摘   要：構(gòu)建適應(yīng)民生保障新形勢的兜底保障體系是鞏固拓展脫貧攻堅成果、夯實共同富?；椎闹匾獌?nèi)容。各類兜底保障措施在支撐幫扶任務(wù)完成的同時，也產(chǎn)生了一些非預(yù)期后果，并在全面建成小康社會之后面臨新的形勢與挑戰(zhàn)。在脫貧攻堅階段，以“大低保、小救助”為特征的農(nóng)村社會救助逐步銜接納入“社會保障兜底一批”的脫貧攻堅兜底保障體系中，形成救助與低保脫鉤、各類救助分類實施的“大救助”兜底保障格局?！按缶戎倍档妆Ｕ象w系為確保如期完成脫貧攻堅任務(wù)發(fā)揮了重要作用，但面臨著跨部門協(xié)調(diào)、手段和對象銜接、兜底保障內(nèi)容調(diào)整、城鄉(xiāng)一體化等方面的挑戰(zhàn)。建議加快健全分層分類的社會救助體系，構(gòu)建兜底保障常態(tài)化體制機制，逐步實現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全方位推動形成全面脫貧后的新型兜底保障體系。

關(guān)鍵詞：兜底保障體系；共同富裕；脫貧攻堅

構(gòu)建適應(yīng)新發(fā)展階段民生保障需求的兜底保障體系，是健全農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機制的重點領(lǐng)域，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果、促進發(fā)展成果共享、實現(xiàn)共同富裕的必然要求。兜底保障是以社會救助為核心的兜底性、基礎(chǔ)性的制度安排，是改革發(fā)展成果有效惠及困難群眾的民生基礎(chǔ)，其功能是?；?、促公平、維穩(wěn)定，本質(zhì)在于“兜”住“底”。相應(yīng)地，“底”的內(nèi)涵和“兜”的手段需要不斷適應(yīng)民生保障形勢與任務(wù)的變化。在全面脫貧攻堅階段，中國的扶貧工作取得了明顯成效。其中，兜底保障是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)“五個一批”的重要措施之一，以社會保障為依托的減貧防線為如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會提供了堅實的底線支撐。全面建成小康社會后，與時俱進地完善兜底保障體系，既是鞏固拓展脫貧攻堅成果、防止社會性流動弱化的民生兜底“安全網(wǎng)”，又是夯實共同富裕進程的重要發(fā)力點。為此，黨中央作出重大決策部署，加快改革完善以社會救助制度為核心的兜底保障體系、做好制度銜接轉(zhuǎn)型。黨的二十大報告指出，未來五年是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的關(guān)鍵時期，健全多層次社會保障體系是該時期的主要目標任務(wù)之一。健全多層次社會保障體系，需要在厘清脫貧攻堅階段農(nóng)村兜底保障的演變與實踐特征、全面脫貧后兜底保障的新形勢和關(guān)鍵挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)實踐形勢變化、立足問題導(dǎo)向，提出兜底保障體系銜接轉(zhuǎn)型的新舉措。

一、相關(guān)文獻綜述

在脫貧攻堅階段，由于兜底幫扶主要通過社會救助措施實施，針對貧困人口的社會救助政策也即脫貧攻堅階段的兜底保障。例如，圍繞低保兜底保障的制度建設(shè)，學(xué)術(shù)界分析了農(nóng)村低保瞄準率、低保標準制定和水平、不同主體對兜底作用的理解認識等多個維度對低保兜底作用的影響。另一些研究聚焦醫(yī)療、教育等分類救助措施，關(guān)注了醫(yī)療救助兜底、教育救助兜底問題。脫貧攻堅階段的醫(yī)療保障扶貧因突出的不平衡問題而引發(fā)了關(guān)注。從整體來看，兜底保障措施的突出問題在于協(xié)同性、平衡性不足，具體表現(xiàn)為兜底政策的福利“懸崖效應(yīng)”。針對上述現(xiàn)實問題，從分配正義的角度，有必要細化分層社會救助體系，提升精準救助水平。

此外，全面建成小康社會以后，兜底保障所面臨的形勢發(fā)生了明顯變化。貧困形態(tài)轉(zhuǎn)變、新冠疫情等重大沖擊對社會救助體系提出了嚴峻挑戰(zhàn)，而伴隨經(jīng)濟社會的發(fā)展，兜底需求從基本保障向社會服務(wù)延伸，但現(xiàn)行社會救助制度存在救助標準的低水平性、救助內(nèi)容的匱乏性等問題。面對內(nèi)外情境的重大變化，需要對兜底保障制度及時作出新的學(xué)理性回應(yīng)，亦即在新的歷史條件下，重新審視和明確社會救助兜底保障的“底”的變化和“兜”的方式。對此，相關(guān)學(xué)者強調(diào)了健全分類分層的社會救助體系的重要性，并提出推動傳統(tǒng)生存型社會救助向發(fā)展型社會救助轉(zhuǎn)變的思路。

