中國是一個轉(zhuǎn)型和發(fā)展中的大國。自新中國成立以來，以改革開放為標志，中國實現(xiàn)了從落后向現(xiàn)代化，從半封閉向開放，從農(nóng)業(yè)社會向后工業(yè)化社會的快速轉(zhuǎn)型和發(fā)展。這個過程伴隨著人口、資本等生產(chǎn)要素在空間布局上的巨大變化，即從農(nóng)村向城市，從內(nèi)陸向沿海，以及從小城市向大城市的集聚。在此過程中，傳統(tǒng)的體制觀念對于市場驅(qū)動的轉(zhuǎn)型和發(fā)展產(chǎn)生了巨大的制約；與此同時，在不同的歷史階段，政府又制定并實施了一系列的城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，努力在發(fā)展和平衡兩個目標之間實現(xiàn)雙贏。面向未來，在更高水平的改革和開放進程中，在經(jīng)濟現(xiàn)代化和全球化的持續(xù)推進中，經(jīng)濟和人口空間布局將進一步調(diào)整，不平衡是普遍存在的，要在發(fā)展中促進相對平衡。因此，城鄉(xiāng)和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展仍然是中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要主題，是完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念的要求之一。

一、 城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標

下好發(fā)展的全國一盤棋，協(xié)調(diào)發(fā)展是制勝要訣。習近平總書記指出：“協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段，又是發(fā)展目標，同時還是評價發(fā)展的標準和尺度?！背青l(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既要通過市場競爭實現(xiàn)經(jīng)濟效率，又要關注地區(qū)發(fā)展不平衡帶來的一系列問題，而效率與平衡的兼顧則需要依靠科學，也就是尊重客觀規(guī)律。按照效率優(yōu)先、兼顧公平和科學至上的原則，在地區(qū)經(jīng)濟非均衡發(fā)展過程中不斷追求地區(qū)間的相對平衡和動態(tài)協(xié)調(diào)（國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所課題組，2003）。

城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標包括三個方面。首先是地區(qū)間分工協(xié)作，形成統(tǒng)一大市場，具體要在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)保護等方面相互融合和協(xié)同發(fā)展，充分發(fā)揮中國超大規(guī)模市場優(yōu)勢。其次是經(jīng)濟增長，即協(xié)調(diào)發(fā)展的目的是各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展能夠建立在各自比較優(yōu)勢的基礎上，實現(xiàn)各地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。最后是共同富裕，協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標是各地區(qū)間差距趨于縮小，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，這是社會發(fā)展到一定階段的必然選擇，更是社會主義的本質(zhì)要求。

（一）城鄉(xiāng)和區(qū)域之間分工協(xié)作，形成統(tǒng)一大市場

實現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，“不能簡單要求各地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上達到同一水平，而是要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子?！币虼?，尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律，根據(jù)各地區(qū)比較優(yōu)勢進行分工協(xié)作是城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎。

中國是幅員遼闊的大國，城鄉(xiāng)和區(qū)域間的要素稟賦和比較優(yōu)勢各異，這一客觀條件決定了不同地區(qū)在產(chǎn)業(yè)布局和主體功能等方面必須進行分工，從而實現(xiàn)全國資源的有效配置，而地區(qū)分工反過來又需要形成統(tǒng)一大市場來滿足各自發(fā)展需求。在不同的地理、自然、資源、歷史等條件差異下，在統(tǒng)一大市場的基礎上，不同地區(qū)將根據(jù)自身的比較優(yōu)勢和功能分工開展國內(nèi)國際貿(mào)易。在全球化的大背景下，沿海沿江地區(qū)通常具有好的港口條件，從而具有發(fā)展出口導向型制造業(yè)的比較優(yōu)勢。而現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展（特別是服務業(yè)發(fā)展）則因為強大的規(guī)模經(jīng)濟效應，呈現(xiàn)出向中心大城市及周圍的中小城市集聚的特征。其他地區(qū)和農(nóng)村的比較優(yōu)勢則以農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源類產(chǎn)業(yè)為主。

城鄉(xiāng)和區(qū)域間形成統(tǒng)一市場有利于充分發(fā)揮中國經(jīng)濟規(guī)模的優(yōu)勢，并且產(chǎn)生市場規(guī)模和分工之間的相互促進。具體而言，統(tǒng)一大市場不僅能夠分攤發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和提供公共品的成本，更有利于技術創(chuàng)新和現(xiàn)代經(jīng)濟集聚效應的實現(xiàn)，是大國規(guī)模效應的重要前提。此外，城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的分工協(xié)作，還能加強地區(qū)間的經(jīng)濟社會聯(lián)系，有利于國家的團結(jié)和統(tǒng)一（陸銘，2016）。反過來，市場規(guī)模也有深化分工的作用，這就是經(jīng)典的“斯密定理”的含義。隨著基礎設施的完善和一體化程度的加深，市場規(guī)模的擴大會產(chǎn)生促進城鄉(xiāng)和區(qū)域間分工的作用。

