摘要：扶貧資產的衍生主要與扶貧行為和扶貧資金投入相關。根據資金投入領域的不同，扶貧資產進一步分化為政府資產、村集體資產、貧困戶家庭資產及組合型資產等。由于資產類型的多樣化，“差異化治理”成為實現扶貧資產有效治理的重要保障。應從晰化產權主體、細化責任主體、優(yōu)化管理方式、活化資產使用、具化收益分配入手，推進扶貧資產差異化治理，確保治理有效。

關鍵詞：扶貧資產；差異化；管理；治理

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告：“我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利”(習近平，2021)。這標志著我國已進入脫貧攻堅后的新的歷史時期，而實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接則成為當前時期的主要目標任務之一。為此，2021年《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現代化的意見》提出“設立銜接過渡期”①，并將“加強扶貧項目資金資產管理和監(jiān)督”作為“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的重要內容寫入《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，這意味著扶貧資產管理問題已成為脫貧攻堅后的新時期亟待解決的重要問題*。過去幾十年來，特別是實施脫貧攻堅戰(zhàn)略以來，隨著國家的經濟實力不斷提高，扶貧資金的規(guī)模不斷擴大。1980—2010年，中央財政扶貧資金累計達2203.22億元。2010—2020年，中央財政專項扶貧資金更是由每年222.7億元增加到1461億元(于樹一等，2020)。2021年中央財政預算安排銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金1561億元(財政部等，2021)②，用于支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。但由于扶貧資金來源渠道和投入方式的多樣化，扶貧資產形成的路徑和性質的差異性，以及在資產運營中所存在的項目規(guī)劃、主體選擇、收益分配等問題，導致扶貧資產管理陷入困境(施海波等，2019)。

從關于扶貧資金資產管理的已有研究來看，有關扶貧資金管理的研究較多，主要集中在扶貧資金的績效(黃林秀等，2019)、審計(王善平等，2013)、監(jiān)管(楊志銀，2017)等方面，而對于扶貧資產的研究相對較少，且多是從經濟學的角度出發(fā)，關注于扶貧資產的賬務處理(王義坤，2017)、會計核算 (朱孟香，2020)、收益分配(徐麗紅等，2017)等內容。然而，很少從治理的角度，關注扶貧資產作為利益相關者眾多的公共事務，其有效管理的實現，是否應當以各利益相關者的權利有效劃分和運行為前提。鑒于此，本文在扶貧資金資產管理的已有研究基礎上，結合當前的實踐，試圖從差異化治理的視角，對扶貧資產管理的基本框架和發(fā)展方向進行分析和建構，以期為提高扶貧資產管理水平，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，乃至全面推進鄉(xiāng)村振興提供參考。

一、扶貧資產的衍生與分化邏輯

1.扶貧資產的衍生邏輯。資產是作為一種法律或對等的權利，為某個或某些人所擁有的，處于貨幣形態(tài)的，或可轉換為貨幣的所有未來有助于實現利益的服務或收益(坎寧，2014)。這表明了資產具有四個主要特征:一是資產表現為貨幣形態(tài)或非貨幣形態(tài)，也就是說既可以是貨幣資金，也可以是自然資產、實物資產、金融資產、人力資產、社會資產等(鄒薇等，2017)有形或無形的非貨幣形態(tài)；二是資產之所以稱之為資產，是因為其是有用的，這種作用體現在其有助于實現利益的服務或能夠產生貨幣形態(tài)的收益；三是獲得這種收益需要擁有對資產的所有權，而所有權作為所有制的法律形式，其涉及和反映著許多派生權利，例如占有權、使用權、收益權和處分權；四是所有權主體既可以是個人也可以是集體，也就是說既存在個人資產，也存在集體資產。因此，個體或集體享有貨幣形態(tài)或非貨幣形態(tài)所產生的貨幣形態(tài)收益，可以從法律意義上理解為對其享有收益權，或者更準地理解為享有支配收益權的權利——所有權?？梢?，資產是在法律和經濟行為共同作用下的產物。

通過扶貧行為而形成的資產也同樣具有以下特征。一是表現為貨幣形態(tài)和非貨幣形態(tài)，一方面是由扶貧資金以及由扶貧資金投入形成的資產構成，例如政府資金，以及包括縣域結對幫扶資金、定點扶貧資金、社會捐贈資金等在內的社會扶貧資金*；另一方面是由與扶貧相關的非貨幣形態(tài)資源要素帶來的效益轉化而成的新的收入流，以及這些收入流轉化為的資產構成，如通過扶貧行為引進人才并由此帶來的收入，以及通過扶貧資金投入激活閑置集體資產而產生的收入所形成的資產。二是扶貧資產的所有權主體是既可以是政府或貧困村，也可以是貧困戶**，也就是說既可以表現為政府資產或村集體資產，也可以表現為貧困戶家庭資產。三是扶貧資產的作用體現在為其所有者帶來貨幣形態(tài)或非貨幣形態(tài)的收益。四是獲得這種收益的前提是對其擁有和控制，即掌握所有權，由于所有權者只可能是政府、貧困村或貧困戶，而扶貧行為的最終受益方明確指向貧困村或貧困戶，因而能夠獲得收益的主體就只包括貧困村和貧困戶。