現(xiàn)有研究關(guān)注了社會救助措施在脫貧攻堅階段兜底幫扶目標下形成的非預(yù)期后果，也關(guān)注了脫貧攻堅收官后兜底保障領(lǐng)域的新形勢與挑戰(zhàn)，并嘗試提出了解決思路。但當(dāng)前仍然存在尚待厘清的問題：現(xiàn)有文獻鮮少關(guān)注兜底保障體系在脫貧攻堅任務(wù)完成后的演變及特征，鮮少區(qū)分扶貧政策話語體系下的兜底保障與社會救助體系中的最低生活保障、分類救助措施之間的關(guān)系，而這些演變與特征、關(guān)系與認知，正是正本清源式分析兜底保障緣何至此、如何完善的重要依據(jù)，對于分層分類的社會救助體系建設(shè)具有重要參考價值。

二、兜底保障的政策演變及其在脫貧攻堅階段的基本特征

以低保為核心的農(nóng)村社會救助與脫貧攻堅期間的扶貧體系是兩項不同的制度安排，兩項制度形成的歷史路徑不一，且有著不同的政策目標和政策手段。農(nóng)村低保的保障對象主要是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实木用?，即絕對貧困人口，在覆蓋面和濟困效果方面成效顯著。步入脫貧攻堅階段以后，中國扶貧的實踐已從消除收入貧困轉(zhuǎn)向“兩不愁”“三保障”收支兼顧的瞄準目標。與之相應(yīng)，兜底保障超越了脫貧攻堅前的以兜收入為主、兜支出為輔的“大低保、小救助”模式，形成了收支兩頭兼兜的“大救助”兜底保障格局：針對產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等反貧困措施難以惠及或短期內(nèi)生計難以及時改善的貧困人口，除了銜接傳統(tǒng)的低保和特困供養(yǎng)之外，更是全方位實施公益崗位兜底扶持、醫(yī)療救助兜底保障、教育保障兜底支持、住房安全兜底保障等一系列保障措施，實現(xiàn)了“社會保障兜底一批”。

（一）兜底保障在脫貧攻堅前后的政策演變

脫貧攻堅前的社會救助體系也即2014年5月1日起施行的《社會救助暫行辦法》，是脫貧攻堅階段“大救助”格局的工作基礎(chǔ)，但同時也因其難以滿足脫貧攻堅的實際需要，而在脫貧攻堅階段發(fā)生了兜底保障體系的快速演化，跳出了“大低保、小救助”模式，形成了脫貧攻堅階段的“大救助”格局：針對建檔立卡貧困人口，除了銜接傳統(tǒng)的低保和特困供養(yǎng)之外，還實行全方位的公益崗位兜底扶持、醫(yī)療救助兜底保障、教育保障兜底支持、住房安全兜底保障。

社會救助的主要構(gòu)成是最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、臨時救助、受災(zāi)人員救助，并基于最低生活保障身份與特困供養(yǎng)身份，進一步設(shè)置與其掛鉤的分類救助：醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、失業(yè)救助、特殊保障。也即，多種分類救助是僅針對最低生活保障人員與特困供養(yǎng)人員的補充救助措施。例如，對在義務(wù)教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員，給予教育救助；為最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員、縣級以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員提供醫(yī)療救助；對符合規(guī)定標準的住房困難的最低生活保障家庭、分散供養(yǎng)的特困人員，給予住房救助等?？梢钥闯觯撠毠郧暗纳鐣戎w系以低保為主要內(nèi)容，其他類別化的社會救助通常與低保身份掛鉤，呈現(xiàn)“大低保、小救助”的特征。其特征是強調(diào)“大面上的補差”，以收入型貧困為切入點，但因該體系下的類別化救助與低保、特困供養(yǎng)身份掛鉤實施，就會產(chǎn)生對支出型貧困的干預(yù)不足，例如收入雖高于低保標準，但因病因?qū)W因災(zāi)等情形陷入生活水準短期或長期下降家庭，其表現(xiàn)出的支出型貧困狀況難以獲得及時救助。

為實現(xiàn)全面脫貧目標，脫貧攻堅階段的兜底保障體系將農(nóng)村社會救助與扶貧開發(fā)政策相銜接，跳出了原來的“大低保、小救助”模式，在內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)上發(fā)生了明顯改變，形成了低保（以及特困供養(yǎng)）與各領(lǐng)域救助全方位兜底的“大救助”格局，政策覆蓋范圍延伸至支出型貧困家庭，保障內(nèi)涵從事后兜底向事前預(yù)防延展，各級政府在短時內(nèi)投入超常規(guī)的人力、物力、財力支撐各類兜底保障措施的實施。