（二）促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)和區(qū)域間的合理流動和高效集聚，推動經(jīng)濟高質(zhì)量增長

生產(chǎn)要素的合理流動是各個地區(qū)發(fā)展自身具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)的前提保障。從微觀層面來看，生產(chǎn)要素的流動是尋求要素回報最大化的過程，有利于資源配置效率的提高，也是不斷發(fā)現(xiàn)各地區(qū)比較優(yōu)勢的過程。通過生產(chǎn)要素的合理流動和高效集聚，在全球范圍之內(nèi)，現(xiàn)代化水平越高的國家，城市化水平越高，同時經(jīng)濟和人口越是集中在少數(shù)地區(qū)（World Bank, 2008）。

在現(xiàn)實中，生產(chǎn)要素的集聚能帶來規(guī)模經(jīng)濟，規(guī)模經(jīng)濟則通過分享（企業(yè)間分攤基礎設施等固定投入）、匹配（不同的企業(yè)和勞動者高效地匹配）和學習（知識的外溢和經(jīng)驗積累）這三個機制來促進經(jīng)濟增長（Duranton & Puga, 2004）。另一方面，高技能勞動力得益于人力資本的外部性，其生產(chǎn)率不斷提高，分工不斷細化，從而產(chǎn)生對低技能勞動力的需求，也就是城市內(nèi)高、低技能勞動力的互補性。人力資本外部性和技能互補性成為城市發(fā)展的基礎，是現(xiàn)代經(jīng)濟增長的核心，也是不同勞動力向著大城市及其周圍地區(qū)集聚的動力（梁文泉和陸銘，2015，2016；陸銘，2017a；Glaeser & Lu, 2018）。

在世界范圍之內(nèi)，城市發(fā)展呈現(xiàn)出強大的路徑依賴性特征。在給定的技術條件和制度環(huán)境之下，一個國家內(nèi)部將形成若干個不同規(guī)模的城市群，城市群內(nèi)部的中心大城市與周邊中小城市連片發(fā)展成為都市圈，并輻射帶動外圍中小城市和農(nóng)村發(fā)展。一個國家內(nèi)部不同規(guī)模的城市形成一個相對穩(wěn)定的城市體系，只有少數(shù)重大的技術進步或制度變遷才能改變城市體系。在中國歷史上，重大的技術進步例如海運（河運）取代陸上運輸成為貿(mào)易的主流方式，使得中國經(jīng)濟重心轉(zhuǎn)向東部，特別是東南沿海；重大的制度變遷例如中國經(jīng)濟從半封閉走向開放，使得沿海地區(qū)再次獲得了經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢。改革開放以來，中國形成了京津冀、長三角、粵港澳三大沿海城市群，以成渝為核心的城市群第四極，以及若干個中西部和東北地區(qū)的區(qū)域性城市群，其中，九個國家級中心城市周圍形成了都市圈發(fā)展態(tài)勢。隨著時間推移，這一城市體系呈現(xiàn)出了明顯的路徑依賴性特征。一些計劃經(jīng)濟時期通過行政力量來干預經(jīng)濟和人口空間分布的政策，其影響正在逐步減弱（夏怡然和陸銘，2019）。

（三）推動城鄉(xiāng)和地區(qū)間在人均意義上的平衡發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕

共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，集中體現(xiàn)了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨。然而，在現(xiàn)實中，當前中國仍然存在著城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡，而且城鄉(xiāng)和地區(qū)間差距一直是中國收入差距的重要來源（萬廣華，2006），這是中國經(jīng)濟不平衡不充分發(fā)展的重要表現(xiàn)。但發(fā)展是否平衡，關鍵是看人均GDP、人均實際收入等指標的差距，而不是傳統(tǒng)思維下的城鄉(xiāng)和區(qū)域之間GDP總量差距。GDP總量差距是由不同地區(qū)的綜合條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模經(jīng)濟強弱決定的，而人均意義的指標往往更能反映居民的實際生活水平和在發(fā)展中的獲得感。黨的十八屆五中全會強調(diào)，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。在一國內(nèi)部，共同富裕的實現(xiàn)意味著城鄉(xiāng)和區(qū)域間在人均意義上的平衡發(fā)展，為此政府需要通過一些政策幫助欠發(fā)達地區(qū)，最終走向城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。其中，核心的理論問題就是，如何在經(jīng)濟和人口集聚在少數(shù)優(yōu)勢地區(qū)的趨勢下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域間在人均意義上的平衡發(fā)展。

二、 城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實現(xiàn)路徑

（一）兼顧效率與平衡的城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，關鍵在于人口自由流動

生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的合理流動和高效集聚有利于實現(xiàn)經(jīng)濟效率，其中資本流動往往會擴大地區(qū)間經(jīng)濟總量的差距，而人口的自由流動則能夠兼顧效率與平衡，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)與區(qū)域間在人均意義上的平衡發(fā)展。

