——對HF農(nóng)業(yè)合作社典型生成過程的考察
摘要：當前政府在合作社治理中的典型偏好有其獨特的產(chǎn)生過程和機制。地方政府的治理困境、政績壓力以及合作社內(nèi)在的發(fā)展需求，共同推動著合作社典型治理的生成。典型治理是政府在社會動員不足情況下的一種選擇性治理，是政府通過“以點帶面”的方式推動多元主體參與政策實施的一種手段?？h域典型治理是在政府推動下對典型地區(qū)的復制與強化，政府、精英與市場之間的互動是典型治理的動力源頭。具體而言，政府治理困境和治理壓力是典型治理的現(xiàn)實動力，市場的選擇偏好是典型治理的外部推力。但典型治理主要關(guān)注政府層級內(nèi)部的運轉(zhuǎn)，忽視了人民群眾的利益。要轉(zhuǎn)變這種現(xiàn)狀，就必須通過制度設計保障人民群眾的治理主體性。
關(guān)鍵詞：縣域政治；合作社；典型；典型治理
一、問題的提出
“樹典型”在傳統(tǒng)政治中以旌表、卓異等多種形式普遍存在，但作為一種普遍的政治治理方式，則是中共革命所創(chuàng)制和發(fā)明的。毛澤東《關(guān)于領導方法的若干問題》一文關(guān)于“一般和個別相結(jié)合”的論述，成為“樹典型”工作方法的理論基礎和意識形態(tài)來源。在中國共產(chǎn)黨的領導下，“樹典型”作為一種政治治理方式已經(jīng)貫徹到國家政治生活和社會治理的各領域，但在不同歷史發(fā)展階段和具體情境下，“樹典型”背后的治理目標和行為邏輯仍然存在較大差異。
稅費改革后，國家農(nóng)村治理方式發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，一方面通過項目治理方式強化了對農(nóng)村公共服務的外部供給，另一方面通過鼓勵農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等農(nóng)村社會組織發(fā)展激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部活力。尤其是2007年《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》正式生效以來，新型農(nóng)業(yè)合作社已經(jīng)成為地方政府爭相發(fā)展的目標和農(nóng)村治理的主要載體。在地方政府發(fā)展合作社的過程中，各種合作社“示范”或“亮點”不斷涌現(xiàn)，成為地方政府治理中的“典型”，典型治理作為地方政府治理重要方式在合作社治理中得到顯著呈現(xiàn)。
學界對典型治理的研究主要集中在典型生成機制和典型功能機制兩個方面。對典型生成機制的研究主要通過個案分析的形式來實現(xiàn)，既有對改革開放后諸如華西村、南街村等“樣板”的解讀，也有對改革開放前特定歷史時期典型人物和對象的分析。在典型生成機制方面，存在外部國家視角和內(nèi)部本位視角的不同偏重。外部國家視角強調(diào)典型是國家政治權(quán)力塑造的產(chǎn)物，是國家意志的體現(xiàn)。這種視角強調(diào)國家政治權(quán)力對塑造典型的目的與過程的影響，是當前典型治理研究中的主要取向，如賈艷敏對大躍進時期鄉(xiāng)村政治典型的分析，李靜萍對農(nóng)業(yè)學大寨運動整體過程的分析，光梅紅對大寨村的個案分析等。以上研究都十分注重國家權(quán)力對典型對象的影響。內(nèi)部本位視角主要從典型對象本身的特性出發(fā)，分析其成為典型的原因，如劉倩認為南街村以“共產(chǎn)主義”文化為基礎的管理和發(fā)展模式是其成功的重要基礎，折曉葉則指出村莊特性與“示范”標準的契合進一步強化了村莊爭取項目的自我行動。對典型功能機制的研究主要集中于執(zhí)行功能和治理功能兩個方面。執(zhí)行功能主要是保證政策本身的實施與執(zhí)行，尤其是在通過政策“試點”推進“以點帶面”的政策施行上。韓博天對“分級制試驗”的研究，王紹光對“試點機制”的研究，都強調(diào)了政治典型對政策本身的意義。治理功能主要是對社會民眾的動員、激勵和社會整合。苗鳳春的研究指出了在社會發(fā)展不同時期，治理功能始終是典型治理的主要功能。
已有文獻注重典型研究的不同視角和典型生成的過程與功能分析，為我們理解合作社典型治理提供了一定的理論基礎，但也存在一些不足之處。首先，典型生成機制研究方面雖然有不同的研究視角取向，但內(nèi)部本位視角取向和內(nèi)外結(jié)合視角取向均相對不足。尤其是內(nèi)外結(jié)合視角的缺乏，使我們很難看清典型治理過程中上下互動的復雜過程與邏輯。其次，典型功能機制分析方面強調(diào)典型治理對于政策本身和社會治理的意義，但較少回應對于政府行為本身的意義，尤其是在新時期，這種治理行為本身和治理功能對政府而言到底意味著什么?最后，現(xiàn)有典型治理研究較少關(guān)注治理行為背后的動力機制問題，何種因素推動著地方政府進行典型治理也是我們迫切需要回答的問題。
從當前實踐來看，農(nóng)業(yè)合作社主要采取行政村內(nèi)大戶領辦的方式進行，而政府方面則致力于通過各種政策、資金的扶持打造本地合作社“示范”。“示范”合作社打造已經(jīng)成為地方政府發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的主要方式。那么，政府為什么要致力于農(nóng)業(yè)合作社的典型塑造?哪些合作社才具有成為典型的條件?合作社典型的生成過程和政府典型治理的邏輯是怎樣的?政府典型治理和合作社典型生成的動力機制是怎樣的?面對農(nóng)業(yè)合作社的迅速發(fā)展，這些都是研究者需要給出合理解釋的問題。
