摘要：過(guò)去30多年中國(guó)農(nóng)村反貧困取得了巨大成就，但是，農(nóng)村貧困人口依然龐大，農(nóng)村反貧困進(jìn)入攻堅(jiān)階段。國(guó)家在農(nóng)村反貧困上形成了由生存型反貧政策、支持型反貧政策和開(kāi)發(fā)型反貧政策三方面構(gòu)成的政策體系。前兩類(lèi)反貧政策旨在解決最低的反貧需求，而開(kāi)發(fā)型反貧政策旨在實(shí)現(xiàn)脫貧致富。上世紀(jì)國(guó)家偏重于前兩項(xiàng)政策，而進(jìn)入新世紀(jì)后，國(guó)家轉(zhuǎn)向把開(kāi)發(fā)扶貧作為反貧工作重點(diǎn)，投入了越來(lái)越多的資源。通過(guò)對(duì)開(kāi)發(fā)反貧項(xiàng)目的田野調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的實(shí)際效果并不理想，存在著成功率低、項(xiàng)目收益與扶貧目標(biāo)偏離等問(wèn)題。究其原因，文章的研究表明，那就是開(kāi)發(fā)扶貧工作只注重自上而下的資源輸入而忽視社會(huì)治理，尤其不注重其他社會(huì)主體在扶貧當(dāng)中的參與、合作和分享，從而使得開(kāi)發(fā)項(xiàng)目缺乏社會(huì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致項(xiàng)目不成功或者項(xiàng)目偏離扶貧目標(biāo)乃至損害社會(huì)團(tuán)結(jié)。由此文章認(rèn)為，有必要將社會(huì)治理納入開(kāi)發(fā)扶貧全過(guò)程，奠定扶貧開(kāi)發(fā)的社會(huì)基礎(chǔ)，才能達(dá)成扶貧與開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)治理 開(kāi)發(fā)扶貧 社會(huì)主體 貧困人群

　　過(guò)去30多年中國(guó)農(nóng)村反貧困的成就是相當(dāng)巨大的，不僅貧困人口大幅度減少，而且積累了不少反貧經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，中國(guó)農(nóng)村反貧實(shí)踐也暴露不少問(wèn)題，提供了一些教訓(xùn)。中國(guó)農(nóng)村反貧困還在進(jìn)行之中，并沒(méi)有結(jié)束，相反，卻進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，表現(xiàn)為：所剩貧困人口不論在人力資本、社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件還是貧困程度都比已經(jīng)脫貧的人口差很多；反貧資源投入的效益在明顯降低，成本在明顯增加；反貧理念、政策、體制和技術(shù)缺陷越來(lái)越明顯，亟須改革創(chuàng)新。怎樣鞏固以前的反貧成果而又能更好地開(kāi)展反貧攻堅(jiān)，已經(jīng)赫然地?cái)[在中國(guó)政府面前。有關(guān)這方面的討論已經(jīng)不少，但是，較少?gòu)纳鐣?huì)治理角度開(kāi)展相關(guān)的研究和分析。

　　一、反貧困：社會(huì)治理的難題

　　隨著中央提出國(guó)家治理現(xiàn)代化之后，社會(huì)治理似乎成為熱門(mén)話(huà)題。雖然“社會(huì)治理”并不是包治社會(huì)百病的妙丹靈藥，但是，確實(shí)有助于我們用新的角度去思考問(wèn)題，在探討中國(guó)農(nóng)村反貧困問(wèn)題上尤其如此。在過(guò)去的農(nóng)村反貧困中，人們更多的是考慮反貧資金、反貧項(xiàng)目和反貧效益等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，幾乎不去考慮在這個(gè)過(guò)程中怎樣實(shí)現(xiàn)多元主體參與，如何實(shí)現(xiàn)資金、項(xiàng)目和其他資源與需求有效對(duì)接，效益如何進(jìn)行科學(xué)、公正、公開(kāi)的評(píng)估等等系統(tǒng)性的社會(huì)治理問(wèn)題。

　　農(nóng)村反貧困不僅僅只是不斷增加資金的投入、確立更多的項(xiàng)目或者把哪些人納入反貧對(duì)象等簡(jiǎn)單的技術(shù)安排，而是一個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)的社會(huì)治理過(guò)程。即使在資金投入、項(xiàng)目設(shè)立和落實(shí)以及貧困人口的識(shí)別等問(wèn)題，也不僅只是技術(shù)安排，更是一種社會(huì)治理。但是，迄今為止，農(nóng)村反貧困只是各級(jí)政府的一套行政安排和作為而已，基本上忽略了社會(huì)治理視角。所謂行政安排和作為就是指政府是唯一或支配性的主體，反貧困的錢(qián)由政府投入，項(xiàng)目由政府確立，貧困對(duì)象由政府決定，錢(qián)和項(xiàng)目都由政府來(lái)落實(shí)等，其他社會(huì)主體或者缺位，或者只是被動(dòng)的參與者，沒(méi)有發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，更沒(méi)有決策權(quán)，即使在執(zhí)行過(guò)程中也只是順從者。有研究者發(fā)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)村反貧資金除了來(lái)自世界銀行等國(guó)際組織的軟貸款外，很少有資金來(lái)自社會(huì)捐助的，基本上都來(lái)自政府，包括中央政府、本地省市政府和對(duì)口幫扶地區(qū)的政府以及政府貼息的銀行貸款等。更主要的是，政府的支配性角色還表現(xiàn)在資金使用的全過(guò)程。[1]

