摘 要 ：改革開放以來，中國糧食生產(chǎn)重心持續(xù)北移，糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)萎縮態(tài)勢，體現(xiàn)為主產(chǎn)區(qū)的邊界北移、數(shù)量和播面減少，糧食調(diào)出向少數(shù)省份過度集中。這種萎縮是經(jīng)濟利益驅(qū)動、各主體利益沖突、支持政策乏力等多方面因素綜合作用造成的。本文通過構(gòu)建“效率+公平+安全”的三維新福利觀對中國糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮的福利損失進行分析，結(jié)果表明，中國糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮不僅導致糧食產(chǎn)銷“兩極化”，加劇糧食安全風險，而且造成資源過度消耗和污染威脅、糧食生產(chǎn)與水資源錯配，加劇區(qū)域發(fā)展的不平衡性，由此帶來經(jīng)濟效率和社會公平的損失。為遏制主產(chǎn)區(qū)進一步萎縮態(tài)勢，更好地保障國家糧食安全，需要對糧食產(chǎn)銷區(qū)進行重新劃分，明確產(chǎn)銷區(qū)和平衡區(qū)共同保障糧食安全的責任，優(yōu)化產(chǎn)銷區(qū)布局，完善利益補償機制，深化糧食產(chǎn)銷協(xié)作，構(gòu)建以主產(chǎn)區(qū)為主要力量、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)共同支撐的糧食安全保障新格局，確保實現(xiàn)國家糧食安全的底線任務。

糧食安全是關系國家戰(zhàn)略和民生的重大安全問題。改革開放以來，中國糧食生產(chǎn)取得了巨大成就，糧食產(chǎn)量自2015年以來連續(xù)8年保持在6.5億噸以上，為保障國家安全提供了堅實的物質(zhì)基礎。糧食主產(chǎn)區(qū)是國內(nèi)糧食生產(chǎn)的核心區(qū)域，承擔著保障國家糧食安全的重要職責。2003年12月財政部印發(fā)《關于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)若干政策措施的意見》，正式劃定河北、河南、黑龍江、吉林、遼寧、湖北、湖南、江蘇、江西、內(nèi)蒙古、山東、四川、安徽13個省級行政區(qū)為中國糧食主產(chǎn)區(qū)。近年來，上述13個省區(qū)作為中國的傳統(tǒng)糧食主產(chǎn)區(qū)，貢獻了近80%的糧食總產(chǎn)量。同時，我們也要注意到中國糧食供給客觀存在區(qū)域性不平衡現(xiàn)象，糧食生產(chǎn)向少數(shù)省份過度集中，產(chǎn)量重心持續(xù)北移。習近平總書記在2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上明確指出，“過去是南糧北調(diào)，現(xiàn)在是北糧南調(diào)”，糧食生產(chǎn)地域格局發(fā)生了顯著變化。

過去通常把糧食生產(chǎn)向主產(chǎn)區(qū)集中看成是一個成績和發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢的體現(xiàn)。如汪希成、徐芳認為，主要糧食品種向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中是糧食主產(chǎn)區(qū)地位提升、空間布局趨于合理的表現(xiàn)。柴玲歡、朱會義認為，中國糧食生產(chǎn)區(qū)域集中化是專業(yè)化糧食產(chǎn)區(qū)的基礎，有助于推進中國糧食生產(chǎn)的地區(qū)專業(yè)化與地域分工。事實上，糧食生產(chǎn)向優(yōu)勢區(qū)或少數(shù)主產(chǎn)區(qū)集中，主產(chǎn)區(qū)部分省份糧食凈調(diào)出率不斷走低，本質(zhì)是主產(chǎn)區(qū)的萎縮。糧食增產(chǎn)省份主要集中于長江以北地區(qū)、糧食產(chǎn)量重心持續(xù)快速北移潛伏著較大的可持續(xù)風險，必須采取有效措施阻止這種趨勢。進入新發(fā)展階段，多維度全面協(xié)調(diào)發(fā)展的理念要求實現(xiàn)全國各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕，深入考察中國糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮的具體表現(xiàn)，分析這種糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮的原因及帶來的福利損失，對于更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，促進區(qū)域持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，在更高層次上保障國家糧食安全具有重要意義。

圍繞糧食主產(chǎn)區(qū)的萎縮問題，已有學者從農(nóng)業(yè)補貼、糧食凈調(diào)出率等方面認識到了全國糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)萎縮的現(xiàn)實，并進行了一定分析?，F(xiàn)有文獻雖然已經(jīng)注意到糧食主產(chǎn)區(qū)的萎縮現(xiàn)象，但對改革開放以來中國糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮的基本特征及其形成原因缺乏系統(tǒng)深入分析，有關糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮帶來的福利損失分析更是一片空白。有鑒于此，本文首先在對糧食主產(chǎn)區(qū)、平衡區(qū)、主銷區(qū)進行重新劃分的基礎上，歸納改革開放以來中國糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮的基本特征，揭示糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮的主要原因，深入探討糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮帶來的福利損失，最后提出相關政策措施。

一、改革開放以來中國糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮態(tài)勢

2003年之前，中國政府對糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的界定處于動態(tài)調(diào)整階段。1994年，在《國務院關于深化糧食購銷體制改革的通知》中，明確北京、天津、上海、廣東、福建、海南等為糧食主銷區(qū)。同年，在《國務院批轉(zhuǎn)財政部等部門關于糧食政策性財務掛帳停息報告的通知》中，依據(jù)1992年、1993年全國平均人均糧食產(chǎn)量確定了11個糧食主產(chǎn)省，分別為遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、湖北、湖南、四川。2001年，在《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》中，明確經(jīng)濟相對比較發(fā)達的浙江、上海、福建、廣東、海南、江蘇、北京、天津等地區(qū)可以放開糧食收購，同時提出糧食主產(chǎn)和主銷區(qū)以外的地區(qū)為糧食產(chǎn)銷大體平衡的?。▍^(qū)）的概念。此次糧食流通體制改革，根據(jù)各省份糧食生產(chǎn)和消費的總體特征，綜合考慮資源稟賦差異和糧食生產(chǎn)歷史傳統(tǒng)，將全國31個省(區(qū)、市)劃分為13個糧食主產(chǎn)區(qū)、7個糧食主銷區(qū)和11個糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)。自此，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和平衡區(qū)的格局正式確立并延續(xù)至今。

（一）中國糧食主產(chǎn)區(qū)、平衡區(qū)、主銷區(qū)變化情況

根據(jù)中國糧食主產(chǎn)區(qū)的確定標準，主產(chǎn)區(qū)的選擇不僅取決于資源稟賦、糧食產(chǎn)量，還取決于能否提供較多的商品糧。當前，糧食主產(chǎn)區(qū)一般是指土壤、氣候、技術等條件適合種植糧食作物，糧食產(chǎn)量高，生產(chǎn)具有比較優(yōu)勢，在滿足本地區(qū)糧食消費的同時還可以大量調(diào)出商品糧的區(qū)域；糧食主銷區(qū)一般指人口數(shù)量較多、資源條件薄弱，糧食產(chǎn)需缺口較大，需從外部調(diào)入糧食的區(qū)域；產(chǎn)銷平衡區(qū)是指介于上述二者之間基本能夠保持自產(chǎn)自銷的區(qū)域。