本文的經(jīng)驗性材料來源于筆者在HF農(nóng)業(yè)合作社長期進行的實地跟蹤調(diào)查。該合作社位于湖北省T縣S鎮(zhèn)Y村，與T縣縣城僅一河之隔。2015年7月、2016年8月和2017年3月筆者利用課題調(diào)研機會三次趕赴S鎮(zhèn)對該合作社共進行了為期近2個月的實地調(diào)查。
二、典型治理：概念界定和分析理路
在現(xiàn)實政治語境中，典型又被稱為示范、榜樣，是“一般”中的“個別”。典型治理就是政府通過“樹典型”的方式，確立起具有代表性的“個別”，通過“個別”來帶動“一般”，從而起到“以點帶面”的社會動員與政治整合。已有研究根據(jù)典型所具有的保障政策過程科學性和“以點帶面”政策動員的兩種重要作用機制，將典型劃分為政策試點和政策示范兩種形式。前者是一種政府主動創(chuàng)造典型的過程，后者則是政府發(fā)現(xiàn)和培育典型的過程，HF農(nóng)業(yè)合作社即屬于政府發(fā)現(xiàn)后逐步培育起來的典型。因此，本文的典型治理主要是指縣級政府圍繞特定的治理目標，通過自身所掌握的資源，有意識地發(fā)現(xiàn)、強化、推廣典型，以特定治理對象為載體，實現(xiàn)其特定治理目標的治理過程。
典型治理根植于中共治國理政的優(yōu)良傳統(tǒng)，但隨著時代的發(fā)展變化也在不斷調(diào)整。早期單一的人物典型、團體典型塑造和社會動員，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楫斍暗霓r(nóng)村治理中以典型為載體的系統(tǒng)性治理方式。首先，典型治理的目標在于農(nóng)村社會治理。在財政供給和農(nóng)村內(nèi)生活力均十分有限的情況下，縣級政府主導的典型治理主要通過資源分配和有效動員，達到改善農(nóng)村社會治理現(xiàn)狀和促進農(nóng)村社會發(fā)展的目的。其次，典型治理的對象包括“個別”和“一般”。作為“個別”的典型是典型治理的直接對象，典型自身狀態(tài)的改善和持續(xù)是典型治理的首要目標?！耙话恪眲t是典型治理的次級對象，通過“個別”帶動“一般”，使“一般”向典型靠攏，是典型治理代表性和示范性的重要考量標準。再次，典型治理的主要方式是政府的直接干預。后稅改時代基層政權(quán)從農(nóng)村的全面退出，使得傳統(tǒng)鄉(xiāng)村干群互動大為減少，地方政府對鄉(xiāng)村的動員整合主要依靠自上而下的財政獎補和項目資源分配來實現(xiàn)，這就使得地方政府擁有了較大的資源分配自主權(quán)，在典型治理對象的確定上擁有更大的選擇余地，更能有效地實現(xiàn)政府自身意志。最后，典型治理的成效與目標出現(xiàn)偏離。典型治理的目標是“以點帶面”地推動“一般”的整體發(fā)展，這也是傳統(tǒng)意義上檢驗典型治理成效的重要標準，但在實際治理過程中典型本身成為了治理成效的重要目標，示范和動員意義反倒居于次要地位。
典型治理一般遵循發(fā)現(xiàn)、塑造和推廣的運行邏輯。典型發(fā)現(xiàn)包括“自上而下”和“自下而上”兩條途徑，既有領導聯(lián)系點制度和領導“下基層”等“自上而下”的發(fā)現(xiàn)，也有通過基層組織和宣傳部門日常工作考察而“自下而上”上報的發(fā)現(xiàn)?？h級政府通過將發(fā)現(xiàn)的典型信息資源與中央政策進行比對、篩選，確定典型對象。典型被發(fā)現(xiàn)并確定后，政府按照中央政策要求，制定進一步的典型塑造方案，使得典型的相關(guān)做法和精神更加符合中央政策要求。這一階段，政府會加大對典型的政策支持和相關(guān)投入，尤其是通過各種資金幫扶強化政府在典型塑造過程中的話語權(quán)。同時，政府也會開始典型宣傳，這是政府凸顯自身典型話語權(quán)的又一重要方式。隨著政府投入不斷增加和宣傳力度的不斷加大，典型改造逐步趨于規(guī)范化，其影響力也不斷擴大。地方政府一方面通過將典型納入更高層級黨政權(quán)力視線，謀求典型影響力的進一步升級，另一方面積極出臺相應的典型推廣復制措施，掀起地方范圍內(nèi)的典型學習運動，實現(xiàn)典型經(jīng)驗的推廣。
本文的分析理路是基于典型治理過程的動態(tài)分析。我們發(fā)現(xiàn)HF農(nóng)業(yè)合作社的典型生成過程，既是一個合作社治理體制機制在政府主導下不斷調(diào)整的過程，也是一個多元主體圍繞合作社生存發(fā)展不斷互動的過程。通過對這一過程的分析，我們可以很好地解釋HF合作社何以成為典型、縣級政府何以偏好典型治理、典型治理動力何在等諸多問題。首先，我們將以政治典型的生成過程為中心，從村莊場域、地方政治權(quán)力空間、外部市場空間等三個場域考察不同參與主體在HF農(nóng)業(yè)合作社典型生成過程中的行為邏輯。其次，我們將以合作社本身和縣級政府為重點，考察典型治理的動力機制和典型生成的影響因素。最后，從選擇性治理的角度，探究政府典型治理與農(nóng)村社會治理之間的內(nèi)在關(guān)系。
三、典型的生成：HF農(nóng)業(yè)合作社何以成為典型?
