摘要：

基層治理從“無(wú)任用什么方法，擺平就行、搞定就行”的任意變通，到按程序、按規(guī)范執(zhí)行的“講政治”，表面上體現(xiàn)了制度化、規(guī)范化和文明性，但深層邏輯仍然是只關(guān)注技術(shù)問題的策略主義邏輯。只是，策略主義的表現(xiàn)形式從之前簡(jiǎn)單粗暴的任意變通表現(xiàn)為“不變通”，即形式主義地“講政治”。因?yàn)樾嗡懿呗灾髁x的治理結(jié)構(gòu)不僅沒有發(fā)生根本變化，而且因?yàn)椤岸讲橄锣l(xiāng)”強(qiáng)化了對(duì)基層的問責(zé)。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，基層干部不再通過變通來(lái)完成目標(biāo)任務(wù)，而是通過“形式主義地講政治”來(lái)應(yīng)對(duì)目標(biāo)任務(wù)。要化解日趨嚴(yán)重的基層形式主義問題，必須給予基層干部自主性激勵(lì)。

一、問題提出

變通是基層治理過程中最常見的現(xiàn)象，也是基層干部自主性的體現(xiàn)。所謂自主性，就是基層干部按照自己的意愿、認(rèn)知、偏好、判斷等做出行為的動(dòng)機(jī)、能力和特性，以及根據(jù)實(shí)際情況靈活實(shí)施政策的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。在具體實(shí)踐中，基層干部的自主性體現(xiàn)于在政策執(zhí)行過程中善于根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行“思考”，思考政策執(zhí)行可能遇到什么樣的情景或阻力；思考在什么的情景下運(yùn)用什么權(quán)力技術(shù)和方法，調(diào)配什么樣的治理資源。基層干部的自主性較強(qiáng)，意味著他們?cè)谡邎?zhí)行時(shí)有自我發(fā)揮的空間，具有相應(yīng)的創(chuàng)造性和靈活變通能力；基層干部的自主性較弱，則意味著只能按照上面的規(guī)定辦事，自我操作和變通空間較小。

學(xué)界對(duì)基層變通的方式、方法也有諸多極為形象的描述和概括，比如“軟硬兼施”、“擂”、“擺平”、“說(shuō)服”、“選擇性執(zhí)行”、“模糊執(zhí)行”、“共謀”和“策略主義”等。在對(duì)基層變通分析中，總體而言有以下三種觀點(diǎn)和路徑。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為“變通”是為一種不規(guī)范、不具合法性的行為。比如在“上有政策、下有對(duì)策”的說(shuō)法中，“對(duì)策”更多是一種貶義詞。正如大眾經(jīng)常所說(shuō)，上面政策是好的，就是被下面的和尚給念歪了。持這種觀點(diǎn)的分析主要是“權(quán)力—利益”的路徑，認(rèn)為基層的變通主要源于公共規(guī)則的缺失，從而導(dǎo)致權(quán)力濫用和公共利益的受損。這一分析路徑強(qiáng)調(diào)通過公共制度的規(guī)范化建設(shè)，尤其是政府行政體制的建設(shè)來(lái)防止基層變通。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為基層的變通并非源于個(gè)人理性的權(quán)力與利益邏輯，而是源于一種結(jié)構(gòu)性矛盾。持這種觀點(diǎn)的分析路徑主要從基層政府運(yùn)行的制度環(huán)境入手，認(rèn)為基層的變通是源于基層政府處于自上而下層層加碼的“壓力型體制”和自身治理資源的匱乏的結(jié)構(gòu)性困境中?；鶎映Ｓ玫摹罢綑?quán)力非正式運(yùn)作”的變通主要是為了應(yīng)對(duì)層層加碼的“任務(wù)多、壓力大”和“資源少、權(quán)力小”這一結(jié)構(gòu)性困境，也即基層干部經(jīng)常所說(shuō)的基層政府“權(quán)責(zé)利不對(duì)稱”的問題。第三種觀點(diǎn)從鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)出發(fā)，對(duì)基層變通持肯定態(tài)度，認(rèn)為我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的特性和基層治理環(huán)境的復(fù)雜性決定了基層政府在政府執(zhí)行時(shí)需要根據(jù)地方的特殊性對(duì)統(tǒng)一性的政策進(jìn)行靈活變通，因地制宜地執(zhí)行。

對(duì)基層變通的觀察之所以會(huì)產(chǎn)生以上不同的觀點(diǎn)和分析路徑，是因?yàn)椴煌愋偷淖兺ㄍ瑫r(shí)存在于基層治理實(shí)踐中，研究者從不同角度看到不同類型的變通。在“權(quán)力—利益視角”下，我們?nèi)菀卓吹街\利性變通，即通過歪曲政策或選擇性執(zhí)行政策來(lái)謀取相關(guān)利益。比如通過對(duì)低保、救助、公共建設(shè)項(xiàng)目等政策的變通關(guān)照親朋好友或進(jìn)行資源交換，形成“鄉(xiāng)村利益共同體”。這種變通也通常被外界所詬病。“上有政策、下有對(duì)策”中的“對(duì)策”很大程度上也是指這類謀利性變通。在社會(huì)基礎(chǔ)的視角下，我們看到的是“因地制宜”的變通。由于我國(guó)是一個(gè)大一統(tǒng)國(guó)家，各區(qū)域在地理、文化、習(xí)俗千差萬(wàn)別，這在客觀上要求基層干部根據(jù)實(shí)際環(huán)境對(duì)統(tǒng)一性的政策進(jìn)行靈活處置，因地制宜地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。也正因此，無(wú)論持何種研究立場(chǎng)和分析路徑都不會(huì)反對(duì)這一類型的變通。也正是由于這種變通的需要，基層干部的自主性才顯得非常必要。

