內(nèi)容提要：在鄉(xiāng)村治理面臨共性矛盾與特殊矛盾相互交織的困境下，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要結(jié)合城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代背景，進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的重要性和緊迫性的深刻認(rèn)識(shí)。本文首先回溯了城鄉(xiāng)融合背景下中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的歷史演進(jìn)軌跡，從鄉(xiāng)村治理效能顯著提升、鄉(xiāng)村治理實(shí)踐不斷創(chuàng)新、鄉(xiāng)村治理機(jī)制持續(xù)優(yōu)化、城鄉(xiāng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)特征明顯四個(gè)方面分析了鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)取得的主要成效。其次，對(duì)不同地區(qū)在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)領(lǐng)域探索實(shí)踐的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行提煉和總結(jié)，分析了新形勢(shì)下鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)所面臨的突出挑戰(zhàn)。再次，從優(yōu)化治理組織、提升治理方式、協(xié)調(diào)治理機(jī)制、拓展治理能力四個(gè)方面，系統(tǒng)構(gòu)建全面促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的關(guān)鍵路徑。最后，從探索集體經(jīng)濟(jì)多層次參與路徑、創(chuàng)新構(gòu)建發(fā)展性激勵(lì)制度、著力強(qiáng)化社會(huì)組織的深度參與、全面賦能多元化基層治理主體、探索建立整合性治理平臺(tái)五個(gè)維度提出了城鄉(xiāng)融合背景下中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合  鄉(xiāng)村治理體系  治理平臺(tái)  關(guān)鍵路徑

鄉(xiāng)村治理是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵支撐，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。在我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境持續(xù)變化的背景下，城鄉(xiāng)發(fā)展仍存在差距顯著、不平衡、不充分發(fā)展等關(guān)鍵問(wèn)題，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)以及農(nóng)村家庭生產(chǎn)、生活特征的變化引致鄉(xiāng)村治理的對(duì)象、環(huán)境、體制機(jī)制等出現(xiàn)新的特征和趨勢(shì)，對(duì)原有治理體系提出了更高要求和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理的重大轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)明確提出“以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，為新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的有序推進(jìn)提供了根本遵循。2019年起中央一號(hào)文件均對(duì)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)提出了相應(yīng)要求。2020年中央一號(hào)文件更是明確指出要“扎實(shí)開(kāi)展自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范，推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經(jīng)驗(yàn)”。2024年中央一號(hào)文件著眼于持續(xù)提升鄉(xiāng)村治理水平，對(duì)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)治理體系建設(shè)提出更加細(xì)致具體的指導(dǎo)和要求。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的重要內(nèi)容，是黨中央對(duì)城市和農(nóng)村在未來(lái)發(fā)展中關(guān)系的重要定位。2021年中央一號(hào)文件提出“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度性通道”。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新發(fā)展階段，黨的二十大報(bào)告明確到2035年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理與城鄉(xiāng)融合二者均是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要支撐。在鄉(xiāng)村治理面臨共性矛盾與特殊矛盾相互交織的困境下，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要結(jié)合城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代背景，進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的重要性和緊迫性的深刻認(rèn)識(shí)。城鄉(xiāng)關(guān)系的根本性轉(zhuǎn)變要求鄉(xiāng)村治理體系和治理邏輯同樣進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，才能更好推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合等戰(zhàn)略實(shí)施。本文旨在緊扣我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展重大歷史性變革的背景，以城鄉(xiāng)融合為重要戰(zhàn)略背景，對(duì)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)研究，以期為加強(qiáng)我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建提供一定的理論借鑒和實(shí)踐指導(dǎo)，同時(shí)豐富適用于中國(guó)鄉(xiāng)村特征和中國(guó)現(xiàn)代化國(guó)情的治理研究，并為鄉(xiāng)村治理貢獻(xiàn)更多更好的中國(guó)實(shí)踐和中國(guó)方案。

一、城鄉(xiāng)融合背景下中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的基本現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)融合背景下中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)歷史沿革

鄉(xiāng)村治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，新中國(guó)成立70多年以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的演進(jìn)既伴隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展，也是其持續(xù)發(fā)展的重要成果。從城鄉(xiāng)分治階段、城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展階段到城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段梳理中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)發(fā)展歷程，能夠以比較和動(dòng)態(tài)的視角對(duì)我國(guó)治理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)成效進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)。

新中國(guó)成立初期，我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)最迫切的任務(wù)是鞏固政權(quán)、深化土地改革、盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，整體處于城鄉(xiāng)分治發(fā)展階段?！罢h下鄉(xiāng)”既是當(dāng)時(shí)最重要的政策措施，也是新中國(guó)鄉(xiāng)村治理不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的根本所在，為后續(xù)鄉(xiāng)村治理演變奠定了組織基礎(chǔ)。工業(yè)化發(fā)展邏輯下，國(guó)家通過(guò)行政控制達(dá)到“以農(nóng)補(bǔ)工”“以鄉(xiāng)助城”的目的，人民公社體制成為城鄉(xiāng)分治發(fā)展的制度起點(diǎn)。隨著1958年《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》頒布后城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度確立，以及糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度形成，城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等諸多福利、待遇逐漸形成制度性差異，城市與鄉(xiāng)村也成為相對(duì)獨(dú)立的治理體系，呈現(xiàn)明顯的城鄉(xiāng)二元分治特征。

隨著人民公社制度的深入推進(jìn)，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理模式一直延續(xù)到20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系逐步進(jìn)入非均衡發(fā)展階段。人民公社“政社合一”的模式在治理層面實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域整體性管理，在強(qiáng)有力汲取農(nóng)業(yè)剩余的同時(shí)有效維系了農(nóng)村穩(wěn)定。但農(nóng)民勞動(dòng)積極性低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)治理等活力發(fā)揮有限，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的發(fā)展長(zhǎng)期在低水平徘徊。城鄉(xiāng)整體發(fā)展態(tài)勢(shì)的嚴(yán)重失衡，進(jìn)一步加劇了在治理層面國(guó)家與鄉(xiāng)村良性互動(dòng)的不足，積累掩蓋了部分社會(huì)矛盾和不和諧的干群關(guān)系，對(duì)這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理提出挑戰(zhàn)。

