摘要：糧食安全作為現(xiàn)代概念已經(jīng)獲得廣泛共識，如果從長的歷史時段來看待糧食安全，不難發(fā)現(xiàn)糧食安全最終會在人類社會的自然演化發(fā)展中得到實現(xiàn)。但是，在現(xiàn)實條件下，經(jīng)濟系統(tǒng)無法有效覆蓋低收入人群，使得全球饑餓狀況在特定時空范圍內(nèi)不斷反復(fù)，面對這一問題最為有效的策略是增加公共政策供給。當(dāng)前，面對全球糧食安全的緊張形勢，立足中國實際，需要在經(jīng)濟社會發(fā)展的自然演化和公共政策供給之間獲得新的平衡，特別是臨時性、救濟性的策略不能成為長期的政策供給。糧食安全作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要結(jié)果，其可持續(xù)的基礎(chǔ)在于人類社會的內(nèi)在進步和不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞：糧食安全；公共政策；糧食儲備；零饑餓

2022年中央一號文件提出“牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線”。從糧食安全的理論和實踐來看，經(jīng)常提到兩個概念，一是糧食安全風(fēng)險，二是糧食安全底線。糧食安全風(fēng)險主要強調(diào)思維方式，承認(rèn)糧食安全局勢的變化發(fā)展，而糧食安全底線則側(cè)重行動方式。當(dāng)糧食安全的風(fēng)險思維落實為政策方案時，其底線建構(gòu)將會轉(zhuǎn)化為確定性的物質(zhì)準(zhǔn)備，例如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、糧食物資儲備等。從全局來看，糧食安全的邏輯在于以確定性應(yīng)對不確定性，以物質(zhì)基礎(chǔ)構(gòu)筑社會穩(wěn)定屏障。

從歷史發(fā)展來看，免于饑餓是人類經(jīng)濟社會發(fā)展的重要成果，“零饑餓”也成為人類未來發(fā)展的重要目標(biāo)。從人類社會自身發(fā)展規(guī)律來看，糧食安全作為概念早期并不存在，未來也將隨著社會進一步發(fā)展而消失?，F(xiàn)階段，糧食安全概念存續(xù)恰恰處于歷史的過渡階段。在當(dāng)前階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平已經(jīng)可以逐步支撐人類自然繁衍，饑餓人口比例和絕對數(shù)量整體下降，但是負(fù)面因素仍然存在，在特定時空范圍內(nèi)糧食安全形勢會惡化，為此有必要建立相應(yīng)的公共政策以防止饑餓蔓延。相關(guān)公共政策作為人類實現(xiàn)糧食安全的現(xiàn)實選擇是獨立于生產(chǎn)與交換的經(jīng)濟系統(tǒng)而存在的，但未來實現(xiàn)“零饑餓”不會通過公共政策的路徑。

為了對糧食安全及現(xiàn)有問題進行討論，本文首先對糧食安全歷史進行了簡要概括，在低生產(chǎn)力水平時期，人與自然之間的相互關(guān)系是通過物質(zhì)關(guān)系實現(xiàn)的，只有相當(dāng)數(shù)量人口告別饑餓之后，糧食安全才能成為社會共識。在概念生成的基礎(chǔ)上，對糧食安全風(fēng)險進行了討論，從人類角度，基于現(xiàn)有生產(chǎn)力水平，有討論價值的安全需要置于人類行為的邊界即風(fēng)險閾值之內(nèi)。當(dāng)前的問題在于糧食消費的剛性特征決定了糧食安全的風(fēng)險閾值區(qū)間十分狹窄，簡單地增加供給和減少供給都可能帶來形勢惡化，這就使得糧食安全的政策救濟始終處于矛盾境地。接下來，本文討論經(jīng)濟系統(tǒng)對糧食安全的作用與貢獻，這里存在一個基本邏輯，就是經(jīng)濟系統(tǒng)不會惡化糧食安全形勢，現(xiàn)代市場經(jīng)濟的價格作用會促使糧食安全向優(yōu)化方向發(fā)展。最后，本文討論了公共政策的供給，特別是糧食儲備政策對糧食安全的作用，即政治目標(biāo)在底線策略上與經(jīng)濟目標(biāo)存在不同，但是這種差異性并不會妨礙糧食安全高線目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、糧食安全的基本認(rèn)識

關(guān)于糧食安全的國際認(rèn)識與國內(nèi)認(rèn)識是不同的，歷史認(rèn)識與現(xiàn)代認(rèn)識也是不同的。不僅如此，糧食安全的概念在各國的不同時期之間也存在較大差異。對比這些差異，不難發(fā)現(xiàn)：聯(lián)合國糧農(nóng)組織所提出的“攝取食物與營養(yǎng)的可獲得性”只是一個折衷和包容的定義①。由于國際國內(nèi)面臨的環(huán)境不同，糧食在中國的概念往往被特定為谷物，安全概念在很大程度上特指為儲備水平。因此，糧食安全在中國的概念特指谷物庫存，這既有復(fù)雜的歷史背景，也有特定的技術(shù)因素^［1-2］。就概念來看，在當(dāng)前條件下已經(jīng)得到了完善，盡管谷物庫存仍然是糧食安全的重要指標(biāo)，但是糧食安全的內(nèi)容得到了更多的充實。習(xí)近平總書記在2022年3月6日參加政協(xié)農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員聯(lián)組會時指出“要樹立大食物觀”。其實，在2017年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記就指出，“老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念，樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源”。

