縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是作為地方政府一把手的縣委書記，在縣域政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理中扮演著重要的角色和作用。但如果我們將影響縣域政府治理的其他能動(dòng)者也納入到分析視野中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，縣域治理中的能動(dòng)者將不僅有縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部，而且還有商人、混混、釘子戶和普通民眾等其他能動(dòng)者。筆者秉承定性研究方法的傳統(tǒng)，于2012年至2018年的暑期在中部D縣開展田野工作。文章的案例均來(lái)自筆者在D縣的觀察與體驗(yàn)。

一、縣城：能動(dòng)者的權(quán)力江湖

從目前縣域治理中具有影響力的行為主體看，至少有以下幾種類型能動(dòng)者，他們是領(lǐng)導(dǎo)、普通干部、商人、混混、釘子戶和普通民眾。

（一）領(lǐng)導(dǎo)

領(lǐng)導(dǎo)是指具有實(shí)權(quán)的縣級(jí)、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，也即基層干部通常所說(shuō)的“領(lǐng)導(dǎo)干部”，具體包括縣四套班子（縣委、縣政府、人大、政協(xié)）中的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門的正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。這些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)縣域政策和具體事務(wù)一般具有決策權(quán)和最終處置權(quán)。也就是說(shuō)，這里的領(lǐng)導(dǎo)不包括縣域中不具有實(shí)質(zhì)性權(quán)力的副職和其他副科級(jí)干部。因?yàn)樵谝粋€(gè)縣域的政府組織中，其層級(jí)化不顯著，副職對(duì)具體事務(wù)幾乎沒有支配權(quán)，主要是具體政策的執(zhí)行者和具體事務(wù)的操作者。所以，這里所說(shuō)的領(lǐng)導(dǎo)不同于海貝勒等人所說(shuō)的“戰(zhàn)略性群體”，因?yàn)椤皯?zhàn)略性群體”涵蓋了所有的副科級(jí)干部。而是如樊紅敏所說(shuō)的“領(lǐng)導(dǎo)，就是在組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的人，是運(yùn)用各種影響力帶領(lǐng)、引導(dǎo)或鼓勵(lì)下屬努力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的人”。

（二）普通干部

普通干部是指對(duì)縣域政策和具體事務(wù)的執(zhí)行者和操作者，主要是那些對(duì)政策和事務(wù)不具有最終決定權(quán)和處置權(quán)的一般副科級(jí)干部和普通公務(wù)人員。事實(shí)上，在縣域的實(shí)際運(yùn)作和具體生活中，我們很容易將領(lǐng)導(dǎo)和普通干部區(qū)分開來(lái)。

在我們?cè)L談中，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自己的定位是“干事業(yè)”，即在本地或本部門干出一番看得見、摸得著的成績(jī)，以獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定，同時(shí)顯示自己的能力和成就。即使是對(duì)自上而下的政策，領(lǐng)導(dǎo)也比一般干部更為積極，總是琢磨著如何創(chuàng)造性地提前完成任務(wù)。普通干部則不同，他們給自己的定位是“干工作”，即工作只是自己的飯碗，把分內(nèi)的事情做好就可以，所以他們并沒有像領(lǐng)導(dǎo)那樣積極、主動(dòng)。也正因此，那些想“干事業(yè)”的領(lǐng)導(dǎo)總是抱怨下屬工作不積極，人浮于事，他們?cè)谕苿?dòng)工作時(shí)，主要依靠那些素質(zhì)好、想進(jìn)步的年輕人。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，縣域內(nèi)的許多普通干部都有兼職，或是在外面做自己的生意；或是在網(wǎng)上炒股；或是經(jīng)營(yíng)自己的網(wǎng)店。

（三）商人

商人是指那些資本雄厚、人脈廣泛，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)治理具有影響力的大商人，以區(qū)別于從事一般性、日常性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的商人。由于縣域社會(huì)比較小，有頭有面的人都被大眾所熟悉。比如D縣有名的本地商人共有三位，都是本縣的房地產(chǎn)老板，并且也都是因房產(chǎn)發(fā)家，最后涉及酒店、運(yùn)輸和旅游開發(fā)等。商人的主要特征就是“拿項(xiàng)目”，即承接政府的各類項(xiàng)目，包括道路、橋梁、公園、廣場(chǎng)等基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，以及其他涉及農(nóng)、林、水、電、旅游、環(huán)保等項(xiàng)目。所以，大商人實(shí)際是與對(duì)項(xiàng)目具有支配權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系密切。

（四）混混

混混是指那些不僅具有一定的貨幣資本，且具有暴力資源的人，也即一些學(xué)者所說(shuō)的“地方勢(shì)力”?；旎熘阅軜?gòu)成縣域治理的能動(dòng)者，是因?yàn)樗麄儗?duì)縣域的社會(huì)治安及其引發(fā)的社會(huì)治理問題具有較大的影響。混混的主要行為特征就是“爭(zhēng)地盤”，即在娛樂業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、建筑原料、河道、屠宰場(chǎng)、酒店等行業(yè)中爭(zhēng)得一份利益，或?qū)ζ渲械哪硞€(gè)行業(yè)進(jìn)行壟斷性經(jīng)營(yíng)。