典型治理是政府治理選擇和典型對象能動參與之間相互作用的結(jié)果。典型對象自身的探索和實踐是其取得對象資格的基礎，政府的選擇和干預則是治理對象成為典型的關(guān)鍵因素。
(一)典型的生成基礎：合作社自身的草根實踐
HF合作社能夠成為典型治理對象，首先得益于其成功的自我實踐。從2006年成立農(nóng)機插秧服務隊到2009年HF農(nóng)業(yè)合作社正式登記注冊之前，是合作社的草根探索階段，這一階段的探索使合作社具備了成為典型的基礎。
合作社成為典型的基礎在于其自主探索與農(nóng)業(yè)政策之間的內(nèi)在契合性。HF農(nóng)業(yè)合作社的早期探索，經(jīng)歷了一個從農(nóng)機插秧服務到土地流轉(zhuǎn)托管的轉(zhuǎn)變過程。受《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布的影響，WHP于2007年采取農(nóng)業(yè)機械入股的方式成立了農(nóng)機插秧專業(yè)合作社，并在跨區(qū)農(nóng)機插秧作業(yè)的同時，在本地嘗試土地托管2080畝，開始向土地托管型合作社轉(zhuǎn)型。2007年的土地托管試驗取得成效后，合作社將這一模式向周邊地區(qū)拓展。通過簽訂土地托管合同，由服務對象提供資金，合作社從插秧到收割全程進行管理，從此開始了土地托管、代耕代種、土地流轉(zhuǎn)、全程農(nóng)機作業(yè)服務的新征程。合作社運作模式的相對成熟和其產(chǎn)生的規(guī)模效應，引起了當?shù)劓?zhèn)政府和縣農(nóng)業(yè)局的重視，在這些政府部門的推動下，合作社于2009年4月正式在T縣工商局登記注冊為“HF農(nóng)機專業(yè)合作社”，這也標志著合作社草根探索階段的結(jié)束。
在整個草根探索階段，合作社實現(xiàn)了從以農(nóng)機服務為主向以土地托管為主的經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變，但入社條件依然是單一的農(nóng)業(yè)機械入股。經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，使得合作社效益不斷提升，吸引了更多的農(nóng)民將土地托管入社，合作社規(guī)模由此不斷擴大。合作社這種組織形式和農(nóng)業(yè)機械化耕種，既符合2007年頒布生效的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的要求，也響應了國家加快農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代化發(fā)展的政策號召，因而為HF合作社成為典型奠定了基礎。
(二)典型的“發(fā)現(xiàn)”：向上尋求幫助與向下發(fā)現(xiàn)典型的互動過程
典型的“發(fā)現(xiàn)”是政府與合作社之間雙向互動的結(jié)果，其中既有合作社為尋求發(fā)展主動向縣政府尋求支持的一面，也有縣政府在合作社發(fā)展趨于穩(wěn)定后有意將其樹立為政績典型的一面。隨著合作社經(jīng)營規(guī)模擴大和經(jīng)營模式成熟，縣政府逐漸“發(fā)現(xiàn)”了合作社，并將其納入現(xiàn)行政策話語和政績范圍。
合作社正式身份的取得是被政府“發(fā)現(xiàn)”的基礎條件。從2006年WHP成立農(nóng)機插秧服務隊開始，縣農(nóng)業(yè)局就已經(jīng)在WHP的主動咨詢中掌握了其基本情況。在農(nóng)機插秧服務隊瀕臨解散，WHP需要尋求技術(shù)和管理支持之際，縣農(nóng)業(yè)局為其提供了赴江蘇學習的機會。由于合作社發(fā)展前景并不明朗，這一時期縣政府對此態(tài)度相對保守，僅局限于縣農(nóng)業(yè)局這一層級，由縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)業(yè)機械化辦公室為其提供信息支持和技術(shù)指導。2008年是縣政府對合作社態(tài)度的轉(zhuǎn)折期，這一年合作社初步形成了土地托管經(jīng)營模式和良好的生產(chǎn)經(jīng)營效益，發(fā)展前景逐步明朗。因而，在縣農(nóng)業(yè)局的積極引導下，合作社于2009年正式登記注冊，具備了被“發(fā)現(xiàn)”的正式身份。
