內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要組成，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代化發(fā)展成果在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的集成反映，在社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)中居于重要地位。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理研究的關(guān)注重點集中在治理體制、治理模式等表觀秩序問題上，大多未能觸及治理的本體含義。從本質(zhì)上把握鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前景，核心是把握鄉(xiāng)村治理活動建基于其上的社會基礎(chǔ)和制度平臺的特征、規(guī)律與趨勢，平臺因素與治理活動的勾連互動構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)秩序?；A(chǔ)秩序是鄉(xiāng)村治理“內(nèi)生的錨”，基礎(chǔ)秩序完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之后，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化將是水到渠成的結(jié)果。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須深入把握農(nóng)民形態(tài)、產(chǎn)權(quán)制度和空間布局等因素所引發(fā)的基礎(chǔ)秩序變動，深刻認(rèn)識其中的政治經(jīng)濟(jì)邏輯并作出必要的政策干預(yù)。
關(guān)鍵詞：中國式現(xiàn)代化 鄉(xiāng)村治理 基礎(chǔ)秩序 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)
黨的二十大報告提出，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國。習(xí)近平總書記強調(diào)，“沒有農(nóng)業(yè)強國就沒有整個現(xiàn)代化強國；沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，社會主義現(xiàn)代化就是不全面的”。中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要組成，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化本質(zhì)上是工業(yè)化城市化成果向鄉(xiāng)村傳導(dǎo)，分工的深化與拓展引發(fā)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基要性變革，并逐步向社會和政治領(lǐng)域擴(kuò)散的過程。鄉(xiāng)村治理并不是一個單純的治理體制或治理模式問題，從廣義上可以將之理解為合理配置公共資源以建構(gòu)鄉(xiāng)村秩序的過程。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代化發(fā)展成果在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的集成反映，其目標(biāo)是在鄉(xiāng)村社會塑造一套與現(xiàn)代化國家相適應(yīng)的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。從發(fā)展的邏輯序列上講，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的“最后一步”，同時也是整個國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的“高階命題”，在社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)中居于重要地位。
鄉(xiāng)村治理研究在中國學(xué)術(shù)界流行已經(jīng)有二十多年時間，但大量的研究或是局限于對短期現(xiàn)象的描述或是滿足于對特定場景的雕琢，還有一些則不免落入了就事論事的窠臼。具體事件的堆砌難以深化關(guān)于世界本質(zhì)的認(rèn)識，還可能帶來整體邏輯的“合成謬誤”。治理研究要找到關(guān)乎治理效能的一般性變量，而非將研究陷入瑣碎敘事。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理研究的一個明顯不足是未能針對中國鄉(xiāng)村治理的典型事實和規(guī)律特征形成總體性的認(rèn)識框架。對此，一個解決思路是：跳出“就治理論治理”的邏輯圈囿，把宏觀的治理問題轉(zhuǎn)換為對鄉(xiāng)村治理活動與作為其基礎(chǔ)平臺的農(nóng)民形態(tài)、產(chǎn)權(quán)制度、空間布局之間互動關(guān)系的分析，深入探尋鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)秩序，再經(jīng)由“基礎(chǔ)秩序—治理形態(tài)”的邏輯建構(gòu)回扣治理問題，從而最大限度地向治理的底層邏輯延伸，盡量拓展鄉(xiāng)村治理問題的分析空間。
一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的論題展開
（一）治理的本體范疇與基礎(chǔ)秩序界定
治理理論最初被引介到中國時，人們更強調(diào)其多元分權(quán)、協(xié)同共治的一面。后來，在學(xué)術(shù)界的努力下，終于澄清了治理概念的詞源和譜系。然而，如今治理理論的發(fā)展又走向了另一個極端，即不再重視治理與統(tǒng)治、管制、管理等概念的區(qū)別，從而導(dǎo)致了治理概念對上述概念的隨意替代。這一傾向同樣偏離了治理的原初含義。
?？聦χ卫韱栴}的討論具有一定的啟發(fā)意義。他把使特殊而復(fù)雜的權(quán)力形式得以實施的，由制度、程序、分析、反思、計算和策略所構(gòu)成的總體稱作“治理術(shù)”（gouvernementalité）。藉由“治理術(shù)”概念，?？聦λ痉▏遗c行政國家、領(lǐng)土國家與人口國家作出了區(qū)分。以此為起點，也就將主權(quán)層面的國家統(tǒng)治與治權(quán)層面的國家治理作出了區(qū)分，從而為治理研究提供了新的認(rèn)識角度。在福柯的理論中，治理活動的中心不是某種特定的治理體制或是某種特殊的支配權(quán)力，而首先是把握治理對象的“獨有的自然”。這種“自然”是治理術(shù)運行的“底部”和“必不可少的皮下組織”，治理術(shù)必須進(jìn)入它才能運轉(zhuǎn)。從這個意義上講，治理在本質(zhì)上是通過政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析將治理對象的“獨有的自然”轉(zhuǎn)化為現(xiàn)象、過程和規(guī)律等“可理解機制”，并對其進(jìn)行恰當(dāng)干預(yù)的過程。這就觸及了治理的本體范疇。
?？滤f的治理對象“獨有的自然”與“治理術(shù)”之間的互動，十分接近于本文中所說的治理的基礎(chǔ)秩序。治理不是懸浮或孤立存在的，治理活動要在一定的社會基礎(chǔ)和制度平臺之上運行，平臺因素與治理活動之間的勾連與互動所形成的穩(wěn)定和可預(yù)期狀態(tài)構(gòu)成了治理的基礎(chǔ)秩序。治理體制是建基于其上的指導(dǎo)治理活動運行的總體框架和正式制度，治理體制的運作有賴于基礎(chǔ)秩序為其提供場域和條件；治理的效果并不是治理體制本身決定的，要看治理體制與基礎(chǔ)秩序的匹配程度。從治理的本體范疇出發(fā)，治理現(xiàn)代化問題研究的中心任務(wù)是通過對基礎(chǔ)秩序的分析來把握治理活動的變動趨向，進(jìn)而提出通過基礎(chǔ)秩序調(diào)整催生治理變革的政策思路。
（二）論題建構(gòu)與分析框架
?？掠|及了治理的基礎(chǔ)秩序問題，但并未對治理問題的分析層次開展進(jìn)一步的討論，諾思、威廉姆森和奧斯特羅姆等人從不同角度進(jìn)行了細(xì)化。戴維斯和諾思區(qū)分了制度安排和制度環(huán)境，制度安排是經(jīng)濟(jì)單位之間進(jìn)行合作/競爭時所應(yīng)遵循的方式，而制度環(huán)境則是指政治、社會和法律層面基本規(guī)則的總和，是人們生產(chǎn)、交換和分配的基礎(chǔ)。奧斯特羅姆增加了一個集體選擇層面的規(guī)則作為制度安排和制度環(huán)境的鏈接，將治理問題的分析層次拓展到了憲法、集體選擇和操作三個方面。威廉姆森在此基礎(chǔ)上，又將制度問題向社會基礎(chǔ)層面做了一點延伸，將治理問題的分析層次劃分為社會嵌入、制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和資源配置。他認(rèn)為社會嵌入和制度環(huán)境構(gòu)成了社會運行的“一階秩序”，治理結(jié)構(gòu)和資源配置只不過是社會運行的“二階秩序”和“三階秩序”。社會嵌入、制度環(huán)境是治理活動重要的平臺因素，不過，社會嵌入和制度環(huán)境要成為特定社會治理活動的研究對象，必須經(jīng)由政治經(jīng)濟(jì)分析將其轉(zhuǎn)換為與某種社會治理活動有關(guān)的現(xiàn)象、過程和規(guī)律，也就是?？滤f的“可理解機制”。將平臺因素轉(zhuǎn)換為“可理解機制”的過程，也就是將平臺因素與治理活動之間的耦合關(guān)系、平臺因素與治理活動互動的秩序效應(yīng)、秩序結(jié)構(gòu)背后的政治經(jīng)濟(jì)約束等內(nèi)容展現(xiàn)出來，從而探尋治理的基礎(chǔ)秩序的過程。