人口流動的本質(zhì)是人們對美好生活的向往，而人口流動的重要驅(qū)動因素就是地區(qū)收入差距。在不存在流動障礙的情況下，人口流動的結(jié)果既是勞動力資源的最優(yōu)配置，也是地區(qū)間實際收入和生活質(zhì)量趨同，即達到“空間均衡”狀態(tài)。具體來說，當區(qū)域間存在人均收入差距時，人口會從欠發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)流動，這使得欠發(fā)達地區(qū)的人均資源擁有量（如土地、礦產(chǎn)等）提高，從而推動當?shù)厝司杖肟焖偬岣?。與此同時，在發(fā)達地區(qū)，人口的流入導致勞動力市場供給充足，工資上升速度放緩。在這兩種效果的共同作用下，人口流動會導致區(qū)域間人均收入差距縮小，而收入差距的縮小反過來又會削弱人口流動的動力，最終地區(qū)間人均收入和各城市的人口規(guī)模都達到空間均衡的狀態(tài)。在空間均衡模型中，經(jīng)濟的集聚和區(qū)域間的平衡發(fā)展同時實現(xiàn)（Roback，1982；陸銘等，2019）。

（二）在統(tǒng)一貨幣區(qū)條件下，通過勞動力流動促進城鄉(xiāng)和區(qū)域健康發(fā)展

中國作為一個統(tǒng)一的發(fā)展中大國，各地區(qū)從國家成立之初就天然地組成了統(tǒng)一貨幣區(qū)，在全國范圍內(nèi)使用同一種貨幣，由中央銀行執(zhí)行統(tǒng)一的貨幣政策，在全國實行統(tǒng)一的對外匯率，而決定這個匯率水平的一般是全國平均的勞動生產(chǎn)率。然而，由于仍然存在戶籍和土地制度限制，勞動力未能充分流動，地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平和勞動生產(chǎn)率仍然存在很大的差異。這意味著，全國統(tǒng)一的匯率對勞動生產(chǎn)率較低的中西部地區(qū)是偏高的，對勞動生產(chǎn)率較高的東部地區(qū)是偏低的。

在統(tǒng)一貨幣區(qū)條件下，內(nèi)陸地區(qū)受到相對不利的地理因素和偏高的匯率水平的制約，不能通過貨幣貶值來增加出口的競爭力，而且由于工資剛性，通過降低工資來提高競爭力也是難以實現(xiàn)的，導致其難以通過產(chǎn)品和服務的出口貿(mào)易來發(fā)展經(jīng)濟。與此同時，內(nèi)陸地區(qū)未充分流出的勞動力帶來了公共服務和社會保障的剛性支出，而經(jīng)濟發(fā)展的滯后導致稅收增長不足，于是地方財政出現(xiàn)嚴重的收支不平衡，最終導致內(nèi)陸地方政府高度依賴借債和中央轉(zhuǎn)移支付。因此，統(tǒng)一貨幣區(qū)內(nèi)部不同地區(qū)勞動生產(chǎn)率的巨大差異是產(chǎn)生地方政府債務問題的根源，也為城鄉(xiāng)和區(qū)域的持續(xù)健康發(fā)展帶來了巨大隱患。為了從根本上解決地方政府債務問題，必須消除勞動力充分自由流動的障礙，以此來縮小地區(qū)間的勞動生產(chǎn)率差距，從而減少欠發(fā)達地區(qū)的支出壓力，推動欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟健康發(fā)展（鐘輝勇和陸銘，2015）。

（三）在城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，政府更好的發(fā)揮作用

城鄉(xiāng)和區(qū)域間人均GDP的差異可以理解為人口布局與經(jīng)濟布局在空間上的不匹配，因此，為實現(xiàn)地區(qū)間在人均意義上的均衡發(fā)展，政策上有兩種選擇：一是引導人口布局接近經(jīng)濟布局，即根據(jù)人們自身發(fā)展需要，破除欠發(fā)達地區(qū)人口流動到發(fā)達地區(qū)的制度障礙（“動人”或“以人為本”），并輔之以配套的公共政策；二是引導經(jīng)濟布局接近人口布局，即鼓勵建設用地指標、信貸資金、轉(zhuǎn)移支付等資源流動到欠發(fā)達地區(qū)（“動錢”或“以地為本”），使經(jīng)濟總量在全國的分布更為均勻。

在理論上，當?shù)乩硪蛩睾鸵?guī)模經(jīng)濟不重要時，資源向欠發(fā)達地區(qū)傾斜不會影響配置效率，這時“動人”政策和“動錢”政策是等價的。但在現(xiàn)實中，地理因素和規(guī)模經(jīng)濟對于經(jīng)濟發(fā)展至關重要（陸銘，2017b；陸銘等，2019），在這種情況下，符合客觀經(jīng)濟規(guī)律的發(fā)展政策應是以“動人”政策為主，然后根據(jù)當?shù)貤l件輔之以“動錢”的政策（陸銘和陳釗，2008）。除了消除勞動力流動障礙外，為滿足人民對美好生活的向往，政府還需要針對人口流入地和人口流出地采取差別化的政策。在人口流入地，政府應該增加基礎設施和公共服務的供給，使其順應人口增長趨勢。而在人口流出地，政府應該進行有效的財政轉(zhuǎn)移支付，推進基本公共服務均等化。