　　雖然農(nóng)村反貧困離不開(kāi)政府的積極作用，但是，由于政府處于絕對(duì)的支配性地位，其副作用和問(wèn)題也相當(dāng)明顯。有研究者發(fā)現(xiàn)，政府的資金管理體制和方式是一個(gè)大問(wèn)題，存在著資金漏出問(wèn)題、“公共地悲劇”問(wèn)題、績(jī)效評(píng)估問(wèn)題、瞄準(zhǔn)偏離問(wèn)題、政績(jī)與扶貧問(wèn)題、市場(chǎng)機(jī)制不健全問(wèn)題等。[1]景天魁對(duì)政府的社會(huì)政策在農(nóng)村反貧困中的作用做出如下評(píng)價(jià)：“從社會(huì)政策本身的效益角度看，不僅新階段反貧效果下降與社會(huì)政策有關(guān)，有些社會(huì)政策不當(dāng)還成為導(dǎo)致某些貧困發(fā)生或延緩的原因之一，或者即使沒(méi)有造成新的貧困問(wèn)題，也引發(fā)了一些其他社會(huì)問(wèn)題，間接地增加了反貧的難度；換言之，有些問(wèn)題不是反貧政策造成的，而是其他政策引發(fā)的，但它們之間是有相互影響的?！盵2]他認(rèn)為，目前的社會(huì)政策還是停留在解決溫飽問(wèn)題階段，只關(guān)注物質(zhì)貧困而忽視文化等因素，只注重貧困的自然因素，而忽視政策本身的問(wèn)題。[2]雖然這個(gè)判斷還有待進(jìn)一步研究，但是，道出了的一點(diǎn)是政府缺乏社會(huì)政策反思和創(chuàng)新能力。魏后凱進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村反貧困政策作出這樣的評(píng)估：貧困標(biāo)準(zhǔn)偏低；地方政府與中央政府目標(biāo)不一致；反貧困制度建設(shè)滯后；貧困人口參與不強(qiáng)等。[3]董曉波從反貧困戰(zhàn)略角度發(fā)現(xiàn)，過(guò)去30多年我國(guó)農(nóng)村反貧困雖然實(shí)現(xiàn)了從救濟(jì)型扶貧向開(kāi)發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變，但是，扶貧效率依然比較低，存在著目標(biāo)偏離和變異問(wèn)題、偏重經(jīng)濟(jì)面向而忽視社會(huì)面向、瞄準(zhǔn)單位面向區(qū)域而忽視個(gè)體等，因此，需要從過(guò)去的單一扶貧轉(zhuǎn)向綜合扶貧。[4]

　　現(xiàn)有的相關(guān)研究雖然觸及到反貧困中的社會(huì)治理問(wèn)題，但是沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行系統(tǒng)的討論和分析。實(shí)際上，上面這些研究所發(fā)現(xiàn)的所謂反貧困政策問(wèn)題、反貧困戰(zhàn)略問(wèn)題還是反貧困制度性問(wèn)題，其背后的一個(gè)實(shí)質(zhì)性問(wèn)題就是社會(huì)治理問(wèn)題。不論是政策制定上還是政策落實(shí)，不論是制度設(shè)計(jì)上還是執(zhí)行過(guò)程，都缺乏其他社會(huì)主體的參與，尤其缺少反貧困對(duì)象的參與，就會(huì)存在政策與需求錯(cuò)位、執(zhí)行和落實(shí)上存在“跑冒漏”問(wèn)題、反貧困瞄準(zhǔn)不合理和不公平問(wèn)題、反貧困可持續(xù)不足問(wèn)題等等?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村反貧困不僅僅只是資源投入多少問(wèn)題，更主要的是社會(huì)治理能否得以實(shí)施問(wèn)題，或者說(shuō)，農(nóng)村反貧困就是農(nóng)村社會(huì)治理的難題。

　　所謂社會(huì)治理，“是個(gè)人和制度、公共和私營(yíng)部門(mén)管理其共同事物的各種方法的綜合。它是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[5]。在社會(huì)治理理論中，有幾點(diǎn)非常重要：一是社會(huì)治理的主體不是單一的，而是多元的；二是各社會(huì)主體之間形成平等的互動(dòng)、交流、合作乃至處理沖突、監(jiān)督關(guān)系；三是公平、公正、公開(kāi)、法治和民主是處理它們關(guān)系的主要原則和機(jī)制。把這樣的治理視角應(yīng)用于反貧困問(wèn)題的分析上，那么我們必然會(huì)去關(guān)注這樣的問(wèn)題：農(nóng)村反貧困是否真正合乎社會(huì)治理之要求?當(dāng)前農(nóng)村反貧困出現(xiàn)的問(wèn)題在多大程度上是由于不重視社會(huì)治理而導(dǎo)致的?如何在農(nóng)村反貧困上引進(jìn)社會(huì)治理視角?我們的基本觀點(diǎn)是，只有引入社會(huì)治理視角，才能解決好中國(guó)農(nóng)村反貧困問(wèn)題，換句話(huà)說(shuō)，農(nóng)村反貧困不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)治理問(wèn)題，偏重于經(jīng)濟(jì)思維不足以解決農(nóng)村反貧困中出現(xiàn)的效用問(wèn)題、公平問(wèn)題、目標(biāo)與需求偏離問(wèn)題以及可持續(xù)性問(wèn)題等等。社會(huì)治理視角可以有效地促使貧困對(duì)象充分地表達(dá)自己的想法、需求、利益乃至積極參與反貧困進(jìn)程，可以有效地發(fā)動(dòng)其他社會(huì)力量參與到反貧困中，與政府形成有分工、有合作的伙伴關(guān)系，既能發(fā)揮政府的優(yōu)勢(shì)，又能避免政府的劣勢(shì)和不足，還能增強(qiáng)社會(huì)反貧困的能力等。本文通過(guò)對(duì)幾個(gè)開(kāi)發(fā)式反貧困的實(shí)證案例進(jìn)行深度的分析，探索社會(huì)治理視角對(duì)于反貧困的重要性、緊迫性和必要性，以說(shuō)明當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村反貧困的難題在于社會(huì)治理上。

　　二、開(kāi)發(fā)與反貧的悖論

　　在中國(guó)，政府是農(nóng)村反貧困的支配性主體[1]，因此，政府的決策思維和反貧行動(dòng)邏輯直接影響到農(nóng)村反貧困的效果。縱觀過(guò)去30多年，中國(guó)政府的反貧困取得了前所未有的效果，但是，也要看到，中國(guó)的反貧困效果更多地借力于整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的直接反貧困作為并沒(méi)有像預(yù)計(jì)的那么好，問(wèn)題在于政府在反貧困中的治理跟不上，比如反貧困瞄準(zhǔn)偏離目標(biāo)，“中央政府的扶貧目標(biāo)與貧困地區(qū)地方政府發(fā)展目標(biāo)之間的差異”[3]。反貧困已經(jīng)從過(guò)去的救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的開(kāi)發(fā)式扶貧，有的地方叫產(chǎn)業(yè)扶貧，有的地方叫開(kāi)發(fā)扶貧。開(kāi)發(fā)與反貧困在實(shí)踐邏輯上并不是合一的，開(kāi)發(fā)并不一定帶來(lái)反貧效果，但是在政府看來(lái)，開(kāi)發(fā)自然會(huì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，那貧困自然會(huì)消除，可是從開(kāi)發(fā)到反貧之間存在許多不確定性，就有可能出現(xiàn)開(kāi)發(fā)目標(biāo)和效果偏離反貧目標(biāo)和效果。我們的調(diào)查顯示，這些不確定性確確實(shí)實(shí)存在，表現(xiàn)為：誰(shuí)來(lái)開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)什么、怎么開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)效益如何分配等等問(wèn)題。也就是說(shuō)，這種不確定性是指在開(kāi)發(fā)過(guò)程中貧困對(duì)象并不一定是積極的參與者和受益者，甚至有可能是受損者。這就取決于扶貧開(kāi)發(fā)中政府如何決策、如何配置資源、如何分享效益以及如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等的社會(huì)治理能力。