鄉(xiāng)村治理中所涉及的平臺因素很多，不可能進(jìn)行全面分析，只能選取其中最重要、現(xiàn)實意義最強并且具備可分析性的因素深入研究，從而把握住鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化最主要的秩序來源。據(jù)此，本文從不同的分析層次著眼，分別勘定了農(nóng)民形態(tài)、產(chǎn)權(quán)制度和空間布局作為鄉(xiāng)村治理主要的平臺因素，并由此引申出基礎(chǔ)秩序的核心論題與分析框架（表1）。
依據(jù)這一框架，本文后續(xù)部分的安排是：第二部分討論農(nóng)民形態(tài)變動與鄉(xiāng)村合作秩序生成之間的關(guān)系；第三部分討論產(chǎn)權(quán)制度改革與鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)秩序開放之間的關(guān)系；第四部分討論空間布局優(yōu)化與鄉(xiāng)村空間秩序改進(jìn)之間的關(guān)系；第五部分對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)秩序討論中所涉的政治經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行歸納總結(jié)。考慮到論述的完整性，將在二、三、四部分的第一節(jié)中對不同分析層次下平臺因素的選取依據(jù)、不同因素對應(yīng)的秩序類型做更進(jìn)一步的說明，這既是對分析框架的邏輯展開，也是對分析框架的邏輯補充。
二、農(nóng)民形態(tài)與鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)之變
（一）農(nóng)民形態(tài)與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系建構(gòu)
從社會嵌入層面而言，治理的主體和對象首先是人，人的社會屬性的變化是影響治理的本源性因素，不同境況下人的個體行為和集體行動的關(guān)系是影響社會秩序的中心線索。傳統(tǒng)社會中，個體意識具有相似性，個人混雜在集體當(dāng)中，社會秩序來自共同意識基礎(chǔ)上的機械整合；現(xiàn)代化過程中，隨著社會分工的深化與拓展，個體具有了與眾不同的特征和活動，人們存在差異的同時又在很大程度上依賴他人、依賴社會，秩序來自獨立意識基礎(chǔ)上的社會合作。進(jìn)一步說，現(xiàn)代社會中基本的社會現(xiàn)象就是分工以及它的對稱現(xiàn)象——合作。進(jìn)入鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域時，作為治理主體和對象的人具象化為特定角色類型的農(nóng)民形態(tài)。農(nóng)民形態(tài)是鄉(xiāng)村治理中最基礎(chǔ)的平臺因素，不同政治屬性和政治角色的農(nóng)民共同介入鄉(xiāng)村治理活動時會形成不同的合作秩序。
討論農(nóng)民形態(tài)與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系，首先要廓清農(nóng)民的政治屬性。在經(jīng)典理論中，對農(nóng)民政治屬性的分析可以歸入兩個認(rèn)識框架。一是“壓迫—抗?fàn)帯笨蚣?。蒂利通過對近代歐洲農(nóng)民的考察總結(jié)出了競爭型、反應(yīng)型和主動型三種主要抗?fàn)庮愋停凰箍铺匕l(fā)現(xiàn)，農(nóng)民利用不合作、偷懶、怠工等“弱者的武器”開展的日常性抗?fàn)?。二是“控制—動員”框架。摩爾認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會的商品化水平越低，農(nóng)民越容易受到各方力量的動員，從而引發(fā)劇烈的社會革命。上述兩種框架所設(shè)定的具體政治情境雖然有所不同，但都是對小農(nóng)社會條件下農(nóng)民政治屬性的分析，其立論都是基于傳統(tǒng)小農(nóng)這一社會基礎(chǔ)展開的。
傳統(tǒng)小農(nóng)社會的一個關(guān)鍵特征是以小農(nóng)的產(chǎn)出和租稅作為整個社會運行的基礎(chǔ)，社會其他群體依賴小農(nóng)供應(yīng)的糧食和收入維系生存。小農(nóng)這個概念，反映了剩余生產(chǎn)者和統(tǒng)治者之間一種不平等的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。在這一結(jié)構(gòu)下，小農(nóng)形態(tài)又是與專制統(tǒng)治互為表里的，小農(nóng)公社構(gòu)成了專制統(tǒng)治的基礎(chǔ)，同時專制權(quán)力也在不斷“馴化”著小農(nóng)社會。在小農(nóng)公社之中，人的頭腦局限在極小的范圍內(nèi)，成為迷信的馴服工具和傳統(tǒng)規(guī)則的奴隸，是故馬克思才說其“始終是東方專制制度的牢固基礎(chǔ)”。傳統(tǒng)小農(nóng)的一個基本特點就是因循守舊、厭惡風(fēng)險，平時極度隱忍、安于現(xiàn)狀，但一旦被激發(fā)又可能隨時投入猛烈的行動。與此同時，專制權(quán)力努力將農(nóng)民束縛、分散于小塊土地之上，通過對生產(chǎn)形態(tài)、家戶制度、村社體系的強化反復(fù)對小農(nóng)實施“馴化”，一方面不斷增強對農(nóng)民的總體性控制，另一方面又努力防范農(nóng)民被“他者”組織動員。這是理解傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的一個基本線索。
如今，農(nóng)民已經(jīng)出現(xiàn)了高度分化，農(nóng)民形態(tài)早已經(jīng)超越了小農(nóng)形態(tài)的局限。新中國成立以來，農(nóng)民形態(tài)經(jīng)歷了革命農(nóng)民、公社農(nóng)民、家戶農(nóng)民、流動農(nóng)民的逐步演進(jìn)，如今已經(jīng)形成了市場化條件下專業(yè)農(nóng)戶與小農(nóng)戶并存的局面?，F(xiàn)代農(nóng)民與傳統(tǒng)小農(nóng)的差異主要不是經(jīng)營規(guī)模上的，而是生產(chǎn)關(guān)系和政治文化意義上的。舉例來說，改革開放進(jìn)程中農(nóng)民為改變生計和命運，在現(xiàn)行體制框架內(nèi)以一系列自主行為和改革行動沖破政策藩籬，不斷創(chuàng)造新的改革經(jīng)驗。這是對農(nóng)民政治屬性經(jīng)典模式的替代，也是傳統(tǒng)分析框架難以解釋的，有學(xué)者將之概括為“創(chuàng)造性政治”?；蛟S這并不能概括農(nóng)民政治屬性的全部意涵，可能帶有較強的過程性階段性特征。但由此延伸出的問題在于，傳統(tǒng)的小農(nóng)形態(tài)已經(jīng)不復(fù)存在，這意味著對農(nóng)民政治屬性以及農(nóng)民與治理關(guān)系的認(rèn)識框架必須作出深刻調(diào)整。
（二）農(nóng)民角色分化及其政治效應(yīng)
角色是現(xiàn)代化的指示器。現(xiàn)代化的每個環(huán)節(jié)均會形成新的適應(yīng)性角色，從這個角度講，現(xiàn)代化可以視作社會中功能角色擴(kuò)張和整合的結(jié)果?，F(xiàn)代農(nóng)民的形態(tài)并非整齊劃一的，不同類型的農(nóng)民在現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演了不同的政治角色。當(dāng)前，市場條件下的專業(yè)農(nóng)戶和小農(nóng)戶可以進(jìn)一步細(xì)分為三類，分別是專業(yè)農(nóng)戶、固化型小農(nóng)戶和過渡型小農(nóng)戶，這三類農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理活動中分別扮演了新角色、傳統(tǒng)角色和調(diào)整中的角色，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)即在于如何統(tǒng)籌這三種角色。