在當(dāng)前條件下，國際國內(nèi)的糧食安全概念在共識上具備一致性，而這種一致性顯然是現(xiàn)代概念，其基礎(chǔ)在于食物營養(yǎng)水平（或者可見預(yù)期）在一定程度上可以滿足人類發(fā)展需要，或者說人類改造自然的能力達到了一定水平。按照人類生理需求來看，大致包括三個階段：

第一階段從人類誕生持續(xù)到新大陸發(fā)現(xiàn)，這一時期人類食物營養(yǎng)攝入增長十分有限，食物營養(yǎng)只能滿足基本生理代謝和代際繁衍需要。任何農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展與資源擴展帶來的收獲增長最終都被人口增長所吸收。布羅代爾認(rèn)為“無論何時何地，不限于十五至十八世紀(jì)那個時期，每當(dāng)人口增長超過一定的水平，人們就勢必更加地依賴植物”。在這一階段，盡管貿(mào)易能夠在一定的時空范圍內(nèi)起到平衡作用，但是這種平衡作用并不能改變?nèi)伺c自然之間的緊張關(guān)系。馬爾薩斯《人口論》討論的正是這種關(guān)系。

第二階段從新大陸發(fā)現(xiàn)到人類綠色革命時期，由于高產(chǎn)作物的引種大幅度地提高了食物產(chǎn)出，疊加人類工業(yè)化的進程，使得先進國家擺脫了食物約束。其結(jié)果是不僅人口數(shù)量大幅增長，人類健康狀況也大為改善。能夠觀察到的，16—18世紀(jì)英格蘭平均預(yù)期壽命在33—40歲之間，到1950年全球平均預(yù)期壽命已經(jīng)達到45.7—48歲之間^［3］。這一時期，食物獲取越來越表現(xiàn)為依賴財富生產(chǎn)和分配，收入越高的國家食物供應(yīng)越豐富、健康狀況越好，這一現(xiàn)象也被描繪成Preston曲線^{［4］（P231）}。這一階段，不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了巨大進步，貿(mào)易也帶來了全球范圍產(chǎn)銷分工，進一步促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長。

第三階段是人類綠色革命以來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平的快速提高，發(fā)達國家的食物營養(yǎng)已經(jīng)出現(xiàn)了相對過剩，由此也帶來了一系列健康問題，大致可以判斷的是：現(xiàn)階段發(fā)達國家的食物營養(yǎng)已經(jīng)達到甚至突破了人類生理需求。這一現(xiàn)象反映出人類在食物營養(yǎng)方面具備完全越過自然約束的能力。也正是因為如此，在1974年世界糧食大會上，出現(xiàn)了對“糧食安全”的定義，“在任何時候都能獲得充足、營養(yǎng)豐富、多樣化、平衡和適度的世界基本糧食供應(yīng)”。此后，這一概念經(jīng)過多次修改，其基礎(chǔ)都立足于食物生產(chǎn)能力的大幅度提升，其潛臺詞是人類已經(jīng)可以在能力上實現(xiàn)“零饑餓”的目標(biāo)，而目標(biāo)達成則依賴財富創(chuàng)造與分配。

可以簡單概括，當(dāng)前的糧食安全是一個現(xiàn)代概念，主要反映出人類社會的進步。透過人類歷史，所謂的糧食安全概念，其實質(zhì)就是經(jīng)濟生產(chǎn)能力與社會發(fā)展水平的體現(xiàn)。在現(xiàn)代社會，這兩個要素共同構(gòu)建了糧食安全的必要條件。能夠看到，美國、巴西、澳大利亞等農(nóng)業(yè)稟賦豐富的國家，其糧食安全來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；而日本、韓國、新加坡等國家的糧食安全則來自當(dāng)?shù)厣鐣呢敻粍?chuàng)造。不僅如此，這些國家也具備良好的社會發(fā)展水平，尤其是社會治理能力（戰(zhàn)爭等混亂局勢顯然會惡化一個區(qū)域的糧食安全）。毫無疑問，糧食安全狀況改善是人類社會發(fā)展的結(jié)果，之所以在現(xiàn)階段成為政治目標(biāo)，源于這一目標(biāo)在經(jīng)濟上的可及性。如果不存在可及性，自然就不存在關(guān)于糧食安全的概念。

二、糧食安全的風(fēng)險特征與政策空間

與糧食安全可及性所對應(yīng)的是，在任何情況下，一切關(guān)于糧食安全風(fēng)險的邊界都需要置于人類可應(yīng)對的能力范圍之內(nèi)，即可應(yīng)對性。在人類可應(yīng)對范圍之內(nèi)的糧食安全概念，也需要進一步地廓清，尤其是風(fēng)險和不確定性，是存在相應(yīng)界限的，其判斷標(biāo)準(zhǔn)在于是否存在明確概率^［5］，這種未知顯然取決于具體事件，例如自然災(zāi)害的發(fā)生概率或者戰(zhàn)爭發(fā)生概率，即可認(rèn)知性。而對于糧食安全中的不確定事件，在本質(zhì)上是一個不可認(rèn)知的外生問題，主要考驗人類的應(yīng)對能力。

從糧食安全的結(jié)果來看，特別是人類社會進入市場交換以來，糧食安全風(fēng)險并非單邊的，而是雙邊的，即糧食和農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)同樣也會導(dǎo)致未來的狀態(tài)“劣化”。僅憑農(nóng)作物減產(chǎn)和貿(mào)易條件惡化作為判斷標(biāo)準(zhǔn)是生產(chǎn)形態(tài)，并非經(jīng)濟形態(tài)^{［6］（P367）}。不僅如此，關(guān)于糧食援助的悖論問題也需要置于糧食安全風(fēng)險框架下進行討論^{［7］（P225）}。