三、 城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展走過的歷程

城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的規(guī)律是有普遍性的，但每一個國家的歷史和現(xiàn)實又決定了各自不同的發(fā)展路徑。作為改革開放以來城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的起點，新中國前三十年是以工農(nóng)并重、計劃經(jīng)濟和封閉經(jīng)濟為背景的，人口和經(jīng)濟相對分散，并且經(jīng)濟重心偏北。改革開放以來的四十多年，東南沿海地區(qū)在全球化過程中獲得并發(fā)揮了出口導向型制造業(yè)的比較優(yōu)勢，經(jīng)濟重心南移，城鄉(xiāng)和區(qū)域差距不斷擴大。城鄉(xiāng)差距曾一度可以解釋總體收入差距的一半以上，并貢獻了總體收入差距變動的75%（World Bank, 1997）。后來，城鎮(zhèn)內(nèi)部基尼系數(shù)及其對總體收入差距的貢獻率不斷提高（程永宏，2007）。城鎮(zhèn)基尼系數(shù)的變化在一定程度上反映了區(qū)域發(fā)展差異，而這一差異主要源于地理區(qū)位導致的發(fā)展稟賦差異。與之不同的是，城鄉(xiāng)收入差距則與四個制度因素具有密不可分的關系，包括政府對農(nóng)副產(chǎn)品價格的控制，農(nóng)村居民承擔不合理稅負，城鄉(xiāng)勞動力市場的分割和城市勞動力市場的封閉，社會福利和社會保障的歧視（李實，2003），雖然前兩個因素已經(jīng)在2003年以后逐漸消除，但后兩個因素至今沒有完全革除。在很大程度上，沿海地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展和地區(qū)間勞動力市場分割共同導致了人口空間布局調(diào)整滯后于經(jīng)濟布局的調(diào)整，從而表現(xiàn)為城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距仍然巨大。在這一過程中，中國的城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)如下普遍規(guī)律下的特殊性。

（一）城市化率不斷提高，但總體偏低，城市化縮小地區(qū)差距的作用受到制約

根據(jù)2020年人口普查，中國的城市化率已經(jīng)達到63.89%，相比于1982年人口普查的20.91%，城市化率年均提高1.13個百分點，中國的城市化建設取得了巨大成就。但另一方面，由于戶籍制度等政策的限制，中國的人口城市化率比同等發(fā)展水平的國家低10個百分點左右（楊宜勇，2000；Lu & Wan, 2014）。而且，勞動力流動障礙還使得人口向服務業(yè)比重較高的城市（特別是大城市）集聚不足，導致中國服務業(yè)發(fā)展滯后（鐘粵俊等，2020），進一步制約了城市化進程。

事實上，農(nóng)村問題的根本解決要靠城市化和工業(yè)化是很多專家學者的共識（王夢奎，2004；陸銘和陳釗，2008；陳錫文，2011），但核心問題在于，城市是否能夠容納足夠多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力。在全國層面，中國長期鼓勵發(fā)展資本密集型部門的戰(zhàn)略使得城市的工業(yè)化發(fā)展難以吸收足夠的勞動力（陳斌開和林毅夫，2013）。在地方層面，城市充分享受著低廉勞動力成本帶來的好處，因此，在擁有決定城鄉(xiāng)政策權力的情況下，城市沒有動機放寬戶籍制度，更沒有激勵為流動人口提供相應的公共服務（陳釗和陸銘，2008）。在這樣的背景下，中國的城市化水平總體偏低。同時，也正因此，在近年來，中央政府在推動地方深化戶籍制度改革方面發(fā)揮了重要的作用。

曾經(jīng)有一度，在城市化進程受到制度限制的背景之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，為縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距發(fā)揮了重要作用。但需要注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的存在有其特定的歷史條件。當市場競爭愈發(fā)充分，城市大企業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢更加明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則逐漸沒落（鐘寧樺，2011）。在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展中，工業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展高度依賴城市規(guī)模效應，因此，農(nóng)村保留的少量工業(yè)和服務業(yè)將主要以服務本地需求為主。農(nóng)村和遠離中心的外圍地區(qū)的比較優(yōu)勢仍然在農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)和自然資源等產(chǎn)業(yè)，而這些產(chǎn)業(yè)是高度依賴自然資源的，因此，要想提高這些地區(qū)從業(yè)人員的人均收入，根本途徑在于允許部分勞動力自由流出。事實上，一系列研究也證實城市化有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距（陸銘和陳釗，2004；沈凌和田國強，2009），而且人口流動可以同時實現(xiàn)經(jīng)濟效率和縮小地區(qū)收入差距。然而，長期以來，中國勞動力流動受到較大限制，導致這一效應并不明顯（姚枝仲和周素芳，2003；王小魯和樊綱，2004）。

