摘要:民生發(fā)展和民生改善是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心要義。新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展既要遵循以人為核心的發(fā)展理念，尊重農民的城鎮(zhèn)化意愿，保障農民的城鎮(zhèn)化權益，又要遵循民生優(yōu)先的準則，精準識別并切實解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農民民生問題。然而，學界未能充分重視城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問題及其解決，缺乏基于民生改善視角研究以人為核心的新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。當前，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的人的問題和民生問題與20世紀八九十年代不同，也區(qū)別于21世紀初，進城農民找工作難、掙錢難和居村農民生產負擔重、生活壓力大等民生問題不再十分突出。但處于物的城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化轉型關鍵期的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展仍面臨諸多棘手問題，包括鄉(xiāng)村老人因子女進城造成的晚年生活和養(yǎng)老問題、鄉(xiāng)村民生服務因人口減少造成的供需結構失衡問題、鄉(xiāng)村家庭因經(jīng)濟增速放緩造成的增收放緩問題，以及進城農民因城鎮(zhèn)公共服務未能全面覆蓋造成的難以充分享有市民權益問題。這些民生問題不僅僅是單純的城鎮(zhèn)化發(fā)展質量滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度問題，還是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化和共同富裕目標需要一同面對的問題。充分利用國家推進鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等戰(zhàn)略的勢能，精準補齊民生短板弱項，徹底消除城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生痼疾，新型城鎮(zhèn)化才能既好又快地高質量發(fā)展。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化;以人為核心;民生權益;民生問題;民生改善;高質量發(fā)展

1、問題提出：城鎮(zhèn)化發(fā)展亟需補上民生短板

民生改善是發(fā)展中國式現(xiàn)代化和實現(xiàn)共同富裕目標的重要內容，也是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵。新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，不僅需要繼續(xù)推進人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化率，還需要在城鎮(zhèn)化中凸顯以人為核心的發(fā)展理念，促進人的全面發(fā)展和民生不斷改善。然而，一直以來，尤其在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略提出之前，中國城鎮(zhèn)化走的是“重物輕人”的粗放型發(fā)展道路，大量農業(yè)流動人口一直徘徊在城鄉(xiāng)間，不僅難以轉變身份，也不能公平公正地享有市民權益。

黨的十八大后中央和地方政府加大了城鎮(zhèn)公共服務向城鎮(zhèn)常住人口覆蓋和向鄉(xiāng)村延伸的力度，越來越多的農業(yè)流動人口從中獲益，子女上學、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等民生權益得到了一定改善。但相比于市民，參與城鎮(zhèn)化發(fā)展的居村農民、城郊農民和進城農民在日常生活和社會保障上還存在諸多問題，他們日益增長的美好生活需要與城鎮(zhèn)化不平衡、不充分發(fā)展的矛盾仍十分突出。作為推進城鎮(zhèn)化發(fā)展主體力量的農民，在城鎮(zhèn)化進程中的民生權益沒有得到應有的尊重和體現(xiàn)。譬如：進城農民為城市建設和經(jīng)濟發(fā)展奉獻了最寶貴的年華， 但他們中的多數(shù)人一直處在打工掙錢中，沒有被城市社會完全接納；城郊農民被動地卷入城鎮(zhèn)化中，他們從土地征用、房屋拆遷中獲得了一定的經(jīng)濟補償，多數(shù)人也得到了政府的妥善安置，但相比于城郊區(qū)位優(yōu)勢，他們不再擁有屬于自己的承包地和宅基地；居村農民尤其是“三留守”人員是城鎮(zhèn)化發(fā)展中最大利益犧牲者，城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅讓他們失去了穩(wěn)定的家庭生活，而且他們的勞動負擔和生活壓力比以前更大。

也就是說，城鎮(zhèn)化發(fā)展在給鄉(xiāng)村帶來“利好”的同時，也破壞了鄉(xiāng)村社會的安寧和鄉(xiāng)村社區(qū)的“先天和諧”，造成諸多民生問題。這些民生問題，有的是城鎮(zhèn)化發(fā)展的痼疾頑癥，有的是城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展引發(fā)的新疾，但無論問題性質如何變化，步入發(fā)展中后期階段的城鎮(zhèn)化需要進一步彰顯人性溫度，切實解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的深層次民生問題。唯有城鎮(zhèn)化發(fā)展遵循以人為核心的發(fā)展理念，優(yōu)先處置好農民民生問題，補齊城鎮(zhèn)化進程中的民生短板和弱項，保障城鎮(zhèn)化參與者的“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的民生權益，新型城鎮(zhèn)化的高質量發(fā)展才有可能實至名歸。

2、文獻簡述：城鎮(zhèn)化發(fā)展、以人為核心與民生改善的研究

城鎮(zhèn)化包括新型城鎮(zhèn)化是學界重要研究的主題，國內外很多學者進行了廣泛探究，并形成大量頗有價值的研究成果。在西方國家，城鎮(zhèn)化和城市化都叫“urbanization”，主要指農村人口向城鎮(zhèn)轉移和集中的過程。如此，西方的“二元結構理論”“人口推拉理論”“區(qū)位理論”“最佳城市規(guī)模理論”等都把農村人口遷移方向、遷移路徑、遷移模式作為研究重點。并且，由于多數(shù)西方國家的工業(yè)化發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展幾乎是同步的，農民進城后的就業(yè)、轉變身份和社會保障問題不是很突出，學者們在城鎮(zhèn)化、人口遷移或人口流動研究中更關心進城人口城市適應、社區(qū)融入等問題，較少把以人為核心和流動人口、轉移人口的民生改善當作研究主題。

