隨著中國城市化進程的持續(xù)推進，農(nóng)村人口數(shù)量持續(xù)減少，出現(xiàn)了大量“空心村”現(xiàn)象。同時，國家又高度重視鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在城市化和鄉(xiāng)村振興之間，“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”這個詞匯進入人們的視野。從趨勢上來說，隨著經(jīng)濟現(xiàn)代化進程的推進，中國即將成為一個人均GDP意義上的高收入國家。在以國內(nèi)循環(huán)為主，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局之下，城市化水平不斷提高，中心城市和城市群發(fā)展已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略。與此同時，農(nóng)村和縣城人口仍將大量存在。那么，在經(jīng)濟發(fā)展不斷提升水平、提高質(zhì)量的大背景之下，農(nóng)村地區(qū)是否可能城鎮(zhèn)化？農(nóng)村城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是什么關(guān)系，是否可以遏制農(nóng)村人口流出？什么樣的農(nóng)村能夠城鎮(zhèn)化？如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)化？這些問題的回答需要一個國家發(fā)展全局的視野。

本文將從農(nóng)村城鎮(zhèn)化的問題入手，對其中所涉及到的理論問題和制度障礙進行分析，最后提出相關(guān)政策改革的方向。希望所涉及到的問題能夠澄清一些在認(rèn)識和實踐當(dāng)中的誤區(qū)。

一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的理論基礎(chǔ)

（一）城市化和人口空間布局的調(diào)整

農(nóng)村城鎮(zhèn)化本身是城市化進程的一個部分，它必須放在整個國家發(fā)展的大格局中去看。在本文中，當(dāng)使用“城市化”這個表述的時候，既包括農(nóng)村融入大城市發(fā)展，也包括發(fā)展成為中小城市和小城鎮(zhèn)。而當(dāng)使用“城鎮(zhèn)化”這個詞的時候，則特指農(nóng)村發(fā)展為人口規(guī)模比較小的城鎮(zhèn)。

一個國家的城市化有兩重含義。第一重含義是城鎮(zhèn)人口在國家總?cè)丝谥械谋戎爻掷m(xù)上升，直到最后趨于穩(wěn)定。世界上最發(fā)達(dá)的國家，城市化率可以高達(dá)90%以上。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，只要城市不斷提升收入水平和創(chuàng)造就業(yè)，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)值受制于農(nóng)業(yè)用地和需求總量雙重制約，農(nóng)業(yè)就必須減少從業(yè)人員，通過不斷提高的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民收入，不至于城鄉(xiāng)間收入差距太大。在中國，如果若干年之后，農(nóng)場的規(guī)模逐漸擴大到發(fā)達(dá)國家的水平（例如歐洲的水平），那么，直接從事農(nóng)業(yè)的人口需要大幅度減少，而城市化率則將持續(xù)提高。由于中國人口基數(shù)大，因此，對應(yīng)于農(nóng)業(yè)用地規(guī)?；?jīng)營的人口占比可能低于10%，而城市化率將達(dá)到甚至超過90%。當(dāng)然，90%的城市化率可能會用幾十年的時間來實現(xiàn)。否則，即使在今天，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值也已經(jīng)低到GDP的8%，未來可能還會進一步下降，如果農(nóng)民占比超過農(nóng)業(yè)GDP占比越多，農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)出和人均收入相對于非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的人均產(chǎn)出和收入越低。

城市化的另外一重含義是城鎮(zhèn)人口的空間布局調(diào)整。農(nóng)村人口進入到城市的時候，并不是均勻地進入到所有城市，而是更多地進入到大城市周圍的都市圈。與此同時，不同城市之間的人口也在進行流動。從總體上來講，大城市及周圍的都市圈在人口中所占的份額是逐步上升的。即使在發(fā)達(dá)國家城市化后期，城市化率趨于穩(wěn)定的時候，城市人口在不同城市之間的空間布局也仍然在繼續(xù)調(diào)整。中國城市人口的空間布局調(diào)整，也將在未來幾十年中持續(xù)發(fā)生。