合作社被“發(fā)現(xiàn)”是一個逐級上升的過程。合作社正式注冊登記后，對合作社的“發(fā)現(xiàn)”主體逐漸從縣農(nóng)業(yè)局上升為縣委縣政府，合作社開始引起縣委縣政府的重視，對合作社的典型宣傳工作也相應啟動。宣傳部門利用自身話語優(yōu)勢對合作社的“發(fā)現(xiàn)”，使得合作社正式進入地方政治權(quán)力話語場域這種“發(fā)現(xiàn)”是以合作社實踐為藍本，利用現(xiàn)有政策話語對其實踐經(jīng)驗的一次“再認識”。在這種“再認識”過程中，合作社經(jīng)驗被賦予更為“正確”和宏觀的意義，從而也使得合作社經(jīng)驗更加具有典型性。借助于這套政策話語和政治權(quán)力的正式層級體系，政策話語重新包裝下的HF合作社經(jīng)驗得以逐級提升，從縣級到省級、農(nóng)業(yè)部、國務院，逐漸成為具有更大代表性的典型。在這個典型話語重構(gòu)過程中，縣級黨政部門的態(tài)度也逐漸從消極被動轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動。
(三)典型的塑造：政府資源投入與合作社主動配合
對典型的規(guī)范化改造是“樹典型”過程中很重要的一環(huán)，這一過程有賴于政府資源的投入和合作社的主動配合。從2009年HF合作社作為典型被“發(fā)現(xiàn)”到2012年省內(nèi)主要領導作批示，縣政府對該合作社進行了較大的政策改造與調(diào)整。盡管合作社自身的經(jīng)營模式并未發(fā)生明顯改變，但政府部門對合作社的宣傳和投入重點已經(jīng)悄然改變。馮仕政曾指出，政治權(quán)力對典型的重塑主要通過利用話語優(yōu)勢的包裝和利用資源優(yōu)勢給予的經(jīng)濟上和政治上的專門扶持兩種方式來實現(xiàn)。這種重塑或改造往往因為上級政策的調(diào)整或主政領導的更替，其目的在于使典型更加符合現(xiàn)有政策要求或主政領導實現(xiàn)政績的需要。
對合作社的塑造首先體現(xiàn)在組織層面。作為實體性組織，HF合作社的組織塑造主要從兩個方面實施：一是從內(nèi)部管理層面改造理事會架構(gòu)，豐富了入股方式，提高了民主管理水平；二是從基層黨建層面建立合作社黨組織，強化基層黨委對合作社的領導?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》成為合作社內(nèi)部管理架構(gòu)改造的依據(jù)，其目的在于使得合作社在組織架構(gòu)層面更加符合法律和政策規(guī)范，組織架構(gòu)越完善越清晰，合作社的“樣板”形象就越突出。成立合作社黨組織也是對HF“樣板”進行典型改造的一個重要方面。黨的十七屆四中全會明確提出“推廣在農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)鏈、外出務工經(jīng)商人員相對集中點建立黨組織的做法”。在S鎮(zhèn)黨委政府的幫助下，HF合作社于2011年成立了黨支部，強化了黨對合作社的領導，使得合作社在組織安排上更加符合中央政策精神，同時也為合作社成為基層黨建示范組織奠定了基礎。
話語宣傳和資源投入也是合作社的塑造的重要內(nèi)容。隨著國家農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，T縣政府對HF合作社的宣傳重點從農(nóng)機合作轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋亓鬓D(zhuǎn)經(jīng)營，對合作社的專項扶持也從廠房建設和裝備水平提升轉(zhuǎn)向推動擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營規(guī)模。在短時間內(nèi)，依靠強大行政力量推動，關(guān)于HF合作社的宣傳報道和資金投入都大為增加。
通過黨政部門在組織重塑、話語宣傳、資源投入等三個方面的“改造”，合作社從外在樣態(tài)到話語文本層面都更加符合政策文本規(guī)定。從2009年到2012年正是中央各項涉農(nóng)政策進行大幅調(diào)整的時期，合作社就是在這種大的政策背景下不斷受到縣委縣政府的政策“改造”。中央政策走向決定了合作社性質(zhì)的重新定位，從農(nóng)機合作模式到土地流轉(zhuǎn)模式，文本與話語層面的定位權(quán)始終掌握在縣委縣政府手中。政策的變化必然導致合作社定位的變化，一旦中央政策有所調(diào)整，縣委縣政府就會根據(jù)政策要求，對合作社進行再次定位和“改造”。
(四)典型的推廣：政府推動下的典型復制與強化
典型對象的塑造基本“成型”后，從2013年開始，縣委縣政府開始轉(zhuǎn)入對HF農(nóng)業(yè)合作社典型經(jīng)驗的推廣階段。推廣包括復制與強化，二者之間具有一種高度聯(lián)系的內(nèi)在緊張關(guān)系，典型的意義在于“以點帶面”的示范效應，但隨著示范所帶來的模式復制和“比學趕超”，HF農(nóng)業(yè)合作社必須通過不斷強化創(chuàng)新的方式保持自身示范性地位。
