目前基層應(yīng)急管理建設(shè)存在發(fā)展不平衡與發(fā)展不充分的問題。未來應(yīng)該建設(shè)“上下貫通、左右協(xié)同、全面統(tǒng)籌、平急結(jié)合、專長兼?zhèn)?、群防群治、整體智治”的韌性的城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)急管理體系。

作為國家治理的重要基礎(chǔ)和基石，基層應(yīng)急管理承擔(dān)著源頭治理、第一響應(yīng)和社會動員等多項重要功能和作用，在社會治理和應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要作用，是國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

從結(jié)構(gòu)視角看基層應(yīng)急管理

城市生命體是一個有機整體，必須從全局上把握其內(nèi)在要素之間的客觀聯(lián)系，進行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌治理。因此，談到基層的應(yīng)急管理，就一定要將社區(qū)融入到整個生命有機體的應(yīng)急管理過程當中。

平急結(jié)合?；鶎又卫淼娜^程是“常態(tài)—非常態(tài)—常態(tài)”相互交替和循環(huán)往復(fù)的過程。平急結(jié)合意味著必須在這兩種狀態(tài)中建立邏輯聯(lián)系。在各地疫情防控工作中，可以看出有些社區(qū)“急時狀態(tài)”下的廣泛、深入動員，都離不開“平時狀態(tài)”中以公共參與和交往為基礎(chǔ)的社會資源的累積。社區(qū)疫情防控期間聯(lián)防聯(lián)控、群防群治等機制，均與近幾年基層治理創(chuàng)新有密切關(guān)系。

專常兼?zhèn)?。一是國家系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，即黨組織、政府派出機構(gòu)、縣直部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的與應(yīng)急安全有關(guān)的機構(gòu)等。二是國家—社會結(jié)構(gòu)。政黨、政府、自治組織、社會組織、商業(yè)組織、群眾等都涵蓋其中。三是人員隊伍結(jié)構(gòu)。專業(yè)技術(shù)人員(具有專業(yè)性和職業(yè)化特點，需要有特殊知識、技能以及相關(guān)法律資質(zhì)的專業(yè)人員)、半專業(yè)性的社會輔助力量、社會群眾等共同構(gòu)成整個應(yīng)急人員隊伍結(jié)構(gòu)。

基層應(yīng)急管理存在的主要問題

黨的十八大以來，隨著社會治理重心下移工作的推進，我國基層治理以及基層應(yīng)急管理能力得到不斷加強，基層應(yīng)急管理在組織體系、工作機制和隊伍建設(shè)方面都取得了長足進步，但目前仍存在一些問題。

發(fā)展不平衡。一是上與下之間不平衡。基層應(yīng)急管理普遍存在“空殼化”“兩張皮”等現(xiàn)象。部分街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有應(yīng)急管理機構(gòu)和牌子，但往往缺乏專業(yè)工作隊伍;有的“安全社區(qū)”隊伍分散，多元主體參與應(yīng)急管理的基層治理模式和長效機制尚未形成等。二是區(qū)域之間不平衡。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員隊伍、管理水平、精細化程度、技術(shù)運用程度等方面，東部地區(qū)與西部地區(qū)等都存在明顯差異，基層治理能力和應(yīng)急管理能力呈現(xiàn)不平衡的格局。

發(fā)展不充分?；鶎討?yīng)急管理的各項工作機制，包括前端的風(fēng)險感知、預(yù)防準備、預(yù)報預(yù)警和協(xié)同聯(lián)動等還不健全，應(yīng)急管理意識和能力有待提升，風(fēng)險學(xué)習(xí)、危機學(xué)習(xí)能力仍比較弱。一是應(yīng)急能力跟不上。應(yīng)急管理專業(yè)能力、專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)隊伍欠缺。二是多頭整合不到位。由不同部門主持建設(shè)的應(yīng)急管理，有不同標準和內(nèi)容，難以形成合力。三是存在不同程度的形式主義。

如何加強基層應(yīng)急管理體系建設(shè)

為應(yīng)對重大突發(fā)風(fēng)險，基層應(yīng)急體系未來應(yīng)建設(shè)一個“上下貫通、左右協(xié)同、全面統(tǒng)籌、平急結(jié)合、專長兼?zhèn)洹⑷悍廊褐巍⒄w智治”的韌性的城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)急管理體系。