　　從2010年開(kāi)始，國(guó)家調(diào)整了農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略，并在2011年國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》中明確提出連片開(kāi)發(fā)的反貧困戰(zhàn)略，將武陵山區(qū)、六盤(pán)山區(qū)、秦巴山區(qū)等14個(gè)連片特困地區(qū)作為脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)[6]。為了落實(shí)這一戰(zhàn)略，國(guó)家和相關(guān)省市集中大量資源，投向這些連片特困地區(qū)。雖然農(nóng)村反貧困確實(shí)需要增加更多的資源，但是資源一下子猛增，又會(huì)是什么樣的狀況呢?能否產(chǎn)生反貧效果呢?先來(lái)看這樣兩個(gè)案例。

　　案例1：一個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目

　　某貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)從省市申請(qǐng)到1000萬(wàn)元的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，主要用于：種植1.7萬(wàn)畝核桃和中草藥(套種，投資800萬(wàn)元)、種植500畝草來(lái)養(yǎng)鵝(投資80萬(wàn)元)、種植蓮藕(投資80萬(wàn)元)。落實(shí)情況是，到我們調(diào)查時(shí)點(diǎn)，該鎮(zhèn)已經(jīng)種植了1.3萬(wàn)畝核桃，離1.7萬(wàn)畝還有4000畝的差距；完成了蓮藕種植任務(wù)；另外種植了3000畝中草藥(金銀花)；完成了3萬(wàn)羽的種草養(yǎng)鵝任務(wù)。整個(gè)項(xiàng)目涉及6個(gè)村。

　　那么，這個(gè)項(xiàng)目是通過(guò)什么方式落實(shí)的?基本上分三種方式：一種是公司。現(xiàn)在有2家公司，其中一家公司承擔(dān)了1000畝核桃種植任務(wù)，另一家公司承擔(dān)了1200畝核桃和800畝中草藥種植任務(wù)。這兩家公司各自向鎮(zhèn)政府繳納了5萬(wàn)元保證金，從農(nóng)民那里流轉(zhuǎn)土地，不同的土質(zhì)有不同的流轉(zhuǎn)價(jià)格，如熟土一般是80-150元/畝，而荒山荒坡則是15-30元/畝。土地流轉(zhuǎn)一般是15年，付款方式自定，有1年付一次，也有3年一次付清的。當(dāng)然也有公司讓農(nóng)民以土地入股，等到核桃掛果后，他們可以分到12％的紅利，另外還享受優(yōu)先用工的優(yōu)惠。但是大多數(shù)農(nóng)民不選擇合作方式，因?yàn)樗麄儞?dān)心拿不到那么多紅利。另一種方式是基地，實(shí)際上就是大戶(hù)帶動(dòng)其他農(nóng)民參與。全鎮(zhèn)共有18個(gè)100畝以上的基地，總共7000多畝，它們主要是由黨員、返鄉(xiāng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶薪創(chuàng)辦的。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記就承辦了400畝的核桃種植任務(wù)。第三種方式就是小戶(hù)，或者叫散戶(hù)。凡是種植核桃的農(nóng)民都會(huì)享受到國(guó)家給他們的優(yōu)惠政策：一般是按株定核桃苗，一般是23株/畝，一株核桃苗補(bǔ)貼1斤肥料，肥料價(jià)格是1元/斤，管護(hù)費(fèi)是140-150元/畝，核桃苗錢(qián)是6元/株×23株=138元。另外省扶貧辦規(guī)定每挖一個(gè)坑，可以得到2元錢(qián)的補(bǔ)貼。所有的這些都只能以物資的形式兌現(xiàn)，不能用現(xiàn)金。

　　從這個(gè)案例中，我們看到，“基地”和公司是落實(shí)項(xiàng)目的主導(dǎo)力量，散戶(hù)只起到輔助的作用?；睾凸局辽倬统袚?dān)了1萬(wàn)畝種植任務(wù)。而基地的創(chuàng)辦者不是黨員干部，就是返鄉(xiāng)民工，事實(shí)上黨員干部是主體，參與基地創(chuàng)辦的返鄉(xiāng)民工很少。不論是公司還是基地創(chuàng)辦者，他們都跟散戶(hù)一樣，享受?chē)?guó)家優(yōu)惠政策。大部分農(nóng)民沒(méi)有參與這個(gè)項(xiàng)目，他們從這個(gè)項(xiàng)目中能分享到的就是土地流轉(zhuǎn)租金，1畝最多1年只獲得150元收入，這是所謂項(xiàng)目的溢出收益。

　　實(shí)施一個(gè)大型產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，需要強(qiáng)有力的執(zhí)行者。在連片特困的農(nóng)村地區(qū)，由于大量青壯年外出務(wù)工經(jīng)商，當(dāng)?shù)馗惝a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏強(qiáng)壯的勞動(dòng)力，更別說(shuō)承擔(dān)項(xiàng)目的農(nóng)民了。所以，當(dāng)?shù)卣岢觥澳苋藥?dòng)”原則來(lái)選擇農(nóng)戶(hù)，也就是選擇那些“愿干、會(huì)干、能干”的人來(lái)種核桃和中草藥，他們必須具備兩個(gè)條件：(1)家庭有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；(2)家庭要有基本的勞動(dòng)力。而有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的家庭都不是貧困家庭。由此可見(jiàn)，這個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目雖然以扶貧為名義，但是真正參與和享受項(xiàng)目的對(duì)象要么是公司，要么是黨員干部、帶薪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，要么是經(jīng)濟(jì)實(shí)力本身就不錯(cuò)的農(nóng)戶(hù)，而貧困人員基本上被排除在項(xiàng)目之外，或者只能獲得很少一點(diǎn)溢出收益，即土地流轉(zhuǎn)租金。