在城市化和城市人口重新布局的背后，本質(zhì)的驅(qū)動力仍然是人口、資本和土地等生產(chǎn)要素的價值在空間上存在差異。雖然說在空間經(jīng)濟發(fā)展中同時存在集聚力和離散力兩種力量，前者導(dǎo)致生產(chǎn)要素集中，后者導(dǎo)致生產(chǎn)要素離散，但是隨著技術(shù)進步和管理改進，集聚的負(fù)外部性被有效地克服，而服務(wù)業(yè)更需要人與人的見面，知識經(jīng)濟需要越來越多的人際交流，因此，離散力的作用不如集聚力來得強大。經(jīng)濟和人口的集聚將持續(xù)加強，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的空間均衡（一般均衡），即在經(jīng)濟和人口的集聚程度提高的過程中，城鄉(xiāng)和地區(qū)間達(dá)到人均GDP、人均實際收入和生活質(zhì)量的大致相等，從而實現(xiàn)“在集聚中走向平衡”的道路（陸銘等，2019）。在總體上，服務(wù)業(yè)占比逐步上升，生產(chǎn)要素（特別是人口）從農(nóng)村向城市集中，從小城市向大城市周圍的都市圈集中，是全球范圍之內(nèi)存在的客觀規(guī)律和普遍趨勢（鐘粵俊等，2020）。在局部或者在個體層面出現(xiàn)的生產(chǎn)要素的回流，不改變上述總體趨勢。 

農(nóng)村城鎮(zhèn)化的路徑取決于人口遷移決策人口的遷移來自于勞動力的需求。勞動力需求取決于在全國范圍之內(nèi)的經(jīng)濟活動空間分布，本質(zhì)上這又是城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間，以及在城市體系內(nèi)部大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的空間分布問題。如果是農(nóng)村產(chǎn)品和服務(wù)相關(guān)的勞動力需求，派生出農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化的動力；本地的城市經(jīng)濟產(chǎn)生的勞動力需求，則派生出農(nóng)民在本地進城的動力；而其他地區(qū)所帶來的勞動力的需求，則派生出人口跨地區(qū)遷移的動力。相應(yīng)地，農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)村人口向城市遷移的過程，而且還包含了大量跨地區(qū)遷移的過程。中國的未來將形成以沿海京津冀、長三角、粵港澳三大城市群，以及成渝雙城經(jīng)濟圈為第四極的城市群格局。在其他地區(qū)，形成以武漢、鄭州、西安等國家級中心城市為核心的區(qū)域性城市群。其余地區(qū)則形成以省會城市為主的中心城市帶動的小城市群。在全國范圍之內(nèi)，人口的分布將出現(xiàn)從沿海大港口向內(nèi)地、從中心城市到外圍的梯度下降（Li等，2021）。

在上述背景和理論邏輯之下看待農(nóng)村城鎮(zhèn)化，就可以站在國家發(fā)展的全局制高點之上。在學(xué)理上，這個全局視野就是跳出農(nóng)村看農(nóng)村，把城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同規(guī)模的城市之間統(tǒng)籌起來看。

（二）農(nóng)村城鎮(zhèn)化：特色與距離的影響

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是在上述城市化和城市體系調(diào)整進程中發(fā)生的。為了理解農(nóng)村城鎮(zhèn)化的差異，需要把握特色和距離兩個最為重要的影響農(nóng)村城鎮(zhèn)化路徑的因素。

首先，距離是決定性的。越是靠近核心大城市的地區(qū)，越是可能接受到核心大城市的輻射帶動作用，這些地區(qū)更多地融入城市及其延伸的產(chǎn)業(yè)鏈。距離大城市遠(yuǎn)的地方，由于運輸成本的因素，很難融入城市及其延伸的產(chǎn)業(yè)鏈，那么農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源（包括相關(guān)的制造業(yè)）是當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢。

在遠(yuǎn)離核心大城市的地區(qū)，農(nóng)業(yè)、旅游和自然資源的相關(guān)產(chǎn)業(yè)GDP的總量決定了人口的總量。而這個GDP總量又與它能夠服務(wù)于全國甚至全世界的需求總量有關(guān)，需求總量又與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品和服務(wù)的特色有關(guān)。以農(nóng)業(yè)和自然資源為例，如果當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品和自然資源產(chǎn)品沒有特色且容易被替代的話，那么考慮到運輸成本，生產(chǎn)類似產(chǎn)品的地方仍然應(yīng)接近于城市，此類產(chǎn)品比如蔬菜。但是如果一個地方的農(nóng)產(chǎn)品和自然資源非常有特色，那么就可以供給或服務(wù)于全國甚至全世界，比如中國西南地區(qū)的松茸。