概言之，扶貧資產可理解為由扶貧資金或非貨幣形態(tài)的扶貧行為在未來可以為擁有其所有權的貧困村或貧困戶創(chuàng)造出貨幣或非貨幣形態(tài)的收益所形成的資產。

2.扶貧資產的分化邏輯。扶貧資產的衍生主要通過扶貧行為和扶貧資金投入，根據扶貧資金投向不同領域，扶貧資產結構又進一步分化。除一次性投入消耗未形成資產的扶貧資金外，從權屬上來看，投入到私人領域的扶貧資金形成了產權屬于個人的貧困戶家庭資產；投入到公共領域的扶貧資金根據依托平臺公司的不同，分別形成了產權屬于政府的政府資產，產權屬于村集體的集體資產，以及產權分屬于政府、村集體和個人的組合型資產。

第一，私人領域的扶貧資產是由貨幣形態(tài)和非貨幣形態(tài)構成，具有貧困戶家庭資產性質的資產。貧困戶家庭資產性質的扶貧資產有著貨幣形態(tài)和非貨幣形態(tài)之分。就貨幣形態(tài)的扶貧資產而言，這種資產一般是以發(fā)放現金或以補貼形式發(fā)放給農戶。而非貨幣形態(tài)的扶貧資產主要包括有形資產和無形資產兩類，是通過扶貧資金投入到產業(yè)或公益項目而形成的，例如資金投入產業(yè)項目獲得的工具、設備等，或是投入到教育項目，獲得的知識、技能等收益。

第二，公共領域的扶貧資產是依托于政府或非政府平臺公司形成的，其結構主要由政府資產、村集體資產和組合型資產共同構成。

首先，依托政府平臺公司形成的，具有政府資產性質的扶貧資產。作為政府資產的扶貧資產，是由扶貧資金通過政府組建的平臺公司等形成的扶貧項目，并由此產生的資產。因為在這個產權關系中，扶貧資金所形成的資產的所有權歸各級財政或國資管理部門，而使用權則屬于政府組建的帶有企業(yè)性質的平臺公司，因而由其轉化而來的資產便屬于政府資產的范疇。同時，因使用者可以是行政單位、事業(yè)單位、國有企業(yè)等，故而政府資產所有權與使用權表現為分離狀態(tài)。因此，如果平臺公司將其擁有的扶貧資產以貸款等形式交給村集體使用，就意味著將使用權和部分收益權轉交給村集體，但資產的所有權始終歸屬于各級財政或國資管理部門。其次，依托政府或非政府平臺公司形成的，具有村集體資產性質的扶貧資產。作為集體資產的扶貧資產，其形成主要依托于政府所設的平臺公司或非政府性質的公司企業(yè)，形成途徑主要有三種:一是貨幣形式的資產，即各級財政直接下?lián)艿挠糜诎l(fā)展村級集體經濟的扶貧資金，如農村集體經濟發(fā)展資金等；二是由扶貧資金轉化而成的資產，如通過財政下?lián)苜Y金依托于政府平臺公司、集體企業(yè)、龍頭企業(yè)等發(fā)展產業(yè)項目或參與入股分紅等所形成的資產；三是以貸款等形式，從政府平臺公司獲得扶貧資金并由此產生的資產，或是通過金融機構的扶貧貸款形成的資產等。

最后，依托政府平臺公司形成的，具有政府資產、村集體資產和貧困戶家庭資產組合性質的扶貧資產。就扶貧資產的組合來看，主要有三種類型。一是“政府+貧困戶”型扶貧資產。這種扶貧資產的形成源于政府平臺公司將利用扶貧資金購買的生產物品等交給貧困戶使用，貧困戶則利用扶貧資金投入到教育項目而所學的知識和技術，用于使用生產物品，從而產生收益。二是“村集體+貧困戶”型扶貧資產。這種扶貧資產是通過將貧困戶的扶貧貸款所獲得的扶貧資金入股到農村集體經濟組織的產業(yè)發(fā)展項目中而形成的。三是“政府+村集體+貧困戶”型扶貧資產。這種扶貧資產的形成則是農村集體經濟組織通過利用農村集體經濟發(fā)展資金等扶貧資金，以及以貸款等形式經政府平臺公司獲得的扶貧資金來發(fā)展鄉(xiāng)村項目，并由此產生的收益。這部分收益中的一部分以股權等形式返還給貧困戶，一部分以利息等形式支付給政府平臺公司，剩下的部分形成集體資產。