（二）脫貧攻堅階段兜底保障的主要特征

基于上述變化，脫貧攻堅階段形成的“大救助”兜底保障體系在邏輯結(jié)構(gòu)、對象范圍和思維模式方面呈現(xiàn)新的特征。

第一，分類救助與低保身份從掛鉤變?yōu)閯冸x，面向貧困人口，形成邏輯關(guān)系更加清晰的“大救助”兜底保障體系。脫貧攻堅實施以來，社會救助納入脫貧攻堅“五個一批”之中，作為兜底保障的內(nèi)容之一。2015年11月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，大多數(shù)建檔立卡貧困人口通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施實現(xiàn)脫貧，其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底脫貧。與以低保身份為基礎(chǔ)的社會救助進行比較，兜底保障將教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等救助獨立了出來，不再與低保身份掛鉤，平行屬于兜底保障的范疇。在管理上由民政和扶貧部門進行統(tǒng)籌，在實際操作層面由各個業(yè)務(wù)部門負責(zé)資格認定，實施類別化、專門化的分類救助。

第二，兜底保障覆蓋對象的范圍全面延伸至支出型貧困家庭。從我國貧困的致貧因素及其反貧困的實踐來看，支出型貧困家庭的脆弱性高是其致貧的重要因素。脫貧攻堅前的社會救助屬于補救性的生存救助，以收入為標準，保障救助對象的基本生活需要，一定程度上忽略了醫(yī)療、教育等支出型致貧因素。在脫貧攻堅階段，醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等救助類別覆蓋所有建檔立卡貧困人口，而由于建檔立卡貧困人口本身已覆蓋因教育、醫(yī)療等大宗支出而陷入貧困狀態(tài)的支出型貧困家庭，這就意味著脫貧攻堅階段的兜底保障覆蓋對象范圍已延伸至支出型貧困家庭。此外，低保救助對象范圍也從低保戶逐步擴展至因病致貧或共同生活的家庭成員年人均收入低于上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖氲摹爸С鲂拓毨Ъ彝ァ?，對于部分建檔立卡貧困戶人均收入超過享受低保的條件但家中有重病患者、重度殘疾人情形的，將重病患者、重度殘疾人單獨納入低保，對其家庭可不再進行經(jīng)濟狀況核對。這也就意味著，兜底保障體系全面覆蓋支出型貧困家庭和困難個人，形成了兜底保障覆蓋范圍的延伸。

第三，兜底保障的思維模式從事后兜底向事中救助、事前預(yù)防延展。傳統(tǒng)扶貧時期，扶貧規(guī)則以保護型貧困治理模式為主。在脫貧攻堅階段，形成了以保護型治理和開發(fā)型治理為表征的復(fù)合型扶貧治理。相應(yīng)地，兜底保障突破了過去先準入低保后再補充進行其他領(lǐng)域救助的事后兜底模式，體現(xiàn)出事前預(yù)防和事中救助的特征。除醫(yī)療、教育等救助方式全面兜住支出，遏制因病致病、因?qū)W致貧等情形外，還有公益崗位、扶貧車間等方式，從就業(yè)增收層面發(fā)揮發(fā)展性兜底功能。通過為部分因技能缺乏、照料家庭等因素?zé)o法外出就業(yè)的勞動力解決就近就業(yè)，支持這些家庭形成基本的生活收入來源，實現(xiàn)一邊兜底保障、一邊增能提升。以公益崗位為例，該方式運用政府購買服務(wù)的方式，在村莊設(shè)置保潔、保綠、公共設(shè)施維護、便民服務(wù)、婦幼保健、托老托幼助殘、鄉(xiāng)村快遞收發(fā)等崗位，給予貧困人口或者低收入人口一定的現(xiàn)金補貼，保障其基本生活，同時也增加鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給。類似的發(fā)展性兜底保障，還有資金分配導(dǎo)向的集體經(jīng)濟分紅等。此外，政府也積極引導(dǎo)和鼓勵社會力量參與特殊群體關(guān)愛服務(wù)工作，如兒童看護、殘疾人照護等?？傮w來看，不管是公益崗位、集體收入分紅，還是社會力量參與兜底，其實質(zhì)都是兜底作為脫貧手段的擴面，將兜底思維遷移至其他脫貧途徑，通過兜底規(guī)模和兜底方式的擴面，實現(xiàn)保障貧困人口脫貧和不返貧的目標。

三、新發(fā)展階段兜底保障面臨的挑戰(zhàn)

脫貧攻堅順利收官后，我國農(nóng)村社會進入新的發(fā)展階段。一是宏觀發(fā)展階段與重點任務(wù)的變化?！按缶戎北Ｕ细窬譃槿缙谕瓿擅撠毠匀蝿?wù)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但面向全面脫貧后減貧救助的新形勢，兜底保障體系不僅需要接續(xù)鞏固脫貧成果，承擔(dān)防止返貧致貧、兜牢民生底線的重要任務(wù)，而且需要適應(yīng)全面性、長期性的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求。此外，鄉(xiāng)村振興的長期性決定了政府以及社會各界不能像脫貧攻堅時期一樣繼續(xù)傾斜大量的資源。二是中觀層面兜底保障制度設(shè)計的迭代升級。鞏固脫貧攻堅成果與全面推進鄉(xiāng)村振興，核心是保證脫貧人口、低收入人群不返貧，兜底保障的目標從保障基本生活逐漸轉(zhuǎn)向促進發(fā)展，也即促進兜底對象可行性能力的提升，其關(guān)鍵是建立常態(tài)化的兜底保障制度，通過制度化、常規(guī)化、體系化的兜底制度設(shè)計確保農(nóng)村相對低收入群體擁有體面的生活和平等的社會機會，其實質(zhì)是制度耦合的問題。面對新階段的新變化，兜底保障體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的演變是否能夠回應(yīng)上述變化，值得進一步關(guān)注。概括而言，新階段兜底保障體系的銜接轉(zhuǎn)型面臨統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、對象銜接、內(nèi)容升級、城鄉(xiāng)一體發(fā)展四方面的挑戰(zhàn)。