HF農(nóng)業(yè)合作社的復制有兩種形式，一種是自主經(jīng)驗復制，另一種是加盟HF合作社分社。自主經(jīng)驗復制主要是針對外地合作社和家庭農(nóng)場，通過派員赴T縣農(nóng)業(yè)局和HF合作社現(xiàn)場學習培訓，復制HF農(nóng)業(yè)合作社的組織管理和生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)驗。這些外地合作社和家庭農(nóng)場大多很早就與HF合作社有業(yè)務合作，曾采取“半托”方式將土地托管給HF合作社管理，在感受到HF合作社模式的優(yōu)勢后，主動進行學習復制。在T縣范圍內(nèi)則通過建立HF分社進行經(jīng)驗復制。2013年以來HF合作社逐步摸索出一套“1+N”土地流轉(zhuǎn)新模式，通過與當?shù)睾献魃缁蚣彝マr(nóng)場結(jié)成利益共同體，HF合作社在資金、農(nóng)機、技術(shù)、管理和人力方面給予分社支持，共擔風險共享收益。保證這兩種復制模式順利進行的一個重要前提是HF合作社在縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)技推廣中心支持下建立的培訓班機制?！癏F班”采取開放式培訓模式，對重大農(nóng)事進行培訓指導，有效地滿足了合作社本身和其他學習者的需求，為HF合作社經(jīng)驗的傳播復制提供了幫助。
強化合作社自身建設也是典型推廣中的重要工作，這一工作主要通過四種途徑實現(xiàn)。一是擴大土地托管規(guī)模。土地托管規(guī)模的擴大既是HF合作社生產(chǎn)經(jīng)營能力提升的內(nèi)在需求，也是縣委縣政府對這一合作社典型做強做大的期待與要求，這樣使合作社在體量上始終位居全縣前列。二是擴大服務廣度和深度。通過政府力量的投入，幫助HF合作社制定符合政府預期的發(fā)展規(guī)劃，推動其服務向廣度和深度發(fā)展。由政府資金資助上馬的多個農(nóng)業(yè)項目從不同方面整合了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，擴展了合作社服務范圍和廣度。實行村社一體化，建設社村一體的新型農(nóng)村社區(qū)，為留守兒童、空巢老人提供社會化服務，則強化了合作社服務深度。三是提升外部合作層級。在縣委縣政府的推動下，HF合作社先后成為省國土資源廳第一家土地整治項目農(nóng)民自建模式承擔者、省土肥站定點聯(lián)系點、雷沃示范農(nóng)場，這些高層合作進一步提升了合作社形象。四是加大宣傳獎勵力度。在縣委縣政府推動下，HF合作社及其理事長WHP連續(xù)多年獲得國家和省部級表彰獎勵?？h委縣政府不僅積極在省級、中央級媒體上介紹HF農(nóng)業(yè)合作社及其典型經(jīng)驗，而且利用各種參觀、調(diào)研和會議機會向上級領導推介HF合作社經(jīng)驗。
四、典型治理的動力：政府、精英與市場之間的選擇和互動
在HF農(nóng)業(yè)合作社的案例中，合作社本身的發(fā)展和政府對合作社的典型治理，除了受到合作社精英和政府力量的影響，也離不開村民與村委會力量和外部市場力量的支持。對合作社而言，村民和村委會的支持是其起步和生存的重要依托，而外部市場力量是其發(fā)展壯大的必要條件，政府的介入則使得合作社發(fā)展壯大的同時具有了典型治理的意義。HF合作社的典型生成過程同時也影響著政府的典型治理過程，在合作社發(fā)展的整個動態(tài)過程中政府力量都是一直“在場”的，只是不同階段對合作社的干預強度有所不同。在政府力量的主導下，四種力量形成的變量組合，促推著合作社典型治理的實現(xiàn)。
(一)農(nóng)村社會治理的內(nèi)在需求是典型治理的原初動力
稅費改革以來，T縣農(nóng)村普遍面臨村級組織渙散和村級公共產(chǎn)品供給乏力的困境。農(nóng)村社會對村級治理的呼喚和公共產(chǎn)品的需求，為以HF農(nóng)業(yè)合作社為代表的新型農(nóng)民合作組織的出現(xiàn)提供了原初動力，也為政府的合作社典型治理提供了基礎。
首先，農(nóng)村社會的再組織與整合需求為新型農(nóng)業(yè)合作社的出現(xiàn)提供了契機。取消農(nóng)業(yè)稅以后，村級組織可以掌控的資源有限，無法再對農(nóng)村社會實現(xiàn)有效組織與整合。一是村莊失去集體收入來源，無法再提供相關(guān)公共服務。村級組織不僅失去了“三提五統(tǒng)”征收獎勵回報，而且村級各種共同生產(chǎn)費用的征收也失去了政策支撐。二是干群互動減少和干群聯(lián)系弱化，使得村莊動員能力大為降低。農(nóng)業(yè)稅取消后，村干部大量外出打工，村級事務無人打理，進一步降低了村莊動員與治理能力。三是大量農(nóng)村留守人口的存在，提出了新的農(nóng)村社會治理需求。隨著青壯年勞動力大量外出務工，T縣農(nóng)村以老人、婦女和兒童等留守人員為主，這些群體的公共需求長期得不到滿足，又缺乏有效力量將他們組織起來，成為T縣農(nóng)村的普遍困境。