　　當(dāng)然，這個(gè)項(xiàng)目還處在實(shí)施中，能否產(chǎn)生收益，尚未可知。這是典型的政府強(qiáng)干預(yù)做法：政府不僅出錢(qián)，而且也取代了農(nóng)民的生產(chǎn)決策，通過(guò)各種手段(權(quán)力施壓、利益誘導(dǎo)、輿論擠壓等)讓農(nóng)民出讓土地，或者讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶薪參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這樣的發(fā)展似乎合乎現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要求：規(guī)?；?、市場(chǎng)化等，但是事實(shí)上是否合乎農(nóng)民需求、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化以及解決貧困問(wèn)題呢?這里存在很大的風(fēng)險(xiǎn)：首先是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，核桃能否掛果和金銀花能否有產(chǎn)出，以及產(chǎn)出后是否有市場(chǎng)之需，連鎮(zhèn)干部心里也沒(méi)有底。其次是分配風(fēng)險(xiǎn)，公司收益不等同于農(nóng)民收入，大戶(hù)發(fā)展不等于散戶(hù)發(fā)展。再次是公平風(fēng)險(xiǎn)，即用政府的資金幫助能人和公司，并沒(méi)有產(chǎn)生連帶效應(yīng)，而且這些資金配置是否存在暗箱問(wèn)題，實(shí)際上許多村民是有疑問(wèn)的。最后是就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，即那些將土地流轉(zhuǎn)出來(lái)后的農(nóng)民并不一定就很容易在其他地方找到工作，在種植產(chǎn)生效益之前農(nóng)民的收入來(lái)源是否存在。在這個(gè)項(xiàng)目中，貧困農(nóng)民是被動(dòng)參與者或者是被排除在項(xiàng)目之外，因此，他們很難享受到產(chǎn)業(yè)扶貧的成果。

　　案例2是另一種政府主導(dǎo)下的開(kāi)發(fā)扶貧項(xiàng)目，從中可以進(jìn)一步看出當(dāng)前反貧中“社會(huì)”的缺席。

　　案例2：“整鄉(xiāng)推進(jìn)”項(xiàng)目

　　某貧困縣縣委書(shū)記發(fā)現(xiàn)，從中央到各省市，各個(gè)部門(mén)都有一些資金投入到該縣的扶貧當(dāng)中，但是如撒胡椒面那樣，不見(jiàn)效果，與此同時(shí)，以前搞以村或者戶(hù)為扶貧對(duì)象，效果也不好，于是決定將上級(jí)各個(gè)黨政部門(mén)投入本縣的扶貧資金集中在一起，達(dá)6500多萬(wàn)元，先用于支持一個(gè)鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施改善，其意圖是花一定時(shí)間，一個(gè)鄉(xiāng)、一個(gè)鄉(xiāng)地有先有后推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，最終消除貧困。如此美好的愿望是否可行呢?

　　為此，該縣成立了專(zhuān)門(mén)的指揮和組織機(jī)構(gòu)，縣長(zhǎng)任指揮組組長(zhǎng)，從縣委縣政府各部門(mén)抽調(diào)大批人員和設(shè)備(主要是汽車(chē))，花了1年時(shí)間，對(duì)一個(gè)鄉(xiāng)開(kāi)展所謂“整鄉(xiāng)推進(jìn)”的扶貧工作，主要集中發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是修路、改善水利設(shè)施、開(kāi)辟荒地和平整農(nóng)地，把這個(gè)鄉(xiāng)搞成茶產(chǎn)業(yè)園區(qū)。1年之后，該鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施確實(shí)大為改善，尤其是水利設(shè)施明顯改善，茶產(chǎn)業(yè)園也搞起來(lái)了。當(dāng)然，搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，比搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難很多，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)并不是政府想搞起來(lái)就能起來(lái)的。政府通過(guò)利益誘導(dǎo)和行政干預(yù)，培植茶葉種植大戶(hù)。其中，政府強(qiáng)行要求農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，把流轉(zhuǎn)土地與低保資格掛鉤，規(guī)定凡是不將土地流轉(zhuǎn)給大戶(hù)的農(nóng)戶(hù)，享受不到低保。而政府又誘導(dǎo)大戶(hù)說(shuō)，如果按照政府的計(jì)劃去種植產(chǎn)業(yè)，今后每年每人可以至少增加3000元的收益。由于政府強(qiáng)力推行以及利益誘導(dǎo)，確實(shí)有一些農(nóng)民甚至在外打工的農(nóng)民都回來(lái)種植茶葉了。效果如何呢?許多種植大戶(hù)投入很多錢(qián)，但是3年過(guò)去，不見(jiàn)有收益。趙某一家的情況很能說(shuō)明問(wèn)題。