第一類，專業(yè)農(nóng)戶。專業(yè)農(nóng)戶是專業(yè)化程度高、技術(shù)水平高、經(jīng)營收入高的商品化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。專業(yè)農(nóng)戶憑借獨立的經(jīng)濟(jì)決策參與市場分工，他們正在成長為鄉(xiāng)村的本地富裕階層，并通過獨特的政治角色引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的方向。首先，專業(yè)農(nóng)戶在長期的生產(chǎn)經(jīng)營中具備了一定的獨立能力、契約精神和公共意識，對于產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活便利等現(xiàn)代公共事務(wù)有較強的參與意愿和參與能力。其次，專業(yè)農(nóng)戶面向的是廣闊的市場分工和市場競爭，其主要收益來源于市場化經(jīng)營活動，對于村莊庇護(hù)的依附性較弱，并不以獲取或分享村莊資源作為公共參與的主要目標(biāo)。最后，專業(yè)農(nóng)戶合作的首選對象是專業(yè)農(nóng)戶或者其他規(guī)范的公共組織和市場主體，由于農(nóng)戶之間異質(zhì)性的存在，專業(yè)農(nóng)戶與上述群體的交換效率要明顯高于小農(nóng)戶。
第二類，固化型小農(nóng)戶。固化型小農(nóng)戶是小農(nóng)戶中的老弱貧病群體，主要集中在脫貧監(jiān)測戶和邊緣貧困戶。固化型小農(nóng)戶生產(chǎn)勞動能力弱、經(jīng)濟(jì)收入低，但這一群體規(guī)模目前仍然龐大，而且是鄉(xiāng)村社會的原住民和常住民，對其傳統(tǒng)角色的把握對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治而言也是不可或缺的。首先，固化型小農(nóng)戶害怕被拋入商品經(jīng)濟(jì)的汪洋大海，政策上必須對其基本生計采取兜底措施。脫貧攻堅中通過綜合措施解決了絕對貧困，考慮其長期生計的維持，適度容忍效率損失的產(chǎn)業(yè)幫扶和社會幫扶還要持續(xù)較長時間。其次，固化型小農(nóng)戶缺少現(xiàn)代社會參與的意愿和能力，仍然是倫理經(jīng)濟(jì)中的個體。對其采取參與動員未必會改善鄉(xiāng)村治理水平，可能還會增加社會秩序的不確定性，優(yōu)選方案是默認(rèn)其政治參與狀態(tài)，更多地讓其分享發(fā)展和治理的成果。
第三類，過渡型小農(nóng)戶。除了固化型小農(nóng)戶以外，其余的小農(nóng)戶群體都可以看作是過渡型小農(nóng)戶。他們或是專門從事小規(guī)模的家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營，或是在農(nóng)業(yè)經(jīng)營的同時又在城鄉(xiāng)之際從事一些兼業(yè)工作。無論哪種情況，過渡型小農(nóng)戶都有兩個基本特征：一是具備正常勞動能力，二是未能實現(xiàn)充分就業(yè)。從長期看，過渡型小農(nóng)戶有兩個發(fā)展方向，其中一小部分會逐步發(fā)育為專業(yè)農(nóng)戶，大部分則會逐漸向城市轉(zhuǎn)移。無論往哪個方向發(fā)展，核心都是將農(nóng)戶自身勞動要素與外部市場要素有機銜接，通過充分就業(yè)實現(xiàn)富裕和發(fā)展目標(biāo)。從這個意義上講，過渡型小農(nóng)戶已經(jīng)從屬于市場化生產(chǎn)的邏輯，但由于資本積累和分工介入程度不足，抗風(fēng)險能力較弱。這一群體在鄉(xiāng)村治理中扮演了一種調(diào)整中的角色，對于這部分農(nóng)戶而言，鄉(xiāng)村治理的核心是要為其提供合理的市場銜接和風(fēng)險分擔(dān)機制，保障其向城市順利轉(zhuǎn)移或者成長為專業(yè)農(nóng)戶。如果任由其自然發(fā)展和自發(fā)行動，相當(dāng)一部分也可能會發(fā)生階層滑落，從而給鄉(xiāng)村治理帶來摩擦。
當(dāng)前，商業(yè)化和富裕化解除了農(nóng)民的抗?fàn)幮詫傩?，在現(xiàn)實的政治環(huán)境下也并未出現(xiàn)利益集團(tuán)化的傾向，中國農(nóng)民實際處于一種“弱政治”狀態(tài)。正如汪暉所言，今天的農(nóng)民已經(jīng)不是一種具有主體性的政治力量，已經(jīng)是生產(chǎn)勞動分工的客體，政治潛能已經(jīng)不存在了。筆者認(rèn)為這一說法更準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是，作為一種革命動員意義上的主體性農(nóng)民已經(jīng)走向歷史，今天農(nóng)民已經(jīng)開始向市場分工條件下的合作參與者這一新角色轉(zhuǎn)型，其政治屬性也依從于這一角色的規(guī)定性特征。總體而言，只要從政策上對不同類型農(nóng)戶加以合理的引導(dǎo)、保護(hù)和支持，農(nóng)民的行動秩序一定會徹底告別傳統(tǒng)小農(nóng)形態(tài)下的動員框架，而是向著分工基礎(chǔ)上的合作秩序演進(jìn)。
（三）合作秩序生成與鄉(xiāng)村治理重心調(diào)整
對于鄉(xiāng)村治理而言，農(nóng)民形態(tài)是一個客觀條件，只能把握和順應(yīng)其演化的基本趨勢，而無法采取太多干預(yù)措施。盡管如此，我們?nèi)匀豢梢栽诋?dāng)前的農(nóng)民形態(tài)和角色特征這一約束條件下，探尋農(nóng)民的互動組合衍生出鄉(xiāng)村合作秩序的可能方案，從而明確鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的可能性空間。
第一，農(nóng)民的公共性與民主自治的發(fā)育。改革開放以來農(nóng)民發(fā)展的一個重要特征是，權(quán)利意識不斷提升，但他們的個性和主體性的發(fā)展基本被限制在私人領(lǐng)域之內(nèi)，結(jié)果是個人只強調(diào)自己的權(quán)利，而無視對公眾或他人的義務(wù)與責(zé)任，從而帶來了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的斷裂。公共性的發(fā)育是人類社會發(fā)展中的“高海拔現(xiàn)象”，通常來說商業(yè)化程度越高、社會交往越頻密的社會群體公共性的發(fā)育會更充分、更成熟。與城市居民相比，農(nóng)民的公共意識發(fā)育水平相對較低，即便是專業(yè)農(nóng)戶這種農(nóng)民中的先進(jìn)群體，其公共性和現(xiàn)代性在全體社會中而言也屬于后進(jìn)者。對于以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村社會公共性發(fā)育不能有過高的期待，鄉(xiāng)村并不會因為村民自治實踐的先發(fā)性而必然成為現(xiàn)代民主政治的策源地，引領(lǐng)社會主義民主升級探索的一定是城市居民，而且是發(fā)達(dá)城市的居民。村民自治制度的實踐長期處于一種“半行政、半自治”的結(jié)構(gòu)當(dāng)中，而且行政集中化水平還有不斷增強的趨勢。推動農(nóng)民的公共性成長和鄉(xiāng)村民主自治的發(fā)育，真正的可行路徑是收縮村民自治的管轄內(nèi)容，將一部分全局性事務(wù)上收為公共行政事務(wù)，將自治的重心下沉到以安居為主要內(nèi)容的生活領(lǐng)域，讓村民在日常生活的小事中學(xué)會社會合作和自我管理。村莊因其熟人社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的存在，在“生活自治”方面或許會比城市發(fā)生更快更深入的發(fā)育。
第二，農(nóng)民的異質(zhì)性與村莊合作的可能。巴林頓·摩爾等人的研究認(rèn)為農(nóng)業(yè)精英的削弱是現(xiàn)代民主發(fā)育的一個必要條件。但必須注意的是，他們所說的農(nóng)業(yè)精英實際是過去那種直接控制大量勞動力的農(nóng)場主，比如德國的容克貴族、美國內(nèi)戰(zhàn)前的南方種植園主。最新的研究發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)業(yè)機械化大幅提高了勞動生產(chǎn)率，農(nóng)場不再需要直接控制大量勞動力，從而消解了農(nóng)業(yè)精英反民主的經(jīng)濟(jì)動機；而農(nóng)業(yè)商品化的發(fā)展則進(jìn)一步促使現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)精英成為民主的支持力量。專業(yè)農(nóng)戶就是一種典型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)精英，其扮演著推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的新角色。然而，當(dāng)前農(nóng)民群體存在非常強的異質(zhì)性特征，不同類型的農(nóng)戶之間是存在張力的。由于角色特征的顯著差異，專業(yè)農(nóng)戶與小農(nóng)戶之間完全對等意義上的合作或許是不可能的。正如“荀子假設(shè)”所指出的，合作雙方強弱嚴(yán)重不對等的結(jié)果可能是“合作導(dǎo)致沖突”抑或“合作激化沖突”。因此，如果要促成鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)一定程度上的合作，可能的策略集包括：（1）容忍搭便車。在較長時間里，專業(yè)農(nóng)戶為主導(dǎo)的倫理共濟(jì)對于社區(qū)治理的潤滑仍然是有意義的。（2）體面的交易。通過合同生產(chǎn)等方式將小農(nóng)戶納入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)軌道將是村莊社區(qū)合作的主要形式。