二、扶貧資產的管理與治理

1.扶貧資產的管理與治理之差異。所謂的管理是支配在日常生活中的運用和執(zhí)行，而支配則意指“一群人會服從某些特定的(或所有的)命令的可能性”(韋伯，2004)。同時，管理的產生是由于委托代理關系，這種委托代理關系的確立需要合乎法律規(guī)范的契約制度，因而管理也是一個制度性的概念(程杞國，2001)。因此，扶貧資產的管理體現了通過合乎法律規(guī)范的契約制度確立的委托代理關系，進而對扶貧資產形成支配的行為。治理則不同。一是治理反對“支配”，強調“調和”，并以此為基礎。二是治理不是一個靜態(tài)的規(guī)則系統(tǒng)，而是一種動態(tài)的活動(瑪麗－克勞德?斯莫茨，1999)。在這種活動過程中，不同的利益能夠得到調和并以此實現合作(俞可平，2015)。三是“治理確實屬于制度的范疇，但其性質較為一般化”。同時，在治理中，通過行使權威，對秩序以及經濟與社會進行管控和調節(jié)的主體是多元的(彼埃爾?德?塞納克倫斯，1999)?？梢?，與管理相比，治理是一個內容更為豐富，包容性更強的概念(周曉菲，2013)，起到對經濟與社會秩序的調和功能，而這種調和是由多元主體，通過民主、參與和互動的方式予以實現。就扶貧資產而言，由投入到公共領域的扶貧資金所形成的政府資產、村集體資產以及組合型資產，一是本身即為公共領域事務，具有公共性；二是由于所有權主體各異，因而所涉及的利益相關者眾多，即包括政府平臺公司、貧困戶以及農村集體經濟組織等在內的多元主體；三是現有的制度在推動政府職能轉變的同時，也強化了農村集體經濟組織成員、貧困戶的民主權利，確保其參與和互動性。就每個主體而言，具體來看:

關于政府的權利，就政府資產本身而言，其最終所有者是全體人民，形式意義上的所有者是國家，而實際操作意義上的所有者是以各級財政或國資管理部門為代表的政府，監(jiān)督管理者是政府資產的主管部門，使用者則是行政單位、事業(yè)單位、國有企業(yè)等，也就是說政府代表全體人民擁有政府資產的所有權，并獲得所有權利益(張國清等，2017)。在集體資產管理方面，對于政府的權利也有著明確的規(guī)定，例如我國《憲法》規(guī)定:“國家保護城鄉(xiāng)集體經濟組織的合法的權利和利益，鼓勵、指導和幫助集體經濟的發(fā)展”；2021年《鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定，各級人民政府應當引導和支持農村集體經濟組織發(fā)揮依法管理集體資產、開發(fā)集體資源、服務集體成員等方面的作用，保障農村集體經濟組織的獨立運營和發(fā)展壯大。在法規(guī)方面，《農村集體經濟組織財務公開規(guī)定》規(guī)定，政府對于農村集體經濟組織財務公開的實行和制度的建立健全行使指導和監(jiān)督職責，并對其中存在的問題進行查處。在政策方面，2016年《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》指出:“對集體財務管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓，防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為?！?/span>

關于農村集體經濟組織的權利，在集體資產管理上，我國法律法規(guī)及政策中對于農村集體經濟組織所應享有的權利有著明確規(guī)定，例如《憲法》規(guī)定，農村集體經濟組織應享有自主權，自主決定經營管理中的重大問題；《物權法》規(guī)定，農村集體經濟組織應代表農民集體對土地等屬于集體所有的資產行使所有權，也承擔向成員公布集體資產狀況的職責；《農業(yè)法》規(guī)定，農村集體經濟組織承擔“為其成員提供生產、技術、信息等服務”的職責；2017年《民法總則》及2020年《民法典》規(guī)定，農村集體經濟組織作為特別法人，享有獨立的法人地位；2021年《鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定，農村集體經濟組織依法享有管理集體資產、開發(fā)集體資源以及獨立運營等權利。此外，《民法通則》《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》《農村集體經濟組織財務公開規(guī)定》《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》等現有法律法規(guī)及政策對農村集體經濟組織的權責也都有明確的規(guī)定。

關于農村集體經濟組織成員的權利，就農戶家庭資產而言，我國《憲法》明確規(guī)定:“公民的合法的私有財產不受侵犯”?！皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產權和繼承權”。因此，農戶享有對家庭資產的所有權，也就意味著貧困戶同樣享有作為家庭資產一部分的扶貧資產的所有權。在集體資產管理方面，現有法律對于集體成員在其中的權利也有明確規(guī)定，例如我國《憲法》規(guī)定，“集體經濟組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題”；《農民專業(yè)合作社法》規(guī)定，合作社成員“享有表決權、選舉權和被選舉權，按照規(guī)定對本社實行民主管理”，并享有“利用本社提供的服務和生產經營設施”的權利以及參與分配合作社盈余的權利；《土地管理法》對于組織成員在征收土地的補償費用的收支狀況等方面的監(jiān)督權也有明確的規(guī)定；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定:“農村集體經濟組織投資設立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其企業(yè)財產權屬于設立該企業(yè)的全體農民集體所有”。此外，在《物權法》等法律中也都明確規(guī)定，土地發(fā)包、所有權變動、費用的使用和分配以及承包方案等事項都需要經本組織成員同意決定。這表明，農村集體經濟組織成員的權利主要涉及民主管理和財產管理兩個方面。

同時，隨著農村集體經營性資產股份合作制改革的推進，包括扶貧資產在內的集體經營性資產以股份的形式量化到農村集體經濟組織成員，每位成員也由此轉變成為農村集體經濟組織的股東。這一新的身份也將賦予其更加具體的權利。按照《中華人民共和國公司法》規(guī)定:“股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利”。故而農村集體經濟組織成員除享有表決權、召集權、知情權、選舉權等共益權外，還享有股份分紅權等自益權(臧之頁等，2018)，從而使農民的財產權利得以明晰(仇葉，2018)。