再以旅游為例，如果一個地方的旅游產(chǎn)業(yè)沒有明顯特色，僅僅以一般的度假和休閑為功能，那么發(fā)展這樣產(chǎn)業(yè)的地方，距離城市（特別是大城市）不能太遠(yuǎn)，通常在一個小時的車程之內(nèi)可以有需求。這里的旅游產(chǎn)業(yè)（以及相關(guān)的休閑和文化產(chǎn)業(yè)）能夠發(fā)展多大，與周邊的城市人口規(guī)模和收入水平有關(guān)。但是，如果一個地方的旅游產(chǎn)業(yè)非常有特色，那么這樣的地方就可以服務(wù)于來自全國甚至全世界的需求，例如中國西南的麗江和西北的敦煌就是這種類型。

但是，即便是非常有特色的農(nóng)產(chǎn)品和旅游產(chǎn)業(yè)，給定其需求之后，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)和旅游產(chǎn)值仍然受制于它的核心投入要素的數(shù)量，從而制約了周邊農(nóng)村的城鎮(zhèn)化空間。農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量最終取決于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)用地數(shù)量。技術(shù)進步在突破農(nóng)業(yè)的資源約束方面作用有限，在城市化進程中，農(nóng)業(yè)的技術(shù)進步起到的作用，主要是替代農(nóng)業(yè)勞動力。在特定產(chǎn)品之上，技術(shù)進步可以提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，比如說雜交水稻技術(shù)、規(guī)?；B(yǎng)殖的技術(shù)，但是最終農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量將局限農(nóng)產(chǎn)品的供給能力。在旅游產(chǎn)品上局限相關(guān)產(chǎn)值的因素則是當(dāng)?shù)芈糜尉包c的游客接待能力。雖然旅游延伸產(chǎn)品（例如住宿和紀(jì)念品）也可以通過管理和設(shè)計增加附加值，但是這些附加值的增加仍然受制于當(dāng)?shù)氐挠慰徒哟芰Α?/span>

對一個地方的農(nóng)產(chǎn)品、旅游和自然資源相關(guān)產(chǎn)品的需求，與其供給能力之間最終的均衡狀態(tài)，就決定了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的空間。少數(shù)經(jīng)濟總量增長快的農(nóng)村地區(qū)，人口可能下降慢，甚至上升，但大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，因為經(jīng)濟總量增長受限，人口將逐步減少，人均GDP和人均收入逐步提高。鄉(xiāng)村振興并不是要把農(nóng)民留在農(nóng)村，減緩甚至終止城市化進程中的人口外流，而是要著眼于在人口流出的過程中提高農(nóng)村居民的人均收入和生活質(zhì)量。隨著農(nóng)村人口減少，當(dāng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營達(dá)到一定水平之后，就會有新的人力資源、技術(shù)和資本進入農(nóng)村，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的雙向合理流動。

二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的差異化：模式與案例

對于中國這樣一個地域遼闊人口眾多的國家來說，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的道路也必然是有巨大差異的。在這一節(jié)中，本文就結(jié)合上一節(jié)的理論分析，以及在中國各地實際發(fā)生的實例，來展現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的不同模式。

首先，隨著大城市的發(fā)展，人口集聚帶來城市的擴張，郊區(qū)的農(nóng)村就逐漸通過城市化融入了大城市及周邊都市圈的發(fā)展。在這種模式之下，往往是越靠近大城市中心城區(qū)的地方，城市化的效率越高，事后看來也更成功。而相對來說，在遠(yuǎn)離大城市的地方進行大規(guī)模的投資，往往收效欠佳。例如，上海的浦東新區(qū)、鄭州的鄭東新區(qū)和成都的高新區(qū)都是緊鄰中心城區(qū)的，這些地方都形成了非常有活力的新興城市。在深圳和廣州，甚至以城市包圍農(nóng)村的方式進行發(fā)展，產(chǎn)生了一些城中村。這些城中村除了土地性質(zhì)仍然是農(nóng)村集體所有之外，其地理區(qū)位和經(jīng)濟活動都已經(jīng)是城市的一部分，產(chǎn)業(yè)活躍，人口集聚，房價攀升。與上述成功的農(nóng)村發(fā)展融入城市的例子相比，天津的濱海新區(qū)距離天津主城區(qū)大約40公里，蘭州的蘭州新區(qū)距離主城區(qū)70公里，而天津和蘭州自身的人口總量和經(jīng)濟總量又不足以支撐一個半徑如此之大的都市圈。因此，至今這兩個新區(qū)都仍然有大量的閑置產(chǎn)業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施，由于相應(yīng)的城市建設(shè)投資回報不高，甚至伴隨著地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