（一）兜底保障工作跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)

在兜底保障方面，建立統(tǒng)一的動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫是常態(tài)化實施貧困監(jiān)測與防止返貧的必要手段，其核心是實現(xiàn)相關(guān)部門間信息的動態(tài)協(xié)同。在脫貧攻堅階段，盡管社會救助和扶貧體系實現(xiàn)了多方面銜接，各分管部門在政策落實過程中以扶貧辦的建檔立卡數(shù)據(jù)為依據(jù)，但扶貧政策和措施落實的數(shù)據(jù)主要分布在醫(yī)保、教育、住建、人力資源等多個部門，各部門的數(shù)據(jù)信息相互獨立，依靠定期或不定期的跨部門匯總與比對，時效低且溝通成本高，容易使得貧困治理呈現(xiàn)碎片化的格局。另外，農(nóng)村低保線與扶貧線已經(jīng)實現(xiàn)“兩線合一”，但是，認定標準和識別程序仍分屬于民政部門與扶貧部門，尚未實現(xiàn)部門層面的統(tǒng)一，這在一定程度上降低了政策效力，不利于實現(xiàn)真正的銜接。從2016年底開始，民政部、國務(wù)院扶貧辦按照季度開展建檔立卡數(shù)據(jù)和社會救助數(shù)據(jù)比對，通過比對將符合低?；蛱乩ЧB(yǎng)條件的貧困人口納入低保特困體系，將符合建檔立卡貧困戶的低保特困供養(yǎng)人群及時納入建檔立卡范圍。這種方式雖能解決階段性的“應(yīng)兜盡兜”要求，但本質(zhì)上依然是兩個部門數(shù)據(jù)分割狀態(tài)下的比對，并非實質(zhì)性的動態(tài)協(xié)同。同時，目前的數(shù)據(jù)信息生成方式主要基于自上而下政策供給的指標式單向搜集，缺乏多元幫扶主體和幫扶對象的參與和反饋。

脫貧攻堅收官后，除了原建檔立卡人口的跟蹤監(jiān)測外，相對貧困的治理還需拓展至邊緣貧困群體和低收入農(nóng)戶等，人群更寬泛、變動性更強、信息量更大，傳統(tǒng)人工采集方式存在跨期重復(fù)、多次錄入等問題，導(dǎo)致填表一度成為影響基層工作效率的突出矛盾，這類傳統(tǒng)數(shù)據(jù)采集方式難以適應(yīng)新階段需求。實現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)測和協(xié)同，需要打破部門間信息壁壘，統(tǒng)籌相關(guān)部門間的信息資源，形成跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)識別標準統(tǒng)一、信息共享、政策協(xié)同、資源統(tǒng)籌。但從現(xiàn)行工作機制來看，跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是兜底保障體系的一大挑戰(zhàn)。適應(yīng)脫貧攻堅后扶貧工作常態(tài)化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實要求，必須克服扶貧工作數(shù)據(jù)部門條塊分割、追蹤更新滯后、挖掘利用不足、基層重復(fù)報表等問題。從現(xiàn)有政策來看，2021年6月民政部印發(fā)了《最低生活保障審核確認辦法》，當(dāng)時對救助對象的認定標準還處于部門單列狀態(tài)，僅針對低保政策對象。2023年10月，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等單位〈關(guān)于加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測做好分層分類社會救助工作的意見〉的通知》明確提出，“低收入人口包括最低生活保障對象、特困人員、防止返貧監(jiān)測對象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭（剛性支出較大導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴重困難的家庭）成員，以及其他困難人員”，并指出要完善低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺和低收入人口數(shù)據(jù)庫，合理確定低收入人口范圍。這表明了分層分類救助目標下對政策對象開展統(tǒng)一化認定的重要性。

（二）兜底手段和政策對象平滑銜接的挑戰(zhàn)

一是脫貧攻堅階段已經(jīng)擴面的兜底保障如何回歸常態(tài)化的挑戰(zhàn)。在脫貧攻堅階段，社會救助承擔(dān)了兜底保障的責(zé)任，兜底保障的形式和范圍進一步擴大，各地提高了農(nóng)村最低生活保障標準，放寬了最低生活保障條件，對特殊家庭成員按照單人戶納入最低生活保障范圍，將部分未脫貧建檔立卡貧困戶納入農(nóng)村最低生活保障。這實質(zhì)上是通過擴面實現(xiàn)脫貧的目標，客觀上導(dǎo)致了兜底保障逐步泛化，由于福利剛性依賴和預(yù)期調(diào)適的障礙，或?qū)⒚媾R擴面后難以回歸常態(tài)化的挑戰(zhàn)。