第三，農(nóng)民的多樣性與鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)向。在社會治理中，分析異質(zhì)性時更強調(diào)群體內(nèi)不同角色的交換與整合，而理解多樣性則是為了給不同類型的群體提供差異化調(diào)節(jié)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的主要思路是編戶齊民、加強控制，而在現(xiàn)代鄉(xiāng)村中因農(nóng)民政治屬性的轉(zhuǎn)變而無需控制，因農(nóng)民流動性的增強而無法控制，鄉(xiāng)村治理的邏輯必須作出適應(yīng)性調(diào)整。專業(yè)農(nóng)戶的主要利益在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上，對村莊社區(qū)的依賴程度很低。針對專業(yè)農(nóng)戶，鄉(xiāng)村治理的主要任務(wù)是提供以安居需求為主要內(nèi)容的公共服務(wù)，并在可能的情況下為跨村莊的生產(chǎn)性合作提供必要潤滑。真正對村莊社區(qū)具有較強依賴的是固化型小農(nóng)戶，因其低生產(chǎn)能力和高風(fēng)險處境而高度依賴國家的兜底性保護(hù)。針對固化型小農(nóng)戶，鄉(xiāng)村治理的主要任務(wù)是作為國家的代理人履行兜底保護(hù)責(zé)任?？傊?，面對農(nóng)民形態(tài)演化和政治角色分化，必須盡快完成鄉(xiāng)村治理重心的調(diào)整，實現(xiàn)對傳統(tǒng)農(nóng)民動員體系的替代，使治理體系與農(nóng)民形態(tài)相適配。
三、產(chǎn)權(quán)制度與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)再造
（一）產(chǎn)權(quán)制度與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系建構(gòu)
從制度環(huán)境層面而言，產(chǎn)權(quán)制度在諸多制度中處于基礎(chǔ)性地位，產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了社會的“制度基因”。產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)入社會治理領(lǐng)域時，從四個方面影響著秩序生成，從而帶有了特定的秩序含義。一是產(chǎn)權(quán)的分配和再分配對發(fā)展能力和公正性具有初始影響；二是產(chǎn)權(quán)激勵結(jié)構(gòu)塑造了權(quán)利主體不同的行動邏輯；三是正式產(chǎn)權(quán)制度與非正式制度之間的匹配性會帶來制度維護(hù)成本的差異；四是產(chǎn)權(quán)制度的確定性程度決定了風(fēng)險管理的難易程度。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中，最重要的產(chǎn)權(quán)制度無疑是土地產(chǎn)權(quán)制度。土地產(chǎn)權(quán)制度運行中產(chǎn)權(quán)單元的劃分、產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部界定、產(chǎn)權(quán)調(diào)整的頻率和方式、產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的關(guān)系都會產(chǎn)生特定的秩序后果，從而對治理活動帶來影響。產(chǎn)權(quán)秩序影響著共同體的經(jīng)濟(jì)能力和治理基礎(chǔ)，特定的治理模式和治理形態(tài)的塑造很大程度上是產(chǎn)權(quán)秩序的產(chǎn)物。關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度與鄉(xiāng)村治理互動的實踐邏輯，可以從兩個方面來理解。
第一，國家治理塑造產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度是特定約束條件下人類活動的產(chǎn)物和國家治理有意為之的結(jié)果，是多方圍繞個人效率和社會效率長期博弈形成的。早期國家是一種農(nóng)業(yè)現(xiàn)象，農(nóng)作物的類型直接影響了早期國家對人口和土地的控制強度。在各類農(nóng)作物中，谷物最適于集中作業(yè)、稅收評估、征收轉(zhuǎn)運、地籍勘查以及儲運和配給，于是谷物生產(chǎn)成為古典國家形成的一個重要誘因。國家為了維持統(tǒng)治就要不斷強化對人口、土地、農(nóng)作系統(tǒng)的整體性控制，最終馴化形成了形態(tài)各異的農(nóng)莊系統(tǒng)和地權(quán)結(jié)構(gòu)。斯科特將上述機制稱作“谷物造就國家”和“國家的地景塑造”。傳統(tǒng)村莊的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)受到農(nóng)業(yè)自然生態(tài)與社會生態(tài)的雙重馴化，谷物與農(nóng)耕、定居與村落，既是國家及政治組織形成的根源，也是國家管制及治理的結(jié)果。
第二，產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)造秩序基礎(chǔ)。一方面，微觀層面的產(chǎn)權(quán)變動會帶來秩序調(diào)整。一個有意思的案例是，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中的書院、宗族等民間組織，利用產(chǎn)權(quán)交易將“私有產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)化為代表公共利益的“法人產(chǎn)權(quán)”，從而消解了土地沖突。另一方面，宏觀層面的產(chǎn)權(quán)變革會帶來秩序重構(gòu)。馬克思恩格斯強調(diào)所有制對社會形態(tài)和國家形態(tài)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)意義，但他們所關(guān)心的不是具體的產(chǎn)權(quán)歸屬或法律制度，而是作為財產(chǎn)關(guān)系的總和得到規(guī)定的、居于社會主導(dǎo)地位的政治經(jīng)濟(jì)安排。中國革命正是以土地改革為核心重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序，并以此為起點建構(gòu)新的國家秩序的。改革開放以來，土地產(chǎn)權(quán)制度在中國鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的形式得到落實，經(jīng)營制度又進(jìn)一步?jīng)Q定了農(nóng)村組織制度安排，這構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的基本架構(gòu)。
（二）產(chǎn)權(quán)秩序轉(zhuǎn)型及其政治效應(yīng)
當(dāng)代中國土地制度的演化是政治選擇與制度費用共同作用的結(jié)果，其背后是產(chǎn)權(quán)的“政治構(gòu)造”讓位于“博弈構(gòu)造”這一制度形成邏輯的轉(zhuǎn)換。轉(zhuǎn)型過程中，特殊的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度阻滯和過濾了社會基礎(chǔ)變動所帶來的導(dǎo)向效應(yīng)，進(jìn)而塑造了獨特的產(chǎn)權(quán)秩序，成為鄉(xiāng)村治理的一個特定參數(shù)。