從糧食安全風(fēng)險概念出發(fā)，即使站在現(xiàn)代社會，也很難對糧食安全進行絕對定義，至多是進行現(xiàn)象描繪，使之更接近人類主觀認(rèn)知。但在抽象意義上，糧食安全風(fēng)險的概念屬于比較的結(jié)果，不妨理解為一切可以引起現(xiàn)有糧食安全狀況“劣化”的可能性。對于“劣化”的衡量，主要存在于社會經(jīng)濟領(lǐng)域，可以直接采用福利效應(yīng)進行測度?；诖?，從現(xiàn)代社會來看，糧食安全風(fēng)險作為概念，多數(shù)時候可以庸俗化為可能的經(jīng)濟損失。當(dāng)然，其間接影響會波及社會生活其他領(lǐng)域。例如，非洲豬瘟疫情導(dǎo)致生豬存欄量大幅下降，豬肉價格大幅提高，全社會福利出現(xiàn)大量損失^{［8］（P20）}，進而引發(fā)社會對公共政策（包括環(huán)?！耙坏肚小保┑呐u。再例如，新冠肺炎疫情以來，根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織估計，全球因食物短缺導(dǎo)致的饑餓人口將增加1億人，對人類總福利帶來大量損失，除此之外，也引發(fā)了對現(xiàn)有國際食物系統(tǒng)的討論^［9］。糧食安全風(fēng)險從比較層面更容易理解，如果籠統(tǒng)地解釋為“經(jīng)濟損失的可能性”，則沒有實際意義。為此，有必要對糧食安全風(fēng)險的現(xiàn)實特征進行討論，包括糧食消費屬性和食物消費的閾值區(qū)間。

（一）糧食消費屬性

從消費理論出發(fā)，為了更好地獲得商品彈性估計，在實證計算中經(jīng)常對商品效用進行區(qū)分^［10-11］。遵循這一思路，人類對食物消費總量可以包含兩個部分，一是滿足基礎(chǔ)代謝所必需的營養(yǎng)，這部分消費是絕對的，或者說是完全剛性消費部分；另一部分是超出必需營養(yǎng)的這一部分，屬于彈性消費部分。至于滿足人類基礎(chǔ)代謝的食物需求，更多的是生理和健康需求，但是從綠色革命以來，大體可以認(rèn)為這部分需求是接近得到滿足的，畢竟人類預(yù)期壽命和健康都在大幅度提高?，F(xiàn)在的問題在于，超出必需營養(yǎng)的彈性消費部分是否真實存在？如果真實存在，那么其存在形態(tài)及與剛性消費部分存在什么樣的關(guān)系？

上述食物營養(yǎng)是一個總和的抽象概念，如果對應(yīng)到具體食物消費當(dāng)中，從各國食物消費發(fā)展來看，都經(jīng)歷了從植物性食物到動物性食物的升級，從一元消費向多元消費的升級。在食物總體概念里將消費人為劃分為必要消費和非必要消費均可以在現(xiàn)實中找到對應(yīng)。植物性食物，特別是大田種植的作物都屬于必要消費，因為這類商品在市場交易中始終顯示出明顯的價格剛性，主要滿足生理層面的代謝需求；而水產(chǎn)、水果等高經(jīng)濟價值農(nóng)產(chǎn)品在多數(shù)國家顯示出較強的價格彈性，主要滿足偏好性需求。這就意味著，食物價格彈性本身是價格的函數(shù)，即越高價格的食物，其彈性就越強。食物需求的可分性表現(xiàn)為品種的可分性，這種可分性表現(xiàn)為消費彈性的差異。

再進一步，如果說大田作物都屬于必要消費，產(chǎn)出主要滿足剛性消費，那么也是不充分的。同樣，對大田作物產(chǎn)出（例如谷物）而言，仍然存在必要消費彈性，這個彈性是通過間接方式產(chǎn)生的。一種是食物之間相互替代的交叉彈性，另一種則來自食物鏈的轉(zhuǎn)化，顯然肉類彈性高于谷物，當(dāng)肉類價格變化對需求產(chǎn)生影響時，會對飼料產(chǎn)生間接影響，又會通過生產(chǎn)傳導(dǎo)到口糧，所以對于谷物產(chǎn)出來說，可以認(rèn)為其整體屬性是剛性產(chǎn)品，但是仍然具備一定的彈性空間。為了便于說明，仍然沿襲食物消費的可分性，在直觀上不妨假定谷物有90%是剛性消費②，有10%是彈性消費；同樣可以假定，水產(chǎn)有10%是剛性消費，而90%是彈性消費。

對于食物消費屬性來說，盡管需求可分性是通過品種或消費群體可分性實現(xiàn)的，但是在具體品種上的表現(xiàn)并不是絕對的，谷物需求仍然可以存在一定的彈性，而高價值食物也可以存在一定的剛性。

（二）食物消費的閾值區(qū)間

如果食物消費的價格彈性是既定的，那么在單位價格條件下，消費數(shù)量就是既定的，只要生產(chǎn)力允許，經(jīng)過市場的簡單博弈，產(chǎn)出必然與消費數(shù)量相等從而實現(xiàn)平衡，此時食物消費總量只是一個“點”。顯然，在食物消費具備可分性的條件下，即食物消費彈性存在區(qū)間的情況下，在單位價格條件下，消費勢必存在上界和下界，即食物消費的閾值區(qū)間。從自然屬性來看，對于特定食物而言，其下界取決于基礎(chǔ)代謝對應(yīng)的必要需求，上界取決于生理代謝能力，這個區(qū)間實際上非常寬廣，而且度量尺度屬于生理學(xué)范疇。我們需要討論的是人類社會在當(dāng)前經(jīng)濟條件下的食物消費的閾值區(qū)間，這個區(qū)間顯然比生理區(qū)間要小得多，因為主要涉及食物生產(chǎn)和供給以及市場出清。

