近一年來，參與以共同締造推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的地方?jīng)Q策和實(shí)踐，接觸和談?wù)摫容^多的是基層治理單元的設(shè)置問題。今年三月份，我專門寫了《小單元 大問題》的文章。隨著實(shí)踐進(jìn)展和理論思考，覺得還可以就一些基本問題作深度思考，還是以毛澤東50多年前的思考為例。

1943年，毛澤東指出：“在農(nóng)民群眾方面，幾千年來都是個(gè)體經(jīng)濟(jì)，一家一戶就是一個(gè)生產(chǎn)單位，這種分散的個(gè)體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而使農(nóng)民自己陷于永遠(yuǎn)的窮苦?！币患乙粦舻纳a(chǎn)單位造成社會(huì)組織的一盤散沙，毛澤東因此提出了“組織起來”的宏大命題。1949年后，中國開啟了通過國家政權(quán)力量組織農(nóng)民的進(jìn)程，從互助組、初級(jí)社、高級(jí)社，直到建立人民公社。從“一大二公”的角度看，生產(chǎn)、核算的基本單元愈大愈好，從生產(chǎn)隊(duì)到生產(chǎn)大隊(duì)，從生產(chǎn)大隊(duì)到公社，由此有了“一平二調(diào)”的“窮過渡”，出現(xiàn)了很大混亂。直到1960年代初我國出現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)困難，基本核算單位及其整個(gè)公社組織架構(gòu)問題才引起毛澤東主席的高度重視，最后形成了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織和治理架構(gòu)。毛澤東特別指出：“我的意見是‘三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)’，即基本核算單位是隊(duì)而不是大隊(duì)。”“在這個(gè)問題上，我們過去過了六年之久的糊涂日子(一九五六年，高級(jí)社成立時(shí)起)，第七年應(yīng)該醒過來了吧?！?/span>

從這一案例，我們可以獲得以下思考：

其一，單元是組織系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性問題。單位是獨(dú)立的組織。“一家一戶就是一個(gè)生產(chǎn)單位”，相互間不是依存關(guān)系。由各個(gè)相互聯(lián)系的要素構(gòu)成組織系統(tǒng)整體，整體由不同的單元構(gòu)成。生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)是公社組織整體的不同單元。

其二，單元的設(shè)置基于一定標(biāo)準(zhǔn)。公社成立之初，之所以發(fā)生單元的變更，重要原因是設(shè)置單元的標(biāo)準(zhǔn)不一。從生產(chǎn)隊(duì)到生產(chǎn)大隊(duì)再到公社，單元設(shè)置愈來愈大，主要是基于分配。后來確定以生產(chǎn)小隊(duì)為基礎(chǔ)，主要標(biāo)準(zhǔn)在于生產(chǎn)。以生產(chǎn)隊(duì)為單元，將生產(chǎn)單位與分配單位合為一體，便于促進(jìn)生產(chǎn)。

其三，單元是組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)。公社實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，生產(chǎn)小隊(duì)之下，再?zèng)]有完整的組織單元了。生產(chǎn)小隊(duì)是一個(gè)相對獨(dú)立的行動(dòng)組織，構(gòu)成公社整體的基本單元。通過這一組織可以實(shí)現(xiàn)公社整體的基本功能。基本單元與組織系統(tǒng)的基本功能的有效實(shí)現(xiàn)相關(guān)。

其四，單元關(guān)系著組織系統(tǒng)的運(yùn)行。組織系統(tǒng)是由不同單元構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)。單元如何設(shè)置事關(guān)到整個(gè)組織系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行。針對人民公社之初的管理混亂，毛澤東甚至強(qiáng)調(diào)以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位“至少三十年不變?！?直到后來確立“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理架構(gòu)，人民公社體制才得以穩(wěn)定下來。