研究層面，學者們分別從糧食調(diào)出數(shù)量、自然條件優(yōu)勢、糧食產(chǎn)量等角度界定糧食主產(chǎn)區(qū)，確定的主產(chǎn)區(qū)范圍也各有差異。結(jié)合政策層面和研究層面對主產(chǎn)區(qū)、平衡區(qū)和主銷區(qū)的劃分標準，本研究綜合考慮糧食產(chǎn)量、商品量和消費量等因素，對中國糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)及產(chǎn)銷平衡區(qū)進行重新劃分，具體測度指標包括糧食產(chǎn)量、糧食調(diào)出率、糧食調(diào)入率、糧食需求量等指標。首先，糧食數(shù)量安全是硬性指標，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，把糧食綜合生產(chǎn)能力大于6.5億噸作為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標，充分說明糧食數(shù)量安全的極端重要性。其次，商品量和消費量是劃分糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)的重要因素?？紤]到改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和流動人口急劇增長，各地區(qū)糧食生產(chǎn)形勢和消費形勢均發(fā)生了較大變化，使用糧食調(diào)出率和調(diào)入率指標，能夠更好反映各地區(qū)糧食生產(chǎn)和消費形勢的相對變化情況。結(jié)合糧食需求量的數(shù)量型指標，能夠更好區(qū)分人口數(shù)量較少、糧食需求量較低的地區(qū)，更全面地反映各功能區(qū)糧食供求變化情況。為了更好反映糧食主產(chǎn)區(qū)的萎縮趨勢，本研究以各地區(qū)糧食產(chǎn)量、調(diào)入調(diào)出量、調(diào)入調(diào)出率等測算結(jié)果為依據(jù)，結(jié)合傳統(tǒng)主產(chǎn)區(qū)、平衡區(qū)和主銷區(qū)的劃分格局和已有研究，提出以下劃分標準。利用1978—2021年數(shù)據(jù)，將全國31個省、自治區(qū)和直轄市劃分為三類區(qū)域：一是糧食主產(chǎn)區(qū)，即糧食產(chǎn)量大于1000萬噸且糧食調(diào)出率大于5%的地區(qū)或糧食產(chǎn)量大于2000萬噸且能凈調(diào)出糧食的地區(qū)；二是糧食主銷區(qū)，即糧食調(diào)入率大于40%且糧食需求量大于300萬噸的地區(qū)或糧食凈調(diào)入量大于1000萬噸的地區(qū)；三是產(chǎn)銷平衡區(qū)，即不存在以上兩種情況的其他地區(qū)。

當前主流的糧食消費需求量測算方法包括定額統(tǒng)計法、流向統(tǒng)計法及消費統(tǒng)計法等。定額統(tǒng)計法根據(jù)人均年消費量與人口總數(shù)的乘積計算，但忽視了人均年消費量隨著經(jīng)濟發(fā)展會發(fā)生變化，容易造成失真；流向統(tǒng)計法是通過糧食產(chǎn)量扣除凈出口和庫存變化量得出糧食需求量數(shù)據(jù)；消費統(tǒng)計法則是通過分別計算口糧需求、飼料需求、工業(yè)需求、留種需求和損耗等計算糧食總需求量。流向統(tǒng)計法與消費統(tǒng)計法所計算的自給率結(jié)果大體上相近，能客觀地反映中國真實的自給率情況。由于肉糧轉(zhuǎn)化比、留種量等無統(tǒng)一標準，這將會對結(jié)果的準確度產(chǎn)生影響。綜合考慮，本研究采用流向統(tǒng)計法間接推求糧食需求量。以各年度全國人均糧食需求量作為產(chǎn)需平衡點計算各地區(qū)糧食年度余缺量，全國人均糧食需求量=糧食需求量/全國年末總?cè)丝跀?shù)，各地區(qū)糧食調(diào)出數(shù)量=本地糧食產(chǎn)量-全國人均糧食需求量×年末常住人口數(shù)。同戶籍人口數(shù)相比，年末常住人口數(shù)同時包含流動人口，當前流動人口作為全國或地區(qū)經(jīng)濟貢獻的重要組成部分，直接對當年的糧食需求數(shù)量產(chǎn)生影響，故用年末常住人口數(shù)作為測算指標。產(chǎn)量大于需求量時，各地區(qū)糧食需求量=本地糧食產(chǎn)量-本地糧食調(diào)出量，糧食調(diào)出率=調(diào)出數(shù)量/糧食產(chǎn)量×100%；產(chǎn)量小于需求量時，各地區(qū)糧食需求量=本地糧食產(chǎn)量+糧食調(diào)入量，糧食調(diào)入率=調(diào)入數(shù)量/糧食需求量×100%；糧食自給率=糧食產(chǎn)量/糧食需求量；自給率+調(diào)入率=1，結(jié)果如表1所示。

從表1可以看出，改革開放以來，中國糧食生產(chǎn)的區(qū)域格局變化明顯。主產(chǎn)區(qū)數(shù)量總體上呈下降趨勢，糧食主產(chǎn)區(qū)在1998—2003年達到11個，到2016—2021年僅有6個，且糧食調(diào)出率大于10%、糧食調(diào)出量大于500萬噸的規(guī)模糧食調(diào)出地區(qū)只剩黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南和安徽5個省區(qū)。產(chǎn)銷平衡區(qū)的數(shù)量也越來越少，從1980—1985年的20個下降至2016—2021年的14個。同時，主銷區(qū)的數(shù)量越來越多，從1980—1985年的2個增加至2016—2021年的11個，糧食調(diào)入率大于70%的規(guī)模糧食調(diào)入地區(qū)包括北京、上海、浙江、廣東、福建、海南和天津。部分傳統(tǒng)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食調(diào)出能力持續(xù)降低，江蘇、湖南、江西、湖北、浙江、四川在20世紀80年代還是糧食調(diào)出省份，目前已轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食調(diào)入省份，2016—2021年，江蘇、四川糧食調(diào)入率已超過20%，呈現(xiàn)出向主銷區(qū)轉(zhuǎn)變的跡象，浙江已轉(zhuǎn)變成糧食調(diào)入率超過80%的主銷區(qū)。

表2為不同時期三個區(qū)域平均糧食調(diào)出率、調(diào)入率和自給率變化情況。糧食主產(chǎn)區(qū)糧食調(diào)出率從1980—1985年的14.75%上升至2016—2021年的40.25%，提高了25.5個百分點；產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食調(diào)入率先下降后提高，在1998—2003年達到13.04%的最低值，2016—2021年增加至20.32%，提升了7.28個百分點，同期糧食自給率從87.73%下降至79.68%；主銷區(qū)糧食調(diào)入率從1980—1985年的46.64%提高至2016—2021年的71.88%，增加了25.24個百分點，糧食自給率也出現(xiàn)同幅度下降?？梢钥闯?，改革開放以來，主產(chǎn)區(qū)平均糧食調(diào)出率以及產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)平均糧食調(diào)入率整體上均呈上升趨勢，產(chǎn)銷平衡區(qū)及主銷區(qū)糧食自給率整體上呈下降趨勢，說明糧食生產(chǎn)越來越集中于少數(shù)幾個省份，產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)糧食生產(chǎn)能力逐步下滑。

（二）糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮特征

根據(jù)改革開放以來中國糧食主產(chǎn)區(qū)、平衡區(qū)和主銷區(qū)糧食調(diào)入調(diào)出率、糧食自給率變化情況，結(jié)合各省區(qū)市歷年糧食產(chǎn)量和種植面積變化趨勢，可以歸納出中國糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮的基本特征。具體體現(xiàn)在以下四個方面。

一是糧食主產(chǎn)區(qū)的邊界呈現(xiàn)北移趨勢。中國糧食生產(chǎn)區(qū)域由南方持續(xù)向北方轉(zhuǎn)移，主產(chǎn)區(qū)邊界逐步北移。東南沿海地區(qū)的江蘇和浙江、西南地區(qū)的四川、長江中游的江西、湖南和湖北等省份在1980—1985年還屬于糧食主產(chǎn)區(qū)，到2016—2021年均已成為糧食調(diào)入省份，其中浙江已經(jīng)成為糧食主銷區(qū)，糧食調(diào)入率高達83.32%。當前中國糧食主產(chǎn)區(qū)主要集中在東北和黃淮海地區(qū)，糧食主產(chǎn)區(qū)邊界呈現(xiàn)出明顯的北移趨勢。