考慮在一個封閉經(jīng)濟體系內(nèi)部，食物供給的唯一來源是食物生產(chǎn)，并且生產(chǎn)力水平不構(gòu)成食物消費的約束，即產(chǎn)出彈性是充分的③；產(chǎn)出與消費的平衡依賴市場交換機制。在這種條件下，食物市場（食物消費）的上下界范圍取決于食物消費剛性與彈性。在食物消費屬性越偏向于剛性時，其上下界越狹窄；而越偏向于彈性時，其上下界就越寬。

之所以如此，對于生產(chǎn)者而言，其產(chǎn)出對應(yīng)的消費剛性越強，則受到的約束越強，“谷賤傷農(nóng)”就是這個道理。顯然，當(dāng)消費剛性部分得到滿足時，額外的任何產(chǎn)出增加都會導(dǎo)致虧損，市場出清將止步于消費剛性部分的滿足；同樣，從生產(chǎn)者來說，在多次博弈之后，產(chǎn)出注定不會低于消費下界（畢竟任意低于消費下界的產(chǎn)出都將導(dǎo)致價格暴漲和超額利潤），進而使得新的生產(chǎn)被釋放，從而平衡缺口。因此，剛性食物消費的數(shù)量上下界將會在一個十分狹窄的區(qū)間，在理論層面應(yīng)該是無限趨近于消費上限的區(qū)間。

另外對于生產(chǎn)者而言，其產(chǎn)出所對應(yīng)的消費彈性越強，市場出清的數(shù)量下限就越低④，畢竟任意數(shù)量都容易獲得對應(yīng)的市場出清⑤。基于此，可以判斷的是：對于消費屬性偏向剛性的食物而言，例如谷物，其消費區(qū)間的上限為剛性滿足部分，而下限則距離上限很近，下限范圍則取決于消費彈性的大小。在直觀上，可以例證的是，谷物消費區(qū)間存在于一個狹小的數(shù)量范圍內(nèi)；相對的，對水產(chǎn)品而言，其消費區(qū)間可以在一個非常寬廣的數(shù)量范圍內(nèi)。

從事實來看，在1998—2003年間，中國人均糧食產(chǎn)量從412.5公斤下降到334.3公斤，下降了19%，從而導(dǎo)致2003年國內(nèi)糧食價格暴漲，由此可以大體推斷出糧食消費數(shù)量的上下限區(qū)間范圍。相對而言，1978年以來，人均水果產(chǎn)量從6.9公斤增長到200公斤，顯示出非常寬廣的消費空間。因此，從食物來看，其消費屬性越偏向于剛性，則通過市場出清的數(shù)量上下界范圍越窄；而消費屬性越趨向于彈性，則市場出清的上下界范圍就越寬。進一步，由于不同食物在屬性上的可分性，即便是剛性食物也具備一定的彈性，這就使得這一類食物在消費上限數(shù)量的狹窄區(qū)間內(nèi)變化。因此，從社會角度認(rèn)識的糧食安全風(fēng)險正是基于這種狹窄的變化區(qū)間。能夠看到，在各國糧食政策的實際操作層面，其決策變化的區(qū)間也是非常狹小的，例如在2020年新冠肺炎疫情初期，相當(dāng)數(shù)量的國家啟動了糧食出口管制政策，但是很快又全部放開。

三、糧食安全的風(fēng)險演化

仍然從理想條件出發(fā)，就糧食安全的供需平衡來看，其數(shù)量變化在上下界區(qū)間范圍內(nèi)波動應(yīng)當(dāng)是可以容忍的，或者說無須“人為”干預(yù)的，即“合理區(qū)間”。即便是干預(yù)，也是在超出合理區(qū)間范圍以外才實施干預(yù)以使得供需平衡，換而言之，合理區(qū)間以外即“風(fēng)險區(qū)間”。顯然，風(fēng)險區(qū)間仍然要以人類可應(yīng)對性為邊界。當(dāng)前的問題在于，在現(xiàn)實中如何確定這樣的邊界，即閾值定義，這也是一個具體問題。從實踐出發(fā)，在一個時空范圍內(nèi)具體設(shè)定數(shù)量閾值，特別是供給（產(chǎn)量、庫存等）下界，早已是通行做法；不僅如此，在主要發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)支持政策當(dāng)中，也包含了一定數(shù)量的去產(chǎn)能補貼，例如休耕補貼等，這實際上也是對產(chǎn)出上界進行一定的干預(yù)^［12-13］。盡管實踐與理論存在一定差異，但是在方向上是大體吻合的。

為了更好地識別合理區(qū)間與風(fēng)險區(qū)間，仍然從現(xiàn)實問題入手，可以討論的內(nèi)容在于：在人類社會自然演化的背景下，糧食安全與糧食不安全之間是否存在內(nèi)在關(guān)系?？v觀人類發(fā)展歷程，整體趨勢是從糧食不安全走向糧食安全，現(xiàn)在的問題在于，這一過程會否逆轉(zhuǎn)，或者說過程中會否存在反噬效應(yīng)，即從糧食安全走向糧食不安全是否具有一般性？最近幾年以來，無論是非洲豬瘟、新冠肺炎疫情，還是俄烏局勢變化，使得人類對糧食安全風(fēng)險敏感程度大幅度提高，但是從社會科學(xué)研究來看，討論超過人類應(yīng)對能力的風(fēng)險并不具有一般意義。當(dāng)人類長期處于無法有效應(yīng)對風(fēng)險的情景之下，那么實際上并不存在糧食安全問題，正如綠色革命之前的發(fā)展實踐。

