制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的一個重要任務(wù)，就是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體財產(chǎn)的管理職責，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）對此做出了詳細規(guī)定。那么，作為公有制財產(chǎn)的集體財產(chǎn)為什么是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理呢？要準確全面把握這一點，就應(yīng)當清晰認識農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體財產(chǎn)管理者的歷史邏輯、法律邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體財產(chǎn)管理者的歷史邏輯

從歷史淵源看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自其成立伊始，就是集體財產(chǎn)的管理者。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為中國特色的組織體，產(chǎn)生于20世紀50年代的農(nóng)業(yè)社會主義改造時期，以高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為其起始的表現(xiàn)形態(tài)。1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》將高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社定義為“勞動農(nóng)民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導和幫助下，在自愿和互利的基礎(chǔ)上組織起來的社會主義的集體經(jīng)濟組織”。

進入人民公社體制后，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展成農(nóng)村人民公社，并被賦予了政治職能，人民公社作為政社合一的組織，既是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，又是政權(quán)組織。1962年9月頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》正式確立了人民公社的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”體制，這正是我國集體所有權(quán)制度的起源。在這一時期，集體所有權(quán)的主體本身就是人民公社，而人民公社具體包括公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊，三者均為集體經(jīng)濟組織。

從組織屬性上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生于將生產(chǎn)資料私有制改造為公有制的需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成立的過程，就是消滅土地等生產(chǎn)資料的私有、建立生產(chǎn)資料的公有制的過程，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身就是實現(xiàn)集體所有制這種公有制形態(tài)的組織載體。

故此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自其誕生伊始，就具有鮮明的公有制屬性，由其作為集體財產(chǎn)這種公有制財產(chǎn)的管理者，當仁不讓。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體財產(chǎn)管理者的法律邏輯

從法律規(guī)定看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理職能一直被各時期的法律所確認。

盡管在人民公社體制解體之后，因為各方面原因，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織機構(gòu)有所萎縮，其經(jīng)濟職能的實際履行有所弱化，但其經(jīng)營管理集體財產(chǎn)的法定職責一直沒有變。人民公社解體之后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，人民公社的政治職能轉(zhuǎn)歸鄉(xiāng)政府，在村（大隊）和村民小組（小隊）層級，則不設(shè)政權(quán)組織，但設(shè)置村民委員會作為自治組織承擔法律賦予的相關(guān)職能；人民公社原來承擔的經(jīng)濟職能，本應(yīng)回歸到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但由于在經(jīng)濟體制改革尤其是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的背景下，村、組承擔的經(jīng)濟職能十分有限，所以大部分村、組雖然名義上存在一個所謂的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際上處于萎縮或者虛置狀態(tài)，有限的經(jīng)濟事務(wù)由村民委員會代為承擔。

盡管如此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在法律文本中從未缺席過，并且一直是以集體財產(chǎn)經(jīng)營管理者的角色出現(xiàn)。例如：1986年頒布的《中華人民共和國民法通則》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理集體財產(chǎn)的職責，2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》和2020年頒布的《中華人民共和國民法典》承繼了這些規(guī)定；從對集體土地這種最重要的集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理看，1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理集體土地的職責，1998年和2019年修改《土地管理法》時這些規(guī)則被延續(xù)；2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)包集體土地的職責，這是其集體財產(chǎn)管理職責的重要體現(xiàn)，2019年《農(nóng)村土地承包法》修改時這些規(guī)則同樣被保留。由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一直都是法定的集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理主體。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體財產(chǎn)管理者的理論邏輯

集體財產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理，是落實集體所有制和集體所有權(quán)、實現(xiàn)集體財產(chǎn)由全體集體成員當家作主的應(yīng)有之義。

集體財產(chǎn)屬于農(nóng)民集體所有，即成員集體所有，而成員集體所有的財產(chǎn)理當由成員集體做主。鑒于集體成員人數(shù)眾多，要真正實現(xiàn)集體成員當家作主，就必須有一個科學的機制和平臺將全體成員組織起來，讓每一個成員的意志都能夠凝聚成集體意志。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織正是這樣的一個組織。