（二）城市體系的布局日趨合理，但城市規(guī)模分布仍存在不足

在1978年召開的第三次全國城市工作會議上，《關于加強城市建設工作的意見》提出控制大城市規(guī)模、發(fā)展中小城鎮(zhèn)的城市工作基本思路。這使中國大城市的人口規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展長期受到政策限制，對城市化和城市體系產(chǎn)生了直接沖擊（Lu & Wan，2014；Fang et al., 2017），并造成了效率損失，不利于國家的經(jīng)濟發(fā)展(Au & Henderson, 2006; 王小魯，2010；陸銘，2017b)。

對于大城市人口進行控制的思路也與中國特殊的城市定義有關。事實上，中國的城市是一個行政管轄范圍的概念，而其他國家的城市定義或者是更小的管轄范圍（相當于中國的縣），或者是一個經(jīng)濟上一體化的城市發(fā)展地區(qū)（即都市圈）。如果采用與其他國家相同的經(jīng)濟上一體化的城市定義，中國的大城市（都市圈）規(guī)模仍然偏小，其中排名在前30的大城市（都市圈）仍然有人口增長的空間（Li & Lu, 2021）。

在理論上，城市也存在規(guī)模不經(jīng)濟，即隨著人口的增加，城市運行的成本越來越高，且邊際遞增。但在經(jīng)驗研究當中，城市的擁堵和污染與人口規(guī)模之間關系并不強，城市運行成本隨人口規(guī)模而邊際遞增這一點并不一定成立。污染、擁堵等城市病的治理本身就可以利用人口數(shù)量的增加而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟（陸銘和馮皓，2014；李杰偉和陸銘，2018；鄭怡林和陸銘，2018），而公共服務和基礎設施的供給也存在這樣的規(guī)模經(jīng)濟（王偉同和魏勝廣，2016）。因此，出于對大城市病的擔憂而去限制大城市發(fā)展，對緩解城市病收效甚微，但卻會削弱城市的經(jīng)濟增長動力。

（三）地區(qū)間差距走過了先擴大再縮小的歷程，但地區(qū)差距的縮小伴隨著資源錯配問題

改革開放之后，中國區(qū)域經(jīng)濟格局出現(xiàn)了重大調(diào)整，沿海區(qū)位優(yōu)勢結(jié)合傾向性政策使得東部省份經(jīng)濟快速增長，區(qū)域收入差距明顯提高（Pedroni & Yao, 2006; Lau, 2010）。為了應對這一趨勢，2000年以來，中國開始實施一系列的區(qū)域平衡發(fā)展政策，希望形成東中西優(yōu)勢互補、良性互動的區(qū)域發(fā)展格局。在實際操作上，中央政府主要通過財政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、政府投資、金融和信貸支持等方式幫助中西部和東北地區(qū)發(fā)展。

在這一系列政策作用下，中國的地區(qū)間收入差距以2003年為轉(zhuǎn)折點，經(jīng)歷了先上升后下降的過程，對階段性地實現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。但關于區(qū)域間人均GDP收斂的討論要區(qū)分地區(qū)間收斂和國家間收斂。在國家之間，勞動力流動是不自由的。因此，當發(fā)達國家資本回報遞減，資本將轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，此時，如果發(fā)展中國家利用勞動力豐富的比較優(yōu)勢發(fā)展經(jīng)濟，則可以實現(xiàn)與發(fā)達國家之間人均GDP的收斂。與國家間問題不同的是，國家內(nèi)部可以通過勞動力自由流動實現(xiàn)資源配置效率的提高和區(qū)域間人均收入的收斂，這是效率與平等兼顧的。在阻礙勞動力流動的情況下，通過轉(zhuǎn)移支付來幫助欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展缺乏比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，即使可以帶來表面上的人均收入差距縮小，也將帶來資源的空間錯配，以及總體經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的下降，這并不是真正的可持續(xù)的區(qū)域收斂。事實上，由于地方政府大量通過負債來加大投資，而內(nèi)陸地區(qū)在2003年以后出現(xiàn)了固定資產(chǎn)投資對GDP的拉動能力快速下降，因此，內(nèi)陸地區(qū)的地方政府負債率遠高于沿海地區(qū)（陸銘等，2019）。在全國范圍內(nèi)，企業(yè)全要素生產(chǎn)率也在2003年出現(xiàn)了增長放緩的拐點（向?qū)捇⒑完戙懀?015；Chen et al., 2019）。