在人類對糧食安全風(fēng)險的認(rèn)識和應(yīng)對能力提高的過程中，對應(yīng)的是生產(chǎn)力的持續(xù)解放?；饪烧J(rèn)識、可應(yīng)對的糧食安全風(fēng)險，本身說明人類的進步。在這個進步過程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終存在兩個特征性事實，一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的變化，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以下現(xiàn)象不僅在中國，也在世界范圍內(nèi)正在發(fā)生：相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源正在快速集中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在持續(xù)地大規(guī)?；统笠?guī)?；?sup>［14］（P147），中小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者（包括傳統(tǒng)小農(nóng)）正在快速地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；與此同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)不斷更新，單位資源的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出價值越來越高，例如蔬菜、水果、花卉等經(jīng)濟作物對傳統(tǒng)大田作物的替代^{［15］（P11）}。正因為如此，也引發(fā)了諸多的關(guān)注，成為糧食安全方面社會爭議和批評的焦點。

實際上，從市場經(jīng)濟邏輯來看，無論是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，還是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)調(diào)整，都說明糧食安全風(fēng)險閾值的上界是存在的。其解釋在于：在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，效率競爭的結(jié)果是規(guī)模經(jīng)營^{［16］（P18）}，也正是效率競爭促進了效率提升，從而使得糧食安全問題得到解決。因此，需要討論的問題在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整對糧食安全的影響。實際上，這個問題并不復(fù)雜，相對于谷物而言，經(jīng)濟作物的需求彈性更大，這就意味著經(jīng)濟作物的市場出清范圍比谷物大得多，顯然經(jīng)濟作物產(chǎn)出增長在一定范圍內(nèi)占用了傳統(tǒng)谷物的生產(chǎn)資源，但是這種占用不會影響到糧食安全。原因在于，谷物需求剛性決定了價格對數(shù)量的敏感性，一旦危及糧食安全，那么谷物價格的上漲會重新配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，從而增加谷物產(chǎn)出。

再進一步地討論，一是自發(fā)演化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，例如中國、歐洲大陸都?xì)v經(jīng)了從谷物種植向經(jīng)濟作物種植的發(fā)展過程，中國明朝“改稻為?！钡恼咴诋?dāng)時條件下也是失敗的；二是殖民地種植園這種外來的商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是經(jīng)濟作物生產(chǎn)模式，其物質(zhì)基礎(chǔ)存在于已經(jīng)或接近滿足糧食需要后通過自主演化或者外生引入更經(jīng)濟的商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這一過程是不可逆的。

傳統(tǒng)意義上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到自然條件的約束，從而形成自然經(jīng)濟，無論在是中國的自由農(nóng)戶，還是在歐洲的農(nóng)場莊園。在自然經(jīng)濟時代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的專用性是很強的，那么絕大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出剛性，無論是地塊肥力，還是種子獲得，都是剛性的。如果引入交換和價值概念，那么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就顯現(xiàn)出較大的彈性^{［17］（P39）}。舉例來說，在傳統(tǒng)鹽堿地區(qū)，除了耐鹽堿作物，其他作物是無法種植的，過去江蘇鹽城是棉花主要產(chǎn)區(qū)，現(xiàn)在也不再種植棉花了，原因在于土地和作物品種改良使得種植選擇更為多樣，耐鹽的水稻品種顯然更富有經(jīng)濟價值。

隨著綠色革命發(fā)展，商品農(nóng)業(yè)興盛，在利潤與宏觀政策刺激下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)自然、改造自然的能力大幅度提高，農(nóng)業(yè)資源的專用性逐步下降⑥，如果不考慮成本代價的話，在山東壽光的日光溫室里也可以生產(chǎn)香蕉，這就意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的彈性得到極大的擴展。當(dāng)產(chǎn)出彈性擴展時，需求剛性產(chǎn)品，例如谷物的市場失衡將很快被生產(chǎn)的變化所調(diào)整，而不會出現(xiàn)剛性需求無法被剛性生產(chǎn)滿足的情況。所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)調(diào)整，特別是向更高價值方向發(fā)展，在自然演化條件下，是滿足糧食安全之后的新發(fā)展，也是必然結(jié)果，并不會對糧食安全帶來影響，得到國際社會的廣泛認(rèn)同^［18］。綜合來看，現(xiàn)實中需要應(yīng)對的糧食安全閾值風(fēng)險應(yīng)該是下界問題。

四、糧食安全的底線與公共政策

從社會發(fā)展的內(nèi)生機制上來看，糧食安全的自然演化是趨向于走向能力上界的，即更好地保障糧食安全，而非損害糧食安全的。按照可認(rèn)知性、可應(yīng)對性的二分法標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)面對可認(rèn)知、可應(yīng)對糧食安全風(fēng)險時，需要的是長期持續(xù)提升人類能力，實際是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的過程。在很大程度上，這一過程屬于社會發(fā)展的內(nèi)生演化，與糧食安全的公共政策的干預(yù)并沒有太大關(guān)系^{［19］（P15）}，例如發(fā)達國家20世紀(jì)60年代以后紛紛采取激勵政策鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但最終都走向政策轉(zhuǎn)型。