中國在改革開放后不斷推進城鎮(zhèn)化發(fā)展， 城鎮(zhèn)化率由1980年代初的20%提升到2022年的65.22%。然而，中國城鎮(zhèn)化是在不斷突破城鄉(xiāng)二元體制下推進的，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后于工業(yè)化發(fā)展，存在“分離—等待—相聚—再分離”的人戶分離現(xiàn)象和發(fā)展不平衡不充分問題。2021 年全國人戶分離人口達5億多，流動人口約3. 8億，其中農民工近3億。鑒于此，國內學者在城鎮(zhèn)化研究中更關注中國特色城鎮(zhèn)化道路、農業(yè)人口流動與轉移、戶籍制度改革，以及農業(yè)流動人口市民化等問題。近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實施與推進，學者們在城鎮(zhèn)化研究中越來越多地重視傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化、常住人口城鎮(zhèn)化與戶籍人口城鎮(zhèn)化、物的城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化的不同，[1]并加大了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化或人的城鎮(zhèn)化理論與實踐研究。但在以人為核心的城鎮(zhèn)化研究中，學者們比較關心農業(yè)轉移人口的市民化問題，即進城農民、城郊農民向市民身份轉變以及城市融入問題。梳理以人為核心的新型城鎮(zhèn)化文獻不難發(fā)現(xiàn)，學者們對以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)展開了較深入的研究，提出了一些頗有見地的新觀點。如：人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的本質要義和核心內涵，[2]沒有人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展就難以持續(xù)；[3]土地城鎮(zhèn)化、空間城鎮(zhèn)化發(fā)展要與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展，推進農業(yè)轉移人口市民化；[4]公共服務均等化是推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內容，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要城鎮(zhèn)公共服務全面且深度覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。[5]

在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問題及其解決研究上，一些學者對城鎮(zhèn)化發(fā)展衍生的民生問題， 包括“三留守”問題、隨遷子女教育問題、農業(yè)流動人口的異地就醫(yī)及報銷問題等展開了多學科、多視角研究，并為就業(yè)、住房、看病、子女教育等民生問題的解決提出一些建議：改革開放以來的快速城鎮(zhèn)化是我國農村空巢老人激增的重要原因，替代策略和流動策略是當前農村空巢老人民生權益保障的必要選擇；[6]城鎮(zhèn)數(shù)量的增加和城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大引發(fā)大量征地對農民的民生保障產生嚴重影響，城鎮(zhèn)化發(fā)展要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，完善征地農民法律救濟制度，規(guī)范農地轉用秩序，賦予并保障農民土地增值收益權；[7]民生服務要滿足城鎮(zhèn)化中民眾的生存發(fā)展、紅利普惠、參與治理等民生需求，將其貫穿到整個城鎮(zhèn)化的謀篇布局、功能規(guī)劃、創(chuàng)新驅動、公共治理等建設之中；[8]城鎮(zhèn)化發(fā)展應該以民生需求為根本導向， 滿足民生需求是民生型“和諧性、高效性、可持續(xù)性、綠色性及共享性”的基本特征。[9]不難看 出，學者們已將民生問題及其解決納入城鎮(zhèn)化研究中，指出了“城鎮(zhèn)化與民生改善是一種互構互長的關系”，[10]并注意到城鎮(zhèn)化發(fā)展對民生的 “雙重影響”，如：城鎮(zhèn)化為民生改善提供了投資增長、促進就業(yè)、集聚效應、經(jīng)濟轉型、基本公共服務均等化等一系列新的機遇，但城鎮(zhèn)化發(fā)展也面臨著民生基礎、民生支持條件、民生質量、民生權利等挑戰(zhàn)；[11]城鎮(zhèn)化發(fā)展是把“雙 刃劍”，一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展促進農民人口進城打工，增加了農戶家庭收入，并在一定程度上提高了家庭生活水平，另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展形塑了鄉(xiāng)村民生新的“弱境”“窮境”和“苦境”，使得鄉(xiāng)村民生的新老問題疊加呈現(xiàn)。[12]

總的來看，學界對以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，包括對失地農民問題、農業(yè)轉移人口市民化問題、農村留守問題、城市病問題，以及城鄉(xiāng)人力資源統(tǒng)籌開發(fā)、城鄉(xiāng)社會保障一體化等已經(jīng)形成較深的認知，但對城鎮(zhèn)化發(fā)展中以人為核心與民生改善的研究缺乏深層指涉和具體關聯(lián)。主要體現(xiàn)在：多數(shù)研究沒有在新型城鎮(zhèn)化研究中將以人為核心與民生改善聯(lián)系起來加以研究；多數(shù)研究是在全面建成小康社會發(fā)展背景下研究人的城鎮(zhèn)化和民生問題，沒有重視人的城鎮(zhèn)化發(fā)展、民生發(fā)展與中國式現(xiàn)代化發(fā)展的耦合性；并且，多數(shù)研究沒有充分重視城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問題及其解決，更缺乏基于民生改善視角的推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展研究。

民生發(fā)展和民生改善是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展核心要義，新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展是民生問題不斷得到解決、民生服務不斷提升和居民生活更加美好的過程。如此，新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，既要遵循以人為核心的發(fā)展理念，尊重農民的城鎮(zhèn)化意愿和城鎮(zhèn)化權益，又要遵循民生優(yōu)先的準則，精準識別并切實解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農民民生問題。本文針對城鎮(zhèn)化發(fā)展中“民生保障存在不少薄弱環(huán)節(jié)”和黨的二十大提出的“在發(fā)展中保障和改善民生” 要求，把以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展宏大主題的研究具體落實到農民民生問題解決以及改善上，冀望新型城鎮(zhèn)化發(fā)展把堅持以人為核心和改善農民民生狀況作為基本遵循，補上城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生“欠賬”“短板”，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展與民生事業(yè)發(fā)展“同頻共振”。

