【摘要】村民委員會是我國農(nóng)村社區(qū)的民主自治組織，承擔著農(nóng)村社區(qū)的公共管理職能、受地方基層政府委托具有協(xié)助行政的職能，還具有管理農(nóng)村集體土地和財產(chǎn)的經(jīng)濟職能。在農(nóng)村集體經(jīng)濟中，村民委員會扮演著重要的“角色”。村民委員會在行使其經(jīng)濟職能的過程中與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出現(xiàn)了組織的“同構(gòu)”和職能的重合。為了適應(yīng)當前農(nóng)村集體經(jīng)濟健康、持續(xù)發(fā)展的需要，村民委員會需要與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)有條件的分離與職能分割。同時，為了防范村民委員會在行使經(jīng)濟職能的過程中出現(xiàn)的貪腐行為，需要確立“集體成員權(quán)”，以便在農(nóng)村集體經(jīng)濟體制內(nèi)部形成有效的制衡和監(jiān)督機制。

【關(guān)鍵詞】村民委員會 農(nóng)村集體經(jīng)濟 集體經(jīng)濟組織 經(jīng)濟職能

目前我國有近70萬個行政村，村民委員會是這些基層農(nóng)村社區(qū)的民主自治組織，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮重要作用，是連接政府與農(nóng)民的“紐帶”。據(jù)統(tǒng)計，在目前國家的法律法規(guī)和中央一級的行政法規(guī)中，為村民委員會設(shè)定的職能就有100多項，涵蓋了除外交以外的政治、經(jīng)濟、文化，甚至軍事領(lǐng)域，所以許多學者都在呼吁要為村民委員會“減負”。在國家減免農(nóng)業(yè)稅費之后，人們更加關(guān)注村委會經(jīng)濟職能的存廢問題，來自學界的主流觀點認為后稅費時代，削減村民委員會的經(jīng)濟職能是未來發(fā)展的趨勢所在。當然也有人持相反的觀點，認為經(jīng)濟職能的削減，會使村民委員會更加“空心化”，從而嚴重影響農(nóng)村社區(qū)的整體治理成效。村民委員會的經(jīng)濟職能，到底是壓垮它的“最后一根稻草”，還是使它免于“空心化”的最后保障，要弄清這一問題就必須回到這個問題的歷史起點和邏輯起點上。村民委員會之所以具有經(jīng)營管理集體土地和財產(chǎn)的經(jīng)濟職能，是我國農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的特定歷史發(fā)展所決定的。研究村民委員會的經(jīng)濟職能，需要結(jié)合我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的最新實踐，對農(nóng)村集體經(jīng)濟進行新的界定。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟的內(nèi)涵與外延

從基本經(jīng)濟制度看，農(nóng)村集體經(jīng)濟是社會主義經(jīng)濟的組成部分和一大特色。1952年，斯大林在《蘇聯(lián)社會主義經(jīng)濟問題》中是這樣總結(jié)社會主義國家的基本經(jīng)濟制度的:“現(xiàn)今在我國，存在著社會主義生產(chǎn)的兩種基本形式:一種是國家的即全民的形式，一種是不能叫作全民形式的集體農(nóng)莊形式(在國家企業(yè)中，生產(chǎn)資料和產(chǎn)品是全民的財產(chǎn))，在集體農(nóng)莊這種企業(yè)中，雖然生產(chǎn)資料(土地、機器)也屬于國家，可是產(chǎn)品卻是各個集體農(nóng)莊的財產(chǎn);因為集體農(nóng)莊中的勞動以及種子是它們自己所有的，而國家交給集體農(nóng)莊永久使用的土地，事實上是由集體農(nóng)莊當作自己的財產(chǎn)來支配的，盡管它們不能出賣、購買、出租或抵押這些土地?！劣诩w農(nóng)莊的產(chǎn)品，只有集體農(nóng)莊才能把它當作自己的財產(chǎn)來支配。然而，集體農(nóng)莊只愿意把自己的產(chǎn)品當作商品讓出去，愿意以這種商品換得它們所需要的商品?！雹龠@段表述不僅表明農(nóng)村集體所有制是社會主義公有制得以實現(xiàn)的基本形式之一，而且對農(nóng)村集體所有制的特征進行了總結(jié):土地、機器等基本的生產(chǎn)資料歸國家所有，但是由集體支配，產(chǎn)品由集體經(jīng)濟組織所有和支配，并且可以通過商品流通的途徑實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的交換。蘇聯(lián)對集體農(nóng)莊的性質(zhì)界定，對其他社會主義國家有著重要影響。繼蘇聯(lián)之后，包括中國在內(nèi)的社會主義國家大都確立了農(nóng)村集體所有制，盡管隨著蘇聯(lián)的解體和中國改革的深入，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村集體所有制無論從內(nèi)涵還是外延上都有了很大的突破，但是社會主義公有制的基本性質(zhì)并沒有發(fā)生改變。我國憲法第八條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)濟是我國社會主義經(jīng)濟制度的重要內(nèi)容，其中土地的集體所有是農(nóng)村集體經(jīng)濟最本質(zhì)的特征，是從制度層面界定農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要依據(jù)，此外，“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營模式”是農(nóng)村集體經(jīng)濟的體制形式，從實踐的角度來看“統(tǒng)分結(jié)合”中“分”的比重遠大于“統(tǒng)”，在家庭或個人承包的基礎(chǔ)之上，合作、合伙、股份制等多種經(jīng)營模式的并存，為現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)提供了多元化的路徑選擇。