在大城市周圍的農(nóng)村城市化，如果建得太遠(yuǎn)，尚且存在投資回報不高的問題，那么，在大量中小城市推進的以新城建設(shè)為代表的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，問題就更加嚴(yán)重了。中國當(dāng)前的情況是全國大約有1/3的城市已經(jīng)出現(xiàn)了人口負(fù)增長，成為了所謂“收縮城市”。從區(qū)位上來看，這些“收縮城市”大多位于既遠(yuǎn)離沿海，又遠(yuǎn)離區(qū)域性中心城市的地方（陸銘等，2019）。在人口負(fù)增長的地區(qū)，真正能夠維持可持續(xù)增長的，就是它的中心城區(qū)。但是遺憾的是，在上一輪的城市化進程中，全國各地普遍實施了擴張型的規(guī)劃。根據(jù)我的團隊人工收集的一個全國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)庫，全國90%以上的城市在當(dāng)?shù)匾?guī)劃建設(shè)了自己的新城（常晨等，2017；彭沖等，2019）。

新城建設(shè)不僅在全國廣泛地鋪開，而且在建設(shè)的模式上還出現(xiàn)了“遠(yuǎn)、大的新城”現(xiàn)象。具體來說，新城往往建得距離所在的地級市中心城區(qū)特別遠(yuǎn)，規(guī)劃建設(shè)的面積和人口也特別大（常晨等，2017）。在2003年之后，為了扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，將大量的城市建設(shè)用地指標(biāo)配置給了中西部的一些中小城市，被當(dāng)?shù)赜米鞴I(yè)園和新城建設(shè)。特別是在2009年4萬億支出計劃之后，中國經(jīng)歷了幾年快速的新城建設(shè)。這一波新城建設(shè)伴隨著城市面積的迅速擴張。根據(jù)收集的數(shù)據(jù)庫，新城建設(shè)的平均面積達(dá)115平方公里，規(guī)劃的人口平均值是42.5萬，新城選址到所在的地級市老城區(qū)平均距離25公里（常晨等，2017）。而且地方政府出現(xiàn)了短期化的行為，地方主政官員越是年輕，越是有積極性通過新城建設(shè)和借債投資來拉動短期經(jīng)濟增長（彭沖等，2019）。根據(jù)研究，建設(shè)密度越低，并且距離老城越遠(yuǎn)的新城建設(shè)，越是帶來投資回報低和地方政府負(fù)債率高的后果，而這樣的問題主要存在于中西部、中小城市以及人口流出的地區(qū)（常晨等，2017）。值得提醒的是，違背經(jīng)濟規(guī)律推進農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，雖然在短期里可以獲得投資拉動的經(jīng)濟增長，但是最終卻會受到經(jīng)濟規(guī)律的懲罰。

依托于城市規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，是當(dāng)今世界的主流，但在農(nóng)村地區(qū)，如果當(dāng)?shù)啬軌蛐纬梢恍┨厣a(chǎn)業(yè)，也可以建成城鎮(zhèn)形態(tài)。圍繞特色產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，最為典型的就是浙江的區(qū)塊經(jīng)濟和特色小鎮(zhèn)。有些地方的區(qū)塊經(jīng)濟可以專門化于某一類商品的生產(chǎn)，可以達(dá)到全國甚至全球最大的生產(chǎn)規(guī)模。例如全國60%的電工電器來自溫州柳市，50%的童裝產(chǎn)自湖州織里，33%的羽毛球產(chǎn)自衢州江山，全球73%的淡水珍珠產(chǎn)自紹興諸暨（周薇，2019）。類似的，在山東西南部菏澤的人口大縣曹縣是另一個產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的例子。其中，大集鎮(zhèn)從“全球最大演出服飾產(chǎn)業(yè)基地”進而發(fā)展成為“中國最大漢服生產(chǎn)基地”。而莊寨鎮(zhèn)則選擇了木材加工業(yè)，全日本每年近70%的棺材都來自菏澤，其中大部分來自曹縣莊寨。需要說明的是，有些形成特色產(chǎn)業(yè)的地方被稱為“農(nóng)村”，是因為中國的行政管理體制和農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，如果放在國際標(biāo)準(zhǔn)之下，聚集人口超過五萬的地方其實已經(jīng)是城鎮(zhèn)。在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，有些小鎮(zhèn)嚴(yán)格意義上達(dá)不到常住人口五萬的城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，但是，從其經(jīng)濟形態(tài)來講就是城市經(jīng)濟。最為典型的，就是一些旅游小鎮(zhèn)。例如吉林長白山腳下的“萬達(dá)小鎮(zhèn)”，浙江德清莫干山腳下的庾村，都是為游客打造的旅游景點加休閑娛樂小鎮(zhèn)，也都依托于周邊獨有的旅游資源，不是白手起家的。