3、農民的城鎮(zhèn)化情境與民生問題變化

農民是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要主體，城鎮(zhèn)化尤其是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要切實維護農民的民生權益，不斷提高他們的獲得感、幸福感和安全感。但城鎮(zhèn)化發(fā)展在給農民帶來更廣闊發(fā)展空間、更好職業(yè)選擇和更多經(jīng)濟利益的同時，也給農民造成諸多煩惱和困擾，甚至一些農民成為了城鎮(zhèn)化發(fā)展的犧牲品。不僅如此，城鎮(zhèn)化發(fā)展還不斷改變著農民的民生需求取向：卷入城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農民，包括居村農民都或多或少地因城鎮(zhèn)化發(fā)展而改變了民生需求的預期，更多農民的民生需求不再囿于鄉(xiāng)村，期望從城鎮(zhèn)化發(fā)展中獲得民生改善機會；而且城鎮(zhèn)化發(fā)展在滿足農民民生需要的同時又誘導農民滋生更多的民生需要，致使城鎮(zhèn)化發(fā)展在解決了現(xiàn)有民生問題后又要面對新的、甚至更棘手的民生問題。籍于此，城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，不僅要滿足城鎮(zhèn)化參與者，包括進城農民、城郊農民和居村農民日益增長的民生需要，還要在其發(fā)展中不斷解決既有的民生問題和新生的民生問題，并依托民生問題的持續(xù)解決推進城鎮(zhèn)化既好又快地發(fā)展。

一直以來，中國的民生事業(yè)發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展，并成為掣肘城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的短板和弱項。自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設拉開城鎮(zhèn)化發(fā)展大幕時起，城鎮(zhèn)化發(fā)展就擔任著消弭城鄉(xiāng)二元結構，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要媒介。城鎮(zhèn)化發(fā)展由最初的城市大門徐徐打開，準許農民進入城市打工掙錢，到近年來不斷降低農民進城、居住的戶籍門檻，給予進城農民“準市民”“新市民”待遇，農民的民生狀況在城鎮(zhèn)化發(fā)展中得到了較大改善。城鎮(zhèn)公共服務向農業(yè)轉移人口覆蓋和向鄉(xiāng)村延伸，以及300萬以下城市取消農民落戶限制等“利好”政策的實施，越來越多的農民不再是“純粹農民”，他們與城市的社會距離越走越近，與市民的身份差距越來越小，一些長年居住在城市的農民及其家屬和子女的日常生活、衣著穿戴和形體外貌越來越接近城市市民。城市政府和城市社會利用農民進城打工發(fā)展城鎮(zhèn)化，以及接受農民勞動力而不要農民勞動者的“野蠻式”方式正在發(fā)生改變，更多的農民從城鎮(zhèn)化發(fā)展中提高了民生水平。這些成就是城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸累積而來的， 體現(xiàn)了物的城鎮(zhèn)化正在向人的城鎮(zhèn)化轉變。

1980年代的小城鎮(zhèn)建設對中國農民的民生改善和城鎮(zhèn)化發(fā)展都具有史詩性意義，它啟動了城鎮(zhèn)化發(fā)展快車，讓世代在田野耕作的農民有機會走出農村、進入城鎮(zhèn)，并成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和城鎮(zhèn)常住人口。家庭聯(lián)產承包責任制的全面實行，不僅激發(fā)起農民的生產積極性， 糧食產量年年創(chuàng)新高，徹底解決了中國人吃飯問題，而且解放了農業(yè)勞動力，農民可以自主地進行糧食生產勞動和從事多種經(jīng)營活動。換言之，家庭承包制把部分農業(yè)勞動力從土地中解放出來，越來越多的農戶把家里多余的勞動力配置到城鎮(zhèn)或非農產業(yè)中。起初，一些農戶將家庭成員中年輕且有受過一定文化教育的人送到家鄉(xiāng)附近城鎮(zhèn)企業(yè)工作，從事工業(yè)品加工、玩具制造、服裝制作等非農職業(yè)。這些進城農民不需要再像他們父輩們那樣，過“朝披寒露晚凝霜”和“風吹日曬雨淋”的生活，可以像城鎮(zhèn)職工一樣，在相對舒適的環(huán)境中工作。雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事的是勞動密集型工作，與城市大企業(yè)的工作環(huán)境還存在較大差距，但非農業(yè)工作的“輕松”和按月領工資的“新生活”讓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農民及其家庭擁有較高獲得感，更多的家庭紛紛把年輕孩子送入城鎮(zhèn)企業(yè)上班， 以獲得超過農業(yè)勞動收益的經(jīng)濟收入。到1990 年，全國擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)達1873萬個，吸納農村富余勞動力9262萬人。而且1990年代初期農業(yè)轉移人口主要在本地工作，本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作約占78.2%，本地縣城工作占12.2%，只有9.6%的農民到外地工作。[13]

黨的十四大后，國家深化市場化體制改革， 尤其是完全取消糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，農民們不再受制于口糧的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”管制，可以跨省跨地區(qū)遠距離流動，到沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或大城市打工。籍于到城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)打工能夠掙到更多的錢，農民進城方式隨著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展重心的改變而由小城鎮(zhèn)轉移到城市。城市的產業(yè)、市場、資源等經(jīng)濟基礎比小城鎮(zhèn)雄厚， 城市改革和市場化發(fā)展讓城市發(fā)展優(yōu)勢不斷凸顯，不僅可以吸納更多的農業(yè)勞動力，而且城市“豐富多彩的工作崗位也有利于人們發(fā)現(xiàn)自己適合干什么與不適合干什么”，農民“可以從一家企業(yè)跳到另一家企業(yè)，也可以從一個行業(yè)跳到另一個行業(yè)”。[14]更關鍵的是，城市打工除了能夠掙到比鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更多的錢，還有機會成為令他們羨慕已久的城市人。這對年輕人更有吸引力，因為成為大城市人遠比在小城鎮(zhèn)落戶體面得多。如此，在1990年中后期，中國形成了氣勢磅礴的“農民工潮”，廣大農民像潮水般地涌入城市。以至于一些省市，如廣東省對農民工進入予以一定限制，要求沒有工作單位的農民在春運期后來廣州、深圳等大城市找工作， 并把暫時沒有找到工作、流落街頭的農民視為“盲流”，列入城市“收容”對象。