第一，中國鄉(xiāng)村正在從“產(chǎn)權(quán)封閉秩序”向“產(chǎn)權(quán)開放秩序”轉(zhuǎn)型。在討論傳統(tǒng)集體所有制下的治理困境時，很多人習(xí)慣援引“公地悲劇”這一經(jīng)典理論，來強調(diào)公有財產(chǎn)制度中“人人所有又無人所有”帶來的無序和沖突。實際上這一框架從來不曾與中國現(xiàn)實相吻合。哈丁討論的“公地悲劇”實際應(yīng)該描述為“開放進(jìn)入的悲劇”（tragedy of open access），這種沒有規(guī)則約束情況下的資源的使用，是罕見的情況。即便在集體化時代的中國鄉(xiāng)村，多數(shù)情況下面對的也是公共池塘資源問題而非“公地悲劇”。這一時期，公共池塘式的產(chǎn)權(quán)安排再配合以封閉管控，有效的自主組織和自主治理難以展開，集體及其成員間的激勵機制不能相容，帶來的是一種維護(hù)成本極其高昂的“產(chǎn)權(quán)封閉秩序”。隨著改革的深入，農(nóng)民家戶土地權(quán)利不斷得到強化，特別是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革之后，集體所有制下的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)得以明晰，農(nóng)民家戶的土地權(quán)利得到了充分的確認(rèn)和保障。這意味著，關(guān)于公共池塘資源條件下的秩序構(gòu)造理論對于絕大多數(shù)中國鄉(xiāng)村都已經(jīng)失去了解釋力，緊張型的“產(chǎn)權(quán)封閉秩序”開始向限定性的“產(chǎn)權(quán)開放秩序”轉(zhuǎn)型。之所以稱之為限定性的“產(chǎn)權(quán)開放秩序”，是因為在鄉(xiāng)村場域中法律產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)存在非對稱性，由此導(dǎo)致一系列的產(chǎn)權(quán)秩序沖突且難以通過交易調(diào)和，這是當(dāng)前中國鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)秩序的一個基本認(rèn)識。
第二，限定性“產(chǎn)權(quán)開放秩序”構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理中沖突的重要來源。限定性“產(chǎn)權(quán)開放秩序”的關(guān)鍵特征是仍然存在一系列的模糊產(chǎn)權(quán)和模糊交易，很多情況下任何產(chǎn)權(quán)持有者都不具有完整的剩余控制權(quán)，從而帶來了難以避免的租值耗散。這不但會帶來社會總收益的減損，也是鄉(xiāng)村社會中大量微觀沖突的制度根源。一是產(chǎn)權(quán)安排的沖突。家庭承包經(jīng)營制度確立以來，全局性的承包已經(jīng)搞了兩輪，有大約一半的村莊還存在不同頻率的土地調(diào)整，長期運行過程中反復(fù)出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)界定、分立、調(diào)整和管制，實際上造成了許多遺留問題“延時爆發(fā)”。二是產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的沖突。產(chǎn)權(quán)的實施受到意識形態(tài)、倫理道德規(guī)范、文化習(xí)俗、非正規(guī)集體行動等多方面的約束。前三者可以概括為產(chǎn)權(quán)認(rèn)知，產(chǎn)權(quán)認(rèn)知又以非生產(chǎn)性的集體行動為中介影響產(chǎn)權(quán)實施。在鄉(xiāng)村場域中，小農(nóng)戶與專業(yè)農(nóng)戶之間在產(chǎn)權(quán)認(rèn)知上是存在張力的：一方面，小農(nóng)戶受鄉(xiāng)土文化的影響，當(dāng)就業(yè)無憂時認(rèn)為專業(yè)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地是幫他們拓寬了收入來源，而當(dāng)其就業(yè)不佳時又希望從自己原有的承包地上獲得更多利益；另一方面，專業(yè)農(nóng)戶飽經(jīng)市場化的洗禮，更強調(diào)契約精神和市場規(guī)則，往往不會認(rèn)同小農(nóng)戶反復(fù)變動的利益主張。在特定場景下，這種認(rèn)知的非對稱性就可能引發(fā)沖突。三是產(chǎn)權(quán)處分沖突。按照農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的邏輯，農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)是界定到家戶的權(quán)利，但目前農(nóng)戶對于這兩項權(quán)利都沒有完整的處分權(quán)。法律上已經(jīng)對上述權(quán)利的“依法自愿有償退出”作出了規(guī)定，但很多地方已經(jīng)開啟的農(nóng)村土地權(quán)益“退出”改革并沒有完全破題，產(chǎn)權(quán)的退出方和承接方無法形成有效的交易市場。
第三，限定性“產(chǎn)權(quán)開放秩序”已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)強國建設(shè)的需要。黨的二十大提出了建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的戰(zhàn)略目標(biāo)，這是社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的重要方面。農(nóng)業(yè)強國在全球競爭中首先表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強國，一般特征是農(nóng)業(yè)競爭力居于世界前列，農(nóng)產(chǎn)品在全球產(chǎn)業(yè)鏈條上占據(jù)強勢地位。從內(nèi)部來講，農(nóng)業(yè)強國建設(shè)的底層邏輯是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的均衡協(xié)調(diào)演進(jìn)，實現(xiàn)這一目標(biāo)的底部支撐是能夠直接與現(xiàn)代國家建構(gòu)相接榫的規(guī)模農(nóng)場、現(xiàn)代村莊和專業(yè)農(nóng)戶。但由于目前土地產(chǎn)權(quán)秩序的影響，農(nóng)場規(guī)模受阻、村莊封閉運行和農(nóng)戶發(fā)育緩慢，這些都已經(jīng)與現(xiàn)代國家建設(shè)的需要不相適應(yīng)。
（三）產(chǎn)權(quán)秩序開放與鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)再造
第一，提升土地產(chǎn)權(quán)強度，消解鄉(xiāng)村治理中的產(chǎn)權(quán)沖突。當(dāng)前工作中的焦點問題是：全國承包地確權(quán)已經(jīng)完成，但仍然有不少地方在調(diào)整土地；隨著農(nóng)村土地“二輪”承包到期后的延包工作展開，一些歷史積弊再次暴露出來；農(nóng)村宅基地涉及的歷史問題復(fù)雜、矛盾集中，確權(quán)工作推進(jìn)較為緩慢。針對此類問題，中央的要求是一定要保持歷史耐心，合理調(diào)節(jié)利益關(guān)系，消除土地糾紛隱患，既解決好當(dāng)前矛盾又為未來留有空間。落實這一要求，就必須真正提升農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)強度，根據(jù)不同產(chǎn)權(quán)類型專屬社會價值和技術(shù)邊界的移動來確定專門方案。土地確權(quán)僅僅是提升土地產(chǎn)權(quán)強度的必要不充分條件，現(xiàn)階段首要任務(wù)是提升確權(quán)成果的公信力，給予產(chǎn)權(quán)以最大限度的司法保護(hù)。要注意的是，產(chǎn)權(quán)秩序是法律規(guī)定和集體選擇共同作用的結(jié)果，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)沖突有一系列復(fù)雜的歷史和社會根源。土地產(chǎn)權(quán)的司法保護(hù)絕非“一判了之”，而是應(yīng)該在司法活動中針對不同情況下的產(chǎn)權(quán)糾紛提出合理的化解措施，達(dá)到息紛止?fàn)帯附Y(jié)事了的目的，最大限度發(fā)揮司法活動對社會秩序的改進(jìn)意義。近期，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于綜合治理類司法建議工作若干問題的規(guī)定》，要求加強和規(guī)范綜合治理類司法建議工作，更好發(fā)揮審判機關(guān)在國家和社會治理中的重要作用。相關(guān)要求如果能得到充分落實，對解決土地產(chǎn)權(quán)沖突將具有積極的引導(dǎo)作用。
第二，深化“政經(jīng)分開”改革，改善鄉(xiāng)村治理的政治經(jīng)濟(jì)秩序。從集體化時代沿襲下來的村莊“政經(jīng)合一”體制存在一系列弊端，中央已經(jīng)兩次強調(diào)要開展村莊“政經(jīng)分開”改革試驗，核心內(nèi)容是探索在村莊層面集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)與村民委員會事務(wù)的分離。實際上，村莊“政經(jīng)分開”改革具有豐富的制度含義，集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)與村民委員會事務(wù)的分離絕不僅僅是將兩類組織分設(shè)就一勞永逸了。目前局限在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村開展的改革試點受到諸多因素的約束，示范推廣意義有限。推進(jìn)村莊“政經(jīng)分開”改革，至少涉及在功能上將集體經(jīng)濟(jì)管理與社會治理體系分開、土地產(chǎn)權(quán)制度與戶籍登記制度分開、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策與農(nóng)村社會政策分開、行政管理與群眾自治分開，等等。不同類型的村莊應(yīng)根據(jù)實際制定“政經(jīng)分開”改革方案，避免在社會治理微觀場域中公權(quán)（力）與私權(quán)（利）的相互干擾，從而從底層改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的政治經(jīng)濟(jì)秩序。