以浙江的特色小鎮(zhèn)為代表的成功先例也產(chǎn)生一些誤區(qū)。很多人認(rèn)為，只要通過政府扶持就能成功，于是在上一輪特色小鎮(zhèn)的發(fā)展中，全國各地又一哄而上建設(shè)了一批政府推動的項目。而事實上，在浙江獲得成功的特色小鎮(zhèn)主要是由市場經(jīng)濟的力量推動的。浙江作為一個沿海省份，依托特定產(chǎn)業(yè)形成特色小鎮(zhèn)，并將產(chǎn)品出口到全世界，也是符合全球化邏輯的。在這個意義上，國家有關(guān)部門提出規(guī)劃建設(shè)一批特色小鎮(zhèn)，不能理解為可以不顧之前有沒有特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，每一個地方都去建設(shè)特色小鎮(zhèn)，更不要說去建設(shè)嚴(yán)重脫離大城市人才和信息條件的所謂“基金小鎮(zhèn)”“大數(shù)據(jù)小鎮(zhèn)”等等。

有人可能會問，當(dāng)年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不是在全國范圍內(nèi)有廣泛的布局嗎？為什么今天就不能再重新走農(nóng)村工業(yè)化的道路呢？每一個經(jīng)濟現(xiàn)象的產(chǎn)生，都必須要結(jié)合特定的歷史條件。在20世紀(jì)80、90年代的確曾經(jīng)出過一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的熱潮，但是當(dāng)時的背景是，中國加入全球化的進程還沒有全面展開，城市的國有和集體企業(yè)正處在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，企業(yè)負(fù)擔(dān)重，同時，城市的現(xiàn)代經(jīng)濟集聚效應(yīng)還沒有充分的顯現(xiàn)出來。而在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)卻充分利用了資金、土地和勞動力都便宜的優(yōu)勢，而且還有國有企業(yè)的大力幫扶。事實上，在進入到20世紀(jì)90年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展就放緩了，因為位于農(nóng)村的工業(yè)企業(yè)缺乏規(guī)模經(jīng)濟與集聚效應(yīng)（鐘寧樺，2011）。

在城市化和人口空間布局調(diào)整的浪潮之下，人口持續(xù)減少地區(qū)需要做減量式規(guī)劃。在全國范圍之內(nèi)出現(xiàn)人口向沿海地區(qū)以及中西部的大城市周圍的都市圈集中趨勢，其他地區(qū)出現(xiàn)了相應(yīng)的人口負(fù)增長，形成了收縮城市和空心村的現(xiàn)象。放在全國發(fā)展的大格局之下來看，這恰恰是人口在異地城市化的表現(xiàn)。在農(nóng)村地區(qū)，隨著人口持續(xù)下降有必要進行“合村并居”，對公共服務(wù)和行政管理進行集中提供，提高效率和質(zhì)量。事實上，這個過程一直在進行，根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的村居名單，全國的村居數(shù)量從2009年的70萬個已經(jīng)減少到了2018年66.6萬個。同時，合村并居也可以帶來農(nóng)村居住條件的改善，還可以因居住密度提高而節(jié)約出建設(shè)用地指標(biāo)用于跨地區(qū)的流轉(zhuǎn)。例如，成都市福洪鎮(zhèn)，地處龍泉山旅游區(qū)腹地，距成都市中心城區(qū)19公里，處于成都半小時經(jīng)濟圈內(nèi)。在這里，通過市場化的運作方式，以民營的和盛公司為投資主體，“將‘人地掛鉤’的理念與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的運作思路相結(jié)合，以遠(yuǎn)離新規(guī)劃場鎮(zhèn)的先鋒村為拆舊區(qū)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上對先鋒村破舊農(nóng)房及宅基地進行拆除和復(fù)墾還耕，并到規(guī)劃的新村聚居點和新場鎮(zhèn)集中修建住房，妥善安置農(nóng)民。將通過土地綜合整治節(jié)余的部分建設(shè)用地指標(biāo)配置在場鎮(zhèn)用于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，部分配置在鎮(zhèn)域用于休閑農(nóng)業(yè)與觀光旅游等項目建設(shè)，土地指標(biāo)的交易和使用收益用于彌補公司的投資成本及取得回報”。同樣道理，在人口收縮的城市地區(qū)，減量規(guī)劃意味著未來的公共服務(wù)提供將向中心城區(qū)集中，提高公共服務(wù)提供的效率和質(zhì)量。