相比于1980年代農民進小城鎮(zhèn)，1990年代進城市對農民民生影響更大。農民在家鄉(xiāng)附近的小城鎮(zhèn)打工，吃住等生活問題可以依托鄉(xiāng)村的家和父母來解決，打工成本不高，生活上也沒有多大困難；而進入城市后，農民的吃飯、居住、找工作等民生問題都需要自己想辦法解決。并且，1990 年代的城市處于經(jīng)濟體制改革和發(fā)展轉型中，城市自身的民生問題，如企業(yè)下崗職工再就業(yè)、生活保障等問題非常突出，城市政府和城市企業(yè)一般不能幫助進城農民化解民生問題。籍于此，多數(shù)進城打工農民只能依靠熟人“強關系”謀取工作，[15]日常生活上的困難也只靠老鄉(xiāng)、親戚“抱團”方式解決。低社會保障或無生活保障的城市打工者，一旦遇到生病或丟失工作之類的“大事情”，通常難以在城市待下去，只能返回到鄉(xiāng)村生活。當然，也有一些用工單位，包括部分外資企業(yè)，它們?yōu)榱俗屴r民工安心工作，提供集體宿舍、食堂就餐等有限服務。但更多的進城農民集中居住在城市郊區(qū)或在簡易的出租房里，很多人擁擠在一起， 生活極不方便。

如果說1980年代城鎮(zhèn)化產生的農民民生問題集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到1990年代，因農民遠距離流動到城市，農民的民生問題就跨越了鄉(xiāng)村，成為城市中的農民問題。農民在家鄉(xiāng)附近的小城鎮(zhèn)居住和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工，盡管工作和生活的城鎮(zhèn)化情境與鄉(xiāng)村有所不同，進城農民會覺得不適應，但畢竟工作和生活的地方離村莊和家不遠，打工者依舊生活在家鄉(xiāng)文化圈中，與周圍人交往沒有多少生疏感。而對進城農民來說，城市是完全陌生的新世界，其城鎮(zhèn)化情境是“惡劣” 的，繁華之下存在諸多不確定性，不知道明天怎么過的恐懼讓很多進城農民無所適從；并且，處于城市情境中的打工者，想知道的東西越多， 他們的擔心或憂慮更多。[16]

另一方面，1980年代農戶的日常生活幾乎沒有受到家人打工影響，因為進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的多數(shù)人是剛從學校畢業(yè)的初中生和高中生，他們原本就不種田，家里的農活也未指望他們。這些剛從學校出來的孩子進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工，盡管不一定能掙到多少錢，但至少可以為家庭減輕一些經(jīng)濟負擔。而1990年代的進城打工對農戶的影響較大，這是因為：進入1990年代后，越來越多的農戶不僅僅讓剛從學校出來的學生進城打工，還有一些農戶看到了年輕人打工掙到了比農業(yè)勞動多得多的錢，便讓年齡稍大、已經(jīng)在農村成家的中青年進入城市打工。這些年齡稍大的農民不像剛從學校畢業(yè)的人，他們較少考慮改變農民身份，或成為城里人，更多考慮的是多掙錢，讓家人住上更好的房子，讓孩子能上更好的學校。但問題是，有家有室的中青年農民進城會對家庭和農業(yè)勞動產生較大影響，因為他們中的多數(shù)人是家里主要勞動力，進城打工難免要加重父母和妻子的農活負擔。

農業(yè)人口離村進城造成的民生問題還不止這些。21世紀初，越來越多鄉(xiāng)村中年人也在城鎮(zhèn)化“魔棒”驅使下進城打工：一方面，經(jīng)過一段時間的進城打工和在村務農的收益比較后，一些農戶不再重視承包地和農業(yè)生產，紛紛將家里的中年人送進打工者隊伍中；另一方面，土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市的道路、住房等建設需要大量做苦活、累活、臟活的體力勞動者。鄉(xiāng)村的“推力”與城市的“拉力”讓1950年代和1960年代出生的、具有豐富種田經(jīng)驗的中年農民進入城市打工成為可能。這些中年農民主要在建筑工地上從事重體力活，雖然掙的錢不比年輕人少，但他們離開鄉(xiāng)村對居村的留守老人、留守婦女造成的影響尤其大，甚至對留守人員的身心造成傷害：原初繁重的農活主要由體力強的中年男子承擔，而中年農民進城后，留守老人和留守婦女不得不從事耕地、挑擔等重農活。直到今天，很多鄉(xiāng)村仍依靠留守老人和留守婦女從事繁重的農業(yè)勞動，他們用羸弱或柔弱的身軀支撐著農業(yè)生產、糧食安全和新農村建設、鄉(xiāng)村振興的天空。

概而言之，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展在21世紀前后十幾二十年中，農民因城鎮(zhèn)化粗放發(fā)展產生了較嚴重的民生問題。不僅進城打工的農民干了市民不愿意做的苦、累、臟和險活，沒有換來市民待遇和均等化公共服務權益，而且鄉(xiāng)村留守人員為城鎮(zhèn)化發(fā)展支付了高昂的民生成本，他們在為進城打工者堅守著“大后方”的同時，忍受著鄉(xiāng)村社會大轉型中民生服務不斷減少的壓力：或在鄉(xiāng)村空間整合中被一再地折騰，難以過上穩(wěn)定的生活；或在年復一年的等待中一如既往地過著傳統(tǒng)的小農生活。雖然他們在物質上不再貧困，但在精神上比以前更加孤獨、寂寞，甚至連說話都找不到合適的人。

4、識別并消除城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生痛點

物的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的野蠻成長，一味地從鄉(xiāng)村汲取人力、物力和財力，最終導致鄉(xiāng)村社會“失血”和鄉(xiāng)村家庭“分裂”。發(fā)展中國式現(xiàn)代化和實現(xiàn)共同富裕目標都需要終結野蠻城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村的“掠奪”和對農民的“歧視”。如果說城鎮(zhèn)化發(fā)展初期汲取農村資源和犧牲農民權益是無奈選擇，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要經(jīng)歷這個“原始積累”過程，那么，到全面建成小康社會后的新發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展再不重視農民民生問題解決，仍將農民及其家庭生活置于城市體系之外，再讓農民為城鎮(zhèn)化發(fā)展或現(xiàn)代化實現(xiàn)承受代價，就說不過去了。改善城鎮(zhèn)化中的農民民生狀況，提高農民獲得感、幸福感和安全感，讓農民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，是新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的重要使命，也是新時代發(fā)展中國式現(xiàn)代化和扎實推進共同富裕的重要社會基礎。