二是糧食主產(chǎn)區(qū)數(shù)量、播面雙雙減少。2016—2021年，中國只有6個地區(qū)為糧食主產(chǎn)區(qū)，與改革開放初期相比數(shù)量明顯下降。伴隨而來的就是主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積的萎縮，1998年主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積達到70304.9千公頃，占當年全國糧食播種面積的61.79%，到2021年主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積下降為47610.44千公頃，僅占全國糧食播種面積的40.47%。這種情況的出現(xiàn)與各地區(qū)糧食播種面積的增長格局密切相關?？傮w上看，一些由主產(chǎn)區(qū)跌入平衡區(qū)甚至主銷區(qū)的省份，其糧食播種面積大都出現(xiàn)了不同程度的下降，而新進入和穩(wěn)定在主產(chǎn)區(qū)的省份，其糧食播種面積大多保持穩(wěn)定增長。例如，在1990—2021年期間，全國糧食播種面積增長了3.67%，而浙江下降了69.18%，四川下降了35.31%，湖南、湖北等下降幅度在10%左右，江蘇下降幅度超過10%，山東、江西的增速低于全國平均水平；但黑龍江糧食播種面積增長了96.11%，內(nèi)蒙古為77.68%，吉林為62.26%，新疆為29.21%，安徽、河南的增速也超過15%。

三是糧食調(diào)出逐漸向少數(shù)省份過度集中。1980—1985年，糧食調(diào)出率在5%以上的省份有9個，其中吉林、江蘇2個省份調(diào)出率超過20%，有4個省份糧食調(diào)出率在10%～20%之間，有3個省份糧食調(diào)出率在5%～10%之間，糧食調(diào)出率分布較為均衡。到2016—2021年，糧食調(diào)出率在5%以上的省份減少到6個，其中，黑龍江、吉林和內(nèi)蒙古等三個地區(qū)的糧食調(diào)出率均達到60%以上，糧食調(diào)出數(shù)量達到10414.48萬噸，占同期糧食總調(diào)出量的85.26%，說明全國14個產(chǎn)銷平衡區(qū)和11個主銷區(qū)的糧食產(chǎn)需缺口有80%以上都由這3個省區(qū)貢獻的糧食作為補充，呈現(xiàn)出糧食調(diào)出向這幾個省區(qū)過度集中的現(xiàn)象。這也是中國糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮態(tài)勢的一種體現(xiàn)。

四是新世紀以來主產(chǎn)區(qū)萎縮態(tài)勢更為嚴重。從主產(chǎn)區(qū)數(shù)量來看，20世紀八九十年代，盡管江西、浙江由主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)入了平衡區(qū)，但山東、河北、內(nèi)蒙古由平衡區(qū)轉(zhuǎn)入主產(chǎn)區(qū)，糧食主產(chǎn)區(qū)數(shù)量穩(wěn)中有增。在此基礎上，1998—2003年，河南由平衡區(qū)轉(zhuǎn)入主產(chǎn)區(qū)，糧食主產(chǎn)區(qū)數(shù)量達到11個。進入新世紀以來，2004—2009年的糧食主產(chǎn)區(qū)的數(shù)量較1998—2003年減少了3個，2016—2021年進一步減少至6個。這期間，江蘇、湖南、湖北、四川、山東相繼從主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)入平衡區(qū)，僅有新疆從平衡區(qū)轉(zhuǎn)入主產(chǎn)區(qū)。從主產(chǎn)區(qū)播種面積來看，自改革開放初期到20世紀末，主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積從1980年占全國播種面積的44.31%增加至2000年的61.74%，增加了17.43個百分點。而進入21世紀以來，2021年主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積占比較2000年下降了21.26個百分點，說明20世紀八九十年代糧食主產(chǎn)區(qū)數(shù)量、播面保持穩(wěn)中有增，主產(chǎn)區(qū)呈現(xiàn)萎縮態(tài)勢主要是進入新世紀以來出現(xiàn)的現(xiàn)象。

二、糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮的原因分析

為保護好地方重農(nóng)抓糧和糧食生產(chǎn)者種糧“兩個積極性”，中央政府制定實施了一系列惠農(nóng)政策，逐步構(gòu)建了以農(nóng)業(yè)支持保護補貼、最低收購價和目標價格支持為主的農(nóng)業(yè)補貼政策體系，明確提出要從統(tǒng)籌產(chǎn)銷布局、保障生產(chǎn)能力等方面，建立多層次、長期穩(wěn)定的主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。這些政策在保障國內(nèi)糧食供給、抑制主要農(nóng)產(chǎn)品價格大幅度波動、促進農(nóng)民收入持續(xù)增長方面取得了一定成效，但主產(chǎn)區(qū)萎縮、主銷區(qū)自給率下降的勢頭并未得到根本改變。

（一）利益驅(qū)動是糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮的根本原因

種糧比較收益低下、糧食對財政貢獻小，導致部分農(nóng)民、地方政府等相關主體種糧抓糧積極性不高，這是糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮的根本原因。

一是種糧比較收益較低。從21世紀初到2014年，糧食生產(chǎn)成本一直快速上漲，近年來大體趨于穩(wěn)定，但居高不下。2011年以來，全國糧食每畝凈利潤總體呈下降趨勢，由2011年的250.76元下降至2021年的116.82元，其中在2016—2019年甚至為負值。從糧食和主要經(jīng)濟作物的成本利潤率來看，2001—2003年，糧食成本利潤率低于蔬菜、水果、棉花、油料等，僅較甘蔗等作物存在優(yōu)勢；2004—2012年，糧食成本利潤率大幅提高，但整體上仍低于水果、蔬菜、油料等作物；2016—2018年，糧食成本利潤率已降為負值，低于除棉花外的油料、甘蔗、烤煙、蔬菜、水果等多數(shù)經(jīng)濟作物，糧食比較收益降低；2019—2021年，糧食成本利潤率有所提升，3年平均達到3.85%，但仍大幅低于蔬菜、水果、油料、甘蔗等經(jīng)濟作物。同時，糧食和油料、棉花、甘蔗、烤煙、蔬菜、水果等經(jīng)濟作物成本利潤率總體上均呈下降趨勢，農(nóng)業(yè)整體比較收益降低，對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入極為不利。農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入占農(nóng)村居民可支配收入（純收入）的比重不斷下降，從2001年的36.49%下降到2021年的16.96%，而同期工資性收入占比不斷提高，從32.62%提高到42.04%，農(nóng)戶種糧積極性下降，部分糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”趨勢明顯，糧食主產(chǎn)區(qū)耕地撂荒現(xiàn)象普遍存在，成為國家糧食安全不可輕視的潛在威脅。

二是地方政府重農(nóng)抓糧積極性不足。糧食生產(chǎn)具有弱質(zhì)性、低財政經(jīng)濟增長貢獻和弱政績凸顯性等特征。糧食主產(chǎn)區(qū)承載著保障國家糧食安全的重任，因糧食生產(chǎn)比重大、任務重，其人均財政收入通常處于較低水平。2021年，全國人均財政收入為7863.81元，其中，傳統(tǒng)主銷區(qū)為16397.89元，傳統(tǒng)主產(chǎn)區(qū)為6341.48元。傳統(tǒng)主產(chǎn)區(qū)只有全國平均水平的80.6%和傳統(tǒng)主銷區(qū)的38.7%。從縣級層面來看，2021年，黑龍江、河南產(chǎn)糧大縣平均每縣糧食總產(chǎn)量分別達到111.87萬噸和56.40萬噸，人均地方財政收入分別為1391.00元和2701.18元，而浙江縣域平均糧食產(chǎn)量為7.30萬噸，人均地方財政收入為9672.57元。黑龍江、河南產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量分別是浙江縣域的15.32倍和7.73倍，而人均地方財政收入僅分別相當于浙江縣域的14.38%和27.93%。地方官員基于GDP績效考評的壓力和有限任期內(nèi)政治晉升的動力，發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性缺失。尤其在2006年全面免除農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后，糧食生產(chǎn)無法給地方帶來財政收入，在確保國家糧食安全目標和增加地方財政收入目標的抉擇中，地方政府很容易把著重點放在增加財政收入上面，大力招商引資發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，由此導致地方抓糧的積極性不高，糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)萎縮態(tài)勢。