保障農(nóng)民利益、促進農(nóng)民發(fā)展，是集體經(jīng)濟所具有的制度性優(yōu)勢。列寧曾經(jīng)講過:“在一個農(nóng)民的國家里，從無產(chǎn)階級專政方面首先獲得利益、馬上獲得利益和獲得利益最多的一般是農(nóng)民?！跓o產(chǎn)階級專政下，農(nóng)民第一次為自己工作，并比城市居民吃得好些，農(nóng)民第一次看到真正的自由，享用自己糧食的自由，不挨餓的自由……”②以農(nóng)村集體經(jīng)濟為重要標志的社會主義公有制的建立，不僅使得絕大多數(shù)趨于破產(chǎn)的貧困農(nóng)民最基本的生存權(quán)得到了保障，而且通過工農(nóng)聯(lián)盟的形式使得他們有了當家作主的政治地位。當然，農(nóng)村集體經(jīng)濟確立的重大意義還在于最大限度地保障了社會的基本公平，抑制了土地私有所導(dǎo)致的土地買賣、兼并，開辟了絕大多數(shù)農(nóng)民共同富裕的道路。毛澤東曾經(jīng)指出:“在逐步地實現(xiàn)社會主義工業(yè)化和逐步地實現(xiàn)對于手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造的同時，逐步地實現(xiàn)對于農(nóng)業(yè)的社會主義改造即實行合作化，在農(nóng)村中消滅富農(nóng)經(jīng)濟制度和個體經(jīng)濟制度，使全體農(nóng)村人民共同富裕起來?！雹?

由此，我們可將農(nóng)村集體經(jīng)濟理解為:在社會主義制度下，為了抑制土地的私有流轉(zhuǎn)而可能帶來的貧富懸殊和社會不公而確立的以農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的一種公有經(jīng)濟。隨著社會的發(fā)展，“公有”的概念也在發(fā)生著變化。改革開放之后，以統(tǒng)一經(jīng)營和公共勞動、共同分配為特征的“公有”因素在逐步消減，目前的“公有”更強調(diào)以土地為主的生產(chǎn)資料的集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)路徑日趨多元化，其外延也在不斷擴展。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟中有代表性的形式包括:(1)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村、村民小組集體經(jīng)濟組織設(shè)立的獨資企業(yè)。改革開放之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、獨領(lǐng)風騷，現(xiàn)在雖然輝煌不再，但仍然是集體經(jīng)濟重要的組成部分。(2)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組的集體經(jīng)濟組織參與控股的股份責任制或者股份有限公司。(3)以村為主的農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織直接經(jīng)營的土地、企業(yè)，大多數(shù)是農(nóng)、工、商、貿(mào)一體，在集體組織內(nèi)部實行按勞分配，并輔以一定的集體福利，如南街村、華西村等。其存在和發(fā)展與當?shù)靥囟ǖ纳鐣v史條件有關(guān)，成功的模式往往難以復(fù)制，目前在整個農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟中所占比重較少。(4)由統(tǒng)一經(jīng)營的集體企業(yè)改造而成、集體組織成員全員持股的合作制企業(yè)，這種集體經(jīng)濟的內(nèi)部除傳統(tǒng)的按勞分配模式外，還包含了一定比例的資產(chǎn)性分配，從農(nóng)業(yè)市場化的發(fā)展趨勢來看，這種模式較有發(fā)展前景。(5)農(nóng)村集體所有的土地、山嶺、林地和其他自然資源，以轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的形式取得收益、實現(xiàn)增值。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，集體經(jīng)濟組織通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲取收益將會越來越普遍，當然這一過程中出現(xiàn)的矛盾和問題也越來越突出。(6)突破地域限制的農(nóng)民專業(yè)合作組織，這一類型的集體經(jīng)濟目前方興未艾，具有廣闊的發(fā)展空間。