只有面對不可認(rèn)知但可應(yīng)對的糧食安全風(fēng)險時，才需要相應(yīng)公共政策的干預(yù)，包括具體的安全冗余策略、社會治理政策等。實際上，糧食安全的公共政策干預(yù)也僅限于糧食安全風(fēng)險的下界問題，或者說是糧食安全的底線問題。說明此問題需要回到糧食安全的早期概念，糧食的剛性需求包含了人類生存權(quán)這樣的天然人權(quán)，是不具備排他性的，即弱商品屬性。面對這一問題，在政治上解釋糧食安全就是實現(xiàn)食物的非稀缺性和非排他性，從而解決經(jīng)濟配置的弊端，實現(xiàn)人類生存權(quán)，進而服務(wù)于政治自由主義^［20-21］。嚴(yán)格意義上，正是自由經(jīng)濟導(dǎo)致的“市場失靈”塑造了對饑餓的社會管理，這也是糧食安全的狹義內(nèi)容。所以，在概念上，當(dāng)前討論的糧食安全風(fēng)險主要反映社會發(fā)展水平，是內(nèi)生能力問題；而糧食安全底線才是公共政策問題，是外生手段問題。從社會發(fā)展來看糧食安全，需要面對的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力問題；從公共政策角度則需要考慮糧食安全策略，其中關(guān)鍵政策在于糧食安全底線建構(gòu)。

如前所述，從人類社會自然演化來看，糧食安全的自然演化方向是積極的，但是在個別時空條件下，仍然會出現(xiàn)不同程度的意外，就此需要筑牢糧食安全底線。實際上，設(shè)計糧食安全的公共政策的目的在于應(yīng)對個別時空條件下的短期變化，是臨時性救濟，從而確保社會生活的連續(xù)性。其必要條件在于應(yīng)對意外變化的強度（安全冗余）和社會治理狀況，基于中國當(dāng)前的經(jīng)濟社會發(fā)展，糧食安全底線的必要條件更偏向于社會治理水平。之所以如此，糧食安全的底線邏輯并不是著眼于長期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場的問題，而是在特定時空范圍內(nèi)提供必要物資救濟，主要反映的是社會治理能力和治理水平，這也日益成為國際社會的共識^{［22］（P585）}。畢竟，相對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，農(nóng)產(chǎn)品分配所需要的社會資源更為復(fù)雜，即便存在足夠的糧食安全冗余，如果沒有足夠的社會治理能力，那么也很難確保糧食安全底線。

可以通過現(xiàn)有經(jīng)驗數(shù)據(jù)驗證糧食安全風(fēng)險與底線之間的關(guān)系，基于聯(lián)合國糧農(nóng)組織與世界銀行公布數(shù)據(jù)建立的模型結(jié)果顯示：1.現(xiàn)有糧食生產(chǎn)能力與政府治理⑦沒有直接關(guān)系。2.營養(yǎng)不良人口比例與政府治理和人均耕地存在相關(guān)關(guān)系：政府治理水平越高，國民營養(yǎng)狀況越好；人均耕地規(guī)模越大，國民營養(yǎng)狀況越好。這也說明，糧食生產(chǎn)能力內(nèi)嵌于經(jīng)濟社會發(fā)展，與相應(yīng)公共政策的支持固然有一定關(guān)系，但是從長期看，經(jīng)濟社會發(fā)展的作用顯然大于公共政策的作用，例如工業(yè)革命和綠色革命對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長貢獻要明顯大于同時期的財政支持和補貼措施；而政府治理對營養(yǎng)不良人口比例有著重要的作用，說明社會治理狀況對食物分配起到了很大的影響，也意味著筑牢糧食安全底線的關(guān)鍵在于社會治理。

簡而言之，應(yīng)對糧食安全風(fēng)險主要有賴于人類的經(jīng)濟社會發(fā)展。從演化趨勢來看，糧食產(chǎn)出是從匱乏走向富足的過程，在這一過程中也自然產(chǎn)生了“糧食安全”概念，這一概念存在于某個合理的區(qū)間范圍內(nèi)，超過上界的供應(yīng)會造成浪費，低于下界的供應(yīng)則會帶來人道主義災(zāi)難。以經(jīng)濟自由主義的觀點，對糧食安全不必施加任何干預(yù)，市場會自動優(yōu)化糧食配置；但是從政治自由主義的觀點出發(fā)，即便在一個食物總量富足的社會，也會存在饑餓問題，因此有必要對糧食分配進行公共政策干預(yù)。透過對糧食安全風(fēng)險的識別，容易得出，糧食安全風(fēng)險下界，即糧食安全底線，是獨立于經(jīng)濟系統(tǒng)的。為筑牢糧食安全底線，有必要在社會治理方面采取措施，尤其是施加公共政策干預(yù)。

五、糧食安全中的儲備政策

（一）糧食安全冗余的基本邏輯

在現(xiàn)代社會，糧食安全存在的兩個關(guān)鍵因素，一是數(shù)量保障，即糧食供給；二是社會治理，即良治環(huán)境。從具體問題出發(fā)，以中國為例，從2020年全球政府治理指數(shù)來看⑧，在全球214個國家和地區(qū)中排名全球第58位，整體處于較好的狀態(tài)。可供類比的是，意大利政府治理指數(shù)排名70，印度排名為71。而營養(yǎng)不良狀況的重災(zāi)區(qū)往往處于政府治理排名70以后的國家。對于當(dāng)前中國糧食安全而言，社會治理并不構(gòu)成明顯約束，因此，糧食安全的底線策略仍然是基于剛性消費的數(shù)量保障。從政策工具箱的角度，可選的公共政策有不少，但是對于當(dāng)前中國糧食安全底線而言，最直接的公共政策應(yīng)當(dāng)是糧食儲備，這也是政策比較的結(jié)果。