（二）保障國家糧食安全目標下各主體之間的利益沖突

在保障國家糧食安全目標下，中央政府、地方政府和農(nóng)民定位不同、出發(fā)點不同、目的不同，造成各主體在“趨糧化”與“非糧化”之間產(chǎn)生博弈，形成利益沖突。

一是保障國家糧食安全目標與農(nóng)民家庭收益最大化目標的沖突。保障糧食安全是重大國家戰(zhàn)略，也是強國建設的底線任務。在國家層面，旨在通過實施多種惠農(nóng)政策，達到提高糧食產(chǎn)量，實現(xiàn)保障國家糧食安全的總目標。為此，政府先后出臺多項農(nóng)業(yè)補貼政策，在補貼的對象上，遵照“誰種地補貼誰”的原則，傾斜支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鼓勵糧食適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民種糧積極性。在農(nóng)民層面，小農(nóng)戶通過對家庭資源進行最大化配置，追求利潤最大化。因此，在種糧比較收益較低的情況下，小農(nóng)戶往往通過兼業(yè)化、“非糧化”、土地流轉(zhuǎn)等行為獲得更高的家庭收益。隨著流轉(zhuǎn)地租金不斷上漲，農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”問題也日益凸顯。由此產(chǎn)生的目標沖突造成國家政策執(zhí)行效果打折扣，“非糧化”趨勢明顯。

二是保障國家糧食安全目標與各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展目標之間的沖突。各級地方政府盡管可能已經(jīng)認識到糧食安全的重要性，但在中國地方官員的考核體系下，基于各自利益考慮，保證國家糧食安全與各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之間有沖突，一些地方政府對糧食生產(chǎn)、發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)等支持不夠、措施不力，忽視對農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)的支持，也是造成糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮局面的重要原因。近年來，中國糧食主銷區(qū)糧食生產(chǎn)能力明顯下降，從2001年到2021年，在全國糧食增產(chǎn)50.86%的背景下，北京、天津、上海、浙江、福建、廣東、海南7個傳統(tǒng)主銷區(qū)糧食播種面積減少了3185.72千公頃，減幅達到39.51%，但其人口占全國的比重從17.05%上升到21.58%，糧食調(diào)入需求急劇增大，平均糧食自給率從2001年的50.61%下降至2021年的17.11%。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，主銷區(qū)將保障糧食安全的壓力更多地壓在了其他地區(qū)，存在把保糧食安全看成是中央和主產(chǎn)區(qū)責任的傾向，由此降低了對自身保障糧食安全責任的重視。這種情況不僅會加劇產(chǎn)銷區(qū)之間的利益沖突，還會嚴重挫傷主產(chǎn)區(qū)抓糧的積極性。

（三）支持糧食主產(chǎn)區(qū)健康發(fā)展的政策有待進一步完善

現(xiàn)行中央支持糧食生產(chǎn)的相關政策在一定程度上緩解了主產(chǎn)區(qū)地方財力緊張狀況，但就現(xiàn)實而言，現(xiàn)有政策還不夠完善，難以形成支持主產(chǎn)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的長效機制。

一是中央財政的縱向支持效果愈發(fā)有限。據(jù)有關數(shù)據(jù)，2021年中國耕地地力保護補貼為1204.85億元，畝均補貼約95元。雖然農(nóng)業(yè)補貼改革后投入力度加大，但耕地地力保護補貼作為普惠性的收入補貼，標準低、規(guī)模小的特征明顯，對小規(guī)模農(nóng)戶的作用甚至可以忽略不計。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2021年中央財政產(chǎn)糧大縣獎勵資金為479.95億元，對地方財政壓力有些許緩解，但獎勵額度有待進一步增加。同時，以價格支持和直接補貼為主的“外生性”補償形式作為一種“輸血式”補償，難以對主產(chǎn)區(qū)財政狀況和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生有效的推動作用，產(chǎn)糧大省或大縣“糧財?shù)箳臁钡膯栴}未得到根本解決。2001年以來，中國傳統(tǒng)主產(chǎn)區(qū)的人均糧食產(chǎn)量明顯高于傳統(tǒng)主銷區(qū)的人均糧食產(chǎn)量，差距從2001年的272.04千克增加到2021年的751.70千克。而人均財政收入差距則正好相反，主銷區(qū)的人均財政收入明顯高于主產(chǎn)區(qū)，差距從2001年的1286.71元增加到2021年的10056.41元。人均糧食產(chǎn)量絕對和相對差距都在擴大，人均財政收入絕對差距擴大，相對差距在21世紀初到2013年持續(xù)縮小，近年來又有小幅擴大趨勢。

二是缺乏完善的區(qū)際利益補償機制。區(qū)際利益補償是指在區(qū)域外部性和區(qū)際關聯(lián)性前提下，受益區(qū)基于公平負擔原則對作出特別犧牲或付出代價的區(qū)域主體予以某種或某幾種方式的填補，其目的是提升其福利和發(fā)展能力，實質(zhì)是關聯(lián)區(qū)域間的利益協(xié)調(diào)和再分配。當前，中國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償從根本上來說是一種由政府主導的協(xié)調(diào)機制，糧食主產(chǎn)區(qū)在保障主銷區(qū)糧食供給方面投入了極大的物質(zhì)成本、機會成本、生態(tài)保護成本，但糧食受益區(qū)并未承擔任何獎補責任。同時，糧食流通造成補貼從欠發(fā)達的糧食主產(chǎn)區(qū)向主銷區(qū)外溢且缺少回流機制，產(chǎn)銷區(qū)利益也沒有得到充分協(xié)調(diào)，由此加劇了區(qū)域發(fā)展的不平衡性。

三是現(xiàn)有糧食主產(chǎn)區(qū)的劃分與界定方式影響政策作用的充分發(fā)揮。國家認定的13個傳統(tǒng)糧食主產(chǎn)區(qū)目前只有黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南等地能夠規(guī)模調(diào)出糧食，四川、江蘇、湖南、湖北等已演變成糧食調(diào)入省份，新疆作為傳統(tǒng)的產(chǎn)銷平衡區(qū)，也是當前重要的糧食調(diào)出地區(qū)。根據(jù)財政部印發(fā)的《關于印發(fā)〈產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金管理暫行辦法〉的通知》（財建〔2018〕413號），商品糧大省的獎勵范圍為13個傳統(tǒng)糧食主產(chǎn)區(qū)，繼續(xù)以傳統(tǒng)主產(chǎn)區(qū)范圍制定獎補政策，不利于調(diào)動和保護糧食調(diào)出地區(qū)的生產(chǎn)積極性，也易導致現(xiàn)有糧食調(diào)入地區(qū)逃避保障國家糧食安全的責任，不利于促進社會公平。

三、糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮帶來的福利損失

保障國家糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎，糧食安全作為一種最基本的公共產(chǎn)品，具有強烈的正外部性。國家層面，為保障糧食安全，主要通過基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃、劃分糧食三大功能區(qū)等管制措施來限定糧食主產(chǎn)區(qū)土地用途。這實質(zhì)上犧牲了主產(chǎn)區(qū)發(fā)展機會和發(fā)展利益，造成區(qū)域利益外溢。有研究認為，規(guī)劃管制在一定程度上抑制了要素自由流動，會引發(fā)管制區(qū)內(nèi)外利益群體“暴損”“暴利”等福利非均衡問題及效率與公平的矛盾，造成區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差距逐步擴大。糧食主產(chǎn)區(qū)的萎縮更是加劇了這一問題。對于糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮的本質(zhì)，可以從不同角度來進行理解。從安全保障水平看，這種萎縮加劇了國家層面糧食安全的風險；從安全保障能力看，這種萎縮是對主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)依賴的資源環(huán)境的過度消耗；從安全保障責任看，這種萎縮也是糧食安全保障責任的轉(zhuǎn)移。現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化，發(fā)展的目的是促進社會福利的最大化。效率從生產(chǎn)方面影響社會福利，公平則從分配方面影響社會福利。從廣義上來說，安全也是一種福利，而且是最大的福利，在人類生產(chǎn)生活中，確保安全始終是底線要求。特別是，世界百年未有之大變局、地緣政治風險、貿(mào)易摩擦升級等多種因素疊加的新形勢新挑戰(zhàn)，更加凸顯了安全的重要性。保障國家糧食安全，應該同時兼顧效率、公平和安全等多重社會目標，進而尋求社會福利的最大化。以“效率+公平”為主要衡量標準的傳統(tǒng)福利觀沒有對安全維度進行衡量，在國家糧食安全面臨的新形勢下，需要倡導“效率+公平+安全”的三維新福利觀。當前，在縱向補償難以對主產(chǎn)區(qū)形成有效激勵且缺乏完善的區(qū)際利益補償機制的情況下，部分傳統(tǒng)主產(chǎn)區(qū)糧食凈調(diào)出率持續(xù)下滑、主產(chǎn)區(qū)萎縮的態(tài)勢，不僅會加劇糧食安全風險，而且會帶來經(jīng)濟效率和社會公平的損失，所以分析主產(chǎn)區(qū)萎縮的福利損失，應從三維新福利觀的視角展開闡述。