此外，2003年左右，東部地區(qū)開始出現(xiàn)用工荒和工資上漲，這被認為是“劉易斯拐點”到來的標志（蔡昉，2010）。事實上，經(jīng)典的劉易斯二元經(jīng)濟理論（Lewis, 1954）必須經(jīng)過改造才能用來討論中國的問題。該理論是勞動力自由流動情況下的二元經(jīng)濟理論，但是中國2003年左右仍存在較為明顯的戶籍身份和公共服務掛鉤的制度，由此出現(xiàn)了民工荒和農(nóng)村剩余勞動力并存的現(xiàn)象（陳釗和陸銘，2008；約翰·奈特等，2011）。除了制度約束外，2003年以來,政府開始實行傾向于中西部的土地供應政策,相應壓縮東部的土地供應,造成東部地區(qū)房價快速上升（韓立彬和陸銘，2018）,并進而推升了東部地區(qū)的工資上漲（陸銘等，2015），從而導致了“劉易斯拐點”的表面現(xiàn)象。

（四）市場一體化程度總體上不斷提高，但市場分割現(xiàn)象仍然局部存在

在改革開放后，中國國內(nèi)商品市場經(jīng)歷了短時期的分割加劇后，呈現(xiàn)出市場一體化程度不斷提高的趨勢（桂琦寒等，2006；陳敏等，2007；范子英和張軍，2009）。雖然如此，如果欠發(fā)達地區(qū)不能有效地分享優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展的成果，它們就有動機最大化本地經(jīng)濟規(guī)模，發(fā)展那些不具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，并產(chǎn)生重復建設和市場分割(陸銘等，2004；陸銘等，2007),而對于總量經(jīng)濟、招商引資和稅收總量的考核，也加劇了地方本位和市場分割（周黎安，2007）。在既有的地方政府官員考核和晉升激勵下，地方政府采取的模仿戰(zhàn)略導致了產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和地方保護現(xiàn)象（劉瑞明，2007；吳意云和朱希偉，2015；趙婷和陳釗，2019）。而地方政府為了保護本地就業(yè)，不愿與周圍地區(qū)分享利益，也會導致市場分割，甚至出現(xiàn)經(jīng)濟開放反而加劇市場分割的現(xiàn)象（Poncet，2005；陳敏等，2007；陸銘和陳釗，2009）。此外，最新研究表明，中國省際的邊界效應也仍然在阻礙著地區(qū)間的經(jīng)濟往來。具體而言，對于一對距離200公里的城市而言，如果它們分屬于不同的省份，那么它們之間的車流與同一省份距離約300公里的城市對相當，這說明市場分割現(xiàn)象仍然不可忽視（Zheng et al.,2022）。

總的來說，中國的城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展既遵循了客觀的經(jīng)濟規(guī)律，又呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)型和發(fā)展中大國的特殊性。改革開放以來，中國的城鄉(xiāng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了明顯成就，但同時也仍然存在發(fā)展不平衡不充分的問題，這與中國特殊的歷史背景和體制機制具有密不可分的關系。一方面，作為一個轉(zhuǎn)型國家，中國當前的體制機制和發(fā)展觀念等仍然受到過去農(nóng)業(yè)社會和計劃經(jīng)濟的影響。在體制機制方面，土地制度、戶籍以及公共服務與戶籍身份掛鉤的制度等成為制約城市化發(fā)展的障礙，這也使得經(jīng)濟和人口的空間布局調(diào)整偏離了客觀經(jīng)濟規(guī)律。此外，改革開放以來的快速城市化也對社會觀念的轉(zhuǎn)變帶來了巨大挑戰(zhàn)，社會中普遍存在一些思想誤區(qū)，比如將經(jīng)濟規(guī)律下的經(jīng)濟和人口向大城市及周圍集聚的現(xiàn)象理解為大城市對于中小城市的虹吸效應。另一方面，在城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展中，中央政府的協(xié)調(diào)機制發(fā)揮了重要作用。在農(nóng)村發(fā)展中，中國政府不斷深化農(nóng)村改革，全面推進鄉(xiāng)村振興，這對于社會共享發(fā)展成果具有重要意義。在區(qū)域發(fā)展中，面對地區(qū)間發(fā)展差距不斷擴大，中央政府從2000年開始先后實施了西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等戰(zhàn)略，努力推進區(qū)域間的平衡發(fā)展。進入新時代，中央進一步提出實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、海南全面深化改革開放等重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，進一步推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。作為一個仍處于轉(zhuǎn)型和發(fā)展中的大國，中國在未來需要不斷改革過去遺留下的體制機制和觀念障礙，尊重經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，更好發(fā)揮政府的作用，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、 面向未來的城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