其次，村民的參與和支持是HF合作社發(fā)展的重要基礎。大量留守人員的存在和村級組織的渙散，使得T縣農(nóng)村種地難的問題長期得不到解決，土地資源無法有效盤活，農(nóng)民無法從土地獲取穩(wěn)定收益。同時，以土地收益為主的農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加又成為當前治理的基本目標。HF合作社早期從事的農(nóng)機插秧服務，就是瞄準了其所在的Y村及周邊地區(qū)的種地需求。其后土地流轉(zhuǎn)取得成功，很大程度上也是得益于村民相關(guān)需求的滿足。HF合作社通過農(nóng)機、土地、資金等多種入股方式大量吸收村民參與，通過讓村民參與獲得實際收益，為合作社發(fā)展奠定了堅實的基礎。
最后，村“兩委”的認可與支持是HF合作社典型治理的重要支撐。從合作社起步到成為典型的每一步都離不開村“兩委”的認可與支持。盡管村級組織趨于渙散，但村干部尤其是村支書在村莊仍然具有較高的威望和號召力。因此，在合作社土地流轉(zhuǎn)過程中，村支書和村“兩委”成員的支持，成為這一工作順利進行的重要保障。同時，村支書在面對上級政府部門和外部溝通方面的優(yōu)勢地位，也為HF合作社的順利發(fā)展提供了較大幫助，合作社農(nóng)資采購、農(nóng)產(chǎn)品銷售以及補貼申請、典型申報等工作都離不開村支書和村“兩委”的支持。
(二)合作社精英的主動選擇是典型治理的關(guān)鍵力量
合作社作為一種農(nóng)村內(nèi)生型社會組織，精英在這一類社會組織的發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。合作社精英的主動選擇，不僅推動了合作社本身的生存發(fā)展，而且也使政府合作社典型治理成為可能。
首先，以WHP為首的合作社精英是合作社生存發(fā)展的關(guān)鍵。從2006年成立農(nóng)機插秧服務隊開始，以WHP為首的合作社精英就在土地、勞動力、資金、技術(shù)、市場、政策等方面，積極尋求村“兩委”和村民、各級政府以及外部市場主體的支持與幫助。正是合作社精英對這些力量與資源的爭取和利用，保證了合作社的生存與發(fā)展。合作社精英兼具發(fā)展構(gòu)想與實施操作的能力，HF合作社理事長WHP早在2006年之前就是當?shù)剡h近聞名的“種糧大戶”，既有農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營頭腦，又有充分的資金基礎和關(guān)系資源，因而能夠組織村莊力量進行合作社實踐。
其次，精英的主動選擇為合作社成為典型創(chuàng)造了契機。隨著新型農(nóng)業(yè)合作組織的興起，2007年前后T縣涌現(xiàn)了多家農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，但HF合作社最終成為T縣乃至全省全國的新型農(nóng)業(yè)合作社典型，與WHP等合作社精英主動尋求與政府之間的緊密聯(lián)系是分不開的。WHP善于把握政策導向，也擅長于與政府部門打交道，這一獨特的人際優(yōu)勢使得HF合作社在眾多合作社中脫穎而出，最終被確立為典型。
最后，典型治理背后的資源優(yōu)勢強化了合作社精英的自主選擇。典型一旦被確立，就會帶來大量項目資源，而精英正是這些項目資源順利落地的保證。政府有限的資源需要通過對典型的投入發(fā)揮最大的治理實效，典型則需要借助政府資源的投入取得“一般”主體難以企及的發(fā)展空間和機遇。正是這種政府資源治理需求與典型發(fā)展需求之間的雙向強化，推動著合作社精英與政府之間的繼續(xù)合作。合作社在接受政府資源的同時，也要按照政府要求進行合作社的典型塑造，并配合政府的典型宣傳與推廣，這都是合作社精英在典型治理中必須要面對的選擇。
(三)政府治理困境和治理壓力是典型治理的現(xiàn)實動力
在HF合作社的典型生成過程中，政府力量是一直存在的。尤其是在典型塑造和推廣階段，縣級政府甚至成了典型治理的主導力量。雖然HF合作社成為典型，在一定程度上得益于合作社精英的政府溝通能力這一偶然因素，但就政府合作社治理而言，典型治理卻具有一定的必然性。政府當前所面臨的治理困境和治理壓力，是合作社治理中采取典型治理方式的現(xiàn)實動力來源。