進入21世紀后，尤其在國家提出以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略后，中央和地方政府逐漸加大對城鎮(zhèn)化進程中人的問題和民生問題的解決力度。如：實施幫扶“三留守”人員的“關愛工程”，為留守人員的日常生活排憂解難；啟動幫助留守兒童與打工父母團聚的“彩虹工程”，讓父母多一些時間陪伴“小候鳥”；推進戶籍制度改革，不斷降低進城落戶門檻，促進城鎮(zhèn)公共服務向常住人口覆蓋，讓進城農民越來越多地享受到城市公共服務。雖然這些舉措在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)化中人的問題，也部分地化解了農民的民生難題，但它們只是暫時地緩解問題，未能從根源上消除城鎮(zhèn)化中的民生問題痼疾，更沒有將以人為核心的理念落實到城鎮(zhèn)化發(fā)展中，徹底解決農民的民生問題。

當前，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展處于量的快速增長向質的升級轉型關鍵期。解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問題不能再像過去那樣將工作重點放在“面上”，“頭痛治頭，腳痛治腳”，需要精準地發(fā)現(xiàn)深層次的“里子”問題，即城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展中的“疑難問題”與“棘手問題”。不解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的深層次民生問題，城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展就無從談起。當前和今后一段時期掣肘城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的農民民生問題主要體現(xiàn)在4 個痛點上，亟待精準識別并予以有效解決。

痛點1：鄉(xiāng)村老人晚年生活問題

在直接參與和間接卷入城鎮(zhèn)化的農民中， 鄉(xiāng)村老人受城鎮(zhèn)化發(fā)展沖擊最大。當前居住在鄉(xiāng)村的老人是20世紀八九十年代四五十歲的農民，那時的他們是家里頂梁柱和主要勞動者， 幾乎為家庭發(fā)展、孩子撫養(yǎng)付出所有。當前，曾經(jīng)的中年人已步入老齡階段，體力和精力都不允許他們繼續(xù)從事繁重的農業(yè)勞動。盡管有些留守老人仍與留守婦女、留守兒童生活在村莊中，但他們中的多數(shù)人是與分家了的兒孫分開居住，兒媳、孫子女對他們的照顧非常有限。并且，多數(shù)留守婦女有小家的農活要做，很難為老人提供更多幫助，甚至子女們的家務和農活還要老人代勞。更嚴重的是，隨著城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展和老人們的兒子在城市擁有穩(wěn)定工作和生活，鄉(xiāng)村留守婦女和留守兒童正在陸續(xù)進入城市或縣城鎮(zhèn)，越來越多的子女包括已經(jīng)分家單過的，一般會把承包地丟給老人耕種，并將家交給老人看守。雖然一些年紀大的留守老人不再耕種全部的承包地，將離住地較遠和水路不好的承包地流轉出去，但是，由于耕種的農田少且小，使用農機不方便，或出于節(jié)約成本考慮， 老人們仍采用人力耕種承包地，辛苦程度并不比以前小。雖然越來越多進城的孩子們已經(jīng)不再指望老人做農活，甚至要求他們放棄農業(yè)勞動，一些留守老人也放棄了做農活，但隨著老人們年齡變大，行動愈發(fā)不方便，照顧留守老人晚年生活成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展最迫切的問題。調查發(fā)現(xiàn)，在一些中西部村莊中，留守在村莊的幾乎是七八十歲的老人，他們過著空巢或獨居生活，不僅日常生活、生病沒人照顧，甚至吃上熱飯都成了生活中的一大難題。

不僅如此，由于人口城鎮(zhèn)化滯后于人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，20世紀進城打工或21世紀初進城打工的“60后”們，將在不久的將來陸續(xù)返回村莊， 成為居住在鄉(xiāng)村的“新老人”。這些正在變老的“60后”們，如果國家不盡快為他們建立養(yǎng)老保障和提供養(yǎng)老服務，今天村莊中老人的“凄慘”將在“60后”農民身上重現(xiàn)，并可能比現(xiàn)在村莊中高齡老人問題還要嚴重。因為：一是“60后”農民是在城鄉(xiāng)從事繁重體力勞動的最主要的人群，但他們幾乎把所有勞動積蓄奉獻給自己的父母和小孩，幾乎沒有為自己攢下多少養(yǎng)老本錢；二是“60后”農民是中國人口出生高峰期來到人間的，群體數(shù)量龐大，如果國家為他們提供充分的養(yǎng)老保障，會面臨巨大的財政壓力；三是“60后”農民，無論是在家鄉(xiāng)從事農業(yè)勞動和非農業(yè)勞動的，還是在外地打工而返鄉(xiāng)的，他們對農業(yè)勞動都不陌生，但農地流轉、農業(yè)規(guī)?；?jīng)營，以及農村現(xiàn)代化發(fā)展已經(jīng)不允許他們再從事一家一戶的小農生產，即他們不能像他們的父輩那樣，可以從事農業(yè)勞動到體力極限，他們中的多數(shù)人將在無所事事中老去；四是“60后”農民不同于“40后”“50后”農民?！?0后”“50后”高齡老人有多個子女。即使子女離開鄉(xiāng)村，他們也能給老人提供一些家庭照顧。而當“60后”農民成為老人后，城里生活的獨生子女們一般無力為他們盡孝，他們中的多數(shù)人只能在“自我養(yǎng)老”中了卻余生。

中國是人口大國，未富先老的養(yǎng)老壓力已經(jīng)讓國家不堪重負，加上城鎮(zhèn)化發(fā)展對農村老人欠賬過多，這將進一步激化農村留守老人無家人照顧和龐大的打工回鄉(xiāng)老人缺乏養(yǎng)老保障問題。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展亟待解決農民養(yǎng)老問題，如若不然，鄉(xiāng)村老人及其養(yǎng)老問題將成為新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的沉重包袱。