大商人與大混混的界限有時(shí)會(huì)變得模糊，因?yàn)橐恍┐笊倘耸怯纱蠡旎燹D(zhuǎn)變而成，即那些發(fā)了財(cái)?shù)拇蠡旎?，金盆洗手，投資正當(dāng)行業(yè)，轉(zhuǎn)型為大商人。

值得一提的是，一些混混通過村委會(huì)選舉成為了村干部。這些具有混混背景的村干部敢于得罪人、敢于對(duì)付基層政府難以對(duì)付的釘子戶——有時(shí)不免使用暴力，因此受到縣域政府的重用。換言之，基層政府之所以默許混混參與其治理過程，正是由于混混能“擺平”基層政府的治理對(duì)象。

（五）“釘子戶”

釘子戶是指那些為了捍衛(wèi)或爭(zhēng)取自己權(quán)益與政府抗?fàn)幍娜嘶蛉后w。釘子戶之所以成為縣域治理的主體之一，在于他們敢于采用一些非常規(guī)性的利益訴求方式，從而中斷政府常態(tài)化的治理秩序。更為重要的是，釘子戶的行為一般具有“示范”效應(yīng)，會(huì)引發(fā)連鎖反應(yīng)，從而產(chǎn)生無(wú)數(shù)釘子戶，最終使政府治理陷入困境。如果要使治理過程持續(xù)，政府必須想盡各種辦法拔掉這些“釘子”，各式各樣的治理技術(shù)也會(huì)隨之產(chǎn)生。

（六）普通民眾

普通民眾指那些在縣域治理中人數(shù)眾多、卻是分散的、勢(shì)單力薄且專注于自己如何“過日子”的人群。也就是說(shuō)，相對(duì)于釘子戶而言，大部分普通民眾是安分、老實(shí)、隨大流的。普通民眾的行為特點(diǎn)是對(duì)公共事務(wù)不太關(guān)心，以家庭為核心，過好自己的日子。雖然普通民眾不具有政治參與文化，但是在日常治理中，普通民眾的沉默或?qū)惨?guī)則的淡漠往往也會(huì)導(dǎo)致縣域公共治理的困境，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)公共利益。

二、權(quán)力版圖：能動(dòng)者的碰撞與較量

雖然各個(gè)能動(dòng)者與縣域治理的實(shí)踐活動(dòng)相互關(guān)聯(lián)，交織運(yùn)行，但在縣域政府治理中，最具影響力的能動(dòng)者是以政府為主體的領(lǐng)導(dǎo)和普通干部與政府治理對(duì)象為主體的釘子戶和普通民眾。甚至可以說(shuō)，基層政府與社會(huì)的互動(dòng)，很大程度上其實(shí)是縣域政府中的領(lǐng)導(dǎo)和普通干部與縣域治理中其他能動(dòng)者之間的互動(dòng)。因此，這兩大能動(dòng)者的關(guān)系構(gòu)成了縣域治理主體的主要結(jié)構(gòu)關(guān)系，從中我們也能較為形象地理解政府與社會(huì)、官與民之間的關(guān)系。

（一）領(lǐng)導(dǎo)與其他能動(dòng)者之間的關(guān)系

1.領(lǐng)導(dǎo)和普通民眾的關(guān)系：“遙不可及”

雖然縣域政府是離普通民眾最近的一線政府，但我們?cè)谒{(diào)查的縣域發(fā)現(xiàn)，如果普通民眾試圖與縣委、縣政府的主要領(lǐng)導(dǎo)會(huì)面，至少要經(jīng)過三重門，第一重是政府大院的保安，第二重是政府大樓電梯口的設(shè)有密碼的玻璃門，第三重是縣主要領(lǐng)導(dǎo)辦公樓層的鐵門。鐵門平時(shí)都上鎖，由領(lǐng)導(dǎo)的秘書把守著。所以，對(duì)于一個(gè)普通群體而言，如果他們想去見縣主要領(lǐng)導(dǎo)，那是件相當(dāng)困難的事情。

2.領(lǐng)導(dǎo)與釘子戶的關(guān)系：“避而不見”

普通民眾都很難見到領(lǐng)導(dǎo)，如果釘子戶想找縣主要領(lǐng)導(dǎo)上訪，那更是難上加難，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)對(duì)釘子戶一般采取回避的方式。例如，為了躲避那些前來(lái)政府大院上訪或群訪的民眾，縣主要領(lǐng)導(dǎo)很少?gòu)恼箝T出入，而是坐電梯到地下車庫(kù)直接離開。雖然2008年出臺(tái)的領(lǐng)導(dǎo)大接訪制度要求縣主要領(lǐng)導(dǎo)每周要接訪群眾1次。但只是奧運(yùn)會(huì)、“兩會(huì)”等重要敏感時(shí)期才接訪。正常時(shí)節(jié)的接訪大多是儀式性的，即在接訪室與民眾面談1小時(shí)左右離開，由其他副職的縣領(lǐng)導(dǎo)（人大、政協(xié)的居多）主持和接訪?？傊?，即使在一個(gè)小縣城里，普通群體都很難見到書記、縣長(zhǎng)，盡管他們也是基層干部，但他們與基層民眾的距離已相當(dāng)遙遠(yuǎn)。