不管是農(nóng)村地區(qū)的合村并居，還是收縮城市的減量規(guī)劃，都不能操之過急，都必須以當(dāng)?shù)赝獬鰟?wù)工人員在就業(yè)所在地安居樂業(yè)、享受公共服務(wù)和社會保障為前提。在少數(shù)地區(qū)，農(nóng)民仍然生活在當(dāng)?shù)?，并且以?wù)農(nóng)為主要職業(yè)，而地方政府卻在此時強行推行合村并居，引起了民眾的不滿。但是，在全國發(fā)展的大格局之下，不能因為少數(shù)地區(qū)強行推進的合村并居的負(fù)面影響，就否定整體上合村并居的必要性。

除了有產(chǎn)業(yè)支撐的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，要避免將“就地城鎮(zhèn)化”擴大化的誤區(qū)。即使在當(dāng)下仍然存在對于跨地區(qū)勞動力流動的各種制度障礙，2019年外出農(nóng)民工中有43.1%是跨省遷移的，在省內(nèi)也是大量跨縣遷移的⑩。未來，隨著戶籍制度的改革和公共服務(wù)按常住人口配置，跨地區(qū)遷移只會進一步發(fā)展。在這一背景之下，就地城鎮(zhèn)化不能理解為農(nóng)村本地發(fā)展成城市。那些在省內(nèi)跨城市、跨縣的城鎮(zhèn)化也可以視作本地就近的城鎮(zhèn)化，而不應(yīng)強調(diào)每一個農(nóng)村就在本地縣城“就地城鎮(zhèn)化”。

在整個國家城市化的進程中，在相當(dāng)長的時期里，農(nóng)村地區(qū)仍然會有大量人口，需要得到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)。即使城市化率每年提高一個百分點，到2035年中國也仍然可能有25%的人口居住在農(nóng)村地區(qū)。在這個意義上，農(nóng)村城鎮(zhèn)化還有一層含義，那就是，即使農(nóng)村人口集聚達(dá)不到城鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，也可以在某些維度上享受城鎮(zhèn)的生活標(biāo)準(zhǔn)。但是享受城鎮(zhèn)的生活標(biāo)準(zhǔn)要做具體的區(qū)分，在基本公共服務(wù)方面，未來需要縮小城鄉(xiāng)間差距，在農(nóng)村地區(qū)也要逐漸實施和城鎮(zhèn)一樣的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，筆者調(diào)研過的山西呂梁市臨縣黃家溝村的黃家溝煤礦塌陷區(qū)治理屬于此類。該煤礦在歷經(jīng)46年的開采之后，造成大面積塌陷，因地質(zhì)災(zāi)害隱患，不再適合居住。2010年起開始的煤礦塌陷區(qū)治理項目，主要由縣財政適當(dāng)補貼加煤礦企業(yè)兜底的方式，建設(shè)集中安置住房，并相應(yīng)配備了城鎮(zhèn)社區(qū)的公共服務(wù)。但是，考慮到學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)提供的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，未來需要加強農(nóng)村到縣城和中心鎮(zhèn)的公共服務(wù)的可達(dá)性，而并不一定要把所有公共服務(wù)都在低人口密度的農(nóng)村地區(qū)提供。更不能按照城市人的生活方式和規(guī)劃師的習(xí)慣在農(nóng)村搞建設(shè)，比如，我在調(diào)研過程中就發(fā)現(xiàn)，有些地方在農(nóng)村修建木質(zhì)的健康步道，或者在農(nóng)田附近建觀景臺，而實際利用率極低，這就完全脫離了農(nóng)村居民的實際需求。

三、農(nóng)村城鎮(zhèn)化遇到的制度障礙

本文之所以從城鎮(zhèn)化的理論入手，來討論農(nóng)村城鎮(zhèn)化的問題，這是因為當(dāng)前實踐中存在著大量認(rèn)識誤區(qū)。但是，即便這些認(rèn)識的誤區(qū)都被澄清了，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的合理有序推進仍然碰到很多制度上的障礙，急需突破。

