促進鄉(xiāng)村有效治理既是鄉(xiāng)村振興的關鍵內容,也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。近年來,鄉(xiāng)村治理已從中央決策部署轉為各地生動實踐,廣大農民的獲得感、幸福感、安全感在不斷增強。不過,從我們對東中西十省部分縣市調查研究看,由于我國鄉(xiāng)村治理體系不健全疊加行動認識誤區(qū),基層還存在農村組織軟弱渙散、民主管理制度不健全、黑惡勢力時有發(fā)生、部分不良風氣頻現(xiàn)等問題,離鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標差距較大。確保鄉(xiāng)村有效治理、惠及億萬農民,既要加快破除治理體制與治理方式上的障礙,又要走出認識和行動上的誤區(qū)。
一、當前我國鄉(xiāng)村治理體系與城鄉(xiāng)社會轉型發(fā)展不相適應
健全的治理體制、有力的治理主體、有效的治理方式、殷實的經濟基礎是鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的標志,是促進鄉(xiāng)村有效治理的關鍵構建。當前基層暴露出的管理組織渙散、公共服務不足等問題,緣于我國鄉(xiāng)村治理體系與城鄉(xiāng)社會轉型發(fā)展的不匹配。
第一,治理體制上,基于穩(wěn)固鄉(xiāng)土社會建立的鄉(xiāng)政村治體制不適應當前流動鄉(xiāng)村結構發(fā)展的需要。長期以來,我國鄉(xiāng)村基于地緣、血緣、親緣的熟人社會建立了鄉(xiāng)政村治的管理體制,基本上依靠傳統(tǒng)村規(guī)民約等道德力量維持鄉(xiāng)村秩序。但洶涌的城市化大潮,“撕裂”和“解構”了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體,熟人社會面臨解體,農民與土地、村莊關系黏度下降,“農二代”的離土、出村、不回村,“鄉(xiāng)土”成“故土”,村莊分化和代際革命使村里人成為陌生人,禮治秩序讓位于經濟權力。同時,在城鄉(xiāng)結構互動調適的歷史性轉型時期,鄉(xiāng)村產業(yè)結構、土地制度、住房制度等都具有可變性和不穩(wěn)定性,基于穩(wěn)固社會建立的治理體制越來越難以適應流動的鄉(xiāng)村結構,導致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治秩序面臨“解構”危機。
第二,治理主體上,鄉(xiāng)村主體結構與能力不適應城鄉(xiāng)融合發(fā)展中社會治理的新要求。伴隨城鄉(xiāng)社會從分割走向融合,鄉(xiāng)村主體與治理內容正在同步發(fā)生變化,但鄉(xiāng)村主體的結構與能力滯后于鄉(xiāng)村治理的要求。從基層干部看,村干部是鄉(xiāng)村治理的關鍵力量,但受制于村干部不在編、工資低、晉升難,大都年輕人不愿意當,村干部普遍年齡大、工作積極性低,即使在經濟發(fā)達的寧波地區(qū),不少村干部超過了60歲,他們大多文化程度不高,對過去“修水利、要糧、要錢”等鄉(xiāng)村管理任務較在行,但是難以適應當下土地和農房如何流轉、村莊環(huán)境如何治理、集體資產如何增收、老人如何養(yǎng)老等多元化新需求。從農民群體看,農民是鄉(xiāng)村治理的主體力量,但伴隨幾百萬、幾千萬到二億之多的農民工不斷涌入城市,鄉(xiāng)村精英大量外流,鄉(xiāng)村自治面臨人口空心化挑戰(zhàn)。從下鄉(xiāng)群體看,由于缺乏實實在在的激勵措施,城鎮(zhèn)人才不愿下鄉(xiāng),即使下鄉(xiāng)的村官部分忙于考研、考公務員,掛職的第一書記匆匆過客較多,鄉(xiāng)村治理缺乏外部力量扶持。
第三,治理方式上,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理手段不適應城鄉(xiāng)社會轉型過程的復雜性。當前我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期,鄉(xiāng)村人口結構、財產權利、利益關系等快速變動,傳統(tǒng)的自治、宗治、人治等治理手段頻頻失效。為了“對付”某些棘手矛盾和沖突,不少地方不得以借用一些外在的軟暴力資源,導致黑惡勢力野蠻生長。如,西南某縣有名的混混“大發(fā)哥”多次被政府“請”來“擺平”醫(yī)鬧、拆遷、群眾糾紛等。不少基層干部感概,“老辦法不管用、新辦法不會用、軟辦法不頂用、硬辦法管點用”。在部分地方甚至出現(xiàn)了“好人怕壞人”“混混比警察管用”以及“混混治村”等怪現(xiàn)象,引發(fā)了諸多深層次社會矛盾,損害了基層政府形象。