（一）進一步提高城市化水平和流動人口市民化水平

當前城鄉(xiāng)間仍存在明顯的收入和公共服務差異，且人口流動受到戶籍制度等政策的限制，但即便如此，中國2020年的城市化率已經(jīng)達到了63.89%。在可以預見的未來，如果城鄉(xiāng)間和地區(qū)間統(tǒng)一大市場的制度性障礙被破除，中國的城市化率必然會進一步提高。事實上，近年來，中國的戶籍制度改革取得了重大進展。根據(jù)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，城區(qū)常住人口在500萬以下的城市的戶籍制度有望全面放開，但仍需要注意的是，城區(qū)常住人口在500萬以上的特大、超大城市的戶籍制度將繼續(xù)保留。根據(jù)2019年《城市建設統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù),2019年城區(qū)常住人口高于500萬的城市有上海、北京等10個城市。如果用市區(qū)常住人口與戶籍人口的差粗略估算流動人口的話，那么2019年這10個城市的凈流動人口占全國296個城市的凈流動人口比例為49%，而僅北京、上海、廣州和深圳四個城市的凈流動人口占比就達到36.3%。由此可見，少數(shù)大城市將成為未來深化改革戶籍制度的重點。根據(jù)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，實行積分落戶政策的城市確保社保繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例；鼓勵人口集中流入城市區(qū)分中心城區(qū)和新區(qū)郊區(qū)等區(qū)域，制定差異化落戶政策；推動具備條件的都市圈和城市群內(nèi)戶籍準入年限同城化累計互認?？梢哉f，大城市的戶籍制度改革仍在穩(wěn)步推進中，而隨著城市化率達到一定階段，未來中小城市向中心城市及其周圍地區(qū)的集聚趨勢將愈發(fā)明顯。

在提高城市化水平的同時，還要進一步提高流動人口的市民化水平。根據(jù)公安部公布的數(shù)據(jù)，2020年中國戶籍人口城市化率僅為45.4%，這說明還有18.49%的人口雖然居住在城市，但是難以享受當?shù)爻鞘械慕逃Y源和公共服務，而且這種現(xiàn)象主要發(fā)生在大城市。目前關于大城市發(fā)展的最大掣肘在于土地（住房）、基礎設施、公共服務供給不足，以及由此導致的人們對于高房價、高擁堵和空氣質(zhì)量的擔憂。因此，在加快戶籍制度改革的同時，需要深化改革，增加土地（住房）、基礎設施、公共服務等方面的供給，適應人口增長，緩解由供給不足導致的城市病，切實提高流動人口市民化水平。由于高教育水平和低教育水平的人之間存在“技能互補性”，他們將同時集聚在大城市，導致大城市的收入差距更高，因此，更需要在大城市加快外來人口的市民化和公共服務均等化，縮小人們的實際福利差距(Chen et al., 2018)。

（二）以中心城市和城市群作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，促進各類要素合理流動和高效集聚

在農(nóng)村居民逐漸向城市集中的城市化進程中，同時會出現(xiàn)城市人口向城市群和以大城市為核心的都市圈集中的趨勢。這個趨勢與中國經(jīng)濟的后工業(yè)化進程是相伴隨的，以中心城市為核心的都市圈將在現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展中產(chǎn)生越來越強的引領作用。未來在中國將形成沿海地區(qū)的京津冀、長三角和粵港澳三大城市群，以及由成渝雙城經(jīng)濟圈為核心的中國經(jīng)濟第四極。在中國其他地區(qū)則將形成以武漢、鄭州、西安等國家級中心城市為核心的區(qū)域性城市群，以及若干個以省會級城市為核心的小城市群，在一些大城市附近將形成緊密連接周邊中小城市的都市圈。這樣，中國將形成以城市群和中心城市為要素空間載體的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局。在地區(qū)之間，雖然經(jīng)濟活動是高度集中的，但同時人口也將與經(jīng)濟同步集中，在此過程中，地區(qū)之間的人均GDP和生活質(zhì)量正在逐步實現(xiàn)平衡發(fā)展(Li & Lu, 2021)。

要提高經(jīng)濟優(yōu)勢地區(qū)經(jīng)濟和人口承載力，深化土地制度改革、實現(xiàn)土地和勞動力流動方向一致是關鍵。一方面，新增建設用地指標要根據(jù)常住人口增長的數(shù)量和速度進行分配。在人口流入地增強土地管理的靈活性，適度放松建設用地容積率管制，實施多功能用途的土地管理制度，并且允許不同功能用途的土地進行更靈活的功能轉(zhuǎn)換。另一方面，應加強土地要素流動的靈活性，進行建設用地指標跨地區(qū)轉(zhuǎn)讓的改革，讓內(nèi)陸地區(qū)分享東部沿海地區(qū)發(fā)展的成果（陸銘和陳釗，2008）。

（三）建立在暢通國內(nèi)大循環(huán)基礎上的市場一體化和主體功能區(qū)戰(zhàn)略

中央財經(jīng)委員會第五次會議提出：“新形勢下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要按照客觀經(jīng)濟規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創(chuàng)新發(fā)展動力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力，增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能。要保障民生底線，推進基本公共服務均等化，在發(fā)展中營造平衡?！边@明確了形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局的方向。

在國家中心城市及其周圍地區(qū)，以都市圈規(guī)劃作為推進區(qū)域經(jīng)濟一體化的抓手，并更好地發(fā)揮中心城市對周邊地區(qū)的帶動作用。為了順利實現(xiàn)這個美好的愿景，可以成立跨行政區(qū)的行政管理機構(gòu)，負責城市群和都市圈的規(guī)劃和跨行政區(qū)的公共品提供，以公路和鐵路的網(wǎng)絡化為抓手，以制度和政策的一體化為保障，推進城市群和都市圈內(nèi)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