　　趙家有6口人，其中包括兩個(gè)兒子、一個(gè)兒媳婦和一個(gè)孫子，他們都在貴陽(yáng)打工；在政府的動(dòng)員下，2009年他家種了23畝茶葉。他說(shuō)：“那是2007年冬天，村里召開(kāi)了群眾大會(huì)，動(dòng)員村民種茶，當(dāng)時(shí)我也不知道如何種茶?如何管理茶園?種出來(lái)的茶葉如何加工?但聽(tīng)政府干部說(shuō)，茶葉很好種，利也不少，政府還有補(bǔ)助。所以當(dāng)時(shí)就要求種了。但每戶(hù)‘認(rèn)種’的需要交納2000元保證金，否則就拿不到政府的補(bǔ)助。像我這樣的20多畝的小戶(hù)有5戶(hù)，情況跟我家差不多?！薄胺N一畝茶，補(bǔ)助有：3包化肥、300元現(xiàn)金、茶苗；灌溉水池由政府修建，茶農(nóng)免費(fèi)使用；受災(zāi)有補(bǔ)助金，去年(2011年)因冰凍天氣太久，政府說(shuō)每畝補(bǔ)助150元，至今沒(méi)有兌現(xiàn)。后來(lái)又說(shuō)，除草后補(bǔ)助，但也一直沒(méi)有兌現(xiàn)?！碑?dāng)時(shí)，他預(yù)計(jì)這么多畝茶1年怎么也會(huì)得到不少于50000元的純收入，但實(shí)際情況是：2010年收入140多元；2011年收入1500元；2012年估計(jì)會(huì)有4000多元收入。而23畝茶葉投入情況是這樣：“貸款加上自己的積蓄。兩年前借款30000元，現(xiàn)只還了15000元，利息為9厘多?，F(xiàn)在23畝茶總投入已超過(guò)13萬(wàn)元。今年不太順，女邊家①又生病，花費(fèi)大約8000多塊?！薄?008年春，政府出資出設(shè)備對(duì)過(guò)去荒廢的坡地開(kāi)墾、整理成為茶山，種茶戶(hù)自己投工投勞挖掏溝渠。現(xiàn)在每年的成本投入大約為2萬(wàn)元(化肥、農(nóng)藥、農(nóng)具、人工費(fèi)等)。一是化肥、農(nóng)藥、除草、打農(nóng)藥、施肥，前兩年每年除草、打農(nóng)藥、施肥5次，每次2000多元，每年共計(jì)10000多元。今年估計(jì)做2次，但每次7000多元，共計(jì)14000元。二是茶地流轉(zhuǎn)費(fèi)折算，每畝100元，23畝共計(jì)2300元。清明前采茶時(shí)，收購(gòu)價(jià)為每斤70元，其中每采1斤茶給采摘人35元，自己每斤得35元。由村里的兩家加工廠(chǎng)收購(gòu)。由于加工廠(chǎng)主(大戶(hù))自己種了幾百畝的茶葉，一到茶葉采摘集中時(shí)節(jié)，要等他們自己的茶葉加工完了才收我們的，我們這些茶農(nóng)很被動(dòng)，收入也要受影響。到了6月份時(shí)，給大戶(hù)采茶的采摘人每采1斤給10元工資，而大戶(hù)從小戶(hù)收購(gòu)茶青的單價(jià)為每斤11元，即小戶(hù)每斤茶只能賣(mài)1元!沒(méi)有辦法，虧太多了，就不采摘了或自己采來(lái)自己加工自己喝。目前是每年都虧得厲害。希望能好起來(lái)。從現(xiàn)在的情形來(lái)看，我們得有自己的加工廠(chǎng)，但不知道修建加工廠(chǎng)政府能否給予補(bǔ)助?否則我們小戶(hù)永遠(yuǎn)都只能被大戶(hù)壓著。”“主要是茶葉病蟲(chóng)害后，沒(méi)有技術(shù)員來(lái)看。向政府多次要了技術(shù)員，一直沒(méi)有來(lái)。有時(shí)來(lái)了就去大戶(hù)那里。另外，上面來(lái)檢查主要是看大戶(hù)的，我們無(wú)人過(guò)問(wèn)。”

　　這個(gè)“整鄉(xiāng)推進(jìn)”項(xiàng)目似乎效果很明顯，在短短的時(shí)間內(nèi)形成茶產(chǎn)業(yè)園，但是，茶產(chǎn)業(yè)是否能產(chǎn)生預(yù)期效益呢?我們的調(diào)查顯示，除了少數(shù)幾個(gè)種植上千畝的大戶(hù)外，其他農(nóng)戶(hù)都像趙家那樣，目前還是虧損的，也看不到未來(lái)賺錢(qián)的希望，至于沒(méi)有能力種植茶葉的貧困戶(hù)顯然不是項(xiàng)目的直接受益者。在這個(gè)項(xiàng)目上，當(dāng)?shù)卣幌氲桨鸦A(chǔ)設(shè)施和茶葉產(chǎn)業(yè)園搞起來(lái)，就認(rèn)為是成功了，但是一個(gè)產(chǎn)業(yè)的成功，還需要具備其他條件，比如農(nóng)戶(hù)合作組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系、市場(chǎng)銷(xiāo)售服務(wù)體系以及金融支持體系等。而這個(gè)項(xiàng)目基本上忽視了這些條件的建設(shè)。因此，如此集中突擊的項(xiàng)目能否產(chǎn)生可持續(xù)的效益，存在很大的風(fēng)險(xiǎn)；即使獲得效益，那能否惠及貧困人口，又是一個(gè)問(wèn)題，最多是摘除貧困鄉(xiāng)的帽子，但沒(méi)有消除貧困者的貧困。這就是一個(gè)縣集中所有的扶貧資源解決一個(gè)鄉(xiāng)的貧困問(wèn)題而所能達(dá)到的效果。據(jù)我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣后來(lái)再也拿不出如此多的扶貧資源去另外一個(gè)鄉(xiāng)搞“整鄉(xiāng)推進(jìn)”，更大的問(wèn)題是后面有十多個(gè)貧困鄉(xiāng)在爭(zhēng)取早一點(diǎn)獲得“整鄉(xiāng)推進(jìn)”項(xiàng)目，結(jié)果該縣叫停這樣的項(xiàng)目。

　　雖然這兩個(gè)案例不能代表農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行情況，但是從社會(huì)治理視角來(lái)看有一定的典型意義。目前農(nóng)村扶貧政策已經(jīng)成系統(tǒng)性，既有托底性的生存型扶貧政策，如農(nóng)村低保、醫(yī)療救助、教育救助等，又有支持型補(bǔ)貼政策，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼等，另外就是用于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，即開(kāi)發(fā)型政策。當(dāng)前國(guó)家將更多的資金用于扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，每年的增幅不小，但是，扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)行方式正如上面列舉的兩個(gè)案例那樣，存在著許多社會(huì)治理上的缺陷，凸現(xiàn)扶貧與開(kāi)發(fā)的一些悖論。