2.扶貧資產的管理與治理之統(tǒng)一。通過對管理與治理的分析可以看出，兩者有著眾多的差異，但同時兩者的目標趨于一致，即實現社會共同利益(羅烜，2014)。并且，兩者間的差異也具有互補性。

第一，空間性與聚焦性的互補。管理的對象，既可以是具體的事務，也可以是具象的空間。所以，管理的對象總是聚焦于某個具體的事務或事物，而治理的對象則是整個公共領域。由于公共領域是“一種介于市民社會中日常生活的私人利益與國家權力領域之間的機構空間和實踐”(汪民安，2007)，因而治理的對象往往具有空間性，并且這種空間既可以是具象的，也可以是抽象的，如網絡空間。但是兩者雖然有差異，卻互不排斥。治理對于空間領域的調和效果，只能通過對具體事務或事物的處理效果來體現，而對具體事務或事物的處理，則是管理的分內之事。同時，接受管理的眾多事務或事物，又都是存在于接受治理的空間之中。因此，治理的空間性與管理的聚焦性構成互為依補的關系。

第二，制定者與執(zhí)行者的互補。治理活動的進行需要依靠制度手段，治理主體的行為也是依靠制度來規(guī)范。因此，制度貫穿于動態(tài)的治理活動之中。正是制度功能作用的發(fā)揮，確保了治理活動的規(guī)范有序，因而一個治理活動過程，也可以理解為一個制度運行過程。而管理的起始點是合法的契約制度所形成的委托代理關系，也就是說這種關系是在制度運行下所形成的。因此，支配關系應當建立在制度運行合法的前提之下。而有效的治理也就意味著制度運行的合理、合法化。這表明，治理是管理的前提。就像在一個公司中，治理決定著公司的決策，而管理則決定著公司的運營(李維安，2009)。所以，治理是對管理做出安排的前提，既決定著管理者是誰，例如管理者是一元的，而決定管理者的對象是多元的，管理者是誰就要通過治理來決定，也決定著管理如何進行，即管理是對對象的完全支配，而用什么方式來支配，則由治理決定，是多元的治理主體通過運用制度賦予的權利，進而賦予管理者對管理對象的支配權力。

可見，完全的管理行為是自上而下的一元支配，而治理與管理的統(tǒng)一則體現了由多元治理到一元管理的合法轉化，體現的是多元調和下的一元支配。所以，管理應當建立在治理的基礎之上，通過多元治理主體行使自身的權利，對管理做出安排，因而只有治理完善，各主體權利得到規(guī)范與保障，管理的安排才能合理，進而才能避免管理中的問題，管理才能有效。同時，也只有通過管理產生的效果，才能直觀地反應治理的效果。扶貧資產作為一個具體的事務，需要運用管理的方式。但對于公共領域的扶貧資產而言，其本身既存在委托代理關系，又屬于公共事務范疇，還涉及眾多利益相關者。這就決定了這一類扶貧資產的管理需要建立在其利益相關者通過運用制度賦予的權利，進而賦予管理者對扶貧資產的支配權力。也就是說，需要建立在對于其所處的公共領域的有效治理的基礎之上(見圖1)。

圖1  扶貧資產管理與治理結構 

綜上，本文將公共領域的扶貧資產納入銜接過渡期扶貧資產治理范疇，同時還考慮到為加強政府資產的管理，2014年財政部黨組組建資產管理司，承擔行政、事業(yè)單位國有資產管理，國有企業(yè)資產和產權管理，國有資本經營預算管理，以及國資國企改革及資產評估管理等工作(陸慶平，2015)。

這意味著政府資產已有專業(yè)的機構作為權利行使主體參與到相關治理活動之中，因而資產本身在保值增值和有效利用等方面已經得到相應的保障。故而本文所探討的內容僅涉及扶貧資產中的村集體資產和組合型資產的差異化治理問題(見圖2)。

圖2  扶貧資產的衍生—分化—治理邏輯

三、扶貧資產的“差異化治理”趨向

管理與治理的關系決定了，管理中出現的問題，除究其自身原因外，還必須通過改善治理才能從根本上使之得到解決。這就對如何進行有效治理提出了要求。而隨著社會由功能“泛化”向“分化”轉變，治理方式也隨之發(fā)生相應轉變，在轉變過程中，“個人和組織的社會功能趨于單一、整個社會的分工和專業(yè)化水平大幅提高、各社會子領域的邊界日益清晰、社會治理規(guī)則的規(guī)范性、穩(wěn)定性和可預期性不斷增強”。在公共領域表現為，各子領域均遵循各自規(guī)則運行，個人的角色和功能呈現單一化且遵循各子領域的規(guī)則行事(宣曉偉，2018)，從而體現出差異化特征，一是治理領域的差異化，意味著政治、經濟、文化等領域遵循本領域內的規(guī)則進行治理，且各領域間互不干預；二是治理權責的差異化，意味著各治理領域中的主體依據本領域內的規(guī)則所賦予的權利參與治理活動。