然而，在壓力型體制與治理資源缺乏的矛盾下，我們難以區(qū)分基層的變通類型，因?yàn)樽兺ㄍ葑優(yōu)椤安呗灾髁x”邏輯，即基層干部為了完成壓力型任務(wù)，機(jī)會(huì)主義地運(yùn)用各類方法、技術(shù)、規(guī)則、手段和策略——無(wú)論其性質(zhì)和實(shí)施成本如何，均作為變通的治理資源，從而使變通的工具理性與價(jià)值理性、技術(shù)性與合法性相分離。用基層干部的話說(shuō)，策略主義就是“無(wú)論用什么方法，只要能將事情擺平就行、搞定就行”。換言之，策略主義不對(duì)變通進(jìn)行區(qū)分，既包括那些靈活的、因地制宜的合理變通，也包括不講原則、不顧戰(zhàn)略、不具合法性與正當(dāng)性的變通。也正因此，策略主義的變通有時(shí)是一種“創(chuàng)新”，能創(chuàng)新出許多治理有效的方式方法，創(chuàng)造性地、低成本地完成常規(guī)科層組織無(wú)法完成的目標(biāo)任務(wù)；但有時(shí)是一種“風(fēng)險(xiǎn)”，因?yàn)橐恍┐直┑淖兺ㄊ侄魏椭\利性變通不僅會(huì)損害公共資源而且會(huì)影響干群關(guān)系、黨群關(guān)系和基層政府公信力。近年來(lái)，為了控制基層干部因變通所產(chǎn)生的“風(fēng)險(xiǎn)”，加大了基層治理的規(guī)范化和程序化建設(shè)，基層政府被要求按照科層制的“理性主義”邏輯運(yùn)行。問題是，被納入規(guī)范化建設(shè)之中的基層治理是否摒棄了策略主義邏輯？我們近期的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面，基層治理的規(guī)范化建設(shè)的確防止了基層不具合法性與正當(dāng)性的任意變通行為，文明執(zhí)法、文明服務(wù)成為基層干部的新理念；但另一方面，基層干部普遍抱怨“工作不能變通、沒有自主性”。比如一位受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，現(xiàn)在是“上面怎么說(shuō)，下面怎么做”，不能變通，也不需要你思考，只需做一顆流水線上的螺絲釘，按流程辦事，因?yàn)樗伎季蜁?huì)變通，變通就可能出錯(cuò)，而出錯(cuò)就要被問責(zé)。

從“無(wú)任用什么方法，擺平就行、搞定就行”的任意變通，到“上面怎么說(shuō)、下面怎么做”的不變通，基層治理似乎發(fā)現(xiàn)了顯著變化。但深入觀察后，我們發(fā)現(xiàn)基層治理的深層邏輯仍然是“策略主義”。因?yàn)樵趬毫π腕w制與治理資源匱乏這一結(jié)構(gòu)性矛盾沒有發(fā)生根本變化的背景下，基層治理必須依靠“變通”才能完成繁重的壓力性目標(biāo)任務(wù)，但規(guī)范化建設(shè)使基層的變通充滿著被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，基層干部不再通過變通來(lái)完成目標(biāo)任務(wù)，而是通過“形式主義地講政治”來(lái)應(yīng)對(duì)目標(biāo)任務(wù)。在基層干部的語(yǔ)境里，“講政治”就是“上面怎么說(shuō)，下面怎么做”，嚴(yán)格按上級(jí)的要求和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行政策。結(jié)果，基層不僅缺乏“因地制宜”的變通，而且喪失了應(yīng)有的活力和創(chuàng)新性，諸多需要變通、需要因地制宜執(zhí)行的政策，因?yàn)椤爸v政治”而被形式主義地執(zhí)行，導(dǎo)致基層形式主義泛濫。所以，當(dāng)前基層治理仍然是只關(guān)注技術(shù)問題而不考慮政治問題，只顧局部利益、短期利益而不顧全局利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的策略主義邏輯。只是，策略主義的表現(xiàn)形式從之前簡(jiǎn)單粗暴的任意變通表現(xiàn)為“不變通”，即形式主義地“講政治”。

二、形式主義地“講政治”：表現(xiàn)與本質(zhì) 