改革開(kāi)放40余年來(lái)，盡管經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得巨大成就，但與此同時(shí)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡也成為新時(shí)期鄉(xiāng)村治理亟待解決的突出問(wèn)題，向城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段演進(jìn)的需求更加迫切。同時(shí)，鄉(xiāng)村治理的公共服務(wù)導(dǎo)向逐步強(qiáng)化，鄉(xiāng)村治理的需求也隨著城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)而出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵是把城鄉(xiāng)當(dāng)作一個(gè)有機(jī)整體，讓城鄉(xiāng)資源要素對(duì)流暢通，產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密、功能互補(bǔ)互促，推動(dòng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)方式、生活方式以及生態(tài)環(huán)境向一體化方向和諧發(fā)展。鄉(xiāng)村治理是城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策落實(shí)的有力支撐，城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的貫徹落實(shí)也對(duì)強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)下“三治合一”治理體系建設(shè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理公共服務(wù)導(dǎo)向等提出了更高要求。

為深入推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)全國(guó)鄉(xiāng)村治理工作進(jìn)行了全面部署安排。為進(jìn)一步強(qiáng)化試點(diǎn)示范作用，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同其他部門(mén)在縣級(jí)和村鎮(zhèn)兩個(gè)層面開(kāi)展鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)示范工作，2019年在全國(guó)首次確定115個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范，并共同開(kāi)展了全國(guó)鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)“百鄉(xiāng)千村”創(chuàng)建，99個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、998個(gè)村創(chuàng)建成第一批示范村鎮(zhèn)；2021年創(chuàng)建了第二批全國(guó)鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)，包括100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、994個(gè)村。此項(xiàng)試點(diǎn)示范工作主要內(nèi)容包括探索共建共治共享的治理體制、鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展的機(jī)制、鄉(xiāng)村治理的組織體系、黨組織領(lǐng)導(dǎo)自治法治德治相結(jié)合的路徑，完善基層治理方式、村級(jí)權(quán)力監(jiān)管機(jī)制，創(chuàng)新村民議事協(xié)商形式、現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理手段。全國(guó)各地區(qū)通過(guò)試點(diǎn)示范，積極探索鄉(xiāng)村治理路徑方法，健全相關(guān)政策制度，培育和樹(shù)立一批鄉(xiāng)村治理的先進(jìn)典型陸續(xù)向全國(guó)推介，發(fā)揮其引領(lǐng)示范和輻射帶動(dòng)作用，為走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路做出重要的模式探索。

（二）城鄉(xiāng)融合背景下中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)主要成效

經(jīng)過(guò)多年以來(lái)中央及各地在鄉(xiāng)村治理中的持續(xù)投入以及全國(guó)鄉(xiāng)村治理改革試點(diǎn)的深入推進(jìn)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)已取得顯著成效，多個(gè)地區(qū)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域已經(jīng)表現(xiàn)出廣泛甚至深刻的一系列重大變化。

1.鄉(xiāng)村治理效能顯著提升

近年來(lái)，通過(guò)鄉(xiāng)村治理工作的持續(xù)深入推進(jìn)，全國(guó)各地區(qū)鄉(xiāng)村治理質(zhì)量不斷提升，基層黨組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，村民議事協(xié)商形式涌現(xiàn)多種創(chuàng)新，法治鄉(xiāng)村建設(shè)持續(xù)加快，鄉(xiāng)風(fēng)文明實(shí)現(xiàn)大幅改善。從全國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)的情況來(lái)看，鄉(xiāng)村治理的覆蓋面、有效性、滿(mǎn)意度、獲得感均趨于提高，各種矛盾糾紛等問(wèn)題趨于降低。并且，多個(gè)地區(qū)的治理實(shí)踐顯現(xiàn)出公共服務(wù)資源不斷向鎮(zhèn)村下沉的重要特征，治理重心不斷向農(nóng)村社會(huì)微觀(guān)層面下沉，進(jìn)一步提升了村民治理資源的可及性。整體上，農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村治理的能力和水平得到大幅度提升。

2.鄉(xiāng)村治理實(shí)踐不斷創(chuàng)新

自2019年鄉(xiāng)村治理改革試點(diǎn)工作深入推進(jìn)以來(lái)，全國(guó)各地鄉(xiāng)村治理實(shí)踐創(chuàng)新涌現(xiàn)出了一大批的典型經(jīng)驗(yàn)。始于浙江桐鄉(xiāng)的“三治融合”探索經(jīng)驗(yàn)被納入國(guó)家層面鄉(xiāng)村治理指導(dǎo)性決策，浙江象山“村民說(shuō)事”經(jīng)驗(yàn)已在全國(guó)多個(gè)地區(qū)推廣。2019年起，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已擇優(yōu)向全國(guó)推薦了四批120個(gè)鄉(xiāng)村治理典型案例，覆蓋東中西部不同區(qū)域，各有特色，務(wù)實(shí)可行。更重要的是，各地積極探索所形成的典型，形成了全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例庫(kù)，不僅為各地因地制宜探索形成符合本地實(shí)際的鄉(xiāng)村治理方法、模式、機(jī)制等提供了有益借鑒，同時(shí)在各地之間營(yíng)造了比學(xué)趕超的良好氛圍。