了解現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟的內(nèi)涵和外延，是研究村民委員會在農(nóng)村集體經(jīng)濟中扮演什么角色、發(fā)揮哪些職能的前提與基礎(chǔ)。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟外延的擴展，在不同的類型和發(fā)展程度的農(nóng)村集體經(jīng)濟中，村民委員會的經(jīng)濟職能將面臨不同的“命運”，有的已經(jīng)削減，有的會趨于削減，有的可能還需要加強。

二、村民委員會的定位與經(jīng)濟職能

集體經(jīng)濟組織是與村民委員會關(guān)系非常密切的一個概念，在集體經(jīng)濟的語境中對村民委員會進行定位，實際上就是要理清村民委員會和集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系?！睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定:“……集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有，由村民農(nóng)業(yè)合作社等集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理?！边@一規(guī)定表明，集體經(jīng)濟組織是對集體所有的土地進行經(jīng)營、管理的社團組織，村民合作社是其代表，它的組織形式是多元化的。村民委員會本身不是集體經(jīng)濟組織，但是也具有經(jīng)營、管理集體土地的職能，而且在實踐中村民委員會是對集體土地進行經(jīng)營和管理的最主要的法律主體之一。《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理?！边@一規(guī)定實際上縱向地將我國農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織分為三個層次:村民小組組成的集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織，與村民委員會相對應(yīng)的是村集體經(jīng)濟組織。

要對村民委員會進行準確、清晰的定位，關(guān)鍵在于理清村民委員會與村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系?！洞迕裎瘑T會組織法》第5條2款規(guī)定:“村民委員會應(yīng)當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法權(quán)利和利益?！边@一規(guī)定表明村民委員會和集體經(jīng)濟組織之間是對等獨立的關(guān)系，村民委員會要尊重集體經(jīng)濟組織的權(quán)益。而第5條3款又規(guī)定:“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境?！睆倪@一規(guī)定來看村民委員會和集體經(jīng)濟組織在一定程度上出現(xiàn)職能的“混同”，也有的學者認為這條法規(guī)表明立法者認同了村民委員會在一定的條件下可以“代理”集體經(jīng)濟組織行使管理、經(jīng)營集體經(jīng)濟的權(quán)利。此外，在實踐中村民委員會和集體經(jīng)濟組織還存在著第三種關(guān)系，即監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。比如廣東的地方性行政法規(guī)就規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動，但必須接受各級人民政府和村民委員會的監(jiān)督。正確的定位是村民委員會合理、合法行使職能的基礎(chǔ)，否則任何越權(quán)和濫權(quán)的“作為”與懈怠權(quán)力的“不作為”都會給集體經(jīng)濟造成損失，進而損害集體經(jīng)濟組織和村民的利益。