首先，縣級政府治理主體地位的凸顯，使得治理面拓展和治理壓力增加。農(nóng)業(yè)稅的取消，一方面造成了村級組織渙散，另一方面也導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的懸浮狀態(tài)。實行鄉(xiāng)財縣管后，由于缺乏相應財權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級越來越成為縣級政府的派出機構(gòu)。在HF合作社案例中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要充當縣級政府與合作社中間的溝通者和縣級政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)者?？h級政府作為一級穩(wěn)定和完備的政權(quán)組織，在村級組織渙散和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮的情況下，必須承擔起基層社會治理和公共服務供給的主要職責。由此導致縣級政府必須面對眾多的基層鄉(xiāng)村治理問題，成為國家與社會之間直接的連接點。以往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的鄉(xiāng)村社會整合與社會治理，成為縣級政府必須面對的難題，治理面大為拓展，治理壓力也不斷上升。但縣級政府治理資源并未相應增加，在這種情況下，只能采取典型治理方式，通過“以點帶面”實現(xiàn)普遍動員和治理。
其次，縣級政府對政府資源的掌控，使得它們在典型治理上具有很強的主導權(quán)。典型治理方式的實施，讓縣級政府從治理面拓展和治理能力不足的困境中解脫出來。相對于數(shù)量眾多的基層村莊和社會組織，典型治理使縣級政府治理對象大為減少，能夠通過“個別”典型的培育和維護，保持政績“亮點”。另一方面，政府資源在“個別”典型上的集中使用，強化了政府面對治理對象的強勢話語地位，更容易取得典型的配合。在典型治理關(guān)系中，政府掌握資源分配權(quán)，形成了對合作社治理的主導權(quán)，它們不僅可以決定哪個合作社可以成為典型，而且可以通過資金、政策、宣傳等多種方式?jīng)Q定合作社的發(fā)展走向。
最后，政府的政績壓力是典型治理的直接動力。政績是政策實施的必要結(jié)果，政府部門和官員都面臨著一定的績效考核壓力。在治理資源有限的情況下，要實現(xiàn)治理績效最大化和治理風險最小化，典型治理成為一條有效途徑。在實際的政績考核中，“亮點”往往比通過數(shù)據(jù)、文本形式呈現(xiàn)的整體情況，更容易引起上級關(guān)注。政績“亮點”成為政府官員爭相追求的目標，導致了典型治理的普遍采用。由于不同層級政府均有政績壓力和需求，因而也有打造“亮點”的需要，這就為典型的不斷升級創(chuàng)造了條件。由于政績展示空間和層次的不同，同一個典型既可以是縣級政府眼中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“亮點”，也可以是省級政府眼中的市級、縣級“亮點”。不同政府層級政績的壓力和需求，推動著典型“示范性”的上升和放大。
(四)市場的選擇偏好是典型治理的外部推力
合作社作為一個生產(chǎn)經(jīng)營主體，離不開市場參與，正是在廣泛的市場參與中，合作社得以不斷成長，從而取得成為縣級政府典型治理對象的基本資格。外部市場主體對政府力量和合作社實力規(guī)模的偏好，則進一步鞏固和強化了合作社的典型地位，成為合作社典型治理的外部推力。
首先，市場參與保證了合作社的生存。對合作社而言，生存是最基本的，其生產(chǎn)和銷售都需要農(nóng)業(yè)企業(yè)的參與。合作社相對于單個農(nóng)戶在原材料購買和農(nóng)產(chǎn)品銷售上的議價優(yōu)勢，是合作社得以存在的前提，但這一前提是以企業(yè)的參與為保障的。企業(yè)不僅可以為合作社提供產(chǎn)銷價格優(yōu)惠，而且連通了合作社產(chǎn)銷關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使得合作社生產(chǎn)循環(huán)得以實現(xiàn)。同時，其他合作社和家庭農(nóng)場形成的農(nóng)地合作市場，為HF合作社提供了土地流轉(zhuǎn)、勞動力供給和技術(shù)交流等基本的生產(chǎn)構(gòu)成要素，確保了合作社生產(chǎn)活動的開展。
其次，市場主體提供了合作社發(fā)展壯大的必要條件。盡管有政府提供的政策和部分資金扶持，但合作社發(fā)展壯大所需的土地、勞動力、資金、機械、種子、農(nóng)藥、肥料等基本生產(chǎn)要素和產(chǎn)品銷售都要依靠市場才能實現(xiàn)。市場對交易主體權(quán)力背景和規(guī)模效應存在很強的偏好，尤其以銀行等金融主體表現(xiàn)最為突出。合作社發(fā)展離不開資金支持，但僅靠自有資金和政府扶持很難有較快發(fā)展，因此銀行成為合作社融資的首要選擇。但由于商業(yè)銀行融資門檻相對較高且程序嚴格，合作社的銀行借貸主要通過政府信用擔保的形式實現(xiàn)，而HF合作社就是在成為典型后，才獲得了政府擔保和當?shù)剞r(nóng)商行授信。同樣的，HF合作社成為典型前，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴展有限，成為典型后很多其他合作社和家庭農(nóng)場主動加入其分社進行土地托管。典型所具有的政府權(quán)力背景和規(guī)模效應，在一定程度上消除了市場主體的風險顧慮，因而能夠獲得更大的市場優(yōu)勢和更廣泛的參與空間。