在調(diào)研過程中，基層干部列舉了許多不能變通的例子。比如在江西調(diào)研時(shí)，正值當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部推動(dòng)早稻生產(chǎn)工作。按上級(jí)要求，所有農(nóng)田必須種兩季，即早稻和晚稻。但幾乎所有鄉(xiāng)村干部都認(rèn)為早稻生產(chǎn)政策不切實(shí)際。一是當(dāng)?shù)氐靥幧絽^(qū)，有許多冷水田、蓄水田和望天收的田，無(wú)法種兩季稻，即使種上了也無(wú)收成，所以這些田已經(jīng)被農(nóng)戶荒廢了十幾年。二是因?yàn)樵绲井a(chǎn)量不高，成本又高，在農(nóng)藥、化肥、灌溉等日常管理上需要消耗大量的勞力和時(shí)間，而農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力都已外出務(wù)工，對(duì)于留在村莊的老人而言，綜合管理、勞力和時(shí)間成本，種兩季稻的收益還不如種一季晚稻的收益多。所以只種植一季晚稻是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶普遍而又自然的選擇。正因如此，沒有農(nóng)民愿意種早稻。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能因?yàn)檫@些特殊情況不執(zhí)行早稻生產(chǎn)任務(wù)，相反，必須嚴(yán)格完成上級(jí)下達(dá)的早稻生產(chǎn)指標(biāo)。但在規(guī)范建設(shè)的背景下，基層既不能通過“軟硬兼施”逼農(nóng)民種田，又不能通過變通“因地制宜”地不種田。結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能花錢雇人種田，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年因?yàn)橥瓿稍绲旧a(chǎn)（雇人開荒、播種、施肥、打藥、除草、灌溉等），負(fù)債幾十萬(wàn)甚至幾百萬(wàn)。

我們?cè)诤钡泥l(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記也抱怨說(shuō)，政策執(zhí)行必須按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法根據(jù)實(shí)際情況變通。他舉例說(shuō)：

省建設(shè)廳印發(fā)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定太細(xì)、太剛性，全省一個(gè)樣，都要求有亭臺(tái)樓閣、廊橋水榭，這讓沒有河流的鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么辦？因?yàn)槿∫粋€(gè)標(biāo)準(zhǔn)，到哪兒去參觀學(xué)習(xí)，看到的場(chǎng)景都如出一轍，一張圖紙、一個(gè)公司設(shè)計(jì)出來(lái)的，根本沒有將本地特色、地方優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)進(jìn)去。這樣的政策讓我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)很為難，照著做吧，就是依葫蘆畫瓢，與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒關(guān)系，只是完成任務(wù)；改動(dòng)方案做吧，驗(yàn)收時(shí)一項(xiàng)一項(xiàng)對(duì)標(biāo)，項(xiàng)目就通不過，領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)。最后，只能依葫蘆畫瓢完成。

與此相類似的是人居環(huán)境整治政策:各地都要求對(duì)農(nóng)村房屋“穿衣戴帽”，即墻面刷成統(tǒng)一的顏色，蓋統(tǒng)一格式的屋頂；雞鴨必須圈養(yǎng)，雞舍必須用竹子圍成所規(guī)定的樣式；豬圈必須用火磚砌墻，蓋琉璃瓦頂（不得使用鐵皮、木料等其他材料搭建），在指定區(qū)域搭建成統(tǒng)一的樣式……但這樣的環(huán)境建設(shè)非但沒有贏得群眾的好評(píng)，而且被認(rèn)為是“形式主義”。因?yàn)榘匆?guī)定所建的雞舍和豬圈不僅費(fèi)用高，而且離家遠(yuǎn)，不方便喂養(yǎng)和管理，導(dǎo)致很多留守老人不得不放棄飼養(yǎng)。而“旱改廁”100%普及率的要求也給村莊老人帶來(lái)極大的不方便，因?yàn)榇蟛糠掷先司幼≡跊]有室內(nèi)衛(wèi)生間的老屋，旱廁全部拆除后又沒有公廁，導(dǎo)致老人沒處方便。即使一些地方政府為所有村莊免費(fèi)安裝現(xiàn)代沖水式坐便器，但絕大部分老人不習(xí)慣使用新型坐便器，導(dǎo)致新型廁所閑置，成為家里的擺設(shè)，或是成為堆滿雜物“臨時(shí)倉(cāng)庫(kù)”。

因“不能變通”而演變?yōu)樾问街髁x的政策執(zhí)行并非只發(fā)生在我們的調(diào)研地，而是一種普遍存在的現(xiàn)象。以下是一位網(wǎng)友對(duì)其切身經(jīng)歷的描述：

2019年公安部要求落實(shí)派出所“備勤房工程”，對(duì)表對(duì)標(biāo)。上級(jí)來(lái)檢查，扒拉下表，所里的“半露天廁所”（無(wú)門，花墻加頂）沒有安裝換氣扇！我解釋說(shuō)，這四處冒風(fēng)的，用不著換氣扇，人家不行，“對(duì)標(biāo)對(duì)表，嚴(yán)禁變通”！趕緊去街上買了個(gè)換氣扇安上。所有來(lái)所里上廁所的人，都要罵一頓，嘲笑一頓。又不敢取，因?yàn)檫€有“回頭看”！

河南柘城武校點(diǎn)蚊香引發(fā)火災(zāi)后，全市要求清查“九小門店”。一看“對(duì)標(biāo)對(duì)表”的要求，鎮(zhèn)上沒有一家是合格的！天天清查，天天挨家挨戶要求簽字，建檔，拍照，上報(bào)數(shù)字，老百姓罵著“你們真是閑得沒事兒干了”！上級(jí)又發(fā)通知，徹底清除隱患又要保障民生！查來(lái)查去，一陣風(fēng)過去了，最后落實(shí)下來(lái)的就是每家每戶買了個(gè)滅火器！老百姓又罵了：這幫人巧賣滅火器！