（一）糧食產(chǎn)銷“兩極化”突出，加劇糧食安全風險

從供給安全角度來看，糧食安全內(nèi)涵應包括兩層含義，既要確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食，還要確保糧食的可及性、可獲得性等供給穩(wěn)定性。中國幅員遼闊，區(qū)域供需平衡一直是國家糧食安全的關鍵環(huán)節(jié)，糧食生產(chǎn)逐漸向北方集中帶來糧食流通空間距離拉大、運輸周期長、流通層級多、基礎設施布局不合理等問題，為糧食區(qū)域間供需對接和產(chǎn)銷調(diào)劑帶來一定威脅。能夠調(diào)出糧食的省份越來越少、需要調(diào)入糧食的省份越來越多，主產(chǎn)區(qū)的萎縮態(tài)勢造成中國糧食區(qū)域供需不平衡問題更加凸顯。7個傳統(tǒng)的北方主產(chǎn)區(qū)（包括黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、山東、河南）糧食播種面積和產(chǎn)量占全國的比重分別從2001年的40.43%和38.82%增加至2021年的47.82%和50.02%。而7個規(guī)模糧食調(diào)入省份中有5個位于南方地區(qū)，2016年以來，上海、浙江、福建、廣東等南方銷區(qū)糧食調(diào)入量均大于1000萬噸。其中，浙江糧食調(diào)入量接近3000萬噸，廣東超過5000萬噸，兩省糧食自給率均不足20%。過去“南糧北運”的格局已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨奔Z南運”，且在進一步強化。

糧食作為大宗商品，水運和鐵路是最主要最可靠的運輸方式。東北地區(qū)是當前中國最重要的糧食輸出地，東南沿海地區(qū)則是最主要的糧食輸入地，東北到東南沿海構(gòu)成了“北糧南運”主要運輸通道，糧食生產(chǎn)和消費“兩極化”態(tài)勢日趨明顯，布局錯位問題越來越突出。更為重要的是，東北地區(qū)在糧食購銷旺季煤糧爭嘴，季節(jié)性運輸能力緊張對糧食外銷不利，顯著制約大規(guī)模糧食到達糧食需求地的時效性。當前中國糧食物流業(yè)缺少規(guī)模大、水平高、技術尖的模范企業(yè)引領，糧食物流技術和服務標準體系還不夠完善，集約化、規(guī)模化程度偏低，產(chǎn)業(yè)集中度低，沒有形成規(guī)模優(yōu)勢，導致糧食物流成本居高不下，在實現(xiàn)大規(guī)模糧食快速通達方面效率還有待提升。一旦糧食主產(chǎn)省份遇到較大自然災害，將會對國家糧食安全造成嚴重威脅。糧食進口集中在東南地區(qū)，一旦遇到大的突發(fā)事件，也會給糧食運輸帶來潛在的風險，威脅國家糧食安全。在2020年新冠疫情期間，疫情防控措施導致交通運輸、要素流動和生產(chǎn)性服務中斷，影響產(chǎn)業(yè)鏈的正常運行。而立足全球視野，氣候變化、極端災害疊加地緣政治沖突，外部環(huán)境的不確定性因素明顯增多，加劇了糧食生產(chǎn)脆弱性，這將會對國內(nèi)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)格局帶來潛移默化的影響。

（二）主產(chǎn)區(qū)萎縮態(tài)勢造成資源過度消耗和污染威脅，加劇生態(tài)風險

糧食安全的可持續(xù)性是要求既能滿足當代的糧食需求，同時又不損害為子孫后代帶來糧食安全的環(huán)境、經(jīng)濟和社會基礎的長期能力。現(xiàn)有糧食主產(chǎn)區(qū)長期保持高強度糧食生產(chǎn)壓力，是以高強度開發(fā)土地甚至犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，為了提高有限耕地上的糧食產(chǎn)能，付出過多的生態(tài)代價，種植集約化程度不斷提高，致污性化學品過量投入現(xiàn)象普遍存在，造成主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的過度消耗、面源污染加劇及生態(tài)服務功能的嚴重退化，對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎產(chǎn)生不利影響，增加了主產(chǎn)省份的資源環(huán)境壓力和生態(tài)風險。

一方面，糧食生產(chǎn)向少數(shù)省份過度集中，造成資源過度消耗。水資源過度利用方面，改革開放以來，黑龍江糧食作物播種面積增長迅速，其中水稻播種面積由1978年的224.30千公頃增至2021年的3867.4千公頃，吉林水稻播種面積由1978年的281.50千公頃增至2021年的837.3千公頃。隨著水稻播種面積的擴大，農(nóng)業(yè)用水需求也不斷攀升，部分區(qū)域農(nóng)業(yè)用水中地下水開采量有所增加，松嫩平原、三江平原和遼河平原部分地區(qū)均存在地下水埋深增加趨勢，局部形成降落漏斗。耕地利用方面，近60年來，東北黑土耕作層土壤有機質(zhì)含量下降了1/3，部分地區(qū)下降了50%，遼河平原多數(shù)地區(qū)土壤有機質(zhì)含量已降到20克/公斤以下。當前，東北地區(qū)黑土區(qū)土地開墾率已較高，耕地后備資源儲備較少，嚴重威脅了中國的糧食安全，也與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與生態(tài)文明建設的理念相悖。

另一方面，糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮態(tài)勢還造成了環(huán)境污染威脅。有研究表明，糧食主產(chǎn)區(qū)種植業(yè)領域總體上呈現(xiàn)“高碳—低效益”特征。受制于“人多地少水缺”的資源稟賦條件和政策壓力的約束，現(xiàn)有糧食主產(chǎn)區(qū)向土地要產(chǎn)量、向農(nóng)業(yè)要效益，資源環(huán)境這根弦越繃越緊，加劇了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境損失。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年中國水稻、小麥、玉米三大糧食作物化肥和農(nóng)藥利用率雖然分別提高到40.2%和40.6%，但與發(fā)達國家相比仍有較大的差距。東北地區(qū)松遼流域地下水“三氮”污染問題日益嚴重，河南化肥施用量、農(nóng)藥使用量在近幾年雖有所下降，但仍處于超高水平，化肥和農(nóng)藥的過度使用帶來耕地板結(jié)、土壤污染、水體富營養(yǎng)化和地下水污染等一系列嚴重后果，同時，地膜的大量使用也使得“白色革命”演變?yōu)椤鞍咨廴尽薄?/span>