3.領(lǐng)導(dǎo)與商人的關(guān)系：“稱兄道弟”

與對(duì)待普通民眾和釘子戶不同，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)商人是熱情甚至是殷勤的。事實(shí)上，領(lǐng)導(dǎo)的一些業(yè)余時(shí)間是與商人共度的，他們一起吃飯、打牌、休閑。在2012年公車不能私用、公款不能消費(fèi)后，商人的車便成為領(lǐng)導(dǎo)私用時(shí)的專車，領(lǐng)導(dǎo)的賬單則由商人搶著付款。領(lǐng)導(dǎo)與商人的關(guān)系似乎更為親密了。這親密關(guān)系的背后往往有著共同的利益紐帶——項(xiàng)目?？h域的一些重點(diǎn)項(xiàng)目，大多數(shù)是被那些與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系密切的商人承接。有些項(xiàng)目通過“圍標(biāo)”、“邀標(biāo)”和“流標(biāo)”等形式，幾乎都是為這些商人量身定做。

除縣領(lǐng)導(dǎo)外，縣域內(nèi)作為政策具體操作者的部門領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)其實(shí)也與商人關(guān)系密切。以我們調(diào)研的D縣為例，在商人的許多項(xiàng)目中，大部分都有領(lǐng)導(dǎo)參與。比如，對(duì)于征地拆遷而言，許多領(lǐng)導(dǎo)十分積極，因?yàn)檎鞯乇澈箜?xiàng)目所產(chǎn)生的利益都有他們一份。領(lǐng)導(dǎo)與商人的關(guān)系也可以從政府招商引資工作中得到充分展現(xiàn)和說(shuō)明。D縣政府的招商文件中，甚至有對(duì)商人采取“保姆式服務(wù)”的措辭。

4.領(lǐng)導(dǎo)與混混的關(guān)系：“愛恨交織”

在縣域，有名的混混同時(shí)也是本地有名的商人，所以那些成為大商人的混混與領(lǐng)導(dǎo)幾乎也是“稱兄道弟”的關(guān)系?；旎煲?yàn)榭梢栽谥T如征地拆遷等政府難以應(yīng)對(duì)的治理事件中發(fā)揮作用，被領(lǐng)導(dǎo)們表?yè)P(yáng)為“工作得力”，對(duì)他們喜愛有加。但是，由于大部分混混都可能參與黃、賭、毒等非法生意，并且時(shí)常因欺行霸市而影響社會(huì)秩序、激發(fā)社會(huì)矛盾導(dǎo)致民眾上訪，從而加重領(lǐng)導(dǎo)治理負(fù)擔(dān)，甚至引發(fā)治理風(fēng)險(xiǎn)，令領(lǐng)導(dǎo)不滿。所以，領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)必須在姿態(tài)上或?qū)嶋H行動(dòng)上對(duì)混混進(jìn)行打壓，以平民憤。

（二）普通干部與其他能動(dòng)者之間的關(guān)系

理論上講，普通干部與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系應(yīng)該是“執(zhí)行和命令”的關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)中，可能只有那些想被提拔的年輕人才會(huì)真正做到完全服從領(lǐng)導(dǎo)的意愿。大多數(shù)普通干部雖然會(huì)按照既有的規(guī)章制度做好自己分內(nèi)的事，一旦需要做一些得罪人的事，比如對(duì)付釘子戶，他們便難以按照領(lǐng)導(dǎo)的意愿執(zhí)行，而是采用消極和怠慢的態(tài)度。因?yàn)槠胀ǜ刹看蛐睦锒疾辉敢獾米锶?，更不愿意與民眾、釘子戶起沖突，所以，一般得罪人的事，普通干部是不會(huì)去做的。這時(shí)，混混就要上場(chǎng)。所以，在基層治理中，混混是用來(lái)得罪人的，因?yàn)榛旎觳慌碌米锶恕?/span>

普通干部為何變得消積懈怠，不去“得罪”民眾和釘子戶，很大原因在于公共輿論和網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)達(dá)的情況下，普通干部的非正式行為容易導(dǎo)致公眾的譴責(zé)，或承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。出于對(duì)自身利益和職業(yè)安全的考慮，普通干部的理性行為是“不做事”，或是做個(gè)不得罪人的“老好人”。不愿意積極做事的普通干部自然與基層民眾之間的交往變少了，既沒有緊張的不良關(guān)系，也沒有親密的良好關(guān)系。  

（作者系江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞網(wǎng)文章《小縣城里的權(quán)力角色與分利秩序》 2019年11月15日）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)