第三，推行集體資本重組，夯實鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中國農(nóng)村實行的是集體所有制，每個村莊或多或少都有集體經(jīng)濟(jì)成分，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的產(chǎn)權(quán)秩序必須依賴這一制度基礎(chǔ)。不過，當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)的制度潛力尚未得到充分釋放，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)弱質(zhì)分散的局面長期沒有得到扭轉(zhuǎn)。近年來，中央反復(fù)強調(diào)發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，其中一個很重要的指導(dǎo)思想是“建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運營新機制”。2023年中央一號文件又進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)要求，強調(diào)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的集體經(jīng)濟(jì)運行機制。對標(biāo)上述要求，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)這一制度形態(tài)仍然存在較大的資源重新配置空間，其核心的制度含義是集體資本的重組及其與外部資本的再聯(lián)合。具體的組織方式是多樣的，比如可以考慮通過農(nóng)工綜合體、不動產(chǎn)投資信托基金、社會企業(yè)等形式對縣域乃至更大范圍農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行打包經(jīng)營，從而充分釋放其經(jīng)濟(jì)潛能。過去分散的集體經(jīng)濟(jì)非但不能為鄉(xiāng)村治理提供經(jīng)濟(jì)資源，甚至可能成為治理負(fù)擔(dān)甚至沖突來源，經(jīng)過重組和整合的集體經(jīng)濟(jì)能夠真正為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
四、空間布局與鄉(xiāng)村治理單元重組
（一）空間布局與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系建構(gòu)
任何社會治理活動一方面要面向特定的人口，另一方面要面向特定的空間，人口、空間與治理的匹配是治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，這是從直觀的印象出發(fā)就可以作出的一個判斷。在鄉(xiāng)村治理中，作為人口布局、聚落形態(tài)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等因素綜合反映的空間布局與治理活動之間的匹配性關(guān)系，構(gòu)成了特定的空間秩序。空間秩序?qū)χ卫硇艿挠绊戭愃朴诮M織學(xué)上的管理幅度和管理層級問題，對于一個確定規(guī)模的組織而言，管理幅度和管理層級的相對變化是影響管理效能的一個“技術(shù)變量”。當(dāng)然，空間秩序問題要比組織管理問題復(fù)雜得多。一方面，空間布局與治理尺度的關(guān)系十分復(fù)雜，挖掘其規(guī)律性特征殊為不易；另一方面，空間布局跨越多個分析層次，其受自然地理、歷史基底、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃區(qū)劃等因素的綜合影響。這是對空間秩序理論邏輯的一個初步認(rèn)識。從實踐邏輯上講，空間布局與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系，可以從以下三個方面理解。
第一，空間布局與國家規(guī)制。人類生產(chǎn)生活的空間布局變化當(dāng)中，既有自律秩序，也有他律秩序。在文明社會的早期，中國聚落形態(tài)演化主要受地域社會自然分化等自律秩序的影響，秦漢時期普通民眾的居住環(huán)境保留了自然村形態(tài)就是一個歷史寫照。但為了實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的干預(yù)，國家控制下的他律秩序也在逐步滲透。從秦漢至明清，鄉(xiāng)村聚落形態(tài)演化的總體趨勢是從立基于自然與經(jīng)濟(jì)需求的分散居住形態(tài)向立基于社會與政治需求的集中居住形態(tài)轉(zhuǎn)向。
第二，空間布局與產(chǎn)業(yè)演化。農(nóng)業(yè)社會中，村莊是由“典型的農(nóng)業(yè)和其他方面對土地使用而形成的”，生活在村莊的人數(shù)必定與一定的農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)組織方式下可利用的土地面積相一致。這一規(guī)律下的衍生結(jié)果是，農(nóng)村聚落的房屋總是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)場所相伴。進(jìn)入現(xiàn)代社會，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民深度卷入社會化分工的經(jīng)濟(jì)體系，對鄉(xiāng)村社區(qū)提供的交換和服務(wù)的依賴日益減少，鄉(xiāng)村將逐漸失去或弱化以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的空間含義，其結(jié)果是農(nóng)業(yè)空間與農(nóng)村空間的“可分性”逐步增強。
第三，空間布局與治理單元。農(nóng)業(yè)社會中，集村狀態(tài)下鄉(xiāng)村治理的基本單元是“村落共同體”，散村狀態(tài)下鄉(xiāng)村治理的基本單元是“地域區(qū)塊”，集村散村混合狀態(tài)下則會形成多樣化的聚落聯(lián)系和治理單元。傳統(tǒng)王朝通過一系列基層行政機構(gòu)和輔助性組織實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的有效控制，具體的組織形式一直在隨著鄉(xiāng)村形態(tài)和規(guī)模布局不斷變化。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程中城鄉(xiāng)人口布局的變動，世界各國通常會采用“尺度躍遷”（Scaling-Up）等空間治理政策來實現(xiàn)地域空間、區(qū)劃尺度和治理單元的適應(yīng)性調(diào)整。
（二）空間秩序變動及其政治效應(yīng)
實現(xiàn)人類社會的現(xiàn)代化，面臨的一個基礎(chǔ)性問題是城鄉(xiāng)形態(tài)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程中鄉(xiāng)村人口的減少和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集聚，如何以新的空間布局回應(yīng)發(fā)展需求變得至關(guān)重要。可以說，城鄉(xiāng)空間布局與經(jīng)濟(jì)活動、鄉(xiāng)村治理之間的功能耦合關(guān)系，是農(nóng)村現(xiàn)代化問題的核心?？臻g布局與鄉(xiāng)村治理之間耦合關(guān)系的變化會產(chǎn)生特定的秩序后果并可能衍生出政治效應(yīng)。
第一，現(xiàn)代化條件下城鄉(xiāng)空間分化的一般規(guī)律。從發(fā)展規(guī)律上講，現(xiàn)代化進(jìn)程中傳統(tǒng)人類聚落會逐步分化為城市區(qū)塊、市鎮(zhèn)和半稠密區(qū)塊、鄉(xiāng)村區(qū)塊三類空間單元，一般把后面兩者視作廣義的鄉(xiāng)村功能區(qū)。如果假設(shè)勞動力等要素得以自由流動，現(xiàn)代化進(jìn)程中人口布局將主要受到不同部門增加值及收入的影響，這意味著當(dāng)城鄉(xiāng)人口勞動生產(chǎn)率和收入大致相當(dāng)時，將會出現(xiàn)城鄉(xiāng)人口均衡。現(xiàn)代化條件下農(nóng)業(yè)地頭生產(chǎn)所需的勞動力大幅下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將朝著家庭獨立經(jīng)營方向發(fā)展，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)邏輯的導(dǎo)向下農(nóng)莊——而不是村莊——將成為鄉(xiāng)村區(qū)塊的主要單元。城鄉(xiāng)形態(tài)的分化會形成不同的人口聚落特征從而產(chǎn)生不同的治理需求，城市治理面向的是一個人口稠密、規(guī)模較大、群體多元、利益復(fù)雜的居民點的治理，鄉(xiāng)村治理面向的則是人口總量小、分布稀疏、群體結(jié)構(gòu)相對簡單的居民點的治理。這一區(qū)別是決定城鄉(xiāng)治理模式選擇和治理形態(tài)分異的底層邏輯。