（三）糧食生產(chǎn)與水資源錯配，帶來水資源配置效率損失

根據(jù)比較優(yōu)勢理論，糧食區(qū)域貿(mào)易“北糧南運”格局是資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展、宏觀政策等因素共同作用的結(jié)果。糧食生產(chǎn)需要消耗水資源，糧食貿(mào)易的背后隱含著看不見的水資源交易。除了跨流域調(diào)水等實體水流動，以區(qū)域間商品和服務貿(mào)易為載體的虛擬水流動也能夠改變空間上的水資源配置。Allan首次提出虛擬水是指生產(chǎn)商品和服務所需要的水資源數(shù)量。虛擬水貿(mào)易理論認為，缺水地區(qū)可以通過貿(mào)易的方式從富水地區(qū)進口水資源密集型產(chǎn)品，實現(xiàn)水資源和糧食供給安全。但隨著糧食主產(chǎn)區(qū)邊界北移和向少數(shù)省份過度集中，北方地區(qū)每年通過糧食貿(mào)易向南方輸出大量虛擬水資源，產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)糧食生產(chǎn)能力逐步下滑，加劇了糧食生產(chǎn)水資源空間分布不均問題。從水資源空間分布來看，當前中國南北方水資源分布不均和水土資源錯配成為限制糧食生產(chǎn)的重要因素。根據(jù)《2021年中國水資源公報》，2021年北方6區(qū)水資源總量占全國水資源總量的25.17%，南方4區(qū)水資源總量占比為74.83%。從全國主要流域水資源開發(fā)利用水平來看，黃淮海地區(qū)近年來水資源開發(fā)利用程度有所下降，但2021年水資源開發(fā)利用率均在40%左右，西北諸河區(qū)水資源開發(fā)利用率整體呈上升趨勢，2021年接近50%，北方地區(qū)糧食灌溉水壓力較為突出。2016年以來，中國人工生態(tài)環(huán)境補水量由142.6億立方米增加至2021年的316.9億立方米，增加了122.23%。其中，除黑龍江外，吉林、內(nèi)蒙古、河南和安徽等糧食調(diào)出地區(qū)人工生態(tài)環(huán)境補水量總體上均有不同程度的上升趨勢，糧食生產(chǎn)與水資源錯配問題突出。同時，伴隨著糧食種植重心轉(zhuǎn)移，南北方地區(qū)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。改革開放以來，在傳統(tǒng)的糧食主產(chǎn)區(qū)中，北方主產(chǎn)區(qū)水稻的產(chǎn)量占比增加明顯，由1978年的8.45%提高至2021年的28.91%，小麥、玉米和大豆的生產(chǎn)優(yōu)勢繼續(xù)保持，并且產(chǎn)量占比總體呈增長趨勢。糧食種植結(jié)構(gòu)的變化同時帶來北方地區(qū)糧食生產(chǎn)對灌溉水的季節(jié)性需求發(fā)生變化，即在北方降雨較少的春冬季生產(chǎn)了更多糧食，從而使雨熱資源與糧食生產(chǎn)不同步的問題更加凸顯，這就造成中國水資源分布與糧食生產(chǎn)布局匹配程度越來越低，加劇了南北方地區(qū)糧食生產(chǎn)布局與水資源分布的失衡，北方糧食主產(chǎn)區(qū)水資源壓力進一步加劇，同時也變相地用水土資源支持了糧食調(diào)入地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，嚴重制約和影響當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展。

（四）更少的主產(chǎn)區(qū)承擔更多國家糧食安全的保障責任，加劇了區(qū)域不平衡性

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，抗沖擊或風險能力差，產(chǎn)出增長波動大，具有明顯的弱質(zhì)性。在市場機制作用下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律決定了資源要素會流向獲利高的領域，這就導致具有糧食比較優(yōu)勢的糧食主產(chǎn)區(qū)與具有非農(nóng)優(yōu)勢的主銷區(qū)之間出現(xiàn)區(qū)際分工利益失衡。

改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)達的東南沿海地區(qū)尤其是長三角、珠三角地區(qū)在國家政策的支持下，率先成為市場化、國際化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進的區(qū)域，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，土地用于糧食生產(chǎn)的機會成本越來越高，大量土地轉(zhuǎn)用于收益率更高的工業(yè)和城鎮(zhèn)建設用地，并由此獲得了更高的收益。即使是農(nóng)用地，其糧食播種面積也在持續(xù)減少。從1978年到2021年，東南沿海5省市（包括上海、江蘇、浙江、廣東、福建）糧食播種面積下降了47.29%，除上海作為國際大都市情況特殊外，浙江下降幅度高達69.95%，福建、廣東下降幅度也超過60%。這期間五省市糧食播種面積占全國的比重由15.10%下降到8.16%，由此把保障國家糧食安全的責任更多轉(zhuǎn)移給了其他地區(qū)，如黃淮海地區(qū)、東北地區(qū)等。這些規(guī)模糧食調(diào)出地區(qū)作為商品糧供應的主陣地，更多地承擔起了保障國家安全的政治任務。

地方政府將大量的人力物力財力配置到糧食領域，但從發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)上獲得的經(jīng)濟收益卻很低；糧食生產(chǎn)對地方財政增收的貢獻整體較低，而發(fā)展糧食生產(chǎn)所需投入?yún)s不斷增加。從農(nóng)林水支出占比情況來看，2007—2021年，黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、安徽等5個規(guī)模糧食調(diào)出地區(qū)農(nóng)林水支出占總預算支出的比重總體上呈增加趨勢，從2007年的8.9%增加至2021年的13.59%，增加了4.69個百分點。北京、上海、浙江、廣東、福建、海南、天津等7個規(guī)模糧食調(diào)入地區(qū)農(nóng)林水支出占總預算支出的比例在整體上先增加后減少，從2007年的6.07%增加至2015年的8.33%，近年來有小幅下降，但此期間該比重一直顯著低于規(guī)模糧食調(diào)出地區(qū)，并且二者差距呈擴大趨勢。2021年規(guī)模糧食調(diào)出地區(qū)的農(nóng)林水支出比重是規(guī)模糧食調(diào)入地區(qū)的1.88倍，達到2007年以來的最高值。從城鄉(xiāng)社區(qū)支出占比情況來看，兩類地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)支出占總預算支出的比重在2007—2019年都在增加，2020—2021年均有較大幅度下降，但整體上規(guī)模糧食調(diào)出地區(qū)該支出比例均遠低于規(guī)模糧食調(diào)入地區(qū)，二者在人均支出方面的差距更大。糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間在城鄉(xiāng)社區(qū)公共設施、環(huán)境衛(wèi)生和社區(qū)管理等方面支出的較大差距，進一步拉大了區(qū)域間發(fā)展的不均衡性，既不利于糧食主產(chǎn)區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，也造成區(qū)域間發(fā)展的不公平，嚴重阻礙全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的進程。

（五）糧食加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展與糧食生產(chǎn)格局不平衡、不匹配問題突出

在糧食產(chǎn)業(yè)中，糧食加工作為整個流通鏈條的樞紐，向上連著生產(chǎn)和收儲，向下連著銷售和消費，是帶動糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。為保障國家糧食安全，糧食主產(chǎn)區(qū)外銷的大多是廉價的原糧及初級產(chǎn)品，而主銷區(qū)則利用這些廉價原料進行精深加工，生產(chǎn)價格較高的糧食加工產(chǎn)品，由此導致糧食主產(chǎn)區(qū)創(chuàng)造價值和利益的轉(zhuǎn)移。伴隨著現(xiàn)有糧食主產(chǎn)區(qū)大量糧食的調(diào)出，包含大量補貼的原糧在調(diào)往銷區(qū)加工銷售過程中產(chǎn)生了利益外溢，變相造成了“窮區(qū)補償富區(qū)”的現(xiàn)象，實際上隱含了主產(chǎn)區(qū)補貼和利益的流出。