3.鄉(xiāng)村治理機(jī)制持續(xù)優(yōu)化

為了強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的頂層制度引領(lǐng)、加強(qiáng)各部門(mén)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成工作合力，國(guó)家層面率先建立了中央農(nóng)辦牽頭的全國(guó)加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度，由10多個(gè)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的相關(guān)部門(mén)作為聯(lián)席會(huì)議制度的成員單位，共同協(xié)商和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域相關(guān)工作。同時(shí)，全國(guó)20多個(gè)省成立了鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)小組，定期會(huì)商重大事項(xiàng)，并建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，從國(guó)家層面到各級(jí)黨委政府層面在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域形成多部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)工作的格局。通過(guò)不斷總結(jié)和提升基層的實(shí)踐探索，村莊層面鄉(xiāng)村治理機(jī)制也不斷優(yōu)化，如建立健全積分制、農(nóng)村推進(jìn)網(wǎng)格化管理、推進(jìn)小微權(quán)力的清單制度等，在地方探索和總結(jié)的基礎(chǔ)上已形成具有普適性、操作性強(qiáng)的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，逐步在全國(guó)推廣，符合農(nóng)村實(shí)際的鄉(xiāng)村治理制度體系日趨健全。

4.城鄉(xiāng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)特征明顯

從我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的實(shí)踐可清晰觀(guān)察到城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)正在有效改變，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多項(xiàng)要素在大規(guī)模、持續(xù)地從城市向鄉(xiāng)村流入，城鄉(xiāng)融合和協(xié)同聯(lián)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)明顯。一方面，多個(gè)地區(qū)在鄉(xiāng)村治理中加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，通過(guò)統(tǒng)一進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素優(yōu)化配置，推動(dòng)城鄉(xiāng)治理融合發(fā)展；并通過(guò)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化建設(shè)，加快市政基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)持續(xù)向農(nóng)村延伸，以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡發(fā)展促進(jìn)城鄉(xiāng)治理體系建設(shè)。另一方面，各地在鄉(xiāng)村治理中注重引入城市治理的有益經(jīng)驗(yàn)，例如通過(guò)監(jiān)察職能向基層延伸、設(shè)立村級(jí)調(diào)解工作室等舉措，推動(dòng)城市先進(jìn)的治理手段和資源進(jìn)入農(nóng)村。通過(guò)多措并舉，全國(guó)已有相當(dāng)部分地區(qū)城鄉(xiāng)基層治理的二元分割體制正在逐漸打破，城鄉(xiāng)關(guān)系正在走向協(xié)同，城鄉(xiāng)治理態(tài)勢(shì)趨于融合互促。

二、城鄉(xiāng)融合背景下中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

立足新發(fā)展階段，全國(guó)多個(gè)地區(qū)已在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行了卓有成效的探索實(shí)踐，形成了一系列可供上升為制度規(guī)范和其他區(qū)域借鑒推廣的重要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

（一）以黨組織聚核賦能促進(jìn)治理體系有序運(yùn)行

要素短缺是鄉(xiāng)村治理中的重要瓶頸，而發(fā)展要素、市場(chǎng)機(jī)制的構(gòu)建和作用過(guò)程具有漸進(jìn)性。政府作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，其強(qiáng)大的資源供給和組織動(dòng)員作用在相當(dāng)一段時(shí)間仍然不可替代。如果僅依靠鄉(xiāng)村自治能力進(jìn)行治理，可能造成鄉(xiāng)村發(fā)展失序。因此，盡管強(qiáng)化村民自治是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的重要導(dǎo)向，但也不應(yīng)簡(jiǎn)單放棄政府干預(yù)，而應(yīng)在明確不同類(lèi)型治理主體作用邊界的基礎(chǔ)上，以政府的“有為”“有效”參與，確保鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定和有序。整體上，全國(guó)多地鄉(xiāng)村治理實(shí)踐表現(xiàn)出以黨建促治理、以治理促黨建的顯著特征。例如廣東蕉嶺縣在改革中堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，采取了實(shí)施“聯(lián)鄉(xiāng)興村”行動(dòng)等多種舉措，在推進(jìn)黨組織下沉的同時(shí)明確責(zé)任邊界，強(qiáng)化外部監(jiān)督，以黨建引領(lǐng)保障鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定性和包容性。同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)既是熟人社會(huì)也是精英社會(huì)，在鄉(xiāng)村空心化、老齡化背景下，鄉(xiāng)村本土精英大多吸納在黨組織、政府體系。培養(yǎng)基層黨組織的帶頭人，本質(zhì)上是對(duì)鄉(xiāng)村治理核心主體強(qiáng)化賦能，全面提升治理主體的能力。鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中，各地不僅持續(xù)推進(jìn)黨和政府的組織體系重心下移和力量下沉，并將最基層黨組織帶頭人培養(yǎng)作為政府參與治理的有效路徑，通過(guò)推動(dòng)帶頭人和班子隊(duì)伍整體提升來(lái)優(yōu)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)力，充分發(fā)揮黨員、干部的示范、帶動(dòng)效應(yīng)。

（二）以?xún)?nèi)生性主體參與強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理主體動(dòng)能