從這位網(wǎng)友的“牢騷”中可以看出，作為政策執(zhí)行者的基層干部明明知道政策與當(dāng)?shù)貙?shí)情不相符，但仍然要不折不扣地執(zhí)行，其中最主要的原因是要應(yīng)對(duì)“對(duì)表對(duì)標(biāo)”的檢查。正如一位分管人居環(huán)境工作的副鎮(zhèn)長(zhǎng)所說(shuō)：

我們也想根據(jù)實(shí)際情況變通，但變通了就是不講政治。因?yàn)楝F(xiàn)在無(wú)論做什么都要當(dāng)政治任務(wù)來(lái)完成，政治任務(wù)就要講政治、不能講特殊。如果大家都講特殊，就沒辦法考核評(píng)比。比如上面檢查人居環(huán)境時(shí)標(biāo)準(zhǔn)之一就是村道上不能有家禽糞便，一旦發(fā)現(xiàn)就要扣分。本鎮(zhèn)人居環(huán)境整治之所以排名倒數(shù)，就是因?yàn)橐晃淮迕駹颗；丶視r(shí)，牛在路上方便，排泄物還沒來(lái)得急處理，卻剛好被檢查的人看到，拍個(gè)照，就扣分了。為了達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，只能不允許讓農(nóng)民在村莊飼養(yǎng)家禽。另外，變通也會(huì)導(dǎo)致上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)無(wú)法完成。比如上級(jí)對(duì)“旱改廁”的檢查只看你有沒有達(dá)到100%的普及率，根本就不看是否實(shí)用。

基層干部將“對(duì)表對(duì)標(biāo)”的政策執(zhí)行上升為“講政治”，所執(zhí)行的政策也相應(yīng)地變成了“政治任務(wù)”。也在因此，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)基層干部所說(shuō)的政治任務(wù)不僅僅只是早稻生產(chǎn)、人居環(huán)境整治，還有園區(qū)招工、新冠疫苗接種、黨史教育……幾乎所有的工作都是政治任務(wù)，完成時(shí)都要“講政治”。

在以往的基層實(shí)踐中，“政治任務(wù)”也即我們通過所說(shuō)的“中心工作”，是基層治理最為常見的運(yùn)作機(jī)制。中心工作制也是我國(guó)黨委進(jìn)行國(guó)家治理的常見方法。毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中說(shuō)，“領(lǐng)導(dǎo)人員依照每一具體地區(qū)的歷史條件和環(huán)境條件，統(tǒng)籌全局，正確地決定每一時(shí)期的工作重心和工作秩序”。在《黨委會(huì)的工作方法》中，他進(jìn)一步用“十個(gè)手指彈鋼琴”來(lái)形容這種工作方法：“十個(gè)指頭都要?jiǎng)?，不能有的?dòng)，有的不動(dòng)。但是，十個(gè)指頭都按下，那也不成調(diào)子。要產(chǎn)生好的音樂，十個(gè)指頭要有節(jié)奏，要互相配合。黨委要抓緊中心工作，又要圍繞中心工作而同時(shí)開展其他方面的工作”，對(duì)于重要的中心工作，黨委不但要“抓”，而且要“抓緊”。顯然，中心工作制是一種典型的分類治理方法，即基層黨委將來(lái)自“千條線”上的各類目標(biāo)任務(wù)依據(jù)急重輕緩進(jìn)行分類治理，將最重要、最緊迫的工作轉(zhuǎn)換成政治任務(wù)，納入黨委的治理體系；然后黨委通過壓力機(jī)制、動(dòng)員機(jī)制和行政包干機(jī)制等“政治統(tǒng)合制”，進(jìn)行超常規(guī)完成。

然而，當(dāng)前基層干部所說(shuō)的“政治任務(wù)”并非是上述分類治理原則下的中心工作制，而是“泛中心工作制”，即將所有的目標(biāo)任務(wù)都轉(zhuǎn)為中心工作。而基層干部所說(shuō)的“講政治”，主要是指遵守和服從上級(jí)行政科層組織的各類程序、指標(biāo)和指令，并非以公共利益為考量的政治。雖然政治學(xué)對(duì)“政治”有著不同形式的定義，但正如伊斯頓所說(shuō)，政治的本質(zhì)就是利益分配。所以，講政治的實(shí)質(zhì)是即講利益，其關(guān)鍵的問題是講誰(shuí)的利益。在我國(guó)政治傳統(tǒng)中，治國(guó)者所講的政治是“天下之利”，所謂“計(jì)利當(dāng)計(jì)天下利”。當(dāng)代社會(huì)主義的意識(shí)形態(tài)中，講政治則是講人民的政治，即“以人民為中心”的政治。所以，無(wú)論是在我國(guó)傳統(tǒng)還是現(xiàn)代政治理論中，講政治都是講“國(guó)家根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的利益”。正如一些學(xué)者所說(shuō)，“中國(guó)地域廣闊、人口眾多，從東部到西部，從城市到鄉(xiāng)村，從地方到中央，各地各層級(jí)、方方面面的差異很大，各有各的切身利益，在這樣一個(gè)國(guó)家治國(guó)理政非常不易。工作中，有的時(shí)候要抓大放小、以大兼小，有的時(shí)候又要以小帶大、小中見大，但出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在一個(gè)‘大’上。因此，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須善于算大賬、總賬、長(zhǎng)遠(yuǎn)賬，不能只算地方賬、部門賬、眼前賬，更不能為了局部利益損害全局利益、為了暫時(shí)利益損害根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。而基層干部所說(shuō)的講政治，主要是講行政科層組織“命令與服從”的政治，是算行政科層組織部門的眼前帳，是講局部的政治，并非我黨“以人民為中心”的政治。