痛點2：鄉(xiāng)村民生服務空間布局問題

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展不斷侵蝕鄉(xiāng)村社會根基， 越來越多的村莊，尤其是那些遠離中心城鎮(zhèn)的村莊處于嚴重空心或半空心狀態(tài)。村莊空心化以及居民減少讓原本供給不足的民生服務面臨愈發(fā)嚴重的結構性問題：一方面，為滿足鄉(xiāng)村居民日益增長的美好生活需要，政府有必要把醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、勞動就業(yè)、養(yǎng)老保障等服務，以及道路、交通、垃圾處理、電力、自來水、污水處理等公共設施送進村莊；而另一方面，自然村莊的不斷退出與村莊中的人越來越少，加上留守老人對一些公共設施和公共服務的需求低，致使政府的公共服務供給成本越來越高。如果政府按照居民不出村就能享有基本公共服務標準配置服務設施，公共服務的供給效率無疑會非常低，并勢必加大政府財政負擔。隨著城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展，地方政府對村莊的公共服務供給的結構問題愈發(fā)難以解決。

籍于鄉(xiāng)村居民公平公正地享有基本公共服務的合理要求與地方政府出于節(jié)約成本的考慮而減少公共服務供給的突出矛盾，地方政府為擺脫鄉(xiāng)村公共服務供給的進退兩難困境，紛紛采取優(yōu)化居住空間的方式，引導或強迫散居村民進城鎮(zhèn)或中心社區(qū)，并將有限的公共資源優(yōu)先配置到城鎮(zhèn)或中心社區(qū)。從早期和近期地方政府實施拆村并居和引導農民到城鎮(zhèn)或中心社區(qū)居住的情況看，進城鎮(zhèn)和到中心社區(qū)的農民能夠較快較好地享受到與城市居民均等的公共服務：政府將公共服務供給重點轉移到鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)和中心社區(qū)后，居民的出行、用電、用水、用氣、上學、看病、養(yǎng)老以及文化娛樂都比較方便。但中國鄉(xiāng)村地域廣袤，經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展程度參差不齊，東西差別、南北差距大，不可能讓所有村莊的散居農民都進城或到中心社區(qū)，更何況，拆遷與征地還需要尊重農民意愿， 面臨“眾口難調”問題。如果為了提高公共服務供給效率，采用激進方式強迫農民從村莊退出，有可能激化地方政府與農民矛盾，甚至有可能引發(fā)嚴重的群體性事件。

現(xiàn)實中，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)政府急于調整農民居住空間，強制農民進城或中心社區(qū)，導致地方政府與農民關系緊張和農民抵制政府拆遷事件。單方面的利益引導，加上政府強力推進， 確實存在地方政府實施鄉(xiāng)村振興、提高鄉(xiāng)村民生服務水平的“善”，但這方面工作面臨多重阻力，不僅進展緩慢，而且有可能造成地方政府工作陷入尷尬中。改善農民居住條件，提高生活水平，需要適當整合鄉(xiāng)村居住空間并引導農民集中居住，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的大趨勢。但在現(xiàn)實中，并非每一個地方都可以這么做，也并非每一戶都愿意這么做。不少地方政府在調整鄉(xiāng)村空間結構、引導農民集中居住、優(yōu)化鄉(xiāng)村公共服務供給結構中舉步維艱，以至于一些地方，或勉為其難地為散居農民供給少量公共服務，或任由村莊公共服務嚴重缺乏，不管不顧居民生活困難，等待村莊衰落和退出。毫無疑問，城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展不能漠視鄉(xiāng)村散居居民的民生服務需要，也不能借口分散村莊的民生服務供給成本高就不提供，解決這一矛盾問題需要“大智慧”和“新手段”。

痛點3：進城農民的民生問題

相比于城鎮(zhèn)化發(fā)展初期，自國家推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展后，進城農民及其家屬和子女的城鎮(zhèn)生存狀況不斷改善。國家統(tǒng)計局公布的《2020年農民工監(jiān)測調查報告》顯示：2020年農民工月均收入4432元，進城農民工人均居住面積21.7平方米；進城農民工戶中，住房中有電冰箱的占67.0%，有洗衣機的占 70.8%，有洗澡設施的占86.5%，有汽車（包括經(jīng)營用車）的進城農民工戶占34.1%，能上網(wǎng)的占 95.6%；3~5歲隨遷兒童入園率（含學前班）為88.2%，其中，61.6%在公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園；義務教育年齡段隨遷兒童的在校率為99.6%，包括小學年齡段隨遷兒童84.4%在公辦學校就讀，10.5%在有政府資助的民辦學校就讀，初中年齡段隨遷兒童88.2%在公辦學校就讀，7.3%在有政府資助的民辦學校就讀。并且，進城農民工對所在城市的歸屬感和適應度持續(xù)增強，41.5%認為自己是所居住城市的“本地人”，83.0%表示對本地生活非常適應和比較適應，30.4%參加過所在社區(qū)組織的活動。