鄉(xiāng)村治理需要改善農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境、居住條件，建設(shè)更和諧美好的鄉(xiāng)村家園。農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織既是受益主體，同時(shí)也是參與主體甚至是實(shí)施主體。所以，鄉(xiāng)村治理的重要項(xiàng)目如果長(zhǎng)期單純依賴(lài)政府，可能形成強(qiáng)烈的福利性路徑依賴(lài)，進(jìn)而導(dǎo)致關(guān)聯(lián)主體內(nèi)生動(dòng)力缺失。利益主體充分有效的參與是健全鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在要求。多個(gè)地區(qū)的鄉(xiāng)村治理中村居項(xiàng)目選擇、資金投入等注重農(nóng)民的參與，如建立議事廳、公眾號(hào)等一系列公共對(duì)話(huà)機(jī)制，并在相關(guān)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革中形成了制度化成果。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度架構(gòu)中也已內(nèi)含農(nóng)民的參與機(jī)制?？梢哉J(rèn)為，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織兩個(gè)最重要的利益主體以不同的方式雙重參與鄉(xiāng)村治理，是構(gòu)成鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中最重要的內(nèi)生動(dòng)力源。很多村莊在治理機(jī)制上持續(xù)強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)與黨員參與，同時(shí)也將村民議事會(huì)、理事會(huì)等自組織的職能范圍從公益性事業(yè)增加到政策宣傳、公共服務(wù)供給、干群矛盾糾紛協(xié)調(diào)等多種職能，在群眾工作中充分發(fā)揮村民親緣、地緣關(guān)系優(yōu)勢(shì)，既分擔(dān)了村委工作壓力，也改善了干群關(guān)系。村民內(nèi)生動(dòng)力的激活，使得村中眾多事務(wù)改變了過(guò)去“干部在干，群眾在看”的態(tài)勢(shì)，不僅讓干部了解到群眾的建設(shè)需求，也讓群眾積極參與到鄉(xiāng)村建設(shè)，合力打通鄉(xiāng)村治理的“最后一公里”，有效激活內(nèi)生治理效能。

（三）以改造傳統(tǒng)文化激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力

鄉(xiāng)村治理離不開(kāi)政府力量，但單純依靠政府主體也難以實(shí)現(xiàn)治理有效的目標(biāo)。有效的鄉(xiāng)村治理是村民、基層政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體共同參與的過(guò)程，各個(gè)主體在其中有各自的優(yōu)勢(shì)和重要功能。中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)賢、宗祠等同樣發(fā)揮了重要的治理功能。健全鄉(xiāng)村治理體系需要傳承發(fā)展我國(guó)農(nóng)耕文明中的優(yōu)秀傳統(tǒng)，形成文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)。深度挖掘傳統(tǒng)治理中的積極元素，為其注入現(xiàn)代治理新元素，是中國(guó)鄉(xiāng)村向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下治理能級(jí)提升的重要途徑。如部分鄉(xiāng)村地區(qū)宗族文化濃厚，通過(guò)設(shè)立宗祠理事會(huì)等組織對(duì)本家族的祠堂修繕、重大活動(dòng)組織等公共事務(wù)進(jìn)行管理，理事會(huì)核心管理人員大多是當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄍ?、公益心?qiáng)、村民信任度高的“鄉(xiāng)村精英”，在傳統(tǒng)治理中發(fā)揮了重要功能。由于傳統(tǒng)宗祠對(duì)公共事務(wù)的治理邊界僅聚焦于本家族成員，以及以捐資為主的治理方式較為單一，在鄉(xiāng)村治理態(tài)勢(shì)顯著變化下，其局限性和不適應(yīng)性也日益凸顯。部分試點(diǎn)地區(qū)在鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的改革中最為重要和突出的舉措正是對(duì)傳統(tǒng)宗祠理事會(huì)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，將其與現(xiàn)代化治理機(jī)制相融合，使其在農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中持續(xù)發(fā)揮重要的治理職能，通過(guò)從縣級(jí)層面到村社基層的規(guī)范性制度體系設(shè)計(jì)，在保留宗祠理事會(huì)原有核心治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展和深化了宗祠理事會(huì)的治理能級(jí)。

（四）以改革系統(tǒng)集成引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理全面深化

鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)提高站位，將其置于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的高度予以充分重視，注重將治理優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)提升和鄉(xiāng)村振興等多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌推進(jìn)。多個(gè)地區(qū)的實(shí)踐深刻表明，只要將鄉(xiāng)村治理決策過(guò)程與村民民主自治聯(lián)動(dòng)，將鄉(xiāng)村治理群眾動(dòng)員和提高基層干部現(xiàn)代治理能力聯(lián)動(dòng)，將鄉(xiāng)村治理機(jī)制建設(shè)與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化聯(lián)動(dòng)，就能夠做到牽一發(fā)而動(dòng)全身，實(shí)現(xiàn)“有效治理”與“生態(tài)宜居”“產(chǎn)業(yè)興旺”等協(xié)同推進(jìn)。

鄉(xiāng)村治理涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的各個(gè)方面，選擇適當(dāng)?shù)耐黄瓶冢源迕耜P(guān)注度最高的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題為切入點(diǎn)，能夠讓治理獲得村民更高的共同關(guān)注和參與，產(chǎn)生共振效應(yīng)。一方面，部分地區(qū)在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)過(guò)程中同步探索了農(nóng)村宅基地三權(quán)分置和退出、全要素優(yōu)化配置、集體經(jīng)濟(jì)+合作社運(yùn)行模式創(chuàng)新、農(nóng)村金融等多項(xiàng)重要改革，以鄉(xiāng)村治理為引領(lǐng)，全方位深入推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，形成改革集成效應(yīng)。另一方面，多個(gè)地區(qū)將鄉(xiāng)村治理全面貫穿到鄉(xiāng)村振興工作中，綜合推進(jìn)黨建引領(lǐng)、人居環(huán)境整治、要素資源整合，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理有效與產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富裕的目標(biāo)共同實(shí)現(xiàn)。例如，四川省彭山區(qū)將鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)與當(dāng)前開(kāi)展的農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重點(diǎn)工作有機(jī)融合，全面釋放鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)能量，并以此形成牽一發(fā)而動(dòng)全身的效應(yīng)，在短期內(nèi)極大調(diào)動(dòng)農(nóng)民的價(jià)值認(rèn)同。