基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的基本原則。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強黨組織對基層應(yīng)急管理工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。優(yōu)化頂層設(shè)計，科學(xué)界定基層應(yīng)急管理的職責(zé)功能，厘清基層應(yīng)急管理權(quán)責(zé)事項。強化賦能賦權(quán)，加強市、縣政府對基層應(yīng)急準備工作的指導(dǎo)，強化應(yīng)急狀態(tài)下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人、財、物支持。注重平急結(jié)合、防救結(jié)合，以防為主，注重常態(tài)治理與應(yīng)急管理的動態(tài)銜接。統(tǒng)籌硬件軟件，通過硬件建設(shè)補齊短板和體系建設(shè)提升能力。

健全基層應(yīng)急管理組織體系。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立應(yīng)急管理委員會(領(lǐng)導(dǎo)小組)，統(tǒng)籌整合安全生產(chǎn)、防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害防御、森林防滅火、消防、災(zāi)情管理等職能和力量。第二，村(居)設(shè)立應(yīng)急服務(wù)站(點)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)承擔(dān)應(yīng)急管理工作的機構(gòu)指導(dǎo)下，協(xié)助做好屬地應(yīng)急管理工作。第三，推進綜合性應(yīng)急管理網(wǎng)格隊伍建設(shè)，構(gòu)建應(yīng)急管理網(wǎng)格化管控體系，更好實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控、群防群治。第四，依托現(xiàn)有信息化平臺建立完善應(yīng)急管理指揮體系，匯總事故災(zāi)難信息，統(tǒng)一指揮應(yīng)急隊伍，統(tǒng)一調(diào)配資源，第一時間做好事故災(zāi)害初期處置。

加強基層綜合性應(yīng)急救援隊伍建設(shè)。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)整合現(xiàn)有資源組建應(yīng)急救援隊伍。社區(qū)根據(jù)實際情況組建應(yīng)急救援力量，通過定期培訓(xùn)、演練提高應(yīng)急知識和能力。第二，建立完善“第一響應(yīng)人”制度。進行重點培訓(xùn)。第三，培養(yǎng)發(fā)展基層應(yīng)急管理信息員和安全生產(chǎn)社會監(jiān)督員。

夯實基層應(yīng)急管理工作的要素和基礎(chǔ)。第一，源頭治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)在應(yīng)急管理部門的專業(yè)指導(dǎo)下排查辨識轄區(qū)內(nèi)風(fēng)險隱患，建立風(fēng)險隱患臺賬和數(shù)據(jù)庫，制定風(fēng)險隱患管控治理措施，及時發(fā)布風(fēng)險隱患監(jiān)測預(yù)警，及時報告重大風(fēng)險隱患和違法行為。第二，應(yīng)急準備。組織編制、細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和社區(qū)各類應(yīng)急預(yù)案，并定期組織開展實戰(zhàn)演練;社區(qū)應(yīng)積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)做好安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等基本知識、常識和技能的宣傳普及，負責(zé)開展綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建。第三，應(yīng)急響應(yīng)。落實應(yīng)急值守制度，及時報告災(zāi)害事故信息，及時開展救援處置，及時組織群眾自救互救和避險轉(zhuǎn)移安置。第四，善后恢復(fù)。組織災(zāi)情統(tǒng)計報送、核查、損失評估和救助管理等工作。

補齊基層應(yīng)急管理短板。第一，推動公共服務(wù)資源向社區(qū)下沉，全面推進城市15分鐘生活服務(wù)圈建設(shè)，加快推進農(nóng)村生活服務(wù)便利化。加強社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)，提升基層衛(wèi)生醫(yī)療保障服務(wù)能力。做好傳染病、慢性病防控和兒童保健工作，推進健康社區(qū)和村(居)民委員會下屬公共衛(wèi)生委員會建設(shè)。第二，加強社區(qū)應(yīng)急避難場所建設(shè)，健全完善微型消防站(點)。第三，推動城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉，增強城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌使用人財物等資源的自主權(quán)。第四，強化應(yīng)急和風(fēng)險防范物資儲備保障，健全應(yīng)急廣播體系，拓展突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布渠道。

構(gòu)建以黨組織為圓心的社區(qū)風(fēng)險共同體。建構(gòu)以社區(qū)黨組織為圓心，政府組織、企業(yè)組織、社會組織、自治組織和社區(qū)民眾共建共治共享的有戰(zhàn)斗力、整合力的同心圓結(jié)構(gòu)，形成跨部門、跨體系、跨組織邊界的整體性治理網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)面向公眾的應(yīng)急救護培訓(xùn)體系，加強政企社民多方互動，引導(dǎo)物業(yè)企業(yè)、專業(yè)社會組織、居民共同參與基層應(yīng)急預(yù)案的制定、演練。深化城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，健全完善群防群治、聯(lián)防聯(lián)控機制，提升社區(qū)平安建設(shè)能力水平。

(作者系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中華人民共和國民政部官方網(wǎng)站)

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