當前，規(guī)模糧食調(diào)出地區(qū)現(xiàn)代糧食加工業(yè)發(fā)展水平較低，糧食加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展與糧食生產(chǎn)格局不平衡的問題十分突出。根據(jù)2022年《中國糧食和物資儲備年鑒》數(shù)據(jù)整理計算，2021年，規(guī)模糧食調(diào)出地區(qū)糧食產(chǎn)量占全國的38.63%，成品糧油加工企業(yè)、食品及副食釀造業(yè)、深加工企業(yè)數(shù)量也分別占全國的32.10%、34.24%和43.86%，但其糧食工業(yè)總產(chǎn)值僅占全國的22.61%，糧食產(chǎn)業(yè)的利潤總額僅占全國的13.79%，糧食產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值利潤率也顯著低于全國7.41%的平均水平。其中，東北地區(qū)的黑龍江和吉林，糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低的問題尤為明顯，2021年其產(chǎn)值利潤率僅為2.75%和1.67%，糧食產(chǎn)業(yè)利潤分別只占全國的1.67%和0.43%，與其糧食生產(chǎn)大省、調(diào)出大省的地位不匹配問題突出。相比之下，2021年規(guī)模糧食調(diào)入地區(qū)糧食產(chǎn)量僅占全國的4.30%，但其糧食工業(yè)總產(chǎn)值占全國的15.77%，糧食產(chǎn)業(yè)利潤總額也占全國的11.58%，產(chǎn)值利潤率為5.44%，高于規(guī)模糧食調(diào)出地區(qū)水平。其中，廣東、福建、浙江的糧食產(chǎn)業(yè)利潤占比甚至超過內(nèi)蒙古和吉林等地區(qū)。可以看出，在“北糧南運”格局持續(xù)深化的背景下，糧食調(diào)出地區(qū)大量調(diào)出原糧，為保障國家糧食安全作出了重要貢獻，但其本身糧食企業(yè)利潤總額不高，也反映出當前糧食調(diào)出地區(qū)糧食精深加工發(fā)展滯后、加工企業(yè)“小散弱”問題突出，糧食加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平與其糧食生產(chǎn)能力、糧食資源狀況等在全國的地位不相匹配，資源優(yōu)勢、生產(chǎn)優(yōu)勢難以充分轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢，種糧效益未有效留在產(chǎn)區(qū)的現(xiàn)實。

四、構(gòu)建產(chǎn)銷區(qū)共保糧食安全的新格局

保障國家糧食安全始終是全面推進現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的底線要求，也是中央與地方、主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的共同責任。在全面推進鄉(xiāng)村振興的過程中，為遏制主產(chǎn)區(qū)進一步萎縮態(tài)勢，更好地保障國家糧食安全，需要在目前支持主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的政策體系的基礎上，對糧食產(chǎn)銷區(qū)進行重新劃分，明確產(chǎn)銷區(qū)和平衡區(qū)共保糧食安全的責任，優(yōu)化產(chǎn)銷區(qū)布局，完善利益補償機制，深化糧食產(chǎn)銷協(xié)作，防止個別省份由糧食主產(chǎn)區(qū)向產(chǎn)銷平衡區(qū)甚至糧食主銷區(qū)轉(zhuǎn)化，提高主銷區(qū)和產(chǎn)需平衡區(qū)糧食產(chǎn)能和糧食自給率，推動形成以主產(chǎn)區(qū)為主要力量、主銷區(qū)和平衡區(qū)共同支撐的糧食安全保障新格局，在確保實現(xiàn)國家糧食安全底線任務的同時，促進產(chǎn)銷區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕。

（一）進一步明確糧食產(chǎn)銷區(qū)范圍

傳統(tǒng)的糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)及產(chǎn)銷平衡區(qū)是2003年劃定的，至今情況已經(jīng)發(fā)生很大變化。同時，單純按省級行政區(qū)劃分產(chǎn)銷區(qū)，會掩蓋省域內(nèi)部的差異，也容易使主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)推脫和轉(zhuǎn)移糧食安全責任。

為進一步壓實國家糧食安全責任，建議按照糧食產(chǎn)量、糧食調(diào)出率、耕地數(shù)量及潛力等指標，對糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)及產(chǎn)銷平衡區(qū)進行重新劃定?？梢钥紤]按照雙層次進行劃分，首先按省級行政區(qū)劃劃分，確定糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)及產(chǎn)銷平衡區(qū)，然后在省級內(nèi)部再界定糧食主產(chǎn)縣，以縣級行政區(qū)劃為基本地域單元，以此作為國家實施糧食主產(chǎn)區(qū)政策的依據(jù)。無論主產(chǎn)區(qū)還是主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)，都應確定相應的糧食主產(chǎn)縣，這樣既有利于減輕主產(chǎn)區(qū)壓力，使其能夠休養(yǎng)生息，又可壓實主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食安全責任。需要指出的是，國家現(xiàn)行的產(chǎn)糧大縣獎勵政策是根據(jù)縣級行政單位的糧食生產(chǎn)情況進行動態(tài)篩選，而糧食主產(chǎn)縣是省域內(nèi)部的糧食產(chǎn)銷區(qū)劃，這種劃分方式可以更好壓實糧食生產(chǎn)責任，使各項獎補政策精準對接到糧食生產(chǎn)真正集中的地區(qū)，提高政策的實施效果。中央和省級政府應對糧食主產(chǎn)縣與非主產(chǎn)縣實行分類差別化支持政策，尤其要對糧食主產(chǎn)縣集中連片的區(qū)域給予重點支持。同時，要鼓勵一些在糧食生產(chǎn)領域具備資源稟賦優(yōu)勢、但現(xiàn)已變成糧食調(diào)入省份的傳統(tǒng)產(chǎn)區(qū)加大糧食生產(chǎn)能力投入，提高本省糧食自給率，使之回到糧食主產(chǎn)省或產(chǎn)銷平衡省，切實落實糧食安全責任。

（二）加大糧食主產(chǎn)區(qū)政策支持力度

糧食主產(chǎn)區(qū)是保障國家糧食安全的重中之重。為保障農(nóng)民種糧有合理收益、主產(chǎn)區(qū)抓糧有內(nèi)在動力，當前應進一步加大對種糧農(nóng)戶及糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度，不斷完善糧食支持政策體系與操作辦法，增強政策的針對性和有效性。一是優(yōu)化糧食支持保護政策，保障農(nóng)民種糧積極性。以保供給與保增收相結(jié)合為核心目標，一方面，進一步剝離糧食收購制度保增收的功能，回歸糧食收購托底功能；另一方面，優(yōu)化糧食支持保護政策結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)業(yè)補貼由“黃箱”補貼轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G箱”補貼，由價格補貼轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胙a貼，在弱化對市場扭曲程度的同時，有效保障種糧農(nóng)民收益。同時，加大金融保險政策的支持力度，繼續(xù)探索目標價格貸款、目標價格保險、農(nóng)業(yè)收入保險等多種政策工具，根據(jù)不同目標靈活選用不同政策工具組合，提高政策的實施效果。在新發(fā)展理念下，應推動支持保護政策向支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，由刺激生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹С志G色生態(tài)和適度規(guī)模經(jīng)營，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)協(xié)調(diào)、環(huán)境改善相互融合統(tǒng)一。

二是完善主產(chǎn)區(qū)支持政策，調(diào)動地方抓糧的積極性。綜合運用財政、稅收、金融等政策工具，構(gòu)建完善的糧食主產(chǎn)區(qū)支持政策體系。針對產(chǎn)糧大縣多是財政窮縣的實際狀況，中央財政應加大以整體區(qū)域為主體的轉(zhuǎn)移支付力度，切實保障糧食主產(chǎn)區(qū)基層政權(quán)運轉(zhuǎn)，促進基本公共服務均等化。健全糧食主產(chǎn)區(qū)稅收激勵制度，擴大稅收激勵范圍，對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民、糧食產(chǎn)業(yè)鏈各企業(yè)、基礎設施建設及銀行信貸等實行稅收激勵政策。發(fā)揮政策性涉農(nóng)金融機構(gòu)主力軍作用，優(yōu)化資金供給，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，完善風險分攤機制，改進金融服務方式，為糧食生產(chǎn)、加工、流通、購銷企業(yè)等經(jīng)營主體提供更有效率、更加完善、更高質(zhì)量的全方位金融服務。同時，著力將糧食生態(tài)環(huán)境補償納入糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償范疇，按實際種植面積給予補償，以推動形成糧食調(diào)出地區(qū)生態(tài)保護的動力與激勵機制。