1.治理領域的差異化。扶貧資產隸屬于經濟領域事務，這也就意味著應由經濟領域主體行使權利參與治理，或者說應由經濟領域主體進行“賦權”。我國農村經歷了由“政社合一”的人民公社體制向政經分開的“鄉(xiāng)政村治”的重大轉變(徐勇，1997)，進而形成了以土地集體所有為基礎的，由農村集體經濟組織制度與村民自治組織制度交織構成的農村治理基本框架(中共中央辦公廳等，2015)，從而使得農村集體經濟組織在我國農村治理中的獨立主體地位得以凸顯。隨著2015年《農村改革綜合性實施方案》以及2016年《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》兩個關于農村改革的重要文件同時提出了“政經分開”的政策主張。農村集體經濟組織及其成員在農村經濟領域的主體地位進一步得到明確。在此基礎上，我國還先后頒布了一系列法律法規(guī)，用以鞏固農村集體經濟組織在農村經濟領域治理中的絕對地位。例如2017年《民法總則》、2020年《民法典》以及2021年《鄉(xiāng)村振興促進法》中都明確規(guī)定，農村集體經濟組織依法享有特別法人地位和獨立運營地位。這表明，農村集體經濟組織具有與村委會同等的法人地位，一經設立，其職能不能任意由村委會代替行使。同時，雖然也規(guī)定了在未設立集體經濟組織的村莊，村委會可以依法代替集體經濟組織行使其職責。即便如此，凡是涉及到集體經濟相關事項的辦理，也需要經過村民會議的討論后決定。但只要設有集體經濟組織，村委會就應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主經營權?？梢?，現有制度無疑將農村經濟領域事務從其他領域事務中剝離，從而為扶貧資產差異化治理的開展提供了有利條件。

2.治理主體權責的差異化。在2017年3月頒布的《中央財政專項扶貧資金管理辦法》中，對政府在扶貧資產管理中的權責進行明確了地規(guī)定，一是中央財政專項扶貧資金項目審批權限下放到縣級，二是扶貧資金各支出方向資金的分配方案、預算安排和資金下達，三是資金和項目具體使用管理、績效評價、監(jiān)督檢查，四是通過政務公開的形式，接受社會監(jiān)督，并配合審計、紀檢監(jiān)察、檢察機關做好資金和項目的審計、檢查等。2021年5月頒布的《關于加強扶貧項目資產后續(xù)管理的指導意見》又進一步圍繞“摸清扶貧項目資產底數”“有序推進確權登記”“落實后續(xù)管理責任”“規(guī)范后續(xù)管護運營”“規(guī)范收益分配使用”“嚴格項目資產處置”等內容，提出了具體措施。實際上，2019—2021年，各地已經分別制定了關于扶貧資產的管理辦法、意見，以及扶貧項目資產后續(xù)管理辦法、實施意見等，對扶貧資產的權責主體和管理方法等進行了明確規(guī)定。

首先，關于扶貧資產的權屬及管理，在各地的管理辦法和意見中主要采取以確權為基礎，按產權歸屬分級管理的方式。一是明確扶貧資產的所有權。主要有單主體分層確權以及多主體確權的形式，單主體分層確權主要包括: 確權到村集體，例如江蘇省、山西省等; 到村、戶兩層，例如安徽省; 到政府、村集體、農戶三層，例如廣東省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省、重慶市等，而多主體確權是將扶貧資產所有權確權到不同的主體，例如內蒙古自治區(qū)。同時還規(guī)定，難以確權到個人的扶貧項目資產，原則上確權到村集體經濟組織。二是采取分級管理。主要規(guī)定了確權到戶的扶貧資產由農戶自行管理;確權到縣的扶貧資產，要符合國有資產管理的有關規(guī)定要求; 確權到鎮(zhèn)、村的扶貧資產，要符合農村集體“三資”管理有關規(guī)定要求。個別地區(qū)還提出建立分級管理臺賬，如江西省規(guī)定建立縣級扶貧項目資產臺賬、行業(yè)部門分類臺賬和鄉(xiāng)村明細臺賬。

其次，關于扶貧資產的所有權派生權利的轉移，在各地的管理辦法和意見中主要涉及使用權、收益權、監(jiān)督管理權三個方面。一是使用權。例如內蒙古自治區(qū)規(guī)定，所有權與經營權相分離，通過經營合同確定權責; 安徽省規(guī)定，扶貧資產的使用權發(fā)生轉移后，所有權人不得干涉使用。二是收益權。例如廣東省規(guī)定，收益歸所有權人分配; 廣西壯族自治區(qū)規(guī)定，收益分配方案由產權所有者集體研究，而江蘇省則更加明確地規(guī)定了收益權屬于集體經濟組織和全體成員。同時，還存在收益權與所有權分離的特殊情況，例如精準幫扶項目所形成的扶貧資產其所有權歸屬于村集體，但收益權在約定時間內屬于建檔立卡低收入農戶。三是監(jiān)督管理權。主要規(guī)定了所有權人和政府部門同時享有對扶貧資產使用情況監(jiān)督管理的權利。甘肅省還提出建立扶貧項目資產全程跟蹤監(jiān)測機制和風險預警機制，對長期閑置和低效利用的扶貧資產進行及早預警和及時介入。四是處置權。各地均提出要根據產權歸屬明確處置方式，如對分別屬于國有資產和集體資產的扶貧項目資產，嚴格按照國有資產和村集體資產的管理規(guī)定進行處置，并明確以個人、村集體經濟組織名義入股或參股企業(yè)等經營主體的扶貧項目資產的股權處置方式。