從“策略主義”到“講政治”，表面上看是基層治理從“任意變通”到講程序、講規(guī)范，但深層邏輯都是強(qiáng)調(diào)治理“技術(shù)”的工具理性，都缺乏應(yīng)有的“政治”原則，兩者的區(qū)別只是在“技術(shù)”運(yùn)用的自主性上。策略主義在技術(shù)手段上具有靈活性和自主性，即可以運(yùn)用各類非正式的權(quán)力技術(shù)，但這種自主性有時(shí)會(huì)導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)作的任性與隨意，甚至有時(shí)很粗暴。用基層干部的話說(shuō)，以前是可以來(lái)“硬”的，可以動(dòng)“粗”。所以，策略主義容易導(dǎo)致基層黨委關(guān)系、干群關(guān)系緊張，損害基層政府公信力。而不變通的講政治雖然防止了任意變通的行為，但也喪失了權(quán)力技術(shù)運(yùn)用上的自主性，只能采取所規(guī)定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方式方法，這也的確使基層治理看起來(lái)更規(guī)范、更文明。這種不變通的講政治雖然不再出現(xiàn)粗暴的基層治理場(chǎng)面，卻產(chǎn)生了越演越烈的基層形式主義。

三、形式主義地“講政治”：危害與根源

（一）危害：基層形式主義泛濫

對(duì)于基層干部而言，講政治首先就要避免被問責(zé)，而避免問責(zé)就必須無(wú)條件地服從科層組織的指令，按所規(guī)定的流程、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，完成所設(shè)定的指標(biāo)或數(shù)據(jù)。所以與“策略主義”時(shí)期的基層干部不同，當(dāng)前基層干部在治理實(shí)踐中更注重執(zhí)行過程中的“程序”。用他們的話說(shuō)，工作有沒有完成，關(guān)鍵“看程序有無(wú)沒有到位、資料是否齊全；只要程序到位，就沒有政治風(fēng)險(xiǎn)，不必負(fù)責(zé)”。在過去，“能不能解決問題”、能不能做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”才是體現(xiàn)鄉(xiāng)村干部工作能力和工作效果的核心標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)在的鄉(xiāng)村干部卻要花大量的時(shí)間和精力放在“程序和資料”上。比如我們2019年在山東招遠(yuǎn)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，一位負(fù)責(zé)糾紛綜治信訪的副鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō)，過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的農(nóng)村糾紛案例，不一定需要卷宗，大一點(diǎn)的糾紛只要做好相關(guān)記錄就行，說(shuō)一兩句就解決了的糾紛，根本就不做記錄?，F(xiàn)在要求每一個(gè)案例都需要有詳細(xì)的卷宗，卷宗除了要詳細(xì)記錄糾紛調(diào)解過程之外，每次調(diào)解都需要涉事雙方、調(diào)解人、在場(chǎng)人等簽字畫押。副鎮(zhèn)長(zhǎng)介紹說(shuō)，如果完全按照卷宗指示的路徑、程序進(jìn)行調(diào)解，糾紛根本無(wú)法調(diào)解，因?yàn)檗r(nóng)村糾紛調(diào)解有自己的路徑和邏輯。那么案卷就只能在糾紛調(diào)解之后再補(bǔ)充。但是一補(bǔ)充就會(huì)出現(xiàn)問題，一是一起糾紛調(diào)解只需半天，補(bǔ)充卷宗就要四五天時(shí)間，且完全是造假。二是補(bǔ)充卷宗時(shí)需要各方簽字，就可能出現(xiàn)本來(lái)已經(jīng)平息的事情，工作人員找當(dāng)事人簽字時(shí)，當(dāng)事人就可能臨時(shí)反悔，案件出現(xiàn)反復(fù)，折騰工作人員。工作人員為了不折騰，就按程序調(diào)解，就可能使得調(diào)解冗長(zhǎng)而無(wú)效。