二是脫貧攻堅階段形成的福利“懸崖效應(yīng)”如何緩和的挑戰(zhàn)。在脫貧攻堅階段，建檔立卡貧困人口得到全方位的兜底保障，特別是在醫(yī)療、住房等方面。但是，在一攬子的兜底保障政策下，形成了部分貧困人口的綜合福祉明顯高于未納入建檔立卡貧困人口的其他低收入農(nóng)戶的現(xiàn)象。當(dāng)前，盡管已經(jīng)實現(xiàn)貧困人口全面脫貧，但脫貧攻堅期加上脫貧不脫政策的期限，脫貧地區(qū)內(nèi)部的農(nóng)戶福祉分化問題已不容忽視。緩解目前貧困人口和非貧困保障福利的“懸崖效應(yīng)”，對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、緩解相對貧困具有重要意義。但是福利有一定的剛性，如何平滑業(yè)已形成的政策對象和非政策對象之間的福利差距，避免福利“懸崖效應(yīng)”引致的農(nóng)民分化與隔閡問題衍生為全面推進鄉(xiāng)村振興階段的內(nèi)部矛盾，已經(jīng)成為兜底保障機制設(shè)計的重要挑戰(zhàn)。

（三）兜底保障內(nèi)容適應(yīng)新階段需求的挑戰(zhàn)

在脫貧攻堅階段，兜底保障的目標從根本上來說就是“兩不愁三保障”，在內(nèi)容上主要表現(xiàn)為以資金和物質(zhì)補貼為主。伴隨全面脫貧以及人口結(jié)構(gòu)的深刻變化，兜底保障的對象需要更多關(guān)注“一老一小”，補齊托底性的老齡服務(wù)和托育服務(wù)，保障內(nèi)容應(yīng)進一步從物質(zhì)幫扶延伸至兜底性的服務(wù)供給，尤其是針對不同救助人群的服務(wù)提供，如殘疾人服務(wù)、困難老人照護、留守兒童關(guān)懷等。這些兜底服務(wù)與日常生活密切相關(guān)，往往體現(xiàn)為“可行性能力”的匱乏，脫貧后基礎(chǔ)性的兜底服務(wù)需求會更加突出。此外，在脫貧攻堅階段，各地投入大量資金“補短板”，新建了一批公共服務(wù)設(shè)施，如村衛(wèi)生所、日間照護中心、公共圖書館等，但建成后缺乏運營保障機制，只建不管的問題突出。全面脫貧攻堅任務(wù)完成后，如何在保障基本生活的基礎(chǔ)上提升既有公共設(shè)施的配套服務(wù)能力，通過服務(wù)創(chuàng)新的形式保障和回應(yīng)不同人群差異化的需求，是兜底保障體系銜接轉(zhuǎn)型面臨的一大挑戰(zhàn)。

（四）兜底保障體系城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌的挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國城鄉(xiāng)發(fā)展的方向。為確保人口流動背景下的社會風(fēng)險、家庭風(fēng)險和個人風(fēng)險得到有效控制，亟須考慮包括社會救助在內(nèi)的基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌問題?？紤]到當(dāng)前區(qū)域差距較大，但縣域城鄉(xiāng)消費結(jié)構(gòu)已經(jīng)日漸趨同化，對兜底型保障和服務(wù)的需求不應(yīng)再保持差別，甚至考慮到農(nóng)村地區(qū)要享受同等醫(yī)療、教育服務(wù)所付出的成本可能更大等因素，應(yīng)當(dāng)加快縣域內(nèi)各類兜底保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。從工作機制上，既需要形成不同救助內(nèi)容的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的認定標準，以使得認定標準對城鄉(xiāng)人口（以及流動人口）具有適用性，并加快推動救助標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，又要適應(yīng)銜接期部分脫貧地區(qū)還需繼續(xù)對監(jiān)測戶實施“脫貧不脫政策”的工作要求，對收入型救助對象和支出型救助對象實行系統(tǒng)化的分類分層管理，從而破解原先身份綁定條件下救助模式包容性不足的問題。此外，還需形成資源瞄準領(lǐng)域的城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌機制，這與部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)密切相關(guān)，也即縣域條塊部門之間如何在制度層面打通，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)間公共資源的配置，形成城鄉(xiāng)間政策瞄準的大致公平，確?？h域內(nèi)需要社會救助的群體能夠享受到大致均等的救助服務(wù)，以同步克服“懸崖效應(yīng)”問題。