最后，關于扶貧資產的責任主體認定，在各地的管理辦法和意見中主要涉及產權認定、合同認定、購買服務認定三種形式。一是產權認定。按所有權分層管理落實責任主體，資產產權屬于縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 人民政府的，應落實具體單位、具體責任人負責管護。同時，各政府部門在監(jiān)督管理上同樣負有責任。二是合同認定。將經營主體作為責任主體，并以合同條款明確扶貧資產的責任主體。三是通過購買服務形式明確責任主體。還有多地著重強調貧困群眾在扶貧資產管理中的主體地位，要確保貧困群眾對扶貧資產的知情權、決策權、管理權、監(jiān)督權。除制定相關制度以外，各地在明晰扶貧資產權責主體、加強扶貧資產管理方面也進行了實踐探索，其中以山東省臨沂市沂水縣、甘肅省酒泉市瓜州縣、內蒙古自治區(qū)赤峰市林西縣等地的“四權分置”模式最具代表性。這種模式的特征主要體現在，扶貧資產的所有權、經營權、收益權和監(jiān)管權分屬于不同的主體。一是所有權歸屬于村集體。除明確到建檔立卡貧困戶的扶貧資產外，全部劃歸村集體所有，并將經營性資產分為公益類資產、經營類資產、金融類資產等類型。二是經營權歸屬于承接經營主體。承接經營主體主要包括合作社、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等。經營主體的確立需經村“兩委”班子、扶貧理事會共同研究，村民代表會議討論決定，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅領導小組審核把關，再由經營主體通過契約的形式從村集體手中獲得扶貧資產的經營權。經營管理采取入股分紅、委托經營、出租合作等方式。三是收益權歸屬于貧困戶和村集體。扶貧資產產生的收益，按一定比例分配給村集體與貧困戶使用，通過保底收益、分紅退出、扶貧基金、按股分紅、勞務收入等方式維護貧困戶收益權。四是監(jiān)管權歸屬于政府機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據村財鄉(xiāng)管等相關規(guī)定，將扶貧資產納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村集體資產管理平臺，采取分級管理或統(tǒng)一管理的形式，對扶貧資金使用，扶貧資產運營管理和收益分配進行日常監(jiān)管。

四、扶貧資產轉向“差異化治理”的現實困境

1. 扶貧資產所有權的“錯位”與“虛化”。為了實現扶貧資產的統(tǒng)一管理和科學使用，多地成立了由當地政府組建的平臺公司，但平臺公司的介入，一方面搶占了農村集體經濟組織作為獨立法人的經濟主體地位; 另一方面也將本應屬集體所有的扶貧資產，通過平臺公司的介入轉變成為政府資產，由政府全權管理，從一定程度上“合法”的剝奪了集體經濟組織及成員對扶貧資產的所有權。從而導致了扶貧資產所有權的“錯位”，即本應屬于村集體和貧困戶所有的扶貧資產，反而成為了政府資產，這就使政府享有相關的一切權利，進而成為了扶貧資產的“合法”主導者。同時，在相關制度規(guī)定中，扶貧資產的使用、收益分配及監(jiān)督管理由所有權人決定，但政府也同時享有監(jiān)督管理的權利，而在實際運行中，資金的使用也需要經政府的批準，扶貧資產收益的分配也有明確指向性，從而導致政府部門實際享有扶貧資產使用、收益分配的最終決定權和監(jiān)督管理權。這就意味著即便村集體享有扶貧資產的所有權，也無法

自行決定資產的使用與收益分配?；蛘哒f，所有權即便清晰，在權利運行中實際上也被逐級虛化了。當然，這種方式的初衷是為了提高扶貧資產的使用效率，確保扶貧資產保值增值，也著實獲得了一定的成效，但卻無形中削弱了村集體與貧困戶的主體作用。

2. 扶貧資產確權“泛化”。現有規(guī)定雖然明確了政府、村集體、貧困戶各自憑借所有權人身份分別享有扶貧資產的所有權，但是在多元產權主體共存的扶貧資產組合中，產權歸屬仍顯泛化，如以貧困戶貸款形式獲得的扶貧資金是否屬于貧困戶所有，如果屬于，那么脫貧攻堅后轉為集體資產其合法性如何保障，貧困戶的所有權權益又如何保障。這就導致在現實中難以確定扶貧資產所有權主體，例如村集體用貧困戶的扶貧資產入股發(fā)展產業(yè)，但所獲收益由集體成員共同分配，或是脫貧攻堅時期被認定為貧困戶所有的收益，在任務完成后則被默認為集體資產，由集體成員共同分配。產權主體的不確定性，極易引發(fā)利益相關者的一擁而上和一拍而散。同時，當農村集體經濟組織成員或貧困戶缺失擁有扶貧資產所有權的意識，也就缺乏參與扶貧資產治理的意識和積極性。此外，確權泛化也極易導致責任主體不明，一旦存在投資失敗等風險，貧困戶的損失又將由誰來承擔。