　　在以上兩個(gè)案例中，我們首先看到的是，扶貧與開(kāi)發(fā)貌似密切相關(guān)，實(shí)則有著明顯不同的運(yùn)行邏輯：一個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的成功，首先取決于參與開(kāi)發(fā)的人，一般來(lái)說(shuō)，沒(méi)有一定的經(jīng)濟(jì)能力或者經(jīng)營(yíng)能力，是承擔(dān)不了開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的，是做不成開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的，所以，地方政府在落實(shí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的時(shí)候，首先面臨的難題是動(dòng)員什么人參與開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。一方面貧困地區(qū)目前大批勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商了，另一方面即使是留在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村勞動(dòng)力，大多都沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，更沒(méi)有經(jīng)營(yíng)能力。因此，當(dāng)?shù)卣荒軇?dòng)員農(nóng)村精英去承擔(dān)項(xiàng)目，甚至動(dòng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去參與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。由此，那些真正需要靠開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的投入而獲得脫貧致富的貧困人群卻沒(méi)有被開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所覆蓋，或者被排斥在外。案例1中參加核桃和中草藥種植的要么是公司，要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部，而普通村民基本上沒(méi)有參與。當(dāng)然，這里也有可能在項(xiàng)目落實(shí)中，普通村民就缺乏具體的信息，不了解項(xiàng)目情況，于是也就失去了參與的機(jī)會(huì)。而案例2雖然是整鄉(xiāng)推進(jìn)，但是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上獲益的是大戶(hù)，而不是小戶(hù)，更不是普通村民。不管怎樣，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目需要能人，而不需要普通村民，但是扶貧的對(duì)象卻是普通村民甚至更窮的村民，由此，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目顯然不能直接完成扶貧目的，兩者是按不同邏輯運(yùn)行的。但是，在政府看來(lái)，僅僅靠補(bǔ)貼、救助等政策不足以帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展，而整個(gè)區(qū)域不發(fā)展起來(lái)，那么扶貧只能依靠中央和省市轉(zhuǎn)移支付，區(qū)域貧困就難以解決，更別提貧困人口脫貧致富。由此，目前存在這樣的問(wèn)題：沒(méi)有開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，區(qū)域發(fā)展不起來(lái)，但是有了開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，區(qū)域也不一定發(fā)展起來(lái)，即使發(fā)展起來(lái)了，并不一定必然地帶動(dòng)貧困人口脫貧致富，而僅僅使一群農(nóng)村精英變得更富裕了。

　　與此同時(shí)，這兩個(gè)案例揭示的另一個(gè)問(wèn)題是，這兩個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目之所以運(yùn)行不好，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，在于忽視了社會(huì)組織和社會(huì)合作的建設(shè)和培育。案例2中，大戶(hù)與小戶(hù)之間缺少合作機(jī)制，大家都顧著經(jīng)營(yíng)自己的茶葉，在這種情況下，小戶(hù)的生存肯定比較艱難。在案例1中，公司與其他種植戶(hù)也沒(méi)有建立合作關(guān)系，種植戶(hù)與非種植戶(hù)不存在合作。更重要的是，種植戶(hù)都是單獨(dú)面對(duì)市場(chǎng)，在銷(xiāo)售、市場(chǎng)信息獲得等方面缺乏強(qiáng)有力的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。所以，在實(shí)地調(diào)查中，我們看到的是，大戶(hù)對(duì)小戶(hù)的排擠，小戶(hù)對(duì)大戶(hù)的埋怨，非種植者冷眼旁觀，整個(gè)產(chǎn)業(yè)沒(méi)有形成強(qiáng)有力的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，結(jié)果則是，只有少數(shù)參與者獲得收益，而大多數(shù)參與者不但沒(méi)有獲益，而且面臨著虧損的危險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)并沒(méi)有形成氣候，更難以持續(xù)發(fā)展。這兩個(gè)案例的情況是這樣，沒(méi)有在這里列舉的其他許多項(xiàng)目也大多是這樣的悖論結(jié)局。

　　三、反貧治理中的“社會(huì)”

　　解決扶貧與開(kāi)發(fā)悖論的鑰匙在哪里呢?社會(huì)治理討論中強(qiáng)調(diào)最多的就是多元主體，包括政府、社會(huì)組織、社區(qū)、企業(yè)、家庭、個(gè)人等等。在扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，現(xiàn)在缺的不是政府、企業(yè)，缺的是“社會(huì)”，包括社會(huì)組織、社區(qū)、家庭和個(gè)人，尤其缺社會(huì)組織，因?yàn)榧彝?、個(gè)人乃至社區(qū)只有通過(guò)一定的社會(huì)組織，才能獲得參與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的機(jī)會(huì)、能力和收益，而開(kāi)發(fā)項(xiàng)目也只有通過(guò)一定的社會(huì)組織，才能使其為村民所廣泛接受和享受。所以，在扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)行中，社會(huì)治理的含義應(yīng)是由“社會(huì)”來(lái)治理，而不僅僅是政府治理“社會(huì)”。為什么說(shuō)“社會(huì)”能解決扶貧與開(kāi)發(fā)之間的悖論呢?案例3雖然也存在一些問(wèn)題，而且僅僅是相對(duì)成功的少數(shù)案例之一，但是它揭示了社會(huì)運(yùn)行邏輯在開(kāi)發(fā)式扶貧中的重要性。

　　案例3：由村莊組織參與的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)

　　某村在西部某省農(nóng)村中并不算是太窮的村，但是也不發(fā)達(dá)，由于其獨(dú)特的村落以及靠近國(guó)家級(jí)旅游勝地，因此，該村具有很好的旅游開(kāi)發(fā)價(jià)值。2000年從該村出去在外上了大學(xué)、后來(lái)在省城工作了一段時(shí)間的C某，回到村里，發(fā)現(xiàn)開(kāi)發(fā)自己村莊旅游，很有前景。于是他做好了鎮(zhèn)干部和村干部的思想工作，獲得他們的同意，與村莊精英一同成立旅游開(kāi)發(fā)小組，設(shè)立辦公室，收集文化資料，為旅游開(kāi)發(fā)做準(zhǔn)備工作。2001年C和另一個(gè)人成立旅游公司，將旅游開(kāi)發(fā)小組收集到的資料據(jù)為己有，而將開(kāi)發(fā)小組邊緣化。但村委會(huì)依舊支持旅游公司，組織村民到處進(jìn)行宣傳。村莊還投錢(qián)改善旅游環(huán)境：“從2001年至2005年，村里共投入26萬(wàn)現(xiàn)金，主要用于：(1)對(duì)墻體進(jìn)行改造；(2)與南京方面同建‘飲水思源’碑；(3)修通排污水溝，用于從農(nóng)戶(hù)家排出的污水治理；(4)撤了村委烤煙房(在老村委旁邊，占地2000多平方)當(dāng)停車(chē)場(chǎng)，花費(fèi)6萬(wàn)元錢(qián)。還向社會(huì)(黨員、村民代表、商戶(hù)等)集資，每人出20元錢(qián)租大客車(chē)組織300多名婦女到貴陽(yáng)、龍宮等地宣傳(屯堡文化)?！薄案鶕?jù)政府財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)，截止到2007年12月，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國(guó)家為支持天龍的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)，總共投入1120多萬(wàn)元，該村投入267萬(wàn)元②，而公司只投入205萬(wàn)元?！痹谡姆龀窒拢?003年2月該村成立了農(nóng)民旅游協(xié)會(huì)，村民自愿加入?yún)f(xié)會(huì)，凡是加入?yún)f(xié)會(huì)的會(huì)員每人繳納10元錢(qián)，用于開(kāi)發(fā)旅游，當(dāng)即就有600多農(nóng)民入會(huì)。