（五）以外部資源導(dǎo)入增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理智力支持

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)在整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍屬于相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因而在鄉(xiāng)村治理普遍面臨兩大困境，一是缺乏對(duì)區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村治理制度體系進(jìn)行系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)的專(zhuān)業(yè)資源；二是受政府財(cái)力限制很難以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式導(dǎo)入公益組織的服務(wù)。在整合內(nèi)部治理資源的基礎(chǔ)上，多個(gè)地區(qū)加強(qiáng)外部合作，引才借智，彌補(bǔ)發(fā)展短板，激活內(nèi)生發(fā)展動(dòng)能。例如，部分村莊引入眾多農(nóng)業(yè)企業(yè)導(dǎo)入發(fā)展資源。這些外部主體的進(jìn)入不僅能夠?yàn)楫?dāng)?shù)貛?lái)新的發(fā)展理念、生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)模式、商業(yè)信息等要素，促進(jìn)農(nóng)村電商、互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)銷(xiāo)、直播、民宿等新業(yè)態(tài)發(fā)展，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成有力支撐；而且，通過(guò)構(gòu)建鄉(xiāng)村治理外部力量進(jìn)入的平臺(tái)、渠道與合作機(jī)制，這些外部主體與本地鎮(zhèn)村的發(fā)展形成緊密關(guān)聯(lián)，并在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要的技術(shù)外溢、信息傳播等功能作用。此外，多個(gè)地區(qū)在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中開(kāi)展多元合作，引入外部智力支持，積極與能夠進(jìn)行全域范圍鄉(xiāng)村治理頂層制度設(shè)計(jì)的高校、科研院所等鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域研究團(tuán)隊(duì)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，為其鄉(xiāng)村治理具體實(shí)踐提供理論和政策指導(dǎo)。并且，這些專(zhuān)業(yè)研究團(tuán)隊(duì)在基層長(zhǎng)期、深入地開(kāi)展鄉(xiāng)村治理社會(huì)實(shí)踐，能夠以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)形成對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理制度設(shè)計(jì)的支撐。

三、城鄉(xiāng)融合背景下中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的關(guān)鍵挑戰(zhàn)

盡管我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)已經(jīng)具有良好的基礎(chǔ)，但著眼于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的宏偉目標(biāo)，新形勢(shì)下鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)所面臨的突出挑戰(zhàn)值得高度關(guān)注。

（一）鄉(xiāng)村基層治理能力整體仍需提升

從總體情況來(lái)看我國(guó)絕大部分地區(qū)的鄉(xiāng)村治理能力已顯著提升，但社會(huì)治理態(tài)勢(shì)并非一成不變。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，鄉(xiāng)村治理多元化需求、個(gè)性化需求趨于快速增加。加之當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)處于城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各種不穩(wěn)定因素使農(nóng)村社會(huì)治理面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻復(fù)雜，也使鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出碎片化、分散化、矛盾化的特點(diǎn)。例如在縣級(jí)層面突出表現(xiàn)為政法、民政、信訪(fǎng)、綜治、維穩(wěn)等職能部門(mén)在城鄉(xiāng)基層治理過(guò)程中業(yè)務(wù)體系被條塊分割，呈現(xiàn)出“只重分工但缺乏整合”的模糊狀態(tài)，導(dǎo)致治理參與主體協(xié)同機(jī)制缺失，有效的信息溝通機(jī)制以及合作激勵(lì)機(jī)制建設(shè)不完善，并且治理主體的碎片化引發(fā)治理資源的分散化，容易導(dǎo)致治理資源的重復(fù)投放和低效使用，進(jìn)而難以形成基層治理合力。與此同時(shí)，一些鎮(zhèn)街干部、村組干部面臨著社會(huì)治理方式方法和能力不足的制約，解決新型社會(huì)治理問(wèn)題的方式方法不足等短板制約，在一定程度上難以滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)、要求提高的鄉(xiāng)村治理需求，影響鄉(xiāng)村治理效能。

（二）以村民為主體的自治機(jī)制仍不健全

堅(jiān)持農(nóng)民主體地位是構(gòu)建基層社會(huì)治理機(jī)制的基本原則，村民的深度參與是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的本質(zhì)和核心。受到長(zhǎng)期以來(lái)傳統(tǒng)管理體制的影響，當(dāng)前仍有部分地區(qū)鄉(xiāng)村治理以行政權(quán)力為中心的自上而下傳統(tǒng)治理模式為主，治理方式單一，主要依賴(lài)于行政力量。部分地區(qū)的政府處于治理的主導(dǎo)地位，村民常常處于被動(dòng)地位，對(duì)鄉(xiāng)村治理的實(shí)際參與程度低，逐漸形成政府主體、農(nóng)民客體的治理局面，導(dǎo)致農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位難以體現(xiàn)，參與治理的自主能力和創(chuàng)造能力薄弱。整體上，鄉(xiāng)村治理仍面臨著從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)變的共性挑戰(zhàn)，村民“自己的家鄉(xiāng)自己建、自己的家鄉(xiāng)自己管”的鄉(xiāng)村治理格局尚未形成。

（三）市場(chǎng)主體與社會(huì)組織有效參與不足

在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三重體系日臻完善的條件下，由政府、市場(chǎng)與社會(huì)組成的多元主體共治格局是鄉(xiāng)村治理未來(lái)重要發(fā)展方向。在黨建引領(lǐng)下，部分地區(qū)的地方政府、社會(huì)主體、市場(chǎng)主體和村民都有不同程度的參與鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，而且社會(huì)組織多渠道、多形式參與是突出特色。但是與之相比較的是，區(qū)域內(nèi)大量的工廠(chǎng)、商家等市場(chǎng)主體除了少量的捐贈(zèng)之外，尚未成為重要的鄉(xiāng)村治理主體，參與的廣度和深度都還需要進(jìn)一步提升。并且，隨著城鄉(xiāng)融合背景下鄉(xiāng)村治理進(jìn)程的推進(jìn)，村莊內(nèi)居民類(lèi)型和身份更加多樣化，群眾對(duì)公共服務(wù)多元化、個(gè)性化的需求日益提升，迫切需要鄉(xiāng)村治理提供更加多元化、人性化的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，鄉(xiāng)村治理中引入類(lèi)型豐富、優(yōu)勢(shì)突出的專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織的需求同步增長(zhǎng)。然而，目前總體上鄉(xiāng)村治理中社會(huì)組織的參與程度和范圍仍較為有限，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部?jī)?nèi)生性社會(huì)組織的發(fā)育仍然不足。因此，需要加快完善社會(huì)組織參與治理的體制機(jī)制，盡快出臺(tái)相應(yīng)的制度和引導(dǎo)政策，深化社會(huì)組織有效參與。