3. 扶貧資產的“超常規(guī)”形成與“常態(tài)化”管理之間的矛盾。脫貧攻堅之所以能夠取得巨大成果，在很大程度上是依靠中國特色社會主義制度優(yōu)勢下“超常規(guī)”的社會動員力度，而隨著脫貧攻堅任務目標的完成，這種動員方式將逐步轉向常態(tài)化，以集體行動能力為基礎( 涂圣偉，2020) ，因而“超常規(guī)”組織動員下形成的扶貧資產，也將主要交由村集體來管理，從而引發(fā)一系列的潛在問題:一是土地或集體資產租賃關系如何維持，例如在政府接洽下農村集體經濟組織與龍頭企業(yè)等建立合作關系，在任務完成后，如若政府選擇退出，該如何維持。二是如何確保設備設施的后期維護，如扶貧項目所形成的設備和設施的維護需要專門的技術

人員和后續(xù)資金，但在現有規(guī)定中，管護費用主要依靠經營收益，管護人員優(yōu)先選擇脫貧人口①，然而經營收益一旦減少，管護費用如何保障，以及脫貧人口的技術水平能否勝任，又如何提高都將成為隱患，這些因素一旦缺失，極易造成資產閑置( 盧正學，2018) 。三是扶貧資金投資項目運營如何保障，如在“第一書記”幫扶下建設的項目，在其離開后，將面臨項目如何管理的問題。此外，形成的大量固定資產如何管理也將成為脫貧攻堅后亟需面對的問題。

4. 扶貧資產使用的穩(wěn)定性與靈活性難以兼顧。對于扶貧資產的管理與治理旨在堅持保值增值，防止閑置浪費，因而在扶貧資產的使用問題上，就會存在穩(wěn)定性與靈活性的矛盾問題。在村集體經濟空殼化嚴重的時期，許多村干部即便有能力和想法，但因缺乏資金支持，心有余而力不足。通過脫貧攻堅形成的巨大扶貧資金資產無疑為村集體經濟發(fā)展提供了可能。然而，如果將資金用于發(fā)展產業(yè)，又存在極大的不確定性，也需要承擔相應的風險，這又與政策中的確保扶貧資產保值增值相矛盾，從而導致村集體不敢隨意使用扶貧資金，但又不能閑置浪費，因而就會選擇最為穩(wěn)妥的方式，如將村集體經濟發(fā)展資金或貧困戶扶貧資金入股大

型企業(yè)，從而在降低資金使用風險的同時，也能夠以利息的方式定期獲得穩(wěn)定收入，在一定程度上實現扶貧資產的保值增值，但是這種方式一是回報率較低，二是收入渠道單一，難以激發(fā)農戶的積極性，也難以推動農村集體經濟的發(fā)展，因而無法帶給村集體和貧困戶以實質性改變。因此，如何平衡扶貧資產使用的穩(wěn)定性與靈活性，也是在扶貧資產管理與治理中需要面臨的問題。

5. 貧困戶的收益權缺乏合法性保障。現有政策規(guī)定，扶貧資金只能用于扶貧工作，但所有權屬于政府的扶貧資產，其收益權也就相應的歸屬于政府，這也就意味著政府能夠合法支配所得收益，既可以將收益分配給貧困戶，也可以另作他用。就應然的受益方———貧困戶而言，其享有收益的結果并不受法律保護，而只是作為政府對所得收益行使使用的一個對象。因此，貧困戶的權益實際上無法得到合法保障，隨時面臨失去扶貧資產收益權的風險。另一方面在組合型扶貧資產中，收益權如何來界定，如在個別地區(qū)所采用的“平臺公司+龍頭企業(yè)+合作社+農戶”的產業(yè)組織模式中，采取各參與主體按比例分紅的方式，也就意味著扶貧資產收益方不僅限于貧困戶，還包括龍頭企業(yè)、政府平臺公司、合作社等不同經濟實體，這與政策規(guī)定的貧困戶應享有扶貧資產收益權是否相悖。同樣的，如果收益主體只限于貧困戶，龍頭企業(yè)、合作社等新型經營主體也就很難產生參與動力，從而導致扶貧資產轉變?yōu)閱我坏氖兆饨洕鲐氋Y產的多樣化增值也就難以實現。這些問題都反映了在扶貧資產收益權方面的政策與法律間的矛盾。

五、扶貧資產轉向“差異化治理”的路徑選擇

1. 晰化產權主體。根據扶貧資金、資源對接主體明確產權。扶貧資產如若通過政府平臺公司形成，其所有權應明確到平臺公司; 如若通過村集體經濟組織形成，其所有權應明確到村集體經濟組織; 如若直接對接貧困戶形成，其所有權應明確到貧困戶。就組合型扶貧資產而言，為維護政府、村集體、貧困戶三方權益，應明確規(guī)定扶貧資產的使用方只享有資產的使用權，不應以使用權轉移而轉移所有權。但扶貧資產如若以股權形式投入企業(yè)或其他經濟主體統(tǒng)籌運營，應按照《公司法》中的有關規(guī)定落實產權歸屬。同時，就所有權行使的角度來看，對于以政府平臺公司為使用權主體的組合型扶貧資產而言，應當定期向村集體經濟組織及貧

