黨的二十大報告強調(diào)，全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。耕地是保障國家糧食安全戰(zhàn)略實施的前提和基礎(chǔ)，保護耕地必須以保護其基本生產(chǎn)功能為根本，并基于耕地的公共屬性進行公共政策干預，即實施用途管制。這種干預，既要遵循客觀規(guī)律，又要以公共需求為前提。

1、以政策干預保護耕地生產(chǎn)功能

耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，生產(chǎn)的是包括糧食、蔬菜、經(jīng)濟作物在內(nèi)的人類生存所必需的基本農(nóng)產(chǎn)品，生產(chǎn)功能是其基本功能。但農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟體系中又處于比較劣勢地位，行業(yè)比較利益低下，無法完全靠市場競爭實現(xiàn)供求平衡。因此，對于耕地等農(nóng)地制度的設計必須有利于保護其生產(chǎn)功能的發(fā)揮。具體做法包括：采取嚴格的規(guī)劃管制規(guī)定土地用途，以保持足夠的土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；采取稅收優(yōu)惠予以扶持與鼓勵，主要是免征農(nóng)業(yè)用地的不動產(chǎn)稅或財產(chǎn)稅等；直接給予財政補貼，通常作為特殊措施而非經(jīng)常性措施來采用；對農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模、交易主體采取一定的制約措施。

我國人多地少，耕地資源總體不足，糧食安全壓力大，長期以來對耕地采取嚴格的保護措施，包括對農(nóng)用地尤其是耕地實施土地用途轉(zhuǎn)用審批，實施耕地占補平衡、進出平衡，以及基本農(nóng)田保護制度等。

耕地保護實踐中，實際上存在兩方面主體。一個主體是耕地的所有者及使用者。他們是耕地耕種與經(jīng)營使用的利益相關(guān)者。通行的做法是，一方面采取規(guī)劃和用途管制制度，嚴格限制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)利用；另一方面采取適度的政策補貼、稅收優(yōu)惠等措施予以激勵。

另一個主體是地方政府。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值較低，市、縣級地方政府在發(fā)展目標驅(qū)使下，客觀上缺乏保護耕地的主動性與積極性。因此，國家將保護耕地的主體責任落在包括省級政府在內(nèi)的各級地方政府身上，明確按行政轄區(qū)行使耕地保護責任制。中央政府通過下發(fā)耕地保護指標分解、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地指標分解，建立耕地保護主體責任、督察與監(jiān)察體制等方式，保障地方政府落實耕地保護責任。

耕地保護實際是利用制度或政策，確保一定面積的耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是糧食生產(chǎn)。在這一過程中，中央政府要在保持合理土地利用結(jié)構(gòu)的前提下，保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地需求，以保障糧食安全、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)。正是這種外部性結(jié)果，決定了耕地保護的困難與復雜，在農(nóng)業(yè)比較利益較低的情況下，保持耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入與產(chǎn)出不相匹配，保護耕地更多要依靠政府政策干預。

因此，實施耕地占補平衡、進出平衡政策，是保障耕地公共屬性的內(nèi)在要求，也是保障國家糧食安全的重要舉措。

2、區(qū)分情況治理耕地“非糧化”

長期以來，我國始終堅守耕地保護的基本國策不動搖，堅持耕地占補平衡，遏制耕地“非農(nóng)化”，對守住18億畝耕地紅線起到了重要作用。然而，近年來隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求，耕地“非糧化”利用現(xiàn)象日益突出。

為了保障國家糧食生產(chǎn)的絕對安全，使保護耕地的成果能夠真正落到保障糧食安全上，國家提出實施耕地進出平衡政策，合理控制重點耕地資源主要用于糧食生產(chǎn)，有效防止農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的耕地流失。耕地進出平衡與占補平衡政策相配套，實現(xiàn)制止耕地“非農(nóng)化”，嚴格管控耕地“非糧化”，是保障國家糧食安全的重要舉措，也是完善國家耕地保護政策的制度創(chuàng)新。

正因為對耕地實施特殊保護是土地公共屬性的內(nèi)在要求，基層政府在實施耕地占補平衡、進出平衡政策過程中，應正確理解和準確把握耕地保護政策的目標，按照目標導向，正確選擇并合理采取有效措施。

在政策執(zhí)行遇到不同情況時，地方政府要區(qū)別對待，防止簡單粗暴、“一刀切”。國家對于耕地“非糧化”治理，明確提出針對將耕地轉(zhuǎn)為其他類型農(nóng)用地的，應區(qū)分情況，積極穩(wěn)妥處理。所謂區(qū)分不同情況，既要區(qū)分不同區(qū)域的資源稟賦條件，如平原區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)與山區(qū)、耕地零散分布區(qū)等，又要區(qū)分導致“非糧化”的原因以及結(jié)果等。此外，還應區(qū)別非糧種植對糧食生產(chǎn)、糧食安全的沖擊程度等?？傊?，區(qū)分不同情況，采取適應的措施對癥下藥，才能真正達到治理效果。

3、堅守底線思維兼顧不同需求

守住18億畝耕地紅線是保障國家糧食安全的底線。同時，耕地作為農(nóng)村及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)資源，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本。耕地利用方式、利用行為等，直接影響農(nóng)民增收及農(nóng)村發(fā)展，而保護農(nóng)民利益、促進鄉(xiāng)村振興也是政府部門必須堅守的底線。耕地利用屬于以發(fā)揮自然力為基礎(chǔ)的土地利用方式，不同類型農(nóng)用地對自然力的利用與保護存在較大差異。因此，耕地保護措施還涉及保障生態(tài)安全、保護生態(tài)環(huán)境的底線。

可見，耕地保護必須兼顧不同底線的基本要求，全面堅守底線意識，以執(zhí)政為民、構(gòu)建良好公共秩序為基本原則，準確把握不同政策之間的銜接與協(xié)調(diào)。

在國家層面，要將耕地保護作為長期戰(zhàn)略，保持政策的穩(wěn)定性，提升規(guī)劃的科學性，積極探索引導種植糧食作物的合理經(jīng)濟預期與經(jīng)濟補貼相結(jié)合，保障種糧的經(jīng)濟合理性。

（作者系中國農(nóng)業(yè)大學土地科學與技術(shù)學院教授、副院長，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地觀察 微信公眾號）

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