根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定:村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。這一規(guī)定表明，村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生的自治性的群眾基層組織，它的基本職能可以概括為:(1)公共管理職能，即管理公共事務(wù)、維持公共秩序，并為農(nóng)村社區(qū)的居民提供一定的公共服務(wù)產(chǎn)品的職能，村民委員會在這一方面的職能涵蓋面廣，內(nèi)容也很繁雜;(2)協(xié)助行政職能，協(xié)助基層政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))展開工作，在基層政府的指導(dǎo)和幫助之下，依據(jù)法律規(guī)定協(xié)助基層政府完成審批宅基地、開具結(jié)婚登記證明、宣傳和落實國家計劃生育政策等職能，村民委員會在行使這項職能時實際上成為基層政府的“委托人”;(3)經(jīng)營管理職能，即經(jīng)營管理村集體財產(chǎn)，保障家庭為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，維護集體經(jīng)濟組織、村民、承包經(jīng)營戶等的合法權(quán)益。

法律對于村民委員會的經(jīng)濟職能是這樣規(guī)定的:《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村集體所有的，由村集體組織或者村民委員會經(jīng)營管理”。第57條規(guī)定:“土地使用者應(yīng)當根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費”。土地是農(nóng)業(yè)的命脈，是農(nóng)村民生的基礎(chǔ)。我國法律為分布廣闊的農(nóng)村集體土地設(shè)定的所有權(quán)人是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但是在實踐中農(nóng)村集體土地的所有權(quán)長期處于“虛置”狀態(tài)，由于所有權(quán)人的缺位，對土地的經(jīng)營管理這一重要的職能，長期以來大都是由村民委員會“代行”的。村民委員會代行土地管理職能包括，在土地承包過程中是與村民簽訂承包合同的發(fā)包方;在農(nóng)村集體使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，常常是村民委員會代表村集體組織或者全體村民與第三方訂立土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同，而且由此取得的補償款也是由村民委員會收取、管理、發(fā)放的。此外，在村務(wù)公開、接受全體村民監(jiān)督的基礎(chǔ)上，村民委員會依法可以享有和行使管理支配村集體所得的收益、集體經(jīng)濟項目的立項、村民承包方案的實施、發(fā)放國家和各級政府給予的救災(zāi)救濟等款項的多項財政職能。

在上述村民委員會的經(jīng)濟職能中最重要的一項就是對村集體的土地享有經(jīng)營和管理職能，而這項職能又是和集體經(jīng)濟組織的土地經(jīng)營管理權(quán)相互重合的，所以在村民委員會經(jīng)濟職能的實現(xiàn)過程中，首先要考慮的一個重要方面就是與村集體經(jīng)濟組織的職能分割與關(guān)系協(xié)調(diào)。此外，許多學者指出由于村民委員會具有的公權(quán)力的背景和歷史留下的“政社合一的胎記”，加之本身所具有的行政與經(jīng)濟雙重職能，很容易在其內(nèi)部培植起鄉(xiāng)村的權(quán)勢階層，導(dǎo)致“富人治村”，甚至出現(xiàn)“村霸”，同時容易滋生權(quán)力尋租與貪腐行為。在村民委員會行使對集體土地和財產(chǎn)經(jīng)營管理的經(jīng)濟職能時，如何建立起有效的監(jiān)督和防范機制，是對當前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟體制的一個非常嚴峻的考驗。

三、經(jīng)濟職能實現(xiàn)的合理化路徑選擇

目前我國理論界一種較占主流的觀點認為，在后農(nóng)業(yè)稅時代，村民委員會應(yīng)當與集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)“分離”，將經(jīng)濟職能“歸還”給集體經(jīng)濟組織。堅持這一主張的學者所依據(jù)的理由主要有三點:(1)從農(nóng)村民主建設(shè)的角度出發(fā)，“政經(jīng)合一”的村民委員會擁有的職能和權(quán)限過大，這樣會導(dǎo)致“村民自治舞臺永遠是利益爭奪的拉鋸戰(zhàn)場”(2)從實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的角度出發(fā)，未來比較理想的一種鄉(xiāng)村治理模式應(yīng)該是在村黨支部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，村委會和集體經(jīng)濟組織各司其職、各行其事，村委會主要行使其對農(nóng)村社區(qū)的管理職能，進行農(nóng)村的生態(tài)建設(shè)，而集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理職能則交給新型的集體經(jīng)濟組織來完成。(3)從集體經(jīng)濟可持續(xù)的角度來看，集體經(jīng)濟的壯大勢必會帶動集體經(jīng)濟組織的崛起，集體經(jīng)濟要想可持續(xù)地健康發(fā)展，就需要在體制上徹底突破“政企不分”、“政經(jīng)不分”的舊格局。當然，也有少部分學者從節(jié)約管理成本出發(fā)，認為集體經(jīng)濟組織和村民委員會兩個各自獨立的組織會增加農(nóng)村的“治理成本”，從村委會“錢多好辦事”的實際經(jīng)驗來看，經(jīng)濟職能被剝離之后，村委會承辦的各項公益性事業(yè)可能成為“無米之炊”，所以他們認為村委會的經(jīng)濟職能不應(yīng)該被削減和分割。