困戶公示資金使用情況及收益情況，及時回復并解答村集體經濟組織及貧困戶關于資金使用的疑惑。對于以村集體經濟組織為使用權主體的組合型扶貧資產而言，政府不得干涉扶貧資產的使用、收益分配等，但可以發(fā)揮監(jiān)督、指導和服務等功能。村集體經濟組織成員及貧困戶可以通過直接參與到集體資產的管理，或是通過民主形式選舉代理人代為管理的方式行使所有權。

2. 細化責任主體。由于扶貧資產既包括政府資產、村集體資產、貧困戶家庭資產，又包括各種形式的組合型扶貧資產，因而應當根據不同的扶貧資產形式和管理模式細化責任主體。一是明確責任主體的一元性或多元性。無論是集體資產性質的扶貧資產還是組合型扶貧資產都涉及到多主體權益，而各主體在享有權益的同時，又需要承擔相應的責任義務，因而需要明確承擔責任主體劃分，是只根據所有權主體來確認責任主體，還是根據利益相關者來分別確認責任主體。二是需要分類確認責任主體。如若責任主體為一元，就應明確責任主體是行使所有權主體，行使使用權主體，還是行使監(jiān)督權主體。如若責任主體為多元，則需明確作為資產的所有權主體、使用權主體、監(jiān)督權主體，分別所應承擔的具體責任。

3. 優(yōu)化管理方式。扶貧資產應采取靜態(tài)和動態(tài)相結合的管理方式。就靜態(tài)管理而言，扶貧資產的管理人員要保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)，尤其是核心管理人員。在此基礎上，管理崗位的職責要保持相對穩(wěn)定，這一方面能夠使管理人員充分發(fā)揮管理作用; 另一方面也能在扶貧資產使用、管理等方面出現問題之時，能夠及時準確追責，進而形成對管理人員的制約。就動態(tài)管理而言，應建立動態(tài)扶貧資產管理系統(tǒng)，全面且真實地呈現出扶貧資產情況，為農村集體經濟組織成員及貧困戶及時獲取扶貧資產數據變化的情況提供有效渠道，在最大限度地防范財務風險的同時，有效提高扶貧資產的利用率。此外，為加強扶貧資產管理，確保扶貧資產保值增值，一是政府應設立專門扶貧項目管理機構，負責扶貧項目的后續(xù)協(xié)調、技術、維護等工作，將政府的服務功能進一步細化并明確，從而有針對性地發(fā)揮效用。二是農村集體經濟組織應進一步完善制度章程，細化組織內部決策機構、監(jiān)督機構、執(zhí)行機構的職責，在為組織成員參與扶貧資產的管理提供有效路徑的同時，實現與政府扶貧項目管理機構的有效對接，在借助外力的同時，逐步強化獨立運營項目的能力。

4. 活化資產使用。扶貧資產既可以用于發(fā)展集體經營，也可以用于發(fā)展家庭經營。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)意在使每個人都擺脫絕對貧困，也只有每個人都擺脫貧困，才能最終實現共同富裕這一偉大理想。并且發(fā)展農村集體經濟也旨在實現共同富裕，因而與個人富裕并不沖突。因此，在扶貧資產使用上，應采取靈活的方式，既不能忽視集體，也不能忽視個人。在集體積累較多、初始稟賦較好、適合發(fā)展產業(yè)的地區(qū)，應鼓勵農村集體經濟組織進行獨立運營，將扶貧資產投入到產業(yè)發(fā)展之中，依托“一二三產”的集體經濟實現保值增值; 在無集體經營性資產的、不適合發(fā)展產業(yè)的地區(qū)，應發(fā)揮政府的指導、服務等功能，引導農村集體經濟組織或貧困戶以扶貧資產入股龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社等新型經營主體; 在居住較為分散、適合發(fā)展家庭經營的地區(qū)，可將扶貧資產分別用于強化農村集體經濟組織的服務功能和農戶家庭經營，使農戶能夠更好地依托農業(yè)生產經營合作社、勞務合作社等經濟實體，實現小農戶與大市場的銜接。

5. 具化收益分配。從激發(fā)多元主體積極性的角度來看，通過合理分配扶貧資產收益，使利益相關者能夠合法、合規(guī)、合理的獲得收益，既能實現多方共贏，也能實現扶貧資產的保值增值。為此，一方面應當從制度上明確扶貧資產的收益權主體，即明確扶貧資產的收益權應由多個主體共同享有，還是只限于貧困村或貧困戶，以及收益的歸屬是由所有權人來決定，還是由其他主體來決定; 另一方面也應當明確收益權變更的標準，如以貧困戶實現脫貧為標準，在這一標準實現后，收益權將進行合法變更。在此基礎上，還要進一步明確脫貧攻堅任務目標完成后，收益權主體能否變更及變更條件，如以入股村集體經濟組織形式享有收益權的貧困戶，在實現脫貧后，收益權由集體經濟組織收回，使原貧困戶能夠以集體成員的身份繼續(xù)參與分紅，從而既能夠防止返貧，又能夠壯大集體經濟，進而實現多方共贏。因此，只有在制度上明確收益權歸屬問題，才能確保收益分配合法化，從而維護各方權益。

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（作者杜志雄系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現》學術委員、湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，中國社會科學院農村發(fā)展研究所黨委書記；崔超系山東師范大學公共管理學院；中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《農業(yè)經濟問題》2022 年第1 期）

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