從目前來看，民政部2021年7月印發(fā)的《最低生活保障審核確認辦法》在提法上取消了城鄉(xiāng)區(qū)分，但是推進低保標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)一還存在現(xiàn)實困難，主要表現(xiàn)在低保標準城鄉(xiāng)統(tǒng)一程度的地區(qū)差異較大。由于地區(qū)之間現(xiàn)實條件的差異，脫貧縣和脫貧人口比較集中的地區(qū)，低保標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)一將明顯增加農(nóng)村地區(qū)低保資金支出額，這就對財政資金支持力度提出了更高要求，因而有必要分區(qū)逐步推進。

四、推進兜底保障體系銜接轉(zhuǎn)型的思路與舉措

兜底保障作為兜底性、基礎(chǔ)性的民生工程，要切實承擔(dān)好鞏固脫貧攻堅成果的角色功能，加快適應(yīng)常態(tài)化幫扶機制的銜接目標，以兜底保障領(lǐng)域不平衡不充分問題為切入點，面向民生保障形勢變化的挑戰(zhàn)，立足發(fā)展階段和地區(qū)實際，以管全局、管根本、管長遠為導(dǎo)向，扎實推進兜底保障體系改革創(chuàng)新。為推動全面脫貧后加快形成兜底保障新局面，“十四五”時期要重點健全分層分類的社會救助體系，推進減貧與社會救助體系的常態(tài)化銜接，將縣域作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要切入點，以改革創(chuàng)新促進新機制的建立，使有條件的地區(qū)率先探索形成分層次的示范，構(gòu)建符合鄉(xiāng)村振興長期目標、順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢的新階段兜底保障戰(zhàn)略，為2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進展、基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化加厚織牢民生保障基礎(chǔ)。

（一）加快健全分層分類的社會救助體系

目前，完善社會救助體系的政策框架已經(jīng)基本形成。在“十四五”時期，重點是深入貫徹實施《中共中央辦公廳  國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》，按照6個方面25項改革任務(wù)，進一步細化落實方案，健全分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助體系，按照建立健全分層分類的社會救助體系的要求，著力構(gòu)建綜合救助格局，打造多層次救助體系，夯實基本生活救助、健全專項社會救助、完善急難社會救助。在健全完備社會救助法制方面，《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》已于2020年9月公開全文并征求社會各界意見。該征求意見稿明確了社會救助制度和管理體制、9類社會救助對象、11類救助制度以及社會救助程序等內(nèi)容，但目前仍尚未生效。通過立法提升社會救助的基礎(chǔ)性法律地位，構(gòu)建完善的社會救助法律體系，有助于將社會救助工作納入法治化軌道，形成穩(wěn)定的社會預(yù)期。下一步的重點是，各項救助制度的主管部門要加快適應(yīng)立法要求，在“十四五”時期內(nèi)加快推動落實各項救助制度的具體細則，全面落實法制化救助。

在加快實施分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的精準救助制度舉措方面，要完善收入兜底型、支出貧困型、急難型的救助制度，并探索發(fā)展型、關(guān)愛型救助。對因病因災(zāi)致困人員的支出型和急難型救助，應(yīng)重點提升時效，加大救助力度。合理開發(fā)設(shè)置公益性崗位，注重將解決基層治理問題與吸納低收入家庭人員就業(yè)相結(jié)合。通過識別認定標準中的就業(yè)成本扣減、低保漸退期等制度設(shè)計增強救助對象自我發(fā)展動力。創(chuàng)新“物質(zhì)+服務(wù)”救助模式，通過政府購買服務(wù)、社會組織積極參與等方式，提升對殘障、失能、困境人員的關(guān)愛型救助，確保特殊困難群體得到有效救助。針對困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼，應(yīng)因地制宜設(shè)計補貼水平，爭取目標人群覆蓋率在“十四五”時期末達到100%。

（二）加快構(gòu)建兜底保障常態(tài)化體制機制

脫貧攻堅式的兜底保障向鄉(xiāng)村振興階段常態(tài)化兜底轉(zhuǎn)型是“十四五”時期的關(guān)鍵任務(wù)?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》強調(diào)要強化防止返貧動態(tài)監(jiān)測，健全分層分類的社會救助體系，做好兜底保障。要加快推動以救助為核心的兜底保障回歸常態(tài)化體制，充分體現(xiàn)兜底保障制度的包容性，并逐步推進扶貧領(lǐng)域的兜底保障與社會化的社會救助體系全面銜接，形成分層分類社會救助體系下的、以社會救助為主導(dǎo)的減貧救助體系，將減貧政策作為對特定對象的疊加補充政策，形成政策的銜接和平滑過渡。重點在體制機制上形成城鄉(xiāng)一體的大救助體系，并將當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作中的救助內(nèi)容與城鄉(xiāng)一體大救助體系接軌，統(tǒng)籌整合資源和力量，一體化建設(shè)民政服務(wù)和基層治理共同體，在更高水平上實現(xiàn)供需對接，在更廣范圍實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)共享，形成部門協(xié)同、綜合集成、多方參與的圖景?！笆奈濉睍r期內(nèi)，可對符合條件的扶貧監(jiān)測對象予以扶貧政策疊加扶持，通過保持對脫貧人口的兜底保障政策總體穩(wěn)定，確保兜底保障脫貧攻堅成果得到有效鞏固。“十四五”期末，爭取形成具有高度包容性的兜底保障，覆蓋包括低收入人口在內(nèi)的潛在政策對象，形成防止返貧致貧的民生保障網(wǎng)。