具體來說，在決策環(huán)節(jié)，要讓每一個成員的利益和訴求都能得到充分的表達，并通過民主的決策程序形成真正體現(xiàn)絕大多數(shù)成員利益的集體意志，而這正是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會的職責；在實施環(huán)節(jié)，要有高效的執(zhí)行機關(guān)來忠實執(zhí)行集體意志，促進集體財產(chǎn)利益的實現(xiàn)，而由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會選舉產(chǎn)生理事會正是這樣的機關(guān)，與此同時，為了保障理事會忠實執(zhí)行集體意志，成員大會還選舉成立監(jiān)事會，對理事會的行為予以監(jiān)督。

由此可見，正是借助于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行系統(tǒng)，一方面全體集體成員可以便捷高效地形成和實施集體意志，另一方面又能充分保障個體成員包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)、撤銷權(quán)等在內(nèi)的諸多民主管理權(quán)利，以此統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成員個體利益和集體利益，實現(xiàn)集體利益的最大化，而集體利益最終又會通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的服務(wù)職能和分配制度等轉(zhuǎn)化為成員個人利益。

對此，《草案》第四章作出了詳細規(guī)定。需要注意的是，在新時期，一定要注意準確把握農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵，其一定是由全體集體成員以集體財產(chǎn)為紐帶集合而成的組織，與當年“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社之間具有歷史延續(xù)性，如此才能將集體財產(chǎn)的利益真正落實到全體集體成員上。對此，《草案》第二條明確將農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟組織排除在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的范疇之外是非常必要的。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體財產(chǎn)管理者的實踐邏輯

作為公有制財產(chǎn)的集體財產(chǎn)是全體農(nóng)民走向共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，讓集體財產(chǎn)的管理職能回歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是提升集體財產(chǎn)管理專業(yè)化水平、促進共同富裕的現(xiàn)實要求。

如前所述，在人民公社解體之后，由于在很多地方農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織形態(tài)有所弱化，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理集體財產(chǎn)的職責實際上由村民委員會承擔，村莊治理仍然體現(xiàn)出延續(xù)自人民公社時期的政社合一的特征。在農(nóng)村市場交易不發(fā)達、集體財產(chǎn)數(shù)量較少且種類單一的情形下，此種政社合一的管理體制有利于節(jié)省村莊行政成本。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，集體財產(chǎn)不僅體量大增，種類也更為豐富，為了提升集體財產(chǎn)經(jīng)營管理效率，集體財產(chǎn)需要更加頻繁地參與各種復雜的市場交易活動，這對集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理提出了更高的專業(yè)化要求。此時，將村莊的自治事務(wù)與經(jīng)濟事務(wù)適度分離，在村級黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導下，村民委員會專注于自治事務(wù)，集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理職責則回歸專司經(jīng)濟事務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，顯然有利于提升集體財產(chǎn)管理的專業(yè)化水平，促進集體資產(chǎn)的保值增值和農(nóng)民共同富裕。

不僅如此，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、人口雙向流動的背景下，村民（村莊居民）范圍與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員范圍分化的現(xiàn)象也日益凸顯，讓集體財產(chǎn)的管理職能回歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，也是讓集體財產(chǎn)真正由全體集體成員當家作主的需要。

對此，《草案》第三十七條明確列舉集體財產(chǎn)的范圍，第三十八條至第四十一條進一步細化不同類型財產(chǎn)的管理原則和獨特要求，第四十三條提出“促進集體財產(chǎn)保值增值”的管理目標，等等，這一系列規(guī)定明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)利義務(wù)，是對近年來改革實踐經(jīng)驗的總結(jié)和鄉(xiāng)村現(xiàn)實需求的回應(yīng)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織更好發(fā)揮其“壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕”之功能奠定了基礎(chǔ)。

（作者系中央財經(jīng)大學法學院教授、不動產(chǎn)與自然資源法研究中心主任。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)民日報》2023年5月13日）

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