第四,治理基礎上,農村集體經濟總體薄弱不適應鄉(xiāng)村公共產品供給需要。農業(yè)稅費改革前,鄉(xiāng)村公共產品供給、村干部工資等建立在向農民收取農業(yè)稅、特產稅和“三提五統(tǒng)”等稅費上。稅費改革后,由于我國鄉(xiāng)村面廣、數量多,公共財政支持力度總體有限,農村集體經濟成為了支撐鄉(xiāng)村治理的主要支柱。但是,受制于農村集體經濟法人地位不健全、集體資產封閉化運行、集體經濟帶頭人能力有限,我國農村集體經濟普遍薄弱,特別是集體經濟“空殼村”占比較大,截至2018年全國農村集體沒有經營性收益或者經營性收益低于5萬的村占比高達63.7%。不少村干部反映,“村里面沒錢,想給老百姓辦點事什么都辦不了”。
二、鄉(xiāng)村治理普遍存在著許多認識偏差和行動誤區(qū)
鄉(xiāng)村是城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定發(fā)展的壓艙石,促進鄉(xiāng)村有效治理,既要積極作為,又要防范誤區(qū),使鄉(xiāng)村治理不偏離方向。據調查,鄉(xiāng)村治理普遍存在如下誤區(qū)。
誤區(qū)一:靠政府包打天下。鄉(xiāng)村治理無疑需要政府的主導和推動,從部分地區(qū)看,搞鄉(xiāng)村治理成了政府的事,農民既參與不了,也不愿參與。一方面,農民參與鄉(xiāng)村治理的渠道不暢。一些地方鄉(xiāng)村公共決策權大多集中在上級政府以及鄉(xiāng)村組織負責人手中,農民對與自己利益息息相關的事項缺乏參與機制和表達渠道。比如,有的村最迫切的是改水,有的村是改電,有的村是建路,而部分地區(qū)卻忽視這些差異化需求,按照主觀意圖把路燈裝起來,把文化廣場建起來,把高檔跑道鋪起來。另一方面,基層干部累死累活、農民袖手旁觀。部分基層干部反映,過去農村修路修橋,家家戶戶都投工投勞;現(xiàn)在村里改水、改廁、改路,卻少見村民參與,村莊建設基本靠政府花錢請人做?;鶎痈刹空f:“現(xiàn)在能讓老百姓配合你就不錯了,還指望他幫著你做工作?”村民的回應卻是,“這是政府的事,就應該干部來做。我們?yōu)槭裁匆鲥X出力?”
誤區(qū)二:村民自治過時了。由于青壯勞力外出務工與農村人口結構老齡化,不少人認為,村民自治在當前已經不起作用了,留守在村的老人、婦女與小孩也治不好村,而且還容易人為制造村兩委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾。通過調研,多數地方的村民自治淪為了村委會自治甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派,還有的地區(qū)十多年來沒開過一次村民代表大會,村民自治的法規(guī)寫在紙上、掛在墻上,成為“紙老虎”“稻草人”,對農民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權缺乏應有的敬畏與尊重。
誤區(qū)三:搞運動式治理。近年來,國家高度重視鄉(xiāng)村治理,并將其作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容,于是鄉(xiāng)村治理作為一種“運動”在部分地區(qū)轟轟烈烈地開展起來,主要的行動偏差體現(xiàn)在三個方面。一是重面子、輕里子。有的地方還把錢花在不必要的事情上,熱衷“涂脂抹粉”的形象工程,認為搞鄉(xiāng)村治理就是掛牌子、拉橫幅、貼標語,或是辦一場熱熱鬧鬧的歌舞活動;但是,卻對村莊陳規(guī)陋習視而不見,鄉(xiāng)村鋪張浪費、互相攀比、大操大辦等現(xiàn)象難以禁絕。二是重抓點、輕帶面。鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)性、復雜性強,部分地區(qū)先行示范、率先探索無可厚非,但部分地區(qū)搞鄉(xiāng)村治理,重點放在疊加政策、傾斜資源“做點”,全力將“點”雕飾成盆景、打造成“秀場”,搞形式主義,導致重點村有資金、有項目發(fā)展熱火朝天,一般村落無人關注、冷冷清清,反差十分明顯。三是急于求成、缺長效機制。如,各地都在補基礎設施短板,但基礎設施后續(xù)管護、農村環(huán)境整治長效機制等建設卻缺位。
誤區(qū)四:鄉(xiāng)村人口要回流。部分基層干部認為,鄉(xiāng)村會難開、活動難辦是因為青壯人員大量外出、鄉(xiāng)村“空心化”造成的。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理,就需要把年青人留在本地,讓本鄉(xiāng)本村人口回流的越多越好。甚至有的地區(qū),把鄉(xiāng)村回流人口作為有效治理的考核指標。雖然人口外流確實導致了農村衰敗,但人口城鎮(zhèn)化是發(fā)展大趨勢,鄉(xiāng)村振興不是增加農民,鄉(xiāng)村的衰敗也不能歸罪于城鎮(zhèn)化,而是要如何在人口城鎮(zhèn)化趨勢下探索有效的治理方式。
誤區(qū)五:農民不鬧事就行。部分地方認為,鄉(xiāng)村有效治理就是沒有農民上訪、沒有農民聚眾鬧事、沒有違法犯罪,對鄉(xiāng)村精神文明建設、農民文化娛樂生活等并不在意。更有甚者,有的地區(qū)重末端處置、輕源頭預防,信奉“擺平就是水平、無事就是本事、搞定就是穩(wěn)定、妥協(xié)就是和諧”,寧愿花錢圍追堵截、雇人就地穩(wěn)控,平時也不愿意積極協(xié)商解決問題。