由于上級(jí)檢查時(shí)也主要是程序是否到位、材料是否齊全，所以，鄉(xiāng)村干部著力于程序上的完美，結(jié)果導(dǎo)致大量的工作于是只停留于“開會(huì)”“下通知”和“做材料”的層面，而不是對(duì)實(shí)際問題的處置?；鶎痈刹克г埂柏?fù)擔(dān)過重”主要是這些應(yīng)付標(biāo)準(zhǔn)化、程序化要求所必須填的各類表格、資料、臺(tái)帳等“形式主義”的負(fù)擔(dān)。比如一位基層干部舉例說(shuō)，“明天要下大雨，市級(jí)政府發(fā)通知，安委辦發(fā)通知、氣象局發(fā)通知、市委發(fā)通知、氣象災(zāi)害指揮部發(fā)通知、住建局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等市直部門發(fā)通知；省政府發(fā)通知、省委發(fā)通知、省直部門發(fā)通知，中心意思就是提醒做好大雨防汛救災(zāi)工作?！钡鶎痈刹勘仨殞?duì)每個(gè)部門所發(fā)的通知作出回應(yīng)，結(jié)果，僅僅應(yīng)付一個(gè)下雨的“通知”，則要開十幾會(huì)，做一大堆材料。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了減負(fù)，甚至通過“外包”的方式，請(qǐng)專業(yè)的人員對(duì)照考核細(xì)則“做材料”，使形式主義達(dá)到了“精致”境界。此外，為了避免責(zé)任，鄉(xiāng)村干部盡量不卷入可能存在沖突和矛盾的治理事務(wù)中，如那些邊界模糊事務(wù)、臨時(shí)性事務(wù)等無(wú)法考核、難以量化的基層事務(wù)?；鶎又卫硪虼顺蔀橐环N可量化、可視、可追溯責(zé)任的“科學(xué)過程”，逐步脫離鮮活的群眾工作。

更為嚴(yán)重的是，隨著“政治任務(wù)”的增多，“講政治”的形式主義也增多。因?yàn)椤扒l線”上的科層組織為了彰顯“條線”工作的重要性，都將其行政性的業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)換為最重要、最緊迫的“政治任務(wù)”，且都要求基層干部以“最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”執(zhí)行其指令。但基層無(wú)論是人力、物力還是財(cái)力和精力，都難以通過此種“頂格管理”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)完成如此諸多的政治任務(wù)，最后只能用形式主義的方式應(yīng)對(duì)。比如，我們通過對(duì)比中部D縣2008年以來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的目標(biāo)考核內(nèi)容，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從之前的計(jì)劃生育、招商引資、綜合治理和新農(nóng)村建設(shè)這四項(xiàng)的“中心工作”變成了基層黨建、黨風(fēng)廉政、意識(shí)形態(tài)和宣傳思想、服務(wù)工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)工程及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、環(huán)境整治、生態(tài)建養(yǎng)、信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、掃黑除惡、綠色殯葬、林長(zhǎng)河長(zhǎng)制和脫貧攻堅(jiān)等15項(xiàng)中心工作，其中脫貧攻堅(jiān)是“重點(diǎn)性中心工作”。一位受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，這些中心工作所涉及近40個(gè)縣級(jí)職能部門，對(duì)應(yīng)著40個(gè)考核細(xì)則和相應(yīng)的會(huì)議、檢查、督查。如果一項(xiàng)中心工作僅年初、年中和年終的三次檢查、三次會(huì)議，就有120個(gè)檢查和會(huì)議，平均每3天一個(gè)，如果加上非常規(guī)的明查暗訪，那么幾乎每天有迎檢和會(huì)議。僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能調(diào)配的人力和物力，根本無(wú)法按“中心工作”的要求來(lái)完成，一些中心工作只能通過“做材料”等形式主義的方式應(yīng)對(duì)。

（二）根源：科層督查下鄉(xiāng)

“講政治”之所以會(huì)異化為行政科層組織內(nèi)部的“命令—服務(wù)”，主要是源于基層治理的科層化，以及近年來(lái)的“督查下鄉(xiāng)”。基層治理科層化的主要表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的公安、教育、民政、社保、國(guó)土、農(nóng)計(jì)、水利等各種職能都以“條條”的方式整合進(jìn)了縣級(jí)科層組織，實(shí)現(xiàn)了職能化和專業(yè)化，其人力、物力和財(cái)力均歸縣級(jí)職能部門調(diào)配。比如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅以垂直管理的形式實(shí)現(xiàn)了村級(jí)組織的部門化和專業(yè)化，而且以“專干”的形式在村社建立各自的垂直管理，對(duì)應(yīng)著上級(jí)科層組織的職能工作。受地方公共財(cái)政約束，一些中西部地區(qū)雖然無(wú)力將村社干部“完全科層化”，但大部分鄉(xiāng)村組織圍繞上級(jí)考核內(nèi)容和指標(biāo)細(xì)則運(yùn)行。

基層治理的科層化表面上是基層組織機(jī)構(gòu)的職能化與專業(yè)化，實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化了“上面千條線”的功能。作為“千條線”的職能部門不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)人力、物力和財(cái)力等治理資源的支配，而且通過可量化的考核指標(biāo)和嚴(yán)厲的督查體系對(duì)基層政府組織進(jìn)行精細(xì)化控制。而科層制控制的主要特征是模式化、流程化和標(biāo)準(zhǔn)化，如同機(jī)器化大產(chǎn)生。正如布勞和梅耶等人所說(shuō)，“充分發(fā)達(dá)的科層制機(jī)構(gòu)，其工作效率與其他組織相比，恰恰如大機(jī)器生產(chǎn)和手工業(yè)生產(chǎn)之間的比較。精確、快速、明確、熟知文本、連續(xù)性、處理權(quán)限、統(tǒng)一性、嚴(yán)格從屬關(guān)系、減少相互摩擦和降低物質(zhì)和人工成本……”。