筆者認為村民委員會與集體經(jīng)濟組織的分離以及其經(jīng)濟職能的削減與分割，符合我國農(nóng)村集體經(jīng)濟長遠發(fā)展的規(guī)律，但是必須選擇合理的路徑。如果只是從理論的視角出發(fā)或者從現(xiàn)行法律制度中尋找依據(jù)，那么路徑選擇過程難免會脫離實際。村委會的經(jīng)濟職能是否應(yīng)該削減、分割以及如何削減和分割，應(yīng)該基于當前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的實踐和需要進行合理設(shè)計。在這一問題上，許多學者進行了有益探索，也提出了不少真知灼見，比如李昌平在《后稅費時代看村委會的走向》一文中，就為村民委員會的改革提出了兩種思路。第一種思路是在集體經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱的地區(qū)將村民委員會原有的功能逐步分離，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域為邊界，建設(shè)政、社、團相分離的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域體制。這是權(quán)力上行方案，實際上將原本較獨立的、完全自治的村委會變成了依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體系、有限自治的“村公所”。第二種思路是在集體經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地區(qū)，比如南街村、華西村，可以繼續(xù)保持、甚至強化“政、社、團”一體的村級治理體系，這樣“一套班子幾塊牌子”，更利于高效管理和集中使用資源，使集體經(jīng)濟實現(xiàn)效益最大化。這是一種權(quán)力下行的思路，這一方案事實上是強化了村委會的經(jīng)濟職能，村級自治的權(quán)限擴大了，需要強調(diào)的是這一切必須建立在村級集體經(jīng)濟實力雄厚的基礎(chǔ)之上。④上述兩條改革村民委員會的思路，雖然有些不盡完善的地方，比如要實現(xiàn)“權(quán)力上行”，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的有限自治來替代相對獨立的村民自治，可能涉及到的問題就不止是鄉(xiāng)村治理這一個層面，還需要在整個國家行政區(qū)域的層面進行制度設(shè)計，其可行性有待商榷;但是這種探索極有方法論上的啟示意義，那就是尋找實現(xiàn)村委會經(jīng)濟職能的合理化路徑，必須從我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，并以此為依托。