第二，鄉(xiāng)村人口減少條件下空間重組的約束條件。在現(xiàn)實中，城鄉(xiāng)形態(tài)演化不會是一個自然歷史過程，而是受到一系列外部條件的約束。一是基底約束。所有原住民國家都是帶著農(nóng)業(yè)社會已經(jīng)形成的國土空間布局進(jìn)入現(xiàn)代社會的，中國的村莊星羅棋布、市鎮(zhèn)形態(tài)各異，現(xiàn)代化進(jìn)程中空間布局很難及時跟上人口布局變動。二是產(chǎn)業(yè)約束?，F(xiàn)代化后城市首先發(fā)展起來，產(chǎn)業(yè)要素向城市聚集之后就形成了慣性，從而制約了市鎮(zhèn)和半稠密區(qū)塊的發(fā)展。市鎮(zhèn)的專業(yè)化水平低是中國鄉(xiāng)村發(fā)展的一個突出短板。三是政策約束。如果完全把空間布局交給自然演化，可能會是一個極其漫長的過程，這個過程本身就會制約現(xiàn)代化進(jìn)程。城鄉(xiāng)空間布局的政策調(diào)整，往往又受到宏觀經(jīng)濟(jì)、就業(yè)形勢、改革深度等復(fù)雜因素的影響，因此要制定一套穩(wěn)定的空間重組政策實際是比較難的。
第三，空間單元、治理單元與產(chǎn)權(quán)單元的非對稱性。上述一般規(guī)律與約束條件的綜合作用下，帶來了空間單元、治理單元與產(chǎn)權(quán)單元的非對稱性，這是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的空間秩序所面臨的一個基本問題?？臻g單元與治理單元的非對稱性，主要表現(xiàn)為治理單元與人口布局變動不相適應(yīng)、行政區(qū)劃調(diào)整跟不上人口布局和空間布局變動、傳統(tǒng)治理模式難以匹配特定空間單元中人口增減帶來的壓力。治理單元與產(chǎn)權(quán)單元的非對稱性，主要表現(xiàn)為改革開放前形成的鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)單元與治理單元的一致性被打破，固化的產(chǎn)權(quán)單元不能滿足城鄉(xiāng)空間重組與治理重構(gòu)的需要，帶來了產(chǎn)權(quán)秩序與空間秩序的沖突?？臻g單元與治理單元的非對稱性會對治理效能產(chǎn)生消極影響，而治理單元與產(chǎn)權(quán)單元的非對稱性是現(xiàn)代社會中的一個常態(tài)，因此針對不同的非對稱性問題應(yīng)當(dāng)采取不同的政策干預(yù)措施。
（三）空間秩序改進(jìn)與鄉(xiāng)村治理單元優(yōu)化
第一，以空間治理牽引鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)學(xué)上存在趨同假說、溢出效應(yīng)等發(fā)展規(guī)律，但事實證明經(jīng)濟(jì)發(fā)展不會自然而然地彌合城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝，其中一個關(guān)鍵阻礙因素就是空間區(qū)隔。實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化需要引入一整套發(fā)展能力和條件組合，很重要的就是建立有效的空間治理機制。針對中國鄉(xiāng)村實際，空間治理可以遵循以下步驟展開。一是根據(jù)空間特征確定規(guī)劃單元。根據(jù)區(qū)域空間肌理和發(fā)展集聚特征，確定主體功能區(qū)、國土空間規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃單元。二是根據(jù)空間單元劃分政策單元?？臻g單元不僅作為空間規(guī)劃的基本單元，還要作為政策瞄準(zhǔn)的基本單元，產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等方面的舉措，都要基于特定的空間單元展開。三是根據(jù)空間單元重構(gòu)治理單元。根據(jù)空間單元，對現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理單元進(jìn)行重構(gòu)，調(diào)整社會治理的管轄尺度，在新的治理單元內(nèi)統(tǒng)籌考慮黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)置，降低鄉(xiāng)村治理的制度摩擦。
第二，加快推行縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理策略。當(dāng)前，中央已經(jīng)確定了以縣域為單元、以縣城為中心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展方向，落實好這一戰(zhàn)略部署，需要把握好以下重點方面。一是分類推進(jìn)縣城發(fā)展。根據(jù)縣城所處的國土功能空間確定其主導(dǎo)性發(fā)展方向，發(fā)揮縣城在縣域經(jīng)濟(jì)中的牽引作用，按照“縣鄉(xiāng)聯(lián)動、功能集成”的要求加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系。二是實施市鎮(zhèn)振興計劃。市鎮(zhèn)和半稠密地帶是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵領(lǐng)域，市鎮(zhèn)發(fā)展滯后是中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵制約因素之一。推進(jìn)市鎮(zhèn)振興，要深入研究現(xiàn)代化過程中城鄉(xiāng)空間布局和空間躍遷規(guī)律，通盤考慮交通區(qū)位、通道節(jié)點、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、腹地人口密度和縱深等因素，真正發(fā)揮現(xiàn)代市鎮(zhèn)連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的專業(yè)化節(jié)點功能。三是引導(dǎo)村莊空間轉(zhuǎn)型。積極引導(dǎo)已經(jīng)實質(zhì)上具備城市功能的城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村向城市轉(zhuǎn)型；對于具備集聚提升條件和具有特色保護(hù)價值的村莊在鄉(xiāng)村建設(shè)行動中進(jìn)行重點傾斜；對于空心村和小規(guī)模村莊盡早納入搬遷撤并計劃，有序開展人口遷移和土地整理。
第三，根據(jù)空間布局推進(jìn)鄉(xiāng)村治理單元優(yōu)化調(diào)整?；舅悸肥庆`活調(diào)整治理單元，解決空間單元與治理單元非對稱性問題；推行“政經(jīng)分開”改革，切斷產(chǎn)權(quán)單元與治理單元的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。根據(jù)空間布局特征，將現(xiàn)有的行政村體系重新劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“派出機構(gòu)”和“新自治體”，“派出機構(gòu)”代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)社會管理和公共服務(wù)，“新自治體”剝離全部行政輔助功能，專責(zé)開展村民日常生活領(lǐng)域的自治。具體調(diào)整方案為：現(xiàn)有行政村規(guī)模過大、人口集中的村莊，行政村一級組織轉(zhuǎn)置為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“派出機構(gòu)”，內(nèi)部以村民小組或更小單元設(shè)置“新自治體”；現(xiàn)有行政村管轄半徑過大、居民點分散的地區(qū)，行政村一級組織轉(zhuǎn)置為“派出機構(gòu)”，以若干臨近自然村組為單元設(shè)置“新自治體”；現(xiàn)有行政村規(guī)模過小的地區(qū)，在多個行政村之上設(shè)置“派出機構(gòu)”，現(xiàn)有行政村直接轉(zhuǎn)置為“新自治體”。
五、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)