　　經(jīng)過(guò)農(nóng)民旅游協(xié)會(huì)和旅游公司合作開(kāi)發(fā)，該村的旅游確實(shí)獲得了快速發(fā)展，帶動(dòng)了村民的就業(yè)和收入增加，原來(lái)40％的村民外出務(wù)工，現(xiàn)在紛紛回流在本地打工經(jīng)商(見(jiàn)表1-3)。

　　旅游公司現(xiàn)有員工165名，80％以上是該村村民，他們主要分布在導(dǎo)游、驛茶站、環(huán)衛(wèi)、檢票、地戲及屯堡食堂等部門(mén)(或機(jī)構(gòu))工作。

　　旅游公司給該村帶來(lái)的福利分別有：幫助村民繳納農(nóng)村合作醫(yī)療費(fèi)；每年把門(mén)票收入的4％給村莊，用于村莊治安維護(hù)、衛(wèi)生清潔及村委干部的工資支出等。

　　顯然，案例3是一個(gè)比較成功的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，其標(biāo)志不僅在于旅游收入大幅增加，更重要的是多方獲益：旅游公司、村集體、村民都在旅游開(kāi)發(fā)中獲得了明顯的收益。當(dāng)然，目前也存在公司收益越來(lái)越多、村民獲益趨少趨慢的問(wèn)題，從而引發(fā)一些村民的不滿(mǎn)，甚至有村民在旅游線(xiàn)路上放置牛糞以表達(dá)不滿(mǎn)。但是，不管怎樣，相比案例1和2，可以明顯地發(fā)現(xiàn)案例3的普惠性水平高，村里的大部分村民都分享到開(kāi)發(fā)的好處。案例3相對(duì)成功的一個(gè)重要原因是政府、公司、村委會(huì)、農(nóng)民旅游協(xié)會(huì)和村民作為不同主體，參與到旅游開(kāi)發(fā)和發(fā)展當(dāng)中。在這個(gè)過(guò)程中，各個(gè)社會(huì)主體扮演了各自角色、發(fā)揮了各自的作用和影響，形成了旅游開(kāi)發(fā)的合力：公司的角色在于資金和專(zhuān)業(yè)性，政府重在政策支持和資金投入，村委會(huì)和農(nóng)民旅游協(xié)會(huì)提供村民社會(huì)基礎(chǔ)和文化資源。每個(gè)主體的作用都能獲得相應(yīng)的回報(bào)，從而使得整個(gè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在這里尤其需要指出的是農(nóng)民旅游協(xié)會(huì)的價(jià)值，這是其他許多開(kāi)發(fā)扶貧項(xiàng)目缺乏的一種機(jī)制。農(nóng)民旅游協(xié)會(huì)是由農(nóng)民自愿組織起來(lái)的，其目的就是想?yún)⑴c旅游開(kāi)發(fā)，確保村民的利益。農(nóng)民旅游協(xié)會(huì)在旅游開(kāi)發(fā)中發(fā)揮的作用是非常重要的，它為旅游公司提供文化資源、民意的支持，幫助開(kāi)拓旅游市場(chǎng)，當(dāng)然它也為村民利益進(jìn)行了不懈的努力，使得旅游公司不得不與村民分享利益，比如安排村民在公司工作、讓村民在旅游景點(diǎn)開(kāi)店、更讓旅游公司為村莊提供一些福利，等等。

　　雖然不能說(shuō)案例3的經(jīng)驗(yàn)一定具有普適性，但是，比照案例1和2，我們可以看到，“社會(huì)”對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目成功與否，有著不可低估的作用。扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)該有一個(gè)明顯的不同，那就是“公共性”，也就是說(shuō)，扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的成功不僅僅限于是否辦成了，而且在于能否惠及到貧困人口。在這里，一個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目要獲得成功，一個(gè)先決條件是獲得當(dāng)?shù)厣鐣?huì)特別是廣大村民的支持，而村民支持的基礎(chǔ)在于他們是否真正獲得好處，而不是受到損害，也不是說(shuō)與他們沒(méi)有任何利益關(guān)聯(lián)。至于扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的公共性，更需要村民的參與，事實(shí)上許多村民也意識(shí)到這種公共性，對(duì)于自己不能參與，也有不滿(mǎn)，這反過(guò)來(lái)阻礙了村民對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的配合努力。

　　在扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，“社會(huì)”的作用并不是可有可無(wú)、無(wú)足輕重的，它通過(guò)參與、分享和信任等機(jī)制將開(kāi)發(fā)與扶貧連接起來(lái)，破除其中的悖論。在起始階段，如果把開(kāi)發(fā)項(xiàng)目交給村民討論，由他們決定發(fā)展什么；在落實(shí)階段，讓村民組織起來(lái)，盡可能讓更多的村民參與到開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中去，可以采用股份、合作等形式，或者可以采用大戶(hù)、小戶(hù)、散戶(hù)分工協(xié)作的形式；在市場(chǎng)開(kāi)拓上也用合作社的方式建立與外部的關(guān)系，一方面確保銷(xiāo)售渠道穩(wěn)定，另一方面確保產(chǎn)品質(zhì)量，可以保證產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。只有做到這些，一個(gè)項(xiàng)目不僅成功了，而且確實(shí)讓大多數(shù)村民獲得收益，達(dá)成扶貧之目的。從目前來(lái)看，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目成功與否，與能否重視“社會(huì)”機(jī)制的左右有密切的關(guān)系，因此，在開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中應(yīng)該列入挖掘和培育“社會(huì)”的經(jīng)費(fèi)，并且把“社會(huì)”作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的主要形式來(lái)執(zhí)行?？墒牵壳按蠖鄶?shù)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目由于忽視“社會(huì)”作用，匆匆忙忙上馬，只能依靠少數(shù)農(nóng)村精英或者公司，政府采取強(qiáng)干預(yù)的方式，不但無(wú)法挖掘和培育“社會(huì)”力量和資源，反而損害了鄉(xiāng)村社會(huì)之團(tuán)結(jié)，[7]使“社會(huì)”變得更加脆弱，個(gè)體化和原子化取向更明顯和強(qiáng)烈，反過(guò)來(lái)使得農(nóng)村進(jìn)一步缺乏合作精神和機(jī)制。