但進城農民的民生問題仍比較多，如：在幼有所育方面，盡管越來越多的農民工將小孩送進幼兒園，但仍有一定數(shù)量的農民工將小孩生在鄉(xiāng)村，并將孩子丟給年老的父母看管。留在農民工父母家的鄉(xiāng)村孩子幾乎得不到親生父母的關愛，也較少能在鄉(xiāng)村上幼兒園。在學有所教方面，盡管全國絕大部分省市準許農民工子女就地上學、就地高考，但農民工子女就讀學校多數(shù)是普通學校，教學條件和師資水平與市民孩子還有一定差距。尤其是，絕大多數(shù)農民工的子女仍在家鄉(xiāng)學校讀書，父母不能對他們學習予以指導、監(jiān)督。在勞有所得方面，盡管外出農民工和本地農民工的工資收入逐年遞增， 基本上能夠滿足農民工家庭生活需要，但相比于城市職工，全國城鎮(zhèn)職工年均工資約為農民工年均收入2倍，而且農民工從事的多數(shù)是城市人不愿意干的工地活、送貨活，以及醫(yī)療衛(wèi)生、餐飲、清潔、家政等工作。在病有所醫(yī)方面，盡管極少數(shù)用工單位為農民工購買了城鎮(zhèn)職工醫(yī)保，但大多數(shù)農民工購買的仍是“新農合”，不僅在打工地城市看病的異地報銷不通暢，生了大病的農民工還得回到參保地鄉(xiāng)村醫(yī)院看病。在老有所養(yǎng)方面，盡管有不少農民本人不需要用工單位為他們申辦養(yǎng)老保障，但多數(shù)用人單位出于降低用工成本的考慮，不愿意主動為農民工購買養(yǎng)老保障。即使有的農民工購買了養(yǎng)老保障，一旦他們被解雇、或失業(yè)、或到異地尋找工作，也面臨斷繳，或轉續(xù)難的問題。在住有所居方面，盡管經(jīng)過幾十年打拼，一些農民工有了一定積蓄并成功在家鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)或打工地購買了商品房，但就整個群體看，擁有城鎮(zhèn)住房仍是農民工最大的民生障礙，他們中不少人渴望在城市有個屬于自己的家。在弱有所扶方面，盡管農民貧困仍集中在鄉(xiāng)村，農民工群體較少存在貧困問題，但農民工仍相對弱勢：他們缺乏工作穩(wěn)定性，需要自己找工作，城市政府和城市社會較少為他們就業(yè)服務，在城市工作的不確定性大；他們缺少社會保障，抵御工作、生活風險的能力弱，一旦遇到困難，只能回到家鄉(xiāng)尋求生存空間；他們中多數(shù)人沒有固定的住所，不僅家在鄉(xiāng)村卻生活在城市，而且很難在一個地方長期待下去，尤其是那些在工地上打工的農民工，工地在哪個城市，他們就到那個城市生活。

進城農民市民化發(fā)展緩慢，大量進城農民難以轉身為城鎮(zhèn)居民，其關鍵在于國家與城市政府未能很好地解決進城農民的民生問題。要使進城農民市民化發(fā)展跟上城鎮(zhèn)化發(fā)展，切實提高中國城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，國家和城市政府需要在推進公共服務向進城農民全面覆蓋的同時，以進城農民7個方面的民生需求為引擎，著力補齊進城農民向市民身份轉變的民生短板和弱項。

痛點4：農民家庭收入提高問題

自1990年代城鎮(zhèn)化發(fā)展進入快車道后，城鎮(zhèn)化率逐年提高，而城鄉(xiāng)居民收入差距并沒有因城鎮(zhèn)化發(fā)展而縮小。農民進城打工，掙到了比農業(yè)生產高得多的錢，農戶的居住條件和日常生活水平也隨之有所提高，但城鎮(zhèn)化發(fā)展的成本幾乎由農民承擔，不僅鄉(xiāng)村更多的農民因城鎮(zhèn)化發(fā)展而變得更加辛苦，而且農民得到的比市民少得多。圖1顯示，1981年家庭承包制的實施，城鄉(xiāng)居民的收入差降到2倍以下。但自城鎮(zhèn)化發(fā)展后，城鄉(xiāng)居民收入差距很快回到1981年前的水平，從1991年的2.4倍逐漸擴大到3倍以上，并在2007年和2009年兩度達到3.33倍的高值，直至2014年才降至3倍以下。城鄉(xiāng)居民收入差距大是城鎮(zhèn)化發(fā)展的次生問題，它從另一側面反映了農民的民生狀況，因為家庭收入是檢測民生狀況的一個重要指標，經(jīng)濟收入低的家庭，民生水平難有多高。

 城鄉(xiāng)居民收入差距大不利于城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。有研究指出，世界上多數(shù)國家城鄉(xiāng)人均收入小于1.6倍，西方的一些發(fā)達國家，如美國、英國的城鄉(xiāng)人均收入差距在1.5倍左右。[17]近年來國家不斷加大強農惠農富農力度，農民進城打工收入逐年增加，并且，農村居民收入增長都快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入差距在緩慢地縮小。但百年未有之大變局和經(jīng)濟發(fā)展下行壓力將阻礙農民就業(yè)和家庭收入的增長，并將傳導到農民民生問題的解決上。有研究指出， 一旦勞動收入下降，居民對一些領域的民生滿意度就會下降，其中在政府服務、社會保障等領域中，民眾的滿意度評價對勞動收入的下降更為敏感。[18]如此，城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展要保障農民家庭收入穩(wěn)定增長，尤其要把“穩(wěn)定就業(yè)列為民生工作中的重中之重”。[19]就業(yè)事關農民的生存與發(fā)展，如果城鎮(zhèn)化發(fā)展不能有效地保障農民包括農民工充分就業(yè)和擁有穩(wěn)定的收入來源，有些進城農民及其家庭就會陷入到不斷放大的不確定性中，由城鎮(zhèn)化的利益既得者淪為利益犧牲者。

5、小結與幾點看法

自國家提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略以來，各地在城鎮(zhèn)化推進中愈益重視“人的問題”，不斷加大民生服務供給，農民的民生狀況得到了較大改善。并且，城市社會不再像20世紀末和21 世紀初那樣，把進城農民看成為與他們爭奪城市公共資源的“異鄉(xiāng)人”，不僅認同農民對城市發(fā)展的重要作用，逐漸地接受了他們，而且對農民越來越友好，為農民向市民身份轉變提供盡可能多的方便。然而，城鎮(zhèn)化發(fā)展還沒有完全做到以人為核心，惠及農民的公共服務也沒有實現(xiàn)均等化，推進農民進城和農業(yè)轉移人口市民化的舉措還不夠精準，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農民民生問題依舊突出。城鎮(zhèn)化發(fā)展距離實現(xiàn)進城農民“上崗有培訓、勞動有合同、子女有教育、生活有改善、政治有參與、維權有渠道、生活有尊嚴”，以及“個人融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會”[20]的愿景還有很長的路要走。