三、出實招、見實效
聚焦農民對美好生活的向往,增強人民的幸福感、獲得感,要著力做好治理體制、治理主體、治理方式、治理基礎等“四篇文章”,健全鄉(xiāng)村治理體系,破除認識與行動上的誤區(qū),為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設夯實鄉(xiāng)村基礎。
第一,建立“政社互動”常態(tài)化治理體制。當前,我國鄉(xiāng)村既有熟人社會的根基,也有流動社會的特征,促進鄉(xiāng)村有效治理,既不能靠政府包打天下,也不能丟掉村民自治的基礎,要充分發(fā)揮好政府行政與村民自治兩股力量。建議推廣蘇州等地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)“政社互動”的管理經驗,在三治融合基礎上建立“政社互動”治理新體制。即政府通過制定“自治組織依法履職事項清單”和“行政權力限制事項清單”,建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的機制,形成政府調控同社會協(xié)調互聯(lián)、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節(jié)力量互動的新型社會治理模式。
第二,探索實施村干部職業(yè)化管理。村干部是聯(lián)結基層自治組織與政府行政部門的重要紐帶,實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理必須發(fā)揮好這支隊伍力量。針對村干部沒有正式編制、工資待遇低、工作熱情低等問題,要改變村干部靠情懷、講奉獻參與鄉(xiāng)村管理的現(xiàn)狀,探索推行村干部職業(yè)化管理的方式。在人員上,村兩委關鍵人員(2—3人)實行職業(yè)化管理,人員工資由省一級財政承擔;在待遇上,將村干部工資待遇提高至事業(yè)編制人員水平,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員持平;在晉升上,對工作成效突出的村干部,建立面向村干部的事業(yè)編、公務員編選拔機制;在退休上,對村干部實行與事業(yè)單位同等待遇的退休保障制度。
第三,豐富鄉(xiāng)村治理方式與提升治理技術手段。面對當前“老辦法不管用、新辦法不會用”等治理方式不適應的問題,要積極創(chuàng)新治理形式與提升治理技術。一是要充分發(fā)揮社會組織的力量。如,近年來江蘇蘇州、浙江桐鄉(xiāng)、山西陽泉等地區(qū)通過“三社聯(lián)動”,協(xié)同推進社會組織、社會工作、社會志愿者等參與鄉(xiāng)村治理,起到了很好的實踐效果,為此要加大對社會組織的扶持力度,引導社會組織廣泛參與鄉(xiāng)村治理,博采眾長、促進鄉(xiāng)村有效治理。二是要發(fā)揮現(xiàn)代信息技術在鄉(xiāng)村治理的應用。治理能力現(xiàn)代化離不開現(xiàn)代化信息技術,探索建立“互聯(lián)網+網格管理”服務管理模式,提升鄉(xiāng)村治理智能化、精細化、專業(yè)化水平。強化鄉(xiāng)村信息資源互聯(lián)互通,完善信息收集、處置、反饋工作機制和聯(lián)動機制。
第四,創(chuàng)新開展農村集體經濟混合所有制改革。農村集體經濟是鄉(xiāng)村治理的經濟基礎。面對當前我國農村集體經濟普遍存在的發(fā)展水平較低、增收路徑較窄、持續(xù)性較弱等問題,要在成員資格、產權構成、經營方式上加大改革力度,打好這“三張牌”,系統(tǒng)推進農村集體經濟混合所有制改革。在成員資格上,要打破農村集體經濟長期以來依托地域的封閉化運行結構,建立開放式的成員結構,探索人才動態(tài)進出機制。在產權構成上,不僅要加快推進農村集體經濟清資核算與產權確權,而且要允許吸納社會資本,尤其是引導工商資本與村集體合作建立混合所有制產權結構。在經營方式上,不僅要探索多種類型的農村集體經濟實現(xiàn)形式,發(fā)展基于集體成員邊界清晰、集體產權關系明確的股份合作經濟,而且要引入外部經營管理人才與企業(yè)經營管理制度,建立所有權與經營權分離的現(xiàn)代企業(yè)管理制度,探索混合經營等多種實現(xiàn)形式。
(作者系中國宏觀經濟研究院研究員;中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自:《中國經貿導刊》2020,(15),原標題為:推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化要加快破除“四大障礙”與走出“五個誤區(qū)”)

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