在構(gòu)建兜底保障常態(tài)化體制機制的舉措方面，要加快形成多元救助制度通用的識別認定辦法，避免各救助部門單獨制定認定辦法。加快構(gòu)建全國范圍內(nèi)結(jié)構(gòu)大體相同、各省域基本統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低收入群體精準識別辦法，在當(dāng)前民政部印發(fā)的《最低生活保障審核確認辦法》的基礎(chǔ)上，加快民政、教育、財政、人社、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)健、醫(yī)保、應(yīng)急管理等不同部門的協(xié)同合作，形成識別認定辦法的統(tǒng)一以及輔助認定信息的協(xié)同共享，形成各類救助制度統(tǒng)一適用的社會救助家庭經(jīng)濟狀況認定辦法，關(guān)注低收入家庭多維資產(chǎn)組合狀況，并重點關(guān)注非收入貧困但具有脆弱性的家庭，形成分類救助制度實質(zhì)性動態(tài)協(xié)同的基本機制。尤其是脫貧地區(qū)，要在過渡期內(nèi)加快實現(xiàn)政策銜接，逐步將大扶貧體系下針對建檔立卡貧困人口的大救助體系轉(zhuǎn)變?yōu)榘莶煌愋痛嗳跞巳旱纳鐣戎w系。

（三）將縣域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為重要切入點

兜底保障是基本公共服務(wù)的基底，解決兜底保障類公共服務(wù)發(fā)展不平衡不充分問題是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。在地區(qū)差距較大的情形下，一方面要分區(qū)逐步推進，另一方面要將加快實現(xiàn)兜底保障的縣域內(nèi)城鄉(xiāng)一體化作為重要切入點，按照統(tǒng)一的制度框架，實行統(tǒng)一的標準和政策。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出，建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機制，強化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)標準統(tǒng)一、制度并軌。加快在兜底保障領(lǐng)域率先形成縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌的資金保障機制和工作協(xié)調(diào)機制，在“十四五”時期推動縣域內(nèi)資源和力量的統(tǒng)籌整合，分地區(qū)推進縣域內(nèi)低保標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)一、各類救助服務(wù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、兜底保障服務(wù)一體化和構(gòu)建基層治理共同體，爭取“十四五”時期末，兜底保障領(lǐng)域的縣鄉(xiāng)村一體化取得明顯進展，鄉(xiāng)村的服務(wù)型兜底保障內(nèi)容可及性明顯改善。

在主要舉措方面，要強化中央財政穩(wěn)定提升兜底保障支持機制，加快落實兜底保障類公共服務(wù)的縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，重點解決兜底保障城鄉(xiāng)區(qū)域間差距問題。一是兜底保障領(lǐng)域的中央財政新增支出主要向農(nóng)村、基層傾斜，向鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣傾斜，向特殊困難群體傾斜，形成兜底保障的區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的財政保障機制。二是加快兜底保障資源的縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，創(chuàng)新“救助+服務(wù)”類兜底在縣域內(nèi)逐步實現(xiàn)標準統(tǒng)一、制度并軌、一體共享。在低保標準方面，加快縣域內(nèi)低保標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，可嘗試由省級統(tǒng)籌推動縣域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)救助水平統(tǒng)一，在城鄉(xiāng)差距較大的縣域可先通過比例式城鄉(xiāng)銜接（根據(jù)本地城鄉(xiāng)生活成本設(shè)定鄉(xiāng)村低保水平為城鎮(zhèn)的某一比例）再逐步實現(xiàn)標準統(tǒng)一。在各類救助服務(wù)方面，比如特困人員供養(yǎng)、特殊教育、失能群體照養(yǎng)、農(nóng)村困境人群關(guān)愛服務(wù)等方面，加快健全縣鄉(xiāng)村聯(lián)動的三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以縣域為整體，對兜底類服務(wù)的布局進行系統(tǒng)規(guī)劃，結(jié)合常住人口動態(tài)分布情況，通過中心點輻射配合靈活服務(wù)模式，促進兜底類服務(wù)資源集約化布局，整合已有的設(shè)施資源，推動村級服務(wù)空間的一體化集成，通過職能部門、專業(yè)社會組織人員派駐、巡診等靈活方式和發(fā)展農(nóng)村互助性救助服務(wù)等方式全面提高基層兜底型服務(wù)水平。

