縣城是指縣政府所在城鎮(zhèn)，習慣上通稱為城關鎮(zhèn)。從廣義上講，縣級市也是縣城的一種形式。據(jù)《中國統(tǒng)計摘要》數(shù)據(jù)，截至2021年年底，全國共有縣級市394個，縣和自治縣1418個，二者合計1812個。
我國縣級行政區(qū)劃較為穩(wěn)定。作為縣政府所在地，縣城大多地理位置優(yōu)越、交通便利、人口相對集中、經(jīng)濟比較發(fā)達，是縣域政治、經(jīng)濟、文化和交通中心。改革開放以來，隨著撤縣設市（區(qū)）的推進，我國縣城數(shù)量不斷減少，但平均規(guī)模快速提升。據(jù)《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2020年全國縣城人口（含暫住人口）為15846.39萬人，大約占全國城鎮(zhèn)人口的17.6％，比2008年最高時的20.9％下降3.3個百分點。近年來縣城人口占城鎮(zhèn)人口比重出現(xiàn)下降，主要是由于撤縣設市（區(qū)）導致縣城數(shù)量不斷減少。從縣城平均規(guī)?？?，2020年全國縣城平均人口規(guī)模為10.6萬人，比2001年的5.43萬人增長近1倍；平均建成區(qū)規(guī)模13.96平方公里，比2001年的6.28平方公里增長1.2倍。總體上看，縣城本身的人口集聚規(guī)模在不斷提升，人口流失主要是縣域人口流失?？h域人口流失是城鎮(zhèn)化早中期階段的普遍現(xiàn)象，隨著城市擴張，會有相當一部分人口從縣域鎮(zhèn)村流向城市。
近年來，在國家政策支持下，縣城基礎設施和公共服務快速發(fā)展。目前，縣城人均道路面積、每萬人擁有公廁等指標已超過城市，供水普及率、污水處理率、建成區(qū)綠地率等指標逐步接近城市。2006年全國縣城污水處理率只有13.63％，2020年快速提升到95.05％，與城市之間差距由42.04個百分點縮小到2.48個百分點。同時，縣城建成區(qū)綠地率從14.01％提高到33.55％，與城市之間差距由16.91個百分點縮小到4.69個百分點。隨著縣城與縣域內其他鎮(zhèn)村之間長期形成緊密聯(lián)系，目前縣城已成為農民進城買房、就業(yè)、定居落戶以及購物、文化娛樂、就醫(yī)、小孩上學的重要選擇。2020年中國鄉(xiāng)村振興綜合調查表明，外出農民工越來越趨向就地就近就業(yè)，縣（市）已成為吸納農民工就業(yè)的重要載體，是農民工外出打工首選地，占比達到32.56％。
縣城是吸納縣域城鎮(zhèn)人口的核心載體，在推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設中承擔重要功能。首先是連接功能?？h城處于“城尾鄉(xiāng)頭”，一頭連接城市，一頭連接鄉(xiāng)村，是連接城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶和橋梁。在促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。其次是中心功能。作為一個綜合中心，縣城既是驅動縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心增長極，也是縣域綜合服務中心和治理控制中心，在統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮著樞紐和統(tǒng)領作用。再次是載體功能。相比建制鎮(zhèn)，縣城具有較好的發(fā)展基礎和條件，是推進就地就近城鎮(zhèn)化、吸引縣域農村人口轉移和非農產業(yè)集聚的核心載體。因此，不斷增強縣城的中心功能，提高縣城人口吸納能力和吸引力，提升其產業(yè)支撐能力和綜合服務能力，輻射帶動其他小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，是推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的關鍵。
當然，目前縣城發(fā)展仍面臨一些突出問題。一是基礎設施滯后，公共服務差距較大。盡管近年來縣城基礎設施和公共服務提升較快，但與大中城市相比仍有較大差距。2020年，全國縣城燃氣普及率為89.07％，比城市低8.8個百分點；縣城建成區(qū)供水和排水管道密度分別比城市低17.6％和13.6％。基礎設施和公共服務質量方面差距更大。二是產業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位缺乏。除珠三角、長三角等沿海地區(qū)外，目前縣城大多產業(yè)基礎薄弱，服務業(yè)發(fā)展滯后，產業(yè)鏈條較短且大多處于中低端，產業(yè)配套能力較低，創(chuàng)新能力和競爭力不足。在2020年全國縣城城市建設用地構成中，工業(yè)用地所占比重僅有13％，商業(yè)服務業(yè)設施用地占6.5％，分別比城市低6.5個和0.5個百分點，說明縣城工業(yè)和商業(yè)服務業(yè)支撐不足。三是人才缺乏。相較于大中城市，縣城不僅人才總量不足，而且結構不夠合理，新興產業(yè)人才、懂技術會經(jīng)營的復合型人才尤為缺乏。在一些欠發(fā)達地區(qū)，縣城人才流失現(xiàn)象至今未得到根本改變。四是來自中心城市的“虹吸效應”明顯?，F(xiàn)行市管縣體制雖然有利于發(fā)揮中心城市的作用，但長期形成的公共資源配置的行政中心偏向和中心城市“虹吸效應”，一定程度上限制了縣城發(fā)展。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學術委員、湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國社會科學院農村發(fā)展研究所所長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：經(jīng)濟日報2022年7月1日）
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