首先，中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃是按照行政區(qū)劃來制定的，并且地方官員的GDP和稅收最大化目標(biāo)導(dǎo)致了地方本位主義。在上一輪城市快速擴張的過程中，之所以在人口流出地建設(shè)了大量的新城，就是因為這樣的建設(shè)在短期GDP增長上能夠產(chǎn)生好看的數(shù)字。但是相應(yīng)的建設(shè)是否有回報且可持續(xù)，卻被嚴(yán)重地忽視了。與此同時，在人口流入地，特別是在一些超大城市，例如北京和上海，由于按照行政管轄邊界來進行城市規(guī)劃，在轄區(qū)內(nèi)保留了大量未作開發(fā)的用地，甚至提出建設(shè)用地要減量規(guī)劃。上述現(xiàn)象就導(dǎo)致了大城市郊區(qū)農(nóng)村該城市化卻沒有城市化，而在缺乏需求的中小城市（特別是人口流出的地方）卻大規(guī)模地推進土地城市化。

第二就是建設(shè)用地指標(biāo)的配置制度。長期以來，農(nóng)村集體建設(shè)用地和耕地必須要經(jīng)過征用才能轉(zhuǎn)化為城市用途，而土地征用的數(shù)量又受到建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量的制約。在相當(dāng)長的一段時間，城市建設(shè)用地指標(biāo)被用作鼓勵中西部中小城市發(fā)展的政策手段，地方政府用建設(shè)用地指標(biāo)來進行當(dāng)?shù)氐拈_發(fā)和土地融資，又助推了上一階段快速的土地城鎮(zhèn)化。而在人口流入的以超大城市為中心的都市圈，建設(shè)用地指標(biāo)卻受到了嚴(yán)格的控制。這就加劇了建設(shè)用地指標(biāo)的空間錯配，有需求的地方城市化不足，沒需求的地方城市化過度。

在人口流出地，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的空間錯配問題很難得到解決。例如，如果在新城建設(shè)中有一個工業(yè)園出現(xiàn)了空置，而當(dāng)?shù)氐淖》繀s不足。理論上來講，只要將空置的工業(yè)園復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，然后把相應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)至中心城區(qū)，用于建設(shè)住房就可以了。而在實際操作中卻障礙重重。第一，這需要修改規(guī)劃，而中國的城市規(guī)劃具有很強的剛性。第二，土地的用途變更也非常麻煩，閑置的工業(yè)園要減少的是工業(yè)用地，而中心城區(qū)要增加的卻是住房用地。第三，工業(yè)園建設(shè)往往形成了一級開發(fā)區(qū)行政單位，有的開發(fā)區(qū)甚至級別很高，根本不愿意接受所在地級市的協(xié)調(diào)，不愿意對工業(yè)園做減量規(guī)劃。于是，上一輪錯誤的農(nóng)村城鎮(zhèn)化就很難得到糾正。如果換一個場景，開發(fā)區(qū)的工業(yè)園閑置，同時，所屬城市中心城區(qū)人口也在萎縮，那么閑置的工業(yè)園用地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，其建設(shè)用地指標(biāo)需要跨城市甚至跨省份進行轉(zhuǎn)讓，這在實際操作中更會碰到重重障礙。

改革進展到今天，農(nóng)村土地制度已經(jīng)有了一些突破。在理論上和制度設(shè)計上，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市已經(jīng)提出，并且在試點。但是，真正在實踐中對于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市有需求的人口流入地，尤其是特大和超大城市周圍，地方政府又擔(dān)心集體建設(shè)用地入市，會沖擊當(dāng)?shù)氐姆績r和地價，不利于當(dāng)?shù)卣耐恋刎斦杖?。在人口流出地，農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的需求是少的，需要做的是把閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，然后再把建設(shè)用地指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓給用地需求大的地區(qū)。這項改革目前在逐步推進，但是這就需要進行人口流出地的減量規(guī)劃，和地方政府做大本地GDP和稅收的目標(biāo)產(chǎn)生了矛盾。