（四）實行以改革創(chuàng)新促進新機制建立的策略

當(dāng)前兜底保障的大數(shù)據(jù)治理框架雖然已初具規(guī)模，但仍然存在信息孤島、跨區(qū)域共享不足、管理規(guī)范度不高和政策決策欠佳等現(xiàn)實問題，要依靠數(shù)字化新工具和“放管服”新思維，以數(shù)字化改革為總抓手，深化“放管服”改革，著力破除兜底保障領(lǐng)域的突出矛盾和關(guān)鍵堵點。在兩大改革的推動下，通過數(shù)據(jù)協(xié)同化歸集，健全社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制，優(yōu)化簡化審核確認程序，全面推行“一門受理、協(xié)同辦理”，同步建立完善主動發(fā)現(xiàn)機制，加快兜底保障服務(wù)管理的轉(zhuǎn)型升級。

在具體舉措方面，針對兜底救助類信息數(shù)據(jù)孤島、靜態(tài)滯后和效能低下等現(xiàn)實問題，加快推動數(shù)據(jù)信息跨部門整合與同步共享，形成大數(shù)據(jù)系統(tǒng)協(xié)同的智慧化瞄準和監(jiān)測，并以一碼通行式的App等線上窗口，提高幫扶對象需求響應(yīng)效率。一是通過平臺化集成等途徑加快部門數(shù)據(jù)整合共享，探索形成區(qū)域內(nèi)幫扶信息分享和利用的制度和機制，重點破除過去部門條塊分割、信息孤島的困境。在脫貧摘帽地區(qū)，要加快推進跨部門的統(tǒng)一識別標準、信息共享、政策協(xié)同、資源統(tǒng)籌等一攬子改革，為未來探索形成全國一張網(wǎng)夯實縣域基礎(chǔ)。二是加快推進減貧救助領(lǐng)域工作數(shù)字化改革，加快探索政府、企業(yè)、公益組織等多元主體在大數(shù)據(jù)開發(fā)利用方面的縱深合作，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支持，在減貧救助和更廣泛的城鄉(xiāng)基層治理領(lǐng)域節(jié)本增效，提升智慧化決策水平。三是深化多元參與主體的數(shù)字化賦權(quán)。著重將一窗受理、集成服務(wù)、一次辦結(jié)的服務(wù)模式推廣應(yīng)用至扶貧工作以及更廣泛的農(nóng)村工作領(lǐng)域，以數(shù)字化柜臺的方式同步實現(xiàn)事務(wù)性工作減量和對象需求及時反饋，促進減貧救助工作常態(tài)化轉(zhuǎn)型。

（五）推動有條件的地區(qū)率先探索形成示范

由于兜底保障是包含多層次、需要循序漸進完善的系統(tǒng)工程，兜底保障的主要任務(wù)在不同階段會有差異，措施的側(cè)重點在不同地區(qū)也有差別。結(jié)合兜底保障領(lǐng)域改革的主要任務(wù)，可在不同地區(qū)實行差異化的推進戰(zhàn)略，加快試點、先行先試，總結(jié)案例、形成示范。

在具體舉措方面，考慮不同地區(qū)既有經(jīng)驗和重點任務(wù)的差異，可開展分層次、差異化的示范推進工作，給予改革政策支持和財政激勵保障。一是在脫貧地區(qū)推動常態(tài)化銜接示范。當(dāng)前脫貧地區(qū)兜底保障工作任務(wù)的重點是防返貧，同時實現(xiàn)兜底保障體系的常態(tài)化轉(zhuǎn)型?？芍塾诿撠毜貐^(qū)在過渡期內(nèi)的任務(wù)，推動部分工作基礎(chǔ)較好的脫貧摘帽縣加快探索兜底保障工作常態(tài)化銜接的示范機制，重點形成分層分類社會救助體系。二是加快原國家扶貧改革試驗區(qū)的兜底保障體系探索由改革走向成果示范。在浙江麗水、江蘇宿遷、福建三明等原國家扶貧改革試驗區(qū)，目前已形成豐富探索，主要包括：減貧和救助已融合為一套體系，平臺化的動態(tài)協(xié)同和縣域內(nèi)城鄉(xiāng)一體化已基本實現(xiàn)，低保、醫(yī)療救助等關(guān)鍵救助項目已形成相對成熟的常態(tài)化機制。各試驗區(qū)的重點特色有別，可著重提煉兜底保障體系方面改革試驗的有效機制，轉(zhuǎn)化為成果示范。三是在部分共同富裕示范地區(qū)，開展全面建立新型社會救助體系示范。在更高層次上加強城鄉(xiāng)居民社會保障與社會救助制度有效銜接，構(gòu)建以專項救助為重點、多元社會力量參與為補充的新型社會大救助體系，推動預(yù)防性、發(fā)展性救助服務(wù)體系建設(shè)，推廣建立縣鄉(xiāng)村聯(lián)動的救助服務(wù)聯(lián)合體，全面推進救助體系由物質(zhì)型主導(dǎo)向“物質(zhì)＋服務(wù)”型主導(dǎo)轉(zhuǎn)型。

（作者杜志雄系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記、副所長、研究員；王瑜系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所城鄉(xiāng)關(guān)系研究室副主任、助理研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2023年第11期）

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