近年來(lái)的“督查下鄉(xiāng)”進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)基層的這種規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化控制。也正是因?yàn)槎讲橄锣l(xiāng)之后，基層干部才開始“講政治”。雖然任何時(shí)期的基層干部都處于各類政府部門的檢查、督查之下，“迎檢”也是基層干部的常規(guī)性工作。但與之前“結(jié)果導(dǎo)向”的督查不同，與科層制相配套的督查首先具有“全覆蓋”特性，不僅有黨委紀(jì)監(jiān)部門對(duì)政策執(zhí)行過程的監(jiān)督，而且各級(jí)政府部門的督查也對(duì)政策執(zhí)行的階段、過程、方式方法和結(jié)果進(jìn)行全方位監(jiān)督；各類專項(xiàng)巡察組也要對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行明察暗訪；還有政府部門所委托的第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估……總之，基層干部被無(wú)數(shù)雙眼睛盯著干活，處于全方位、全過程監(jiān)督之中。

其次是督查的標(biāo)準(zhǔn)化和項(xiàng)目化。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多部門的專項(xiàng)檢查以第三方評(píng)估的方式運(yùn)作，即聘請(qǐng)政府之外的專業(yè)評(píng)估公司。如精準(zhǔn)扶貧時(shí)期的扶貧檢查和現(xiàn)階段的人居環(huán)境整治檢查，都是政府職能部門以“項(xiàng)目”的形式發(fā)包給第三方，進(jìn)行專業(yè)檢查評(píng)估。負(fù)責(zé)檢查的職能部門之所以偏愛第三方評(píng)估，一是因?yàn)槁毮懿块T督查工作增多，其組織內(nèi)部現(xiàn)有的人力無(wú)法應(yīng)對(duì)，所以，聘請(qǐng)第三方檢查既省心又省事。二是第三方評(píng)估有套間易的操作標(biāo)準(zhǔn)，只要按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分扣分，顯得“非?？陀^”。因?yàn)樵u(píng)估方是市場(chǎng)主體，與被檢查的基層政府沒有任何交集，在檢查時(shí)不會(huì)與被檢對(duì)象見面，這避免了因人情而發(fā)生的“打招呼”現(xiàn)象，也沒有給被檢查方留下任何解釋的機(jī)會(huì)，所以就更顯得客觀公正。然而，對(duì)于被檢的基層干部而言，基層治理充滿著特殊性和不確定性，如此剛性客觀的檢查“不給任何解釋的機(jī)會(huì)”，也就不給基層任何特殊性和靈活性的空間，也就無(wú)法全面評(píng)估基層工作。正如上文的副鎮(zhèn)長(zhǎng)所說(shuō)，原本整條街道干干凈凈、一塵不染，恰巧一處還沒來(lái)得及處理的垃圾而否定了所有的工作。既然不能解釋，基層干部也就無(wú)法變通。

最后，督查體系具有強(qiáng)大的政治問責(zé)功能?，F(xiàn)有的督查體系不僅注重“過程導(dǎo)向”，而且強(qiáng)調(diào)“問題導(dǎo)向”，即檢查組一定要發(fā)現(xiàn)問題、帶著問題走。而一旦在督查中查出問題，包括態(tài)度問題、法紀(jì)問題、操作問題、事故問題等，都可能被政治問責(zé)，那怕是較輕的通報(bào)也會(huì)使基層干部喪失面子，而誡勉談話、警告，嚴(yán)重警告的問責(zé)，都屬于政治處分，會(huì)影響政治前途。為了不被問責(zé)或降低責(zé)任等級(jí)，基層干部在工作中要慎之又慎，既要按照規(guī)定流程走，又要每走一步都留痕以備倒查。偏離規(guī)定流程的做法，很可能被督查直接查出，也可能因?yàn)槌隽藛栴}被倒查而問責(zé)。此情此景下，“變通”就變得很稀缺，更不用說(shuō)自選動(dòng)作。為了避責(zé)，基層干部秉持“多做多錯(cuò)，不做不錯(cuò)”、“只要不錯(cuò)就阿彌陀佛”的理念，寧可不做，也不愿意“背鍋”。由于“變通”與政治問責(zé)相關(guān)聯(lián)，變通就成為一種政治風(fēng)險(xiǎn)。那些因地制宜地“善于思考、敢于變通”的基層干部被廣泛贊為“有擔(dān)當(dāng)、敢作為”。

在壓力型體制與基層治理資源匱乏的結(jié)構(gòu)下，“中心工作”的機(jī)制原本是鼓勵(lì)基層干部變通，從而克服行政科層制的墨守陳規(guī)、刻板僵化等缺點(diǎn)，以完成常規(guī)科層制難以實(shí)現(xiàn)的艱難任務(wù)。比如，稅費(fèi)時(shí)期被基層干部視了天下第一難做的“收糧派款”、“刮宮流產(chǎn)”的工作，就是通過“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”等各類變通的方式才得以完成。只是，在壓力型體制和治理資源的缺失結(jié)構(gòu)下，策略主義的變通容易產(chǎn)生不正當(dāng)、不合法的粗暴治理技術(shù)。行政科層制的規(guī)范化建設(shè)及其督查的目的就是為了防止基層干部此類喪失政治原則的、不顧政治合法性的“變通”。然而，這種制度建設(shè)的“意外結(jié)果”是阻止了基層所有的變通行為，包括本文所說(shuō)的因地制宜的變通，從而使基層干部喪失了應(yīng)有的自主性。最終，形式主義地“講政治”使基層干部成了流水線上的螺絲釘，怯于創(chuàng)新，不敢思考，一切按流程和指標(biāo)機(jī)械地完成任務(wù)，基層治理沒有活力，基層問題得不到實(shí)質(zhì)性解決，形式主義橫生。

