村一級，還發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。中央加強對村鎮(zhèn)的控制，也從基層收回財權(quán)，二者同步進行。這類強化基層政府對于村級組織直接控制政策的結(jié)果，使得村級組織越來越作為政府體系的一個部分，行政化趨勢日益加重。

鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)層面本身的集權(quán)化趨勢也加重，鄉(xiāng)村黨政組織及其負責人的權(quán)力缺乏應(yīng)有的制衡與約束

自世紀之交始，國內(nèi)多地出現(xiàn)多例鄉(xiāng)村基層創(chuàng)新實踐。然而，我們的分析表明，這些實踐多僅是治理技術(shù)類而非體制類創(chuàng)新，且絕大多數(shù)僅是曇花一現(xiàn)。如從2010年開始，深圳市鹽田區(qū)開展民意暢達工作，通過組織黨代表、人大代表、政協(xié)委員進入社區(qū)，走訪群眾，開展民情收集和訴求代理，暢通社情民意表達的渠道，以探索通過民主創(chuàng)新優(yōu)化基層治理的有效路徑。近年這一做法已在國內(nèi)多地得到推廣，但它仍然僅是治理技術(shù)的創(chuàng)新，且難以提升為體制、制度層面的創(chuàng)新。再如浙江省溫嶺市的“民主懇談會”，它是從體制外的實驗走向體制內(nèi)的聯(lián)結(jié)，透過人大來進行改革。有學(xué)者認為，民主懇談若能將人民的選舉權(quán)再進行制度嫁接，人大代表會更有主動性；民主懇談制度必須能擴散，并朝向嚴謹?shù)谋O(jiān)督制度邁進，否則終究只是曇花一現(xiàn)。

在近年來鄉(xiāng)村治理的日常實踐中，基層黨組織民主建設(shè)卻出現(xiàn)徘徊甚至退化，黨組織負責人的選拔貫徹“組織意圖”強烈，尊重黨員民主權(quán)利不足；黨員參與黨內(nèi)決策和黨內(nèi)官員選舉與監(jiān)督嚴重不足。為此，本應(yīng)在基層黨組織內(nèi)享有最高權(quán)力的黨代會以及在基層政權(quán)中享有最高權(quán)力的人代會，卻難以對同級黨委和政府發(fā)揮應(yīng)有的制衡作用，后者的權(quán)力難以受到必要的制約。正如墨寧的研究所顯示，盡管基層人大代表正從“流于形式”向“貨真價實”轉(zhuǎn)變，但人大制度本身的局限性決定了他們只能通過非立法的方式與群眾互動。也就是說，縣鄉(xiāng)民主治理并無實質(zhì)性的推進。同類的問題也同樣出現(xiàn)在村治層面。顯然，權(quán)力制約和監(jiān)督的虛化，必然導(dǎo)致基層政府和組織與鄉(xiāng)村社會的日益脫節(jié)，引發(fā)社會矛盾與沖突。

農(nóng)村居民在鄉(xiāng)村治理中的參與嚴重不足，嚴重落后于農(nóng)民日益提升的權(quán)利意識和參與要求

我們基于1999-2011年十三年間五波田野調(diào)查數(shù)據(jù)的研究表明，近十余年來農(nóng)民的政治價值觀呈現(xiàn)現(xiàn)代化或世俗化的總體趨勢。其中，多數(shù)政治價值觀處于從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的過渡階段，如民主觀、法治觀、政黨觀均以過渡型為主導(dǎo)，權(quán)利觀已走向現(xiàn)代主導(dǎo)型，只有政府觀仍以傳統(tǒng)型為主導(dǎo)。就變遷方向而言，除了法治觀為逆向變遷外，民主觀、權(quán)利觀與政府觀呈正向變遷，均由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變。顯然，與農(nóng)民的權(quán)利意識和參與要求相比，鄉(xiāng)村現(xiàn)有的公共參與和表達機制嚴重不足。

正是基于這類反差等復(fù)雜原因，我們的分析顯示，農(nóng)民對村務(wù)管理的參與明顯不足。其基本特點為：第一，農(nóng)民對村務(wù)管理的參與較為平穩(wěn)，但總體參與水平并不高；第二，農(nóng)民的村務(wù)管理參與在不同面向上存在差異，決策參與和管理參與率要明顯高于監(jiān)督參與率；第三，與選舉參與相比，農(nóng)民的村務(wù)管理參與率相對較低。其他學(xué)者的研究也表明，由于公共生活空間受限，包括選舉在內(nèi)的一系列制度性的政治參與對決策的影響有限，因而除了常見的日常抵抗和依法抗爭外，農(nóng)村居民主動參與基層自治選舉的積極性也相對不足。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京日報2015年6月29日

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