（四）多元主體協(xié)同治理格局尚未形成

從整體情況看，在村社層面均存在村兩委、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民理事會(huì)等不同治理主體。雖然這些主體之間有大致的職能分工，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、低收入群體幫扶等公共服務(wù)供給中仍然存在分工不明、職能邊界模糊等情況，在缺乏明確分工和有效協(xié)調(diào)的情況下，容易造成低效率的資源配置、埋下沖突隱患。集體經(jīng)濟(jì)組織在供給農(nóng)村區(qū)域多元服務(wù)方面具有天然優(yōu)勢(shì)，是承擔(dān)這些服務(wù)最經(jīng)濟(jì)可靠的主體，但整體上鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮的作用仍相對(duì)不足。依托傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”在治理中的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)前一些村民理事會(huì)等組織承擔(dān)了部分的公共服務(wù)供給職能，但集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在未來(lái)承擔(dān)更加重要的服務(wù)功能。未來(lái)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)還應(yīng)以系統(tǒng)規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，對(duì)如何強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)能力、集體經(jīng)濟(jì)服務(wù)供給方式和具體標(biāo)準(zhǔn)等予以明確。并且，除集體經(jīng)濟(jì)組織之外，鄉(xiāng)村中其他多元主體參與治理的職能、權(quán)責(zé)、方式等制度規(guī)范同樣需要進(jìn)一步健全。

（五）現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理方式更新滯后

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新征程，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾。伴隨著宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)背景的轉(zhuǎn)變，社會(huì)問(wèn)題不斷出現(xiàn)新特征，鄉(xiāng)村人口凈流出地區(qū)面臨著優(yōu)質(zhì)人才有限、治理資源不足、效率有待提升等困境。而在城市近郊等外來(lái)人口流入的地區(qū)，群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜、利益訴求多元，鄉(xiāng)村治理面臨著利益均衡、公共服務(wù)均衡供給的壓力。部分地區(qū)傳統(tǒng)意義的矛盾糾紛也由過(guò)去的社區(qū)鄰里矛盾、婚姻家庭矛盾、經(jīng)濟(jì)糾紛賠償?shù)瘸Ｒ?jiàn)性矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)橐岳娣峙錇橹鞯母咛厥庑缘膹?fù)雜社會(huì)矛盾，同樣也存在個(gè)別地區(qū)因土地權(quán)屬不清、集體經(jīng)濟(jì)收益分配矛盾等歷史遺留問(wèn)題，導(dǎo)致治理中矛盾化解難度巨大。加之互聯(lián)網(wǎng)、自媒體等傳播手段的快速發(fā)展，很多鄉(xiāng)村社會(huì)的治理問(wèn)題已無(wú)法通過(guò)以往召開(kāi)壩壩會(huì)等傳統(tǒng)方式得以有效解決，傳統(tǒng)治理手段更新相對(duì)滯后，已經(jīng)呈現(xiàn)難以滿(mǎn)足復(fù)雜多元社會(huì)治理需求的情況。

四、城鄉(xiāng)融合視角下中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的優(yōu)化路徑

聚焦實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，本文基于前述內(nèi)容提出應(yīng)從優(yōu)化治理組織、提升治理方式、協(xié)調(diào)治理機(jī)制、拓展治理能力四個(gè)方面構(gòu)建全面促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的關(guān)鍵路徑。

（一）以多元共治為導(dǎo)向的治理組織優(yōu)化路徑

隨著群眾對(duì)公共服務(wù)需求提升，鄉(xiāng)村治理體系也應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化其開(kāi)放性的服務(wù)供給，為群眾提供高質(zhì)量、多樣化、可及性的公共服務(wù)產(chǎn)品。各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府的工作方式和范圍，實(shí)現(xiàn)由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，提供并滿(mǎn)足基層群眾勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、養(yǎng)老托育等各類(lèi)公共服務(wù)需求。更值得關(guān)注的是，市場(chǎng)主體和社會(huì)組織以其豐富的社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)和人員，能夠在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性、靈活性、創(chuàng)新性和參與性的優(yōu)勢(shì)，是對(duì)政府治理職能的重要補(bǔ)充。引導(dǎo)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等主體積極參與鄉(xiāng)村治理，不僅已經(jīng)在全國(guó)多個(gè)地區(qū)取得了顯著成效，而且代表著未來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要方向。在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)未來(lái)的探索實(shí)踐中，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)力量和社會(huì)組織的參與。一方面要更加注重市場(chǎng)主體社會(huì)治理訴求表達(dá)，在滿(mǎn)足其治理需求的同時(shí)，為市場(chǎng)主體搭建更多、更合理的參與平臺(tái)，從而適度增強(qiáng)市場(chǎng)力量的參與，形成參與和受益互動(dòng)的良性循環(huán)格局。另一方面要?jiǎng)?chuàng)新參與機(jī)制，拓展轄區(qū)內(nèi)企業(yè)等社會(huì)主體的參與形式和參與渠道，尤其是要充分利用市場(chǎng)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)作用，激發(fā)參與積極性和持續(xù)性。