（三）切實落實黨政同責和責任共擔

確保國家糧食安全，需要樹立大食物觀，全面落實“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制，實行黨政同責、責任共擔，中央與地方，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)凝聚成一股合力，共同扛牢糧食安全責任。

一是進一步壓實責任。保障國家糧食安全不單是中央政府的責任，也是中央和各級地方政府共同的責任；也不光是糧食主產(chǎn)區(qū)的責任，而是糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)共同的責任。無論是主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)還是產(chǎn)銷平衡區(qū)，各級地方黨政干部都要樹立底線思維，加強思想認識，強化責任擔當，夯實“重農(nóng)抓糧”責任心和使命感。糧食主產(chǎn)區(qū)要進一步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，增加糧食產(chǎn)量，為全國提供穩(wěn)定的商品糧來源；主銷區(qū)要守住糧食種植面積底線，切實穩(wěn)定和提高糧食自給率，堅決防止和糾正放松糧食生產(chǎn)、忽視糧食生產(chǎn)能力建設的傾向；產(chǎn)銷平衡區(qū)要確保糧食基本自給，繼續(xù)穩(wěn)定糧食產(chǎn)需基本平衡的局面。

二是優(yōu)化完善考核指標。依據(jù)主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)政府在糧食安全省長責任制中承擔的主體責任，設置增強糧食綜合生產(chǎn)能力、保持糧食播種面積和產(chǎn)量基本穩(wěn)定、加強糧食儲備安全管理、保障糧食市場供應穩(wěn)定、加強糧食應急保障能力建設、推進糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等六個方面的考核指標，細化對糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的考核要求。主產(chǎn)區(qū)重點加強藏糧于地戰(zhàn)略等方面的考核，對于主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)，要適度提高糧食種植面積、產(chǎn)量和高標準農(nóng)田建設等考核指標權(quán)重在考慮地方經(jīng)濟發(fā)展程度和資源稟賦的基礎上，設定具體的糧食安全底線目標，使糧食生產(chǎn)能力與經(jīng)濟發(fā)展水平同步提高。

三是強化考核結(jié)果運用。提高考核結(jié)果通報的權(quán)威性，加大考核結(jié)果運用的力度，研究建立相應的獎懲激勵機制，充分發(fā)揮“考核”指揮棒作用。

（四）建立完善橫向利益補償機制

為調(diào)動農(nóng)民種糧和地方抓糧兩個積極性，除了加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的縱向利益補償，還應堅持“誰吃糧誰拿錢、誰調(diào)糧誰補償”的原則，建立完善橫向利益補償機制，利益補償要實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的動態(tài)平衡，推動缺糧調(diào)入地區(qū)承擔更多的糧食安全責任。

一是明確橫向利益補償主體。糧食調(diào)入地區(qū)作為主要受益地區(qū)，要根據(jù)糧食調(diào)入量對糧食調(diào)出地區(qū)進行合理補償，以彌補糧食調(diào)出地區(qū)多產(chǎn)糧食付出的物質(zhì)成本和機會成本，平衡產(chǎn)銷區(qū)之間的利益關系，壓實糧食調(diào)入地區(qū)政府糧食安全責任，補償糧食調(diào)出地區(qū)為糧食安全作出的貢獻。二是完善橫向利益補償標準。可采取糧食調(diào)入地區(qū)對調(diào)出地區(qū)的直接利益補償方式，直接反映糧食調(diào)入省份對調(diào)出省份的經(jīng)濟補償。建議采用糧食生產(chǎn)成本和調(diào)入調(diào)出量作為計算橫向利益補償?shù)闹饕罁?jù)。結(jié)合各糧食調(diào)入地區(qū)人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支付能力、糧食自給率等確定各地補償系數(shù)，補償系數(shù)在0～1之間?？砂醇Z食調(diào)入量設置成不同階梯，糧食調(diào)入量越大補償系數(shù)越高；同時按糧食生產(chǎn)成本給予相應補償，每畝成本補償標準=全國糧食每畝平均生產(chǎn)成本-（中央財政已補償資金總額/糧食播種面積），每公斤成本補償標準=每畝成本補償標準/平均每畝糧食產(chǎn)量。綜合考慮糧食調(diào)入量、補償系數(shù)和每公斤成本補償標準確定各糧食調(diào)入地區(qū)應繳納的實際補償資金，由中央財政設立專項基金，根據(jù)糧食調(diào)出地區(qū)糧食調(diào)出量統(tǒng)籌分配撥付。三是明確橫向利益補償對象。橫向補償資金主要用于糧食調(diào)出地區(qū)在糧食生產(chǎn)、儲備、流通能力提升、農(nóng)業(yè)基礎設施建設等方面的投入，直接體現(xiàn)缺糧調(diào)入地區(qū)“出錢得糧”的政策導向。

（五）不斷優(yōu)化糧食產(chǎn)業(yè)布局

圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)建設為基礎，積極推進國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設，不斷優(yōu)化糧食產(chǎn)業(yè)布局。一是平衡南北方糧食種植地區(qū)布局。北方主產(chǎn)區(qū)面臨巨大的供水壓力，南方地區(qū)則存在大量的撂荒、耕地“非糧化”和雙季稻改一季稻等情況。北方糧食主產(chǎn)區(qū)要實施“以水定產(chǎn)”，減輕水資源過度利用給糧食可持續(xù)發(fā)展帶來的不利影響，制定合理的糧食產(chǎn)量目標，以控制用水總量、提高農(nóng)業(yè)用水效率為抓手，推動北方糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。南方地區(qū)要提高糧食自給率，為國家糧食安全承擔起應有的責任，重點是采取經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，把撂荒耕地利用起來實行連片種植，提高土地利用率。同時穩(wěn)定雙季稻面積，推廣再生稻生產(chǎn)，保證糧食種植面積相對穩(wěn)定。二是調(diào)整優(yōu)化糧食產(chǎn)業(yè)布局。利用中央推進國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設的契機，以糧食產(chǎn)購儲加銷為“軸心”，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為“帶寬”，在糧食調(diào)出地區(qū)統(tǒng)籌布局糧食初加工、主食加工、精深加工及副產(chǎn)品綜合利用，不斷延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，打造供應鏈，實行產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和供應鏈“三鏈”協(xié)調(diào)聯(lián)動，有效地把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢，促使糧食產(chǎn)業(yè)鏈更多留在產(chǎn)區(qū)，讓產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，推動形成糧食興、產(chǎn)業(yè)旺、經(jīng)濟強的良性循環(huán)。

（六）全面深化糧食產(chǎn)銷合作

確保國家糧食安全是央地和產(chǎn)銷區(qū)共同的責任。各產(chǎn)銷區(qū)都要把提高糧食安全保障能力擺在更加重要的位置，使之落到實處。為此，需要深化糧食產(chǎn)銷合作，實行產(chǎn)銷區(qū)聯(lián)動，全面提升區(qū)域糧食安全的保障能力。一是充分發(fā)揮政府推動作用。加強頂層設計，制定和完善相關激勵機制、責任機制、協(xié)調(diào)機制和扶持政策，積極創(chuàng)造有利于糧食產(chǎn)銷合作的環(huán)境，整合合作平臺，引導和推動糧食企業(yè)開展多層次、跨地域、寬領域的產(chǎn)銷合作，推進糧食產(chǎn)銷合作向縱深發(fā)展。二是推動糧食產(chǎn)業(yè)深度融合。產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是深化糧食產(chǎn)銷合作的重要途徑，是建立更加穩(wěn)固、更有效率、更可持續(xù)糧食產(chǎn)銷合作的重要方式。要鼓勵產(chǎn)銷區(qū)企業(yè)以資本為紐帶，通過合資、并購、控股、參股、租賃設施等多種形式深度融合，加強人才、技術、管理等方面合作，跨區(qū)域建立商品糧生產(chǎn)和收儲基地、加工園區(qū)、營銷網(wǎng)絡，建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，形成利益共同體，促進糧食產(chǎn)銷合作深入開展。

（作者魏后凱系中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長，賈小玲系中國社會科學院大學應用經(jīng)濟學院博士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2023年第5期）

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