其五，單元關(guān)系著組織系統(tǒng)的性質(zhì)。人類學(xué)家摩爾根很早就提出，“基本單元的性質(zhì)決定了由它所組成的上層體系的性質(zhì)，只有通過基本單元的性質(zhì)，才能闡明整個(gè)的社會(huì)體系”。1960年代初，一些地方出現(xiàn)了以家戶為單位的包產(chǎn)到戶的做法。毛澤東從解決一時(shí)困難的角度，最初給予支持，但后來又加以制止，強(qiáng)調(diào)不能從生產(chǎn)隊(duì)再“退”了。否則，整個(gè)人民公社的集體性質(zhì)便會(huì)發(fā)生變化。

毛澤東的論述有一定預(yù)見性。為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行家庭承包制。隨著以家庭為單位的生產(chǎn)經(jīng)營，作為生產(chǎn)組織的公社組織的基石不復(fù)存在，公社也不再存續(xù)。公社體制廢除，實(shí)行家庭承包，解決了生產(chǎn)的問題；通過村民自治，解決公共事務(wù)的治理問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村民委員會(huì)屬于群眾自治組織。但是，隨著現(xiàn)代化建設(shè)，政府日益深入到基層社會(huì)生活之中。政府成為社會(huì)管理的主體，并要求將自己的工作延伸到基層社會(huì)之中。作為政府機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道之下的村民委員會(huì)和社區(qū)居民委員會(huì)事實(shí)上成為“行政村”和行政管理社區(qū)，成為國家組織系統(tǒng)對社會(huì)管理的基本單元?！?/span>

基本治理單元問題之所以在共同締造活動(dòng)中提了出來，重要原因是共同締造的核心要義是共同，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)與群眾的共建共治。共建共治是不同于過往單一的政府管理的新的治理理念，要求建構(gòu)政府管理與群眾參與相結(jié)合的治理共同體。中共十八屆三中全會(huì)將“社會(huì)管理”改為“社會(huì)治理”。這意味著我國的基層治理組織系統(tǒng)的總體特性和目標(biāo)發(fā)生了變化。原有的基于政府管理設(shè)置的治理單元顯然無法實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。一是“行政村”和行政管理社區(qū)作為國家對社會(huì)管理的基本單元，更多的是完成政府任務(wù)。二是“行政村”和行政管理社區(qū)的規(guī)模較大，政府治理難以通過這一層級(jí)有效落實(shí)，民眾難以通過這一單元參與日常治理活動(dòng)。如我們在調(diào)查中所感受和了解到的是，干部的話群眾聽不到，群眾的話干部聽不到，干部群眾兩張皮、兩條心。

隨著以共建共治為目標(biāo)的共同締造活動(dòng)的開展，原有的以政府管理為主要目標(biāo)的基本單元設(shè)置問題日益暴露出來。人們?nèi)粘Ｉ罨締挝慌c基層治理基本單元不匹配。如人們?nèi)粘Ｉ钣诖迕裥〗M（自然村），但這一組織不是治理的基本單元，且因?yàn)樨?cái)政關(guān)系而虛化。人們每天生活于居民小區(qū)中，但小區(qū)內(nèi)沒有相應(yīng)的治理組織主體，法律規(guī)定的居民小組在居民小區(qū)內(nèi)未能建立。與此同時(shí)，共同締造活動(dòng)基本上都是在作為村居民生活共同體的自然村和居民小區(qū)內(nèi)開展。如果要鞏固共同締造活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共建共治目標(biāo)，就必須解決基層治理的基本單元問題。

概括起來，現(xiàn)有的村社區(qū)作為基本單元，適應(yīng)于單一的政府對社會(huì)的管理，共建共治的社會(huì)治理要求治理重心下移，以政府治理與群眾參與相結(jié)合為標(biāo)準(zhǔn)，建構(gòu)基層治理的基本單元。這一基本單元要求政府治理和公共服務(wù)能夠有效落實(shí)，群眾參與能夠有效實(shí)現(xiàn)。

（作者系華中師范大學(xué)資深教授、政治學(xué)部部長，教育部首批文科“長江學(xué)者”特聘教授。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：田野政治學(xué) 微信公眾號(hào)）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)