當前集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實因素中，有兩點需要特別強調(diào):(1)據(jù)農(nóng)業(yè)部估計，全國有六成的行政村，村民委員會和村集體經(jīng)濟組織是合在一起的，從這一比例來看，討論村委會和集體經(jīng)濟組織的“分離”與職能分割這一問題非常有必要。(2)當前集體經(jīng)濟和集體經(jīng)濟組織的發(fā)展極不平衡，而且存在著很大的地區(qū)差異性。具體可以分為三種類型:(1)在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，集體經(jīng)濟具有一定的發(fā)展規(guī)模和基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟組織發(fā)展較快，已經(jīng)有了比較健全的組織形式和成熟的運行機制;(2)集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，集體經(jīng)濟組織“名存實亡”或者“名實倶亡”，在這種情況下村民委員會的經(jīng)濟職能也是很有限的;(3)集體經(jīng)濟有著非常雄厚的基礎(chǔ)，村民委員會在集體經(jīng)濟的發(fā)展過程中一直扮演著重要角色，起著關(guān)鍵作用，一般保持著“政、社、團”合一或者“一套班子幾塊牌子”的治理模式。針對這三種不同的情況，村委會和集體經(jīng)濟組織的組織分離、職能分割可以有條件、有差別地推進。在總體經(jīng)濟比較發(fā)達、集體經(jīng)濟和集體經(jīng)濟組織都有一定發(fā)展基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)，可以將村民委員會的經(jīng)濟職能逐步“歸還”給集體經(jīng)濟組織，村委會和集體經(jīng)濟組織彼此分立、各司其職，村委會可以在尊重集體經(jīng)濟組織獨立經(jīng)營權(quán)的前提下對其進行監(jiān)督與管理，集體經(jīng)濟組織也可以“資助”本村的公益事業(yè)，以公辦民助的形式在一定程度上彌補經(jīng)濟職能缺失的村委會的資金不足。在集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、甚至已經(jīng)解體的地區(qū)，首先要做的是引導(dǎo)承包戶由分散經(jīng)營向聯(lián)合經(jīng)營過渡，扶持農(nóng)民和農(nóng)戶建立合作社等集體經(jīng)濟組織，逐步發(fā)展和擴大集體經(jīng)濟。在這個過程中，村民委員會的主要經(jīng)濟職能就是“孵化”集體經(jīng)濟和集體經(jīng)濟組織。在集體經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚、集體經(jīng)濟發(fā)展模式成熟、集體經(jīng)濟發(fā)展水平突出的少數(shù)地區(qū)，比如華西村、南街村、大寨村，完全可以讓它們堅持自己的發(fā)展道路，探索自己的發(fā)展模式，進行自我完善。村委會與村集體經(jīng)濟組織因地制宜，有條件地實行組織上的分離與經(jīng)濟職能上的分割，是后稅費時代村民委員會經(jīng)濟職能實現(xiàn)的合理化路徑選擇。

如何防范村民委員會濫用權(quán)力、使村民自治變成“富人治村”，一直都是村民委員會在履行職能的過程中極需關(guān)注的一個問題。根據(jù)一份比較權(quán)威的調(diào)查顯示:雖然我國近年來有90%、近6億的農(nóng)民參加了村委會的民主選舉，但是目前農(nóng)村中管理權(quán)事實上被大約11%的管理者和特權(quán)者掌握，⑤而其他大多數(shù)村民則處于權(quán)力的邊緣。這是一個非常危險的信號，表明農(nóng)村基層的民主政治有“異化”為富人政治、權(quán)威政治、利益政治的危險。有媒體曾經(jīng)對此用過一個形象的比喻:在民主政治的果樹上結(jié)出了“廟堂政治的石榴”。這種村民自治的“異化”，是農(nóng)村出現(xiàn)的大量非制度性參與政治和群體性事件的主要原因，更是蟄伏在農(nóng)村社會的深層危機。如前所述，一旦村民自治的舞臺變成少數(shù)人攫取利益的“戰(zhàn)場”，少數(shù)人在取得權(quán)力后就會為謀取更大的私利而變本加厲地貪污、侵吞集體財產(chǎn)。2013年8月18日鳳凰網(wǎng)房產(chǎn)財經(jīng)資訊頻道報道，2013年7月31日溫州市永嘉縣人民法院第二次開庭審理了迄今為止建國以來村級官員集體貪污的第一大案:該縣新橋村原村委會主任等十名村官瓜分價值18億元的316套村民安置房的重大職務(wù)性侵占貪污案。這起案子是近年來頻發(fā)的村官腐敗案中的典型。對此，有學者指出，村官腐敗正在成為日益嚴峻的問題。在經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)，村官腐敗多集中在土地補償款、企業(yè)改制等方面，而經(jīng)濟相對落后的內(nèi)陸地區(qū)多發(fā)生非法獲取國家下?lián)芸钗铩Ｔ诖骞儇澑挠|目驚心的數(shù)字背后，隱藏的還是農(nóng)村集體經(jīng)濟體制中的缺陷，即村民委員會具有經(jīng)營管理集體土地和財產(chǎn)這一重要職能，卻沒有得到有效監(jiān)控。要根治這一“頑疾”，一方面需要將村委會和集體經(jīng)濟組織有條件地實行組織分離與職能分割，另一方面必須在集體經(jīng)濟體制內(nèi)部建立有效的制衡與監(jiān)督機制。這就需要確立“集體成員權(quán)”，賦予集體經(jīng)濟組織成員以切實可行的參與管理集體經(jīng)濟的權(quán)力，監(jiān)督集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)層和村委會成員，這樣才能以民主監(jiān)督的方式堵住集體經(jīng)濟體制中“權(quán)力的黑洞”。