（二）以提質(zhì)增效為導(dǎo)向的治理方式提升路徑

在深化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)過(guò)程中，一方面要強(qiáng)化多元激勵(lì)作用，形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì)基礎(chǔ)上的非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)鄉(xiāng)村“頭雁工程”加強(qiáng)培訓(xùn)、給予村居干部公務(wù)員、事業(yè)編上升通道以及社會(huì)保障等激勵(lì)，使其持續(xù)發(fā)揮作用，通過(guò)積分獎(jiǎng)勵(lì)、進(jìn)入村居任職等形式激勵(lì)非戶(hù)籍人口主動(dòng)參與鄉(xiāng)村治理。另一方面，應(yīng)強(qiáng)化以信息化技術(shù)導(dǎo)入提升管理效率實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效賦能。在廣東省南海區(qū)、四川省石棉縣等不同區(qū)域都已經(jīng)顯現(xiàn)出以信息技術(shù)提質(zhì)鄉(xiāng)村治理能級(jí)的創(chuàng)新實(shí)踐，讓信息技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮最大效用，提高治理針對(duì)性和有效性。同時(shí)，多個(gè)地區(qū)將近年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革形成的集體資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理和股權(quán)管理三大管理交易平臺(tái)與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合，促進(jìn)治理數(shù)據(jù)和信息共享，提高鄉(xiāng)村治理的信息化水平。鄉(xiāng)村治理手段的現(xiàn)代化改造和應(yīng)用，能夠有效提升鄉(xiāng)村治理能力和質(zhì)量，既是我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)十分重要的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理方式提質(zhì)增效的重要路徑。

（三）以利益共享為導(dǎo)向的治理機(jī)制協(xié)調(diào)路徑

激發(fā)農(nóng)民參與基層治理的內(nèi)生動(dòng)力是從鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部探索具有持久活力鄉(xiāng)村治理之路的重要保障。在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中，應(yīng)注重以利益共享為導(dǎo)向，持續(xù)完善村莊內(nèi)部不同主體的治理參與機(jī)制以強(qiáng)化內(nèi)生性激勵(lì)。這一路徑下的有效措施包括：統(tǒng)籌省市縣各類(lèi)支農(nóng)、惠農(nóng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式大力扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；強(qiáng)化對(duì)治理一線(xiàn)人員如網(wǎng)格員等的內(nèi)生性激勵(lì)，可推行網(wǎng)格員“基本報(bào)酬+考核績(jī)效+發(fā)展性獎(jiǎng)勵(lì)”的報(bào)酬制度，允許集體經(jīng)濟(jì)組織或村內(nèi)農(nóng)民合作社將增長(zhǎng)收益的一定比例用于本村網(wǎng)格員補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)網(wǎng)格員的積極性、主動(dòng)性。持續(xù)完善利益共享導(dǎo)向下的收益分配制度，探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益實(shí)行“留一點(diǎn)、分一點(diǎn)、用一點(diǎn)”，經(jīng)民主程序討論決定，按一定比例預(yù)留部分收益用于村內(nèi)扶助低弱群體、激勵(lì)治理參與、社區(qū)營(yíng)造等公共事務(wù)，強(qiáng)化村民凝聚力和參與治理的積極性等。

（四）以全面賦能為導(dǎo)向的治理能力提升路徑

圍繞鄉(xiāng)村治理的新問(wèn)題、新需求、新方式等，各地區(qū)應(yīng)有針對(duì)性地加強(qiáng)鎮(zhèn)街、村居干部和黨員的鄉(xiāng)村治理理念和能力培訓(xùn)。一方面要繼續(xù)以“頭雁”工程為重點(diǎn)，夯實(shí)三級(jí)黨建網(wǎng)格的治理能力培育。另一方面，要完善鄉(xiāng)村治理指導(dǎo)手冊(cè)，讓參與治理的多元主體能夠快速有效地掌握最基本的鄉(xiāng)村治理知識(shí)、技能，強(qiáng)化基層治理能力建設(shè)，同時(shí)在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中注重制度建設(shè)、構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，在相關(guān)部門(mén)、鎮(zhèn)村和村莊探索新舉措、形成新成效、構(gòu)建新模式。與此同時(shí)，各地應(yīng)全面強(qiáng)化系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。目前，全國(guó)多個(gè)地區(qū)已經(jīng)承擔(dān)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的改革任務(wù)，在鄉(xiāng)村治理方面已經(jīng)開(kāi)展了眾多極富價(jià)值的實(shí)踐探索，形成了豐富的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，而且還將持續(xù)進(jìn)行創(chuàng)新。這些改革試點(diǎn)區(qū)域應(yīng)與全國(guó)社會(huì)治理領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)研究團(tuán)隊(duì)深度合作，及時(shí)總結(jié)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，將其上升為政府層面的制度設(shè)計(jì)，提高探索試點(diǎn)示范的規(guī)范化程度，強(qiáng)化指導(dǎo)性、拓寬覆蓋面，加快形成在鄉(xiāng)村維度國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)性中國(guó)實(shí)踐典范與中國(guó)特色化路徑。

五、城鄉(xiāng)融合背景下中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的政策建議

針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的主要問(wèn)題，應(yīng)以鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)四大路徑為基礎(chǔ)，結(jié)合城鄉(xiāng)融合視角對(duì)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)進(jìn)一步優(yōu)化政策舉措，完善當(dāng)前政策體系。

（一）探索集體經(jīng)濟(jì)多層次參與路徑

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理的基礎(chǔ)性支撐，各地應(yīng)注重以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)全面促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化提升。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下發(fā)展機(jī)遇：一是為農(nóng)戶(hù)和新型經(jīng)營(yíng)主體提供生產(chǎn)技術(shù)、物流、勞務(wù)、農(nóng)機(jī)等覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)；為新進(jìn)入農(nóng)村的主體提供物業(yè)服務(wù)、安全服務(wù)等綜合性服務(wù)。二是承擔(dān)政府購(gòu)買(mǎi)的各類(lèi)公共服務(wù)，如綠色防控、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、垃圾污水處理、小微型基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、森林防火等。同時(shí)，在集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展中盡可能吸納低收入群體，在收益使用方式中強(qiáng)化各類(lèi)社區(qū)公共服務(wù)供給，并在收益分配制度中強(qiáng)化其扶貧助弱的社會(huì)職能。