五、結(jié)論
對合作社典型生成過程的考察和典型治理動力的分析表明，地方政府的治理困境和政績壓力以及合作社內(nèi)在的發(fā)展需求，推動合作社典型治理的生成與發(fā)展，形成了地方政府對于典型治理的行為偏好。
地方政府治理中的典型治理，除了黨和政府的傳統(tǒng)工作方式借鑒，更主要的是由于政府社會控制力匱乏下的一種選擇性治理。在農(nóng)村社會主體缺位、村民組織化低下的當下，選擇性治理已經(jīng)成為縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)普遍的治理策略。上文我們曾指出，政策示范類典型的主要功能是“以點帶面”的政策動員。之所以要“以點帶面”，是因為隨著社會復雜性加劇，政府已經(jīng)無法對“面”完全把控和有效整合，只能采取抓“點”的方式，通過典型的示范起到一種利益引導和政策指引的作用。因此，“點”的選擇就成為一個至關(guān)重要的問題，“點”能否成為典型有一套相對成熟的實踐標準。首先，這個“點”一定要來源于草根實踐，要具有群眾親和力，要顯得簡單易學。其次，這個“點”要具有一定的規(guī)模和生存能力，其發(fā)展前景要明朗。最后，“點”一定要具有政策代表性，要能夠代表當前的政策發(fā)展方向。HF合作社就是因為符合當前農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策要點，才上升為典型的。“點”能夠成為典型，這三者缺一不可。“點”一旦被確定為典型，就進入地方政府的權(quán)力操控范圍，按照政策需求進行調(diào)整和改造，使得典型的意義更為“純粹”和突出。
在地方政治權(quán)力的宣傳包裝和資源投入下，典型更加符合政策規(guī)范，變得更為“標準化”。典型示范所具有的政策動員與政績展示之間的內(nèi)在緊張關(guān)系，使得地方政府對典型的治理呈現(xiàn)出兩種不同形態(tài)，一方面積極推動典型經(jīng)驗的復制推廣，另一方面通過資源投入繼續(xù)強化典型的領先地位。在典型的強化中，地方政府還會通過典型自下而上地逐級上升和放大，爭取上一層級政府對典型的支持和投入。地方政府通過典型治理，不僅可以“以點帶面”實現(xiàn)政策動員，而且可以分得上級政府下?lián)艿牡湫屯度?，這是地方政府熱衷于這種選擇性治理的重要動因。典型治理的另一個特點就是具有很強的變動性。典型的選擇與終止往往受政策調(diào)整和地方主政者輪替影響。在現(xiàn)實政治中，地方主政者熱衷于打造“典型”，往往一任主官一個典型甚至數(shù)個典型。典型也很容易受政策影響，一個政策一個典型，政策一旦變化，地方主政者馬上就會放棄舊“典型”，樹立新“典型”。HF農(nóng)業(yè)合作社能夠持續(xù)至今，除了自身發(fā)展穩(wěn)定，很重要的一個原因就是當前中央農(nóng)業(yè)政策的連續(xù)性和縣級農(nóng)業(yè)發(fā)展思維的一貫性。
典型治理的實質(zhì)是政府治理困境下所采取的一種選擇性治理。治理應當是一個多元參與的過程，但政治運作體系的相對封閉卻使得典型治理成為一種政治體系內(nèi)部的循環(huán)，對典型的改造與投入不過是為這種循環(huán)的繼續(xù)提供一些現(xiàn)實的支撐，從而導致典型治理與社會現(xiàn)實的脫離。在政府資源和控制力有限的情況下，典型治理并不能起到真正的“以點帶面”作用，因為典型所具有的資源優(yōu)勢是其他學習者無法比擬的，而政府也無法滿足所有學習者的資源需求，由此容易造成地方社會政策實施的不平等和差距擴大。在合作社的典型治理過程中，人民群眾的力量處于集體失聲狀態(tài)，更多是精英、政府和企業(yè)的互動，合作社的利潤和資源極易陷入“精英俘獲”的境地。因此，只有重新設計治理結(jié)構(gòu)和參與機制，真正確立和保障人民群眾在治理中的主體地位，才能改變當前選擇性治理中人民群眾集體失聲的狀態(tài)。
（作者吳理財系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，華中師范大學政治與國際關(guān)系學院教授，博士生導師；方坤系華中師范大學政治與國際關(guān)系學院博士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《河南師范大學學報》2018年第2期）
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