　　四、討論

　　國(guó)家非常重視反貧工作，先后出臺(tái)了兩個(gè)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》，提出了開(kāi)發(fā)式扶貧方針，要求實(shí)行扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。最近幾年，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，投入到反貧的資源快速增加，尤其是把更多的資源投向開(kāi)發(fā)式扶貧。一個(gè)令人關(guān)注的大問(wèn)題是開(kāi)發(fā)式扶貧資金的使用效果問(wèn)題。所謂使用效果問(wèn)題，從兩方面來(lái)看：一方面是項(xiàng)目是否成功；另一方面是項(xiàng)目的收益是否最大程度惠及到貧困人口。目前國(guó)家反貧的資源主要有三大類(lèi)：一類(lèi)是基本的保障性資源，如社會(huì)低保、大病救助、教育救助、醫(yī)保、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生等；另一類(lèi)是生產(chǎn)和生活補(bǔ)助，如各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、危房改造補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼等；第三類(lèi)是開(kāi)發(fā)資金，直接用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“新增財(cái)政扶貧資金和發(fā)展資金，重點(diǎn)用于發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、科技扶貧(優(yōu)良品種的引進(jìn)、先進(jìn)實(shí)用技術(shù)的推廣及培訓(xùn)等)”③。本文主要針對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與反貧的關(guān)系展開(kāi)討論，發(fā)現(xiàn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，首先是成功難度大，其次就是難以最大限度惠及貧困人口，這背后的癥結(jié)在于社會(huì)治理的缺陷。

　　從我們的調(diào)查來(lái)看，目前農(nóng)村開(kāi)發(fā)式扶貧資金基本上是來(lái)自財(cái)政，即使對(duì)口援助扶貧經(jīng)費(fèi)也是財(cái)政資金。而政府投資基本上沿著自上而下的路徑傳輸下去的，項(xiàng)目的確立是否合乎貧困地區(qū)的實(shí)際情況，尤其是貧困人群的需求、能力，基本上沒(méi)有獲得詳細(xì)的、周到的考慮，更缺乏貧困農(nóng)民的表達(dá)和參與。開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在選擇對(duì)象的時(shí)候也缺乏民主參與，由此，往往會(huì)出現(xiàn)不公開(kāi)、不透明問(wèn)題，尤其會(huì)被農(nóng)村精英所壟斷、截留，或者說(shuō)只有農(nóng)村精英才有機(jī)會(huì)參與項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，而普通貧困人群都是旁觀者，這樣的機(jī)制反過(guò)來(lái)會(huì)損害農(nóng)村社會(huì)的團(tuán)結(jié)，進(jìn)一步動(dòng)搖農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的社會(huì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，我們還看到的是，即使是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)參與者們也沒(méi)有形成有效的社會(huì)合作機(jī)制，大戶(hù)與小戶(hù)之間存在利益排斥，沒(méi)有有效的社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制去化解，尤其是大戶(hù)、小戶(hù)都沒(méi)有組織起來(lái)去共同開(kāi)拓市場(chǎng)以及防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。正是由于缺乏多元的社會(huì)參與，開(kāi)發(fā)式扶貧項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中存在著不接地氣、不服水土、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大、收益分配不合理、尋租問(wèn)題嚴(yán)重、社會(huì)矛盾多等問(wèn)題。由此，要使開(kāi)發(fā)式扶貧項(xiàng)目真正能實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)的可持續(xù)性、開(kāi)發(fā)與扶貧的有效對(duì)接等，就非常有必要把社會(huì)治理納入到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施之中。具體地說(shuō)，首先，政府從政策上要規(guī)定，開(kāi)發(fā)式扶貧項(xiàng)目必須采用社會(huì)治理方式和機(jī)制；其次，在經(jīng)費(fèi)上要考慮社會(huì)治理成本，這里的成本在于培育社會(huì)治理機(jī)制；最后，用社會(huì)工作推動(dòng)社會(huì)治理發(fā)展，從而為扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的落實(shí)提供社會(huì)基礎(chǔ)。如果考慮到社會(huì)治理機(jī)制，那么扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在時(shí)間安排上不要像當(dāng)前那樣緊湊，必須要留有更多的時(shí)間用于社會(huì)治理，否則會(huì)適得其反。

　　注釋?zhuān)?

　　①方言，指老婆或女人。

　?、谄渲兄挥?6萬(wàn)元現(xiàn)金，其他都是諸如地盤(pán)等固定資產(chǎn)的隱形投入。

　?、圬?cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《財(cái)政扶貧資金管理辦法》(試行)和《財(cái)政扶貧項(xiàng)目管理費(fèi)管理辦法》(試行)的通知，2000年5月30日頒布，參見(jiàn)：http：//www.110.com/fagui/law_173951.html。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]吳愛(ài)華，范永忠.中國(guó)農(nóng)村扶貧資金使用現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013(12).

　　[2]景天魁.社會(huì)政策的效益底線(xiàn)和類(lèi)型轉(zhuǎn)變[J].探索，2014(10).

　　[3]魏后凱，鄔曉霞.中國(guó)的反貧困政策：評(píng)價(jià)與展望[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(2).

　　[4]董曉波.農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向研究[J].社會(huì)保障研究.2010(1).

　　[5]Commission on Global Governance.Our Global Neigh-borhood[M].Oxford University Press,1995.

　　[6]李佳.中國(guó)連片特困地區(qū)反貧困研究進(jìn)展[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2013(12).

　　作者簡(jiǎn)介：王春光，男，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員、博士生導(dǎo)師、社會(huì)政策研究室主任，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心副主任，國(guó)務(wù)院特殊津貼享受者，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社會(huì)學(xué)、社會(huì)流動(dòng)和移民、社會(huì)政策。

　　中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年03期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)