（二）創(chuàng)新構(gòu)建發(fā)展性激勵(lì)制度

鄉(xiāng)村群眾和干部熱情參與、主動(dòng)作為愈加成為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的重要?jiǎng)恿Α＜ぐl(fā)鄉(xiāng)村治理隊(duì)伍工作積極性需要以系統(tǒng)、科學(xué)的發(fā)展性激勵(lì)機(jī)制為重要支撐。一是建立發(fā)展激勵(lì)機(jī)制。將鄉(xiāng)村治理成效納入年度目標(biāo)考核，對(duì)表現(xiàn)突出的網(wǎng)格員、志愿者等治理人員分等級(jí)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，在干部選拔上優(yōu)先考慮。二是建立榮譽(yù)激勵(lì)機(jī)制。定期開(kāi)展“榮譽(yù)村民”“十佳網(wǎng)格員”“優(yōu)秀志愿者”等活動(dòng)，充分發(fā)揮新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)新媒體作用大力表彰，提升鄉(xiāng)村治理帶頭人的社會(huì)聲譽(yù)。三是建立保障性激勵(lì)機(jī)制。探索出臺(tái)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)管理者、村民理事會(huì)帶頭人、網(wǎng)格員等鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵人員的社保補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)符合條件的人員以個(gè)體身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（三）著力強(qiáng)化社會(huì)組織的深度參與

市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的植入不僅能夠解決長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部治理組織不足、人才短缺的短板問(wèn)題，而且能夠產(chǎn)生重要的裂變效應(yīng)，為鄉(xiāng)村治理提供專(zhuān)業(yè)化、組織化的重要支撐。一是引進(jìn)專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織，強(qiáng)化公共服務(wù)供給。積極對(duì)接優(yōu)秀社會(huì)組織，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式由社會(huì)組織承接鄉(xiāng)村治理延伸出來(lái)的多項(xiàng)公共服務(wù)。二是強(qiáng)化本土內(nèi)生性社會(huì)組織孵化和扶持力度。引進(jìn)專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織孵化機(jī)構(gòu)，積極培育本土內(nèi)生性社會(huì)組織。通過(guò)設(shè)立“創(chuàng)益基金”“種子基金”，鼓勵(lì)本地居民、返鄉(xiāng)大學(xué)生等積極策劃發(fā)起社區(qū)公益項(xiàng)目，或創(chuàng)辦文化娛樂(lè)、弱勢(shì)群體救助、農(nóng)村養(yǎng)老等互助性自組織。

（四）全面賦能多元化基層治理主體

鄉(xiāng)村治理需要深化政府、公眾、市場(chǎng)、社會(huì)組織等不同主體的合作關(guān)系，既注重各級(jí)部門(mén)的有效分工與合作，同時(shí)發(fā)揮村兩委、集體經(jīng)濟(jì)組織、紅白理事會(huì)、社會(huì)組織和志愿者等在基層治理中的積極作用外，進(jìn)一步探索多元主體參與治理新路徑。一是明確不同主體的職能范圍。不同治理主體應(yīng)以職能互補(bǔ)為導(dǎo)向，明確各自的治理邊界。其中，村兩委應(yīng)以提供公共服務(wù)為主，集體經(jīng)濟(jì)組織可從公積金公益金的提取來(lái)滿(mǎn)足對(duì)孤寡老人陪護(hù)、學(xué)生教育獎(jiǎng)勵(lì)等幫扶需求。村民理事會(huì)等非正式組織應(yīng)發(fā)揮其公信力作用，以協(xié)調(diào)村民矛盾糾紛、開(kāi)展政策解讀宣傳等工作為主。二是構(gòu)建協(xié)商議事機(jī)制。通過(guò)內(nèi)部組織整合，完善多層協(xié)商、流程清晰的協(xié)商議事制度，發(fā)揮村民理事會(huì)、退休人員等村莊內(nèi)部治理主體的能動(dòng)性。三是發(fā)揮鄉(xiāng)村能人的帶動(dòng)作用。運(yùn)用“物質(zhì)+精神”的雙重手段，促進(jìn)新鄉(xiāng)賢、農(nóng)民工、大學(xué)生、退伍軍人等各類(lèi)鄉(xiāng)村精英人員回歸家鄉(xiāng)。

（五）探索建立整合性治理平臺(tái)

鄉(xiāng)村治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須建立整合性治理平臺(tái)，加強(qiáng)政策、資源、多方主體的協(xié)同和統(tǒng)籌。首先，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，以整合政府內(nèi)部相關(guān)職能部門(mén)條塊間的信息資源為重要切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)多主體治理資源的有效整合?？捎赊r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)牽頭對(duì)政法委、應(yīng)急管理局、公安、民政、信訪(fǎng)等涉及鄉(xiāng)村治理職能部門(mén)的信息平臺(tái)進(jìn)行優(yōu)化整合，構(gòu)建統(tǒng)一的多功能“大網(wǎng)格化”綜合信息管理平臺(tái)，打破不同職能部門(mén)、不同政府層級(jí)的信息壁壘，使各個(gè)職能部門(mén)的治理信息實(shí)現(xiàn)共享。其次，對(duì)縣級(jí)各部門(mén)、鎮(zhèn)村相關(guān)治理和服務(wù)平臺(tái)和內(nèi)容進(jìn)行有效整合，搭建智能一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，為群眾提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，提高基層治理數(shù)字化智能化水平。

（作者單位：郭曉鳴系四川省社會(huì)科學(xué)院；駱希系四川師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《鄉(xiāng)村治理評(píng)論》2024年第1期

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