鄉(xiāng)村治理不是一個單純的治理體制或者治理模式問題，而是通過合理的政策干預(yù)建構(gòu)基礎(chǔ)秩序從而在鄉(xiāng)村社會塑造一套與現(xiàn)代化國家相適應(yīng)的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的過程。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不能單純在治理體制、治理模式或者是“治理術(shù)”層面上下功夫?；A(chǔ)秩序構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化“內(nèi)生的錨”，基礎(chǔ)秩序的變革和改造，一方面為治理現(xiàn)代化提供了內(nèi)在的穩(wěn)定性與秩序感，另一方面也必然催生治理體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。本研究的意義就在于闡明了如何通過把握、順應(yīng)和引領(lǐng)基礎(chǔ)秩序的變動，來從底層邏輯上推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。本文實質(zhì)上是對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)秩序的一項政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。?？略谄渲卫砝碚撝?，一直把對治理的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析置于關(guān)鍵位置。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)歷了一個復(fù)雜的歷史演變過程，現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的中心是如何通過歷史、制度與經(jīng)濟(jì)的互動來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和國家發(fā)展，重點議題包括制度、意識形態(tài)、合作、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、人類心理和文化等對于生產(chǎn)、分配和資本積累關(guān)系的影響。治理的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展起來是因為人們意識到，對人口—資源關(guān)系的管理不可能通過強制管理系統(tǒng)面面俱到地解決。比如，人口的數(shù)量不完全取決于每個人生育意愿或者政策上是否鼓勵生育，而是依賴于其他一些帶有客觀性的因素，如稅收體系、流通行為、收益分配等等。這種客觀性因素不能通過法律或者強制加以改變，但也并非完全無法進(jìn)入、無法調(diào)整的，其中的影響機制可以通過理性分析并采用特定的治理技術(shù)加以干預(yù)。在這一理論視野的觀照下，可以對本文研究中的政治經(jīng)濟(jì)問題作出若干歸納總結(jié)。
第一，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化本質(zhì)上是基礎(chǔ)秩序的現(xiàn)代化?；A(chǔ)秩序往往隱含了會對社會治理產(chǎn)生不可逆影響的約束條件和動力機制。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵是建構(gòu)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)秩序。從農(nóng)民形態(tài)角度講，傳統(tǒng)小農(nóng)社會中勞動生產(chǎn)率和分工水平很低，農(nóng)民普遍缺乏積累并受制于社區(qū)內(nèi)外的依附性關(guān)系；現(xiàn)代農(nóng)民勞動生產(chǎn)率大幅提升，農(nóng)民進(jìn)入社會分工體系逐步成為一個專業(yè)化群體。農(nóng)民形態(tài)的變化為鄉(xiāng)村合作秩序的生成創(chuàng)造了條件，建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)村合作秩序，必須順應(yīng)不同角色農(nóng)民間的合作規(guī)律對鄉(xiāng)村治理的重心作出調(diào)整。從產(chǎn)權(quán)制度角度講，傳統(tǒng)社會產(chǎn)權(quán)制度較多受到社區(qū)規(guī)范和集體選擇的影響，產(chǎn)權(quán)秩序時常成為政治博弈的焦點；要實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)秩序的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，一個核心的邏輯是增強法律規(guī)定、集體選擇與社會認(rèn)知的一致性，提升產(chǎn)權(quán)強度以穩(wěn)固產(chǎn)權(quán)秩序。從空間布局角度講，傳統(tǒng)社會人們的生活空間受到生產(chǎn)條件的約束，世界原住民國家普遍形成了小農(nóng)村社結(jié)構(gòu)；現(xiàn)代生產(chǎn)條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不再構(gòu)成生活聚落的主要約束，鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間與生活空間日益分離，實現(xiàn)空間布局與治理體系的適配是每個原住民國家實現(xiàn)空間秩序的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型都面臨的歷史任務(wù)。
第二，公共政策干預(yù)不能超越基礎(chǔ)秩序自身的限定性約束。治理的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，可以說是對社會中諸多權(quán)力的組織、分配和限制進(jìn)行的一種一般性思考，從根本上講研究的是能夠使“治理術(shù)”作出自我限定的約束性條件。這意味著，盡管可以對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)秩序進(jìn)行廣泛的分析討論，但在不同問題上可以采取的干預(yù)深度和干預(yù)措施是不一樣的，必須遵從基礎(chǔ)秩序自身的限定性約束。比如，農(nóng)民形態(tài)是社會長期發(fā)展演化的結(jié)果，在特定的歷史階段中帶有客觀性，只能把握適應(yīng)和引領(lǐng)其變化，而很難改變其歷史大勢。產(chǎn)權(quán)秩序和空間秩序雖然具有較大的政策調(diào)整空間，但同樣不能忽視歷史條件和集體選擇等因素的影響。比如，空間布局中的自然地理、歷史基底因素屬于社會嵌入的層次，帶有穩(wěn)定性特征；經(jīng)濟(jì)發(fā)展會對人口布局產(chǎn)生直接影響，但這屬于空間布局的外生因素，短期看也具有相當(dāng)?shù)目陀^性?？臻g秩序的改進(jìn)，只是在這些限定性約束的基礎(chǔ)上對規(guī)劃區(qū)劃、治理單元等因素作出的適度調(diào)整。
第三，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)秩序之間互相存在勾連與約束。社會秩序是多方面因素共同作用的整體性結(jié)果，如果更學(xué)理化一點可以說是多重制度邏輯的產(chǎn)物。鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)秩序各個方面之間不是孤立和隔離的，而是相互影響、相互約束的。比如，農(nóng)民形態(tài)變遷是產(chǎn)權(quán)秩序變動的一個重要的前提性條件?，F(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)是基于20世紀(jì)中下葉的農(nóng)民形態(tài)構(gòu)造的，那時一個國家大多數(shù)人口都居住在鄉(xiāng)村、從事農(nóng)業(yè)，而且很少流動。顯然，這一情況改變后自然而然地要倒逼產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整，這是一個社會技術(shù)過程。再比如，空間秩序受到農(nóng)民形態(tài)和產(chǎn)權(quán)制度的雙重約束。農(nóng)民形態(tài)變遷也提出了空間布局調(diào)整的課題，但同時如果產(chǎn)權(quán)制度不進(jìn)行先期調(diào)整，空間布局的調(diào)整將是一項十分困難的工作，而且還會帶來較大的制度摩擦。不同基礎(chǔ)秩序之間的組合效應(yīng)是一個十分復(fù)雜的問題，有賴于在特定場景、特定事件中的具體分析，這些問題不可能在一篇文章中全面闡述，但有必要在此扼要提出。（注釋略）
注：本文為國家社會科學(xué)基金一般項目“農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村治理體制協(xié)同改革研究”（23BZZ067）的研究成果。
作者單位：中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院、中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2024年第2期
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