無論是發(fā)展中國式現(xiàn)代化還是實現(xiàn)共同富裕目標，都需要在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展上補齊民生短板與弱項。城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生痼疾，如鄉(xiāng)村“三留守”人員的生活困難問題、進城農民的生活保障缺乏問題等，以及城鎮(zhèn)化發(fā)展進入新階段出現(xiàn)的第一代農民工養(yǎng)老問題、新生代農民工和“農二代”們的“同城待遇”問題等，都是城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展要啃的“硬骨頭”。如果說城鎮(zhèn)化發(fā)展初期用發(fā)展時間換取民生問題解決的空間是無奈選擇，那么時至新發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問題就不能再拖延。否則，城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展就無從談起。本文就此再談幾點看法。

第一，解決進城農民民生問題仍需要一個過程。中國農業(yè)人口多，地域間、城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟社會發(fā)展差距大，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問題異常復雜，難以一蹴而就地解決所有民生問題。冀望采取攻堅戰(zhàn)、突擊戰(zhàn)的方式解決民生問題是不現(xiàn)實的，甚至可能造成顛覆性錯誤。原因是：民生問題解決關涉不同類型城市，中小城市的進城農民人數(shù)少，推進公共服務均等化難度不大，而在特大城市和超大城市中進城的農民人數(shù)多，且公共服務水平高，強力推行公共服務均等化，一些城市有可能為減輕財政負擔而驅趕進城農民；中國農民工群體龐大，近3億人的民生保障，加上他們家屬和子女的民生服務供給需要雄厚的經(jīng)濟實力支撐，而百年未有大變局和經(jīng)濟增速放緩給城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問題解決增加諸多不確定性，統(tǒng)一推行民生服務均等化有可能導致傷及城市發(fā)展“元氣”；進城農民就業(yè)主要集中在建筑企業(yè)和加工、餐飲等中小企業(yè)，流動性強，工作不穩(wěn)定，尤其中小企業(yè)自身生存和發(fā)展壓力較大，一概要求所有企業(yè)為進城農民購買“五險一金”，有可能造成一些企業(yè)關門停業(yè)，導致進城農民就業(yè)更加困難。民生改善要有一個過程，改善城鎮(zhèn)化中的農民民生狀況不能脫離實情而提出過高目標，要在守住民生底線的基礎上逐步提高，[21]切忌把補民生短板和強民生弱項作為剛性任務，硬性要求地方政府“如期”完成。

第二，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要慎征地、少拆房。鄉(xiāng)村農民進城和城郊農民市民化都受城鎮(zhèn)化發(fā)展速度影響，城鎮(zhèn)化發(fā)展越快，農民會加速流向城市，但農民進城、實現(xiàn)身份轉變還受到城鎮(zhèn)化發(fā)展質量影響。在城鎮(zhèn)化發(fā)展不徹底、不完善階段中，征用農民承包地和拆除農民鄉(xiāng)村住房是極其危險的事情，嚴重的有可能造成一些市民化失敗的農民淪為住無定所的“流民”，引發(fā)社會治理危機。籍于此，不能急于改變鄉(xiāng)村居住方式和調整空間結構，如果在農民還沒有真正進城或被城市社會完全接納前就征地、拆房，或以鄉(xiāng)村振興為幌子強制農民進城，極可能毀掉農民的安全底線。城鎮(zhèn)化中的民生問題需要在城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展中予以解決，要重視城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分的現(xiàn)實，尊重農民散居需求， 還要杜絕借口村莊有可能消失，或以公共服務供給成本高為由，采用斷供公共服務方式，強迫農民離開家園。

第三，城鄉(xiāng)協(xié)同解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問題。雖然農民的主要民生問題是物的城鎮(zhèn)化發(fā)展造成的，城鎮(zhèn)化粗放發(fā)展引發(fā)并加劇了農民的民生問題，但問題的根源在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分上。將農民民生問題一概歸咎于城鎮(zhèn)化發(fā)展“不友好”是不客觀的，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問題要把突破口放在消除城鄉(xiāng)二元結構和化解“三農”問題兩個著力點上。城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問題有城市社會方面的責任，如城市政府和城市企業(yè)沒有為農民工建立基本社會保障，大部分人沒有職工社會保險；城市社會在利用進城農民時沒有及時轉變他們的身份。鄉(xiāng)村社會也負有一定責任，如：鄉(xiāng)村社會發(fā)展落后，無力為“三留守”人員提供基本的民生保障；土地改革滯后，承包地成為進城農民想丟棄而又不能丟棄的“雞肋”。籍于此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展步入中后期的當下，化解城鎮(zhèn)化中的民生問題不能一味地責怪城市政府和城市社會，片面地要求城市延伸公共服務覆蓋面和增強供給力度，鄉(xiāng)村社會也需要深化土地制度改革，完善與新發(fā)展階段相適應的公共服務體系，讓那些進城農民和居村農民都能過上美好生活。

第四，依托國家系列發(fā)展戰(zhàn)略實施的勢能化解城鎮(zhèn)化中的民生問題。城鎮(zhèn)化發(fā)展中一些民生問題曾借力于國家實施精準扶貧脫貧和全面建成的小康社會戰(zhàn)略實施而得到了部分解決，農民就學、就醫(yī)、低保、養(yǎng)老等民生水平有所提高。進入新發(fā)展階段后，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農民民生問題不能單兵作戰(zhàn)，需要充分利用國家全面推進鄉(xiāng)村振興、扎實推進共同富裕等戰(zhàn)略實施的勢能，將城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農民民生問題嵌入到國家發(fā)展戰(zhàn)略中，尋求“合力”解決之道。現(xiàn)實中，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農民民生問題不單純是城鎮(zhèn)化發(fā)展質量滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展數(shù)量問題，還是鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕目標和全面實現(xiàn)現(xiàn)代化國家需要共同面對的問題，要在打好“組合拳”、搭上“順風車”上協(xié)同解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的民生問題。

(作者簡介:吳業(yè)苗，南京師范大學公共管理學院教授，博士生導師；江蘇省高校哲學社會科學重點研究基地南京師范大學“鄉(xiāng)村文化振興研究中心”專家。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《深圳社會科學》 2023年 第5期)

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