全國范圍內(nèi)，在將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類的基礎上，應進一步在省內(nèi)劃分出產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)保護區(qū)，識別出人口凈流入和凈流出地區(qū)，進行分類規(guī)劃。在城市群內(nèi)部更小的空間單元，也要科學預測人口空間分布，建設用地、投資等資源投向與人口流動方向總體上保持一致,“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”。與此同時，對人口流出地區(qū)制定適度減量發(fā)展的規(guī)劃，公共服務提供適度向中心城區(qū)集中。

（四）“在集聚中走向平衡”和“在發(fā)展中營造平衡”的區(qū)域發(fā)展新格局

在一個統(tǒng)一的國家（統(tǒng)一貨幣區(qū)）內(nèi)部，勞動力的跨地區(qū)自由流動有四重重要的意義，可以按照其含義的深度來依次表述如下：第一，勞動力的自由流動有利于平等，既有利于國民之間的權利平等，也有利于地區(qū)間的人均GDP（或收入）的收斂；第二，勞動力的跨地區(qū)自由流動有利于效率，有利于勞動力資源在地區(qū)之間的最優(yōu)配置；第三，勞動力的跨地區(qū)自由流動有利于治理，可以形成地方間競爭的機制，讓民眾對政府提供的公共服務以及財政資源的投入產(chǎn)出利用效率形成“用腳投票”機制；第四，在統(tǒng)一貨幣區(qū)內(nèi)，勞動力的跨地區(qū)自由流動有利于地區(qū)之間勞動生產(chǎn)率趨同，在此基礎上，可以避免欠發(fā)達地區(qū)的勞動生產(chǎn)率與匯率偏離太多，失去競爭力，過度依賴借債或中央財政轉(zhuǎn)移支付。正是因為勞動力流動的重要性，在制度設計上要保障公民在國家內(nèi)部自由遷徙和居住的權利，為城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟“在集聚中走向平衡”和“在發(fā)展中營造平衡”奠定基礎（陸銘，2017a）。

與此同時，勞動力的自由流動將不可避免的帶來人口在經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)集聚，而人口流出地則有可能陷入“人口外流—經(jīng)濟下滑—人口外流”的惡性循環(huán)，因此，還需要針對欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展進行有效的財政轉(zhuǎn)移支付，從而兼顧平衡。具體而言，一方面，未來轉(zhuǎn)移支付應該幫助欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展當?shù)鼐哂斜容^優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。在人口流出后，留守居民的人均資源占有量提高，但規(guī)?；a(chǎn)所需要的基礎設施、設備和技術可能不足，政府如果提供相應支持，幫助欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，會進一步提高留守居民的收入，縮小地區(qū)間收入差距，是效率和平衡兼得的。另一方面，如果政府的轉(zhuǎn)移支付投資于欠發(fā)達地區(qū)的教育和醫(yī)療，則有利于提高留守居民的人力資本積累。在短期內(nèi)，這有利于提高欠發(fā)達地區(qū)居民的生活質(zhì)量，從長期來看，將提高欠發(fā)達地區(qū)的人力資本水平，對于整個國家長期的經(jīng)濟增長是有利的（陸銘等，2019）。在中國，除了中央向地方的縱向轉(zhuǎn)移支付之外，地方政府之間也實施著較發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)的“對口支援”，這是具有中國特色的社會主義橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

在統(tǒng)一貨幣區(qū)的格局下，區(qū)域發(fā)展新格局的實現(xiàn)還需要進一步推進財政與金融分家，從而推動各地區(qū)經(jīng)濟健康有序發(fā)展。未來可以試點允許地方政府自主發(fā)債，或擴大中央代發(fā)地方政府債券的范圍，可以讓融資成本低于目前各類短期債務的成本，并且可以有效地利用地方政府的信息優(yōu)勢，讓融資的數(shù)量和結(jié)構(gòu)更符合當?shù)貙嶋H需要。與此同時，必須逐步打破地方政府對于中央政府的“剛性兌付預期”，避免地方債務不斷膨脹的“道德風險”，讓地方政府財政的責、權、利更為對稱，這對于理順政府間的財政關系、促進欠發(fā)達地區(qū)健康發(fā)展具有重要意義。

面向未來，在不斷推進全國統(tǒng)一大市場建設，加快構(gòu)建高水平改革開放新格局的過程中，經(jīng)濟和人口的空間布局將不斷向經(jīng)濟優(yōu)勢區(qū)域集聚，圍繞中心城市建設的都市圈和城市群成為經(jīng)濟增長的新動能。與此同時，人口流出地的人均資源擁有量和收入也將不斷提高，最終形成“在集聚中走向平衡”和“在發(fā)展中營造平衡”的城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

（作者單位：上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟研究》2022年第8期）

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