四、自主性激勵(lì)：破解“形式主義地講政治”

以往關(guān)于基層干部的研究主要是集中于收入待遇和晉升問題，據(jù)此討論基層干部的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)或政治激勵(lì)，很少關(guān)注基層干部的自主性激勵(lì)問題?；鶎痈刹康淖灾餍灾灾匾?，一是與基層治理事務(wù)有關(guān)?；鶎邮且痪€工作，治理事務(wù)細(xì)小瑣碎、變動(dòng)隱秘、沒有規(guī)律，很難監(jiān)督考核，或者真正監(jiān)督起來(lái)成本太高、效果不好，因而事情做沒做、做得好不好，更多依賴于一線工作人員的自覺性、主動(dòng)性。二是與治理對(duì)象相關(guān)?；鶎庸ぷ髦饕侨罕姽ぷ?，就是跟群眾打交道、做群眾工作。但是，做群眾工作沒定法，沒有規(guī)律，更不可能按圖索驥，要依托于基層干部的主觀能動(dòng)性發(fā)揮和經(jīng)驗(yàn)積累，創(chuàng)造性地開展工作。典型的如征地拆遷，需要基層干部思考如何去做群眾工作、贏得群眾配合，這就是干部的自主性問題。

在壓力型體制與“權(quán)責(zé)利不對(duì)稱”的基層治理結(jié)構(gòu)下，基層干部自主性原本十分弱小。正如基層干部所說(shuō)，正是因?yàn)橛谜降闹贫葯?quán)力無(wú)法完成任務(wù)，所以才必須變通。而變通則需要利用基層組織和基層社會(huì)內(nèi)部的資源，需要?jiǎng)?chuàng)新各類有別于科層制運(yùn)作的權(quán)力技術(shù)和非正式的方式方法。但是，對(duì)基層干部政策執(zhí)行的剛性化督查不僅會(huì)使基層干部沒有變通的能力而且會(huì)使基層干部喪失變通的意愿。所以，督查下鄉(xiāng)首先要考慮基層干部的自主性問題，要區(qū)分基層干部變通的領(lǐng)域。對(duì)于涉及政策目標(biāo)偏離、損害國(guó)家與群眾利益的變通，需要過程和結(jié)果的全覆蓋式督查，但對(duì)于政策執(zhí)行層面的變通（尤其是政策執(zhí)行過程），要采取以結(jié)果為導(dǎo)向的彈性化督查，要給予基層干部在政策執(zhí)行過程的自主性和變通空間，防止基層干部成為沒有情感的冰冷的官僚。而冷漠機(jī)械的官僚講究應(yīng)付工作、交差完事而不出事，不會(huì)考慮工作是否符合實(shí)際、是否需要反饋和改進(jìn)。

其次，督查下鄉(xiāng)要聽取群眾的意見，不能僅僅在行政體系內(nèi)部循環(huán)。比如一些變通對(duì)老百姓是有益，就要允許；但一些變通雖然能使基層干部完成任務(wù)，但過于簡(jiǎn)單粗暴，容易激發(fā)干群關(guān)系，影響政府形象，也要進(jìn)行約束。所以，走群眾路線的督查既能尊重基層干部的自主性，又能約束基層。如果上級(jí)督查能走群眾路線，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，而不是看材料、看臺(tái)賬，那么基層干部也不會(huì)，用材料和臺(tái)賬來(lái)來(lái)會(huì)付來(lái)應(yīng)付相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和要求?；鶎訙p負(fù)之所以很難真正減到位，就是因?yàn)榭茖又仆苿?dòng)和落實(shí)工作必須以各種材料、督察、暗訪等方式來(lái)證明和推進(jìn)，基層面對(duì)上面各級(jí)各部門的材料，形式主義也就不可能減下來(lái)，除非提高對(duì)基層的信任度，給予基層治理的制度空間。換言之，科層制邏輯導(dǎo)致了基層政策執(zhí)行領(lǐng)域普遍存在的形式主義地講政治問題。

最后，要從根本上解決形式主義地講政治問題，必須從基層治理結(jié)構(gòu)上優(yōu)化壓力型體制、科層制和基層治理之間的關(guān)系，釋放基層治理的自主性空間。但對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化并非簡(jiǎn)單的國(guó)家權(quán)力下放邏輯，進(jìn)而又使基層陷入“一收就死、一放就亂”的循環(huán)，而是要在基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)上思考國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村治權(quán)的性質(zhì)及其功能。我們將在其他文章中專門就鄉(xiāng)村治理的權(quán)力問題進(jìn)行深入討論。

(作者歐陽(yáng)靜系江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院教授，作者王駿系江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院研究生；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2022年第1期)

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