實際上，糧食儲備也是糧食供應(yīng)的日常所需。農(nóng)作物季產(chǎn)年銷是自然特征，盡管開放程度提高、地理來源增加使得糧食供應(yīng)更加多樣化，但庫存和儲備機制始終存在，只不過規(guī)模與運行情況有所差異而已。當(dāng)前發(fā)達國家的年末糧食庫存占全年消費比例在持續(xù)下降，而中國保持一個相對較高的水平，這屬于不同的策略^{［23］（P1）}。對于多數(shù)發(fā)達國家而言，由于越過了糧食安全的數(shù)量階段，對糧食安全并不存在特定的政策目標(biāo)，所以最終糧食庫存降到市場最低狀態(tài)。相對而言，中國政府始終重視糧食安全，尤其強調(diào)糧食安全的底線思維，所以人為設(shè)定安全冗余標(biāo)準(zhǔn)。

從安全冗余的一般理解出發(fā)，在某個特定的時空條件下，儲備水平越高，安全性越好，但是越高的冗余則對應(yīng)越高的經(jīng)濟成本。這也意味著，安全與成本是矛盾的，那么作為公共政策的糧食儲備，并不存在約束條件下的優(yōu)化問題，畢竟庫存和儲備只取決于經(jīng)濟成本，安全冗余水平與公共財政預(yù)算是高度相關(guān)的。所以在一般邏輯上，糧食儲備政策是嚴(yán)格外生的，簡而言之，就是“花多少錢辦多少事”。但是，這并不意味著可以通過支出增加而無限提高庫存水平，糧食安全冗余顯然存在物理上限，這取決于對特定時空條件的理解，或者說對預(yù)期的判斷。

在一個“正?！钡哪攴?，即在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連續(xù)的背景下，糧食儲備的物理上限理論上不會超過100%⑨，持續(xù)超過100%的糧食儲備將會有部分最終成為陳化糧食，當(dāng)前盡管保管條件改善，但是從理論上說，勢必存在合理的糧食品質(zhì)區(qū)間。意即，過度的糧食儲備會導(dǎo)致陳化糧，而陳化糧會帶來經(jīng)濟損失，而這部分經(jīng)濟損失是無謂損失，這也構(gòu)成了糧食儲備的物理上限。因此，糧食儲備的物理上限將永遠(yuǎn)無法有效應(yīng)對“不正?！钡臉O限情景，例如全球糧食多年絕收。任何的糧食儲備帶來的安全冗余只是應(yīng)對特定時空的合理情景，例如自然災(zāi)害帶來的減產(chǎn)，區(qū)域局勢緊張帶來的短期價格上漲等。

（二）中國糧食儲備

從基本邏輯來看，為了提高糧食安全冗余而設(shè)置的糧食儲備屬于公共政策，是外生于經(jīng)濟系統(tǒng)的。該邏輯在整體上是成立的，但是面對各國的具體情況，也存在較大差異，最具代表性的事實是中國糧食儲備。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的農(nóng)產(chǎn)品市場信息系統(tǒng)（AMIS）估計，2021、2022年度，中國小麥庫存消費比為93.7%?？晒﹨⒄盏模绹鴰齑嫦M比為57.6%。庫存高低只是客觀結(jié)果，在面對預(yù)期價格上漲的背景下具有財富效應(yīng)，而面對預(yù)期價格下跌背景下則需要承擔(dān)損失。從全球糧食市場的長期性來看，下跌的時期要多于上漲的時期，庫存越高，其面臨的損失越大。這也是發(fā)達國家持續(xù)降低糧食庫存的根本原因，符合糧食儲備的基本邏輯。

顯然，從中國糧食安全的底線出發(fā)，必定存在相應(yīng)的安全閾值。實際上從庫存消費比情況來看，這一安全閾值比較明了，大體在30%左右（如圖1所示）。以小麥為例，改革開放以來，庫存消費比有兩個低點，分別是1981年的32.6%和2005年的34%，據(jù)此可以大體判斷出糧食安全的庫存消費比為30%?？晒φ盏模袊酝獾钠渌麌倚←湈齑嫦M比的平均水平為26%。顯然，中國在1981年和2005年到達庫存消費比的低點以后并沒有繼續(xù)下降，如果不存在人為設(shè)置糧食安全閾值的話，那么中國糧食庫存消費情況將會與全球平均水平相一致，因此可以判斷中國糧食安全底線的庫存消費閾值為30%。按照反證法，如果安全閾值為100%，那就意味著既定政策目標(biāo)從未實現(xiàn)；同樣，如果安全閾值為60%，那就意味著多數(shù)年份既定政策目標(biāo)未實現(xiàn)，因此安全閾值勢必為庫存消費比最低的年份。

數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國糧農(nóng)組織農(nóng)產(chǎn)品市場信息系統(tǒng)（AMIS）。

如果把庫存消費比作為糧食安全底線閾值，中國的閾值并不比國際水平高出太多。但是從歷史來看，中國糧食庫存確實存在階段性庫存消費比過高，其主要原因在于供需的結(jié)構(gòu)性失衡，畢竟當(dāng)前人均口糧消費量在持續(xù)下降，而產(chǎn)出始終維持高位。從科學(xué)態(tài)度出發(fā)，針對當(dāng)前的糧食庫存消費比較高的情況，存在政策適度調(diào)整的空間，當(dāng)然這取決于政策的目標(biāo)導(dǎo)向。據(jù)此來看，涉及中國糧食安全的儲備政策并無不當(dāng)，起到了安全冗余的效果。

六、小結(jié)