成員權(quán)是一種重要的資格權(quán)，是農(nóng)村所有制經(jīng)濟中農(nóng)民所享有的一項重要權(quán)利。雖然成員權(quán)所指向的客體并非是直接的物質(zhì)利益，但它是保障農(nóng)民在集體經(jīng)濟中獲取物質(zhì)利益、擁有參與權(quán)和話語權(quán)的基礎(chǔ)和前提?！懊鞔_集體土地成員權(quán)，有利于實現(xiàn)集體內(nèi)部的權(quán)力制衡，有利于完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！薄懊鞔_和完善農(nóng)村集體土地成員權(quán)，實際上明確了集體成員參與組織內(nèi)部管理的權(quán)利基礎(chǔ)問題?！雹迋€體的農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織的利益從本質(zhì)上看應(yīng)該是一致的，但是在實踐中個體與集體利益的差異化卻大量存在，同時集體經(jīng)濟組織中不同個體之間也存在一定程度的利益博弈，所以在集體經(jīng)濟中個體利益的表達與訴求必須有一個合法的、通暢的制度性路徑，這就需要明確成員權(quán)。確立集體成員權(quán)在當下還有一個特別重要的意義，即它是在農(nóng)村集體經(jīng)濟體制內(nèi)部建立有效監(jiān)督機制的基礎(chǔ)和前提。要在農(nóng)村集體經(jīng)濟體制的內(nèi)部形成有效的監(jiān)督機制，必須保障和擴大集體經(jīng)濟成員參與管理集體經(jīng)濟事務(wù)的權(quán)利，對集體經(jīng)濟組織的管理層、行使經(jīng)濟管理職能的村委會成員進行監(jiān)督的實體性權(quán)利。(1)參與管理集體經(jīng)濟事務(wù)的權(quán)利，包括知情權(quán)、重要事件的審議和表決權(quán)、對不合法、不合理的決策的否決權(quán)。(2)監(jiān)督集體經(jīng)濟組織的管理層或者村民委員會成員的權(quán)利。這項權(quán)利的核心在于選舉、監(jiān)督、罷免三者合一。從目前的實踐來看，集體經(jīng)濟組織的管理層和村委會的成員大多是經(jīng)由村民選舉產(chǎn)生的，但是這些人一旦通過選舉之后，履行職務(wù)的過程中卻沒有受到有效監(jiān)督，濫用權(quán)力的時候沒有被罷免，這就使得監(jiān)督流于形式，貪腐屢禁不止。(3)在農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)部運行機制中引入現(xiàn)代企業(yè)的管理模式和理念。集體經(jīng)濟組織的成員和集體經(jīng)濟組織的管理層、代行經(jīng)營管理權(quán)的村委會成員之間，需要建立起類似于公司股東和經(jīng)理人之間的關(guān)系，這樣才可能使“集體經(jīng)濟成員權(quán)”的實施有可操作性，并日?；⒅贫然?。集體經(jīng)濟成員權(quán)制度的確立和付諸實施，將有助于集體經(jīng)濟內(nèi)部建立起有效的制衡和監(jiān)督機制，對我國農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生巨大的積極影響。

注釋:

[1]《斯大林選集》(下卷)人民出版社1979年版第549頁。

[2]《列寧選集》第4卷人民出版社1972年版第89頁。

[3]《毛澤東文集》第6卷人民出版社2001年版第437頁。

[4]參見李昌平《從后稅費時代看村民委員會的走向》，載于《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2006年第10期。

[5]參見中漢經(jīng)濟研究所農(nóng)村發(fā)展研究部編《小康中國痛———來自底層中國的調(diào)查報告》中國社會科學出版社2003年版第219頁。

[6]參見張欽、汪振江《農(nóng)村集體土地成員權(quán)制度解構(gòu)與變革》，載于《西北法學評論》2008年第3期。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《當代世界與社會主義》2013年05期

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