新冠肺炎疫情以來，疊加國際政治經(jīng)濟形勢變化，全球糧食市場及饑餓狀況均出現(xiàn)了惡化，各國政府均加強了糧食安全的公共政策供給，盡管如此，在整體未能緩解全球糧食安全惡化的形勢下，邊緣人口的營養(yǎng)不良狀況仍在加劇。通過分析可以得出，糧食安全本身作為政治目標(biāo)出現(xiàn)，其蘊含的公共政策含義是超越一般經(jīng)濟政策的，這也使得不同的糧食安全底線策略對應(yīng)不同的公共政策。這些公共政策可能會對應(yīng)不同的公共支出，但是無法使用經(jīng)濟評價來判斷“好壞優(yōu)劣”。

盡管如此，需要明確的是，面向糧食安全底線的公共政策是外生的，對農(nóng)業(yè)和糧食產(chǎn)需本身不會帶來內(nèi)生影響，即糧食安全的公共政策更多的是救濟性的，而非發(fā)展性的。舉例來說，無論是提高糧食收購價格、增加糧食庫存水平，還是提高對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入補貼，對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動生產(chǎn)率都不會有太大作用，盡管這些公共政策在客觀上增加安全冗余。因此，糧食安全的政治目標(biāo)與經(jīng)濟目標(biāo)在底線邏輯上并不一致，但是在高線邏輯上是一致的。當(dāng)所有人都可以擁有食物獲取自由時，政治目標(biāo)和經(jīng)濟目標(biāo)是重合的；但是，當(dāng)現(xiàn)代社會面臨饑荒增加的情況時，經(jīng)濟目標(biāo)在很大程度上是默許社會達爾文主義的，即通過經(jīng)濟手段實現(xiàn)社會正向淘汰，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟更新，而政治目標(biāo)對此是無法容忍的，需要進行底線建構(gòu)。簡單來說，糧食安全的底線建構(gòu)是對社會公平與經(jīng)濟效率之間的再平衡，政治目標(biāo)傾向于社會公平，而經(jīng)濟目標(biāo)傾向于效率提升。當(dāng)然，這個問題在當(dāng)今世界已經(jīng)取得基本共識，即人類生存權(quán)優(yōu)先。

從內(nèi)生經(jīng)濟系統(tǒng)來說，面對剛性消費和彈性生產(chǎn)，市場自發(fā)調(diào)整的范圍是狹小的，因此救濟只能依賴外生公共政策。但是從公共政策的運行來看，仍然需要格外小心，一方面是公共政策有賴于良治的社會治理環(huán)境，現(xiàn)有條件下的糧食安全對社會治理的需求要大于物質(zhì)基礎(chǔ)，毫無疑問，當(dāng)前面臨饑餓的國家并不是真正缺糧，更多的其實是良治環(huán)境；另一方面，政策重心應(yīng)當(dāng)集中在救濟性、短期性上，不應(yīng)將公共政策過度延展到內(nèi)生系統(tǒng)，這時往往會導(dǎo)致外生政策對內(nèi)生系統(tǒng)的干預(yù)加深，有可能影響內(nèi)生系統(tǒng)的自然演化發(fā)展，畢竟人類發(fā)展就是一部逐步告別饑餓的歷史，其主要動力機制源于內(nèi)生發(fā)展和經(jīng)濟更新。

從公共政策的工具和尺度來看，糧食安全底線可以簡單對應(yīng)為糧食儲備水平。實際上，糧食儲備水平只是糧食安全冗余的一個簡單指標(biāo)。在具體工作中，如果將糧食安全冗余簡單理解為糧食儲備，那么極端條件下有可能出現(xiàn)的場景是吃白米飯。原因在于，單純追求一個簡單指標(biāo)有可能會損失食物的多樣性。當(dāng)前的糧食安全底線在于保障人體的基礎(chǔ)能量代謝，從生理需求來說，人體所需營養(yǎng)素仍然是多樣的。試想在吃白米飯的場景下，社會缺乏的顯然不只是蔬菜、肉類、調(diào)味品等，其他諸如藥品、燃料、紡織品等物資都是全面匱乏的，勢必會導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的人口因為其他原因失去生命。因此，糧食安全是現(xiàn)代社會物資保障體系的一個代名詞，并不應(yīng)簡單理解為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，更不能庸俗化為糧食儲備。 

注釋：

① 糧食安全的最初概念本身帶有很強的西方政治自由主義色彩，從其對應(yīng)的事實來看，包括了供應(yīng)、獲取、穩(wěn)定性、食物質(zhì)量等多個領(lǐng)域。為了簡化研究，在本文的糧食安全概念中，主要側(cè)重于糧食生產(chǎn)及相應(yīng)政策問題。

②僅僅是例舉，下同，沒有特定含義；具體的消費屬性需要具體研究，至于剛性消費多少、彈性消費多少，也可以從消費群體的比例入手。一個基本事實是，當(dāng)收入水平相對食物價格越高，食物自身的剛性越大，反之亦然。

③關(guān)于產(chǎn)出彈性和剛性問題，本文不作討論。

④本質(zhì)上是彈性越大，市場出清的下限越低，上限也越高，即市場出清的區(qū)間范圍越大。

⑤并非因為產(chǎn)出不足導(dǎo)致的強制出清。

⑥大規(guī)模商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資產(chǎn)專用性另當(dāng)別論，此處資產(chǎn)專用性是相對于自然經(jīng)濟時代而言。

⑦此處用政府治理作為社會治理的一個衡量標(biāo)志。

⑧數(shù)據(jù)來源：世界銀行WGI指數(shù)。

⑨庫存消費比：年末糧食庫存數(shù)量/全年糧食消費量

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（作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與政策研究室主任，研究員，博士生導(dǎo)師，中國國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究會秘書長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《治理現(xiàn)代化研究》2022年第5期）

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