農(nóng)村宅基地制度的改革更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實踐的需要。如果說在人口流入地區(qū)，通過傳統(tǒng)的制度進行征地補償，問題還不大，那么，焦點問題就是人口流出地區(qū)的農(nóng)村宅基地制度怎么改。當(dāng)前中國農(nóng)村人口不斷減少，根據(jù)中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所的測算表明，全國空置宅基地約為1.14億畝，空置率高達(dá)40%，土地利用效率極低，而這已經(jīng)是十年前的數(shù)據(jù)（劉彥隨等，2011）。在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)事實上出現(xiàn)了空心村，宅基地閑置的比例比全國平均水平更高。但是，正式的制度僅允許宅基地在同村村民之間進行轉(zhuǎn)讓交易，這會讓農(nóng)村人口持續(xù)減少的地區(qū)出現(xiàn)有轉(zhuǎn)出宅基地的供給，卻無轉(zhuǎn)入需求的局面。解決問題的辦法是允許農(nóng)民將閑置的宅基地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，然后將產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)進行跨地區(qū)的流轉(zhuǎn)，這不僅能夠提高建設(shè)用地在全國范圍的配置效率，也可以通過把宅基地使用權(quán)資產(chǎn)化并可轉(zhuǎn)讓，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。目前這一做法已經(jīng)在貧困和極度貧困地區(qū)開始推開，可以將閑置宅基地復(fù)耕整理所騰出的建設(shè)用地指標(biāo)用于跨省的流轉(zhuǎn)。接下來需要推進的改革，是在更大范圍之內(nèi)將閑置的農(nóng)村宅基地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，進行跨地區(qū)流轉(zhuǎn)，而不僅僅局限于貧困和極度貧困地區(qū)的農(nóng)村（陸銘等，2021）。

然而遺憾的是，跟上述趨勢和政策方向相悖的卻是，一邊全國農(nóng)村人口數(shù)量在減少，城市化率在提高，而農(nóng)村宅基地越占越多，房子越建越多。2000—2018年，農(nóng)村常住人口由8.08億人縮減至5.64億人，村落數(shù)量也從353.7萬個減至245.2萬個。然而，農(nóng)村年末實有住宅建筑面積卻從195.2億平方米增加至252.2億平方米?。這背后的原因就是城市化的進程本身受阻，大量農(nóng)民進城務(wù)工，遇到的是高房價、社會保障缺失、公共服務(wù)欠缺、子女教育受歧視，因此缺乏在所在城市長期定居的預(yù)期，于是，就把在城里掙的錢用來在老家蓋房子。但是，必須指出，只要城市化率不斷提高是客觀的經(jīng)濟規(guī)律，那么今天在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的房子越建越多的現(xiàn)象，就必然導(dǎo)致在接下來的二三十年中出現(xiàn)大批房子閑置，造成大量的資源浪費和經(jīng)濟損失。

跨地區(qū)的農(nóng)民進城還遇到了財政制度的障礙。如果要改變今天在農(nóng)村不合理的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要在人口流入地推進農(nóng)民的市民化。這就回到了本文一開始講的道理，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是要讓農(nóng)民變成城市市民，而農(nóng)民變成城市市民并不一定要在本地，而有可能是在異地。這時，財政制度就必須要改革。既有的財政制度是由地方財政來作為城市公共服務(wù)提供的主要財政來源，而地方的財政收入又以增值稅為主要來源之一。增值稅是基于當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的，因此，對于人口流入地來講，外來人口在本地就業(yè)推動經(jīng)濟增長和稅收很歡迎，但是，人口流入地政府卻缺乏積極性向外來人口提供公共服務(wù)。甚至地方政府認(rèn)為，外來人口的市民化會帶來巨大的財政負(fù)擔(dān)，并以此為借口延緩改革。另外一個經(jīng)常被提出的理由就是“跨界外部性”，認(rèn)為外來人口居住不穩(wěn)定，如果本地支出在教育等公共服務(wù)上的成本是本地的，但是收益卻有可能隨著人口流動產(chǎn)生在外地。理論上來說，跨界外部性的克服需要中央政府介入，用中央財政來支付人口流入地為外來人口提供的公共服務(wù)，特別是教育。但是，在當(dāng)前，中央財政轉(zhuǎn)移支付主要還是投入到人口流出地，未能用于滿足人口流入地巨大的公共服務(wù)需求。

四、農(nóng)村城鎮(zhèn)化：更新認(rèn)知與改變政策

對于本文討論的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，本文再次呼吁應(yīng)該拋棄幻想和情緒，尊重科學(xué)和規(guī)律。在經(jīng)濟現(xiàn)代化的進程中，經(jīng)濟活動和人口的空間分布正在出現(xiàn)巨大的調(diào)整，城市化率不斷提高，人口和經(jīng)濟逐步向著城市群以及大城市周邊的都市圈集中。理解農(nóng)村城鎮(zhèn)化的道路，必須有全局的“空間均衡”視野。在中國這樣一個統(tǒng)一國家的內(nèi)部，不同地區(qū)要科學(xué)地預(yù)測未來的人口空間分布格局，根據(jù)自己的地理位置和發(fā)展條件形成不同的城鎮(zhèn)化路徑，在集聚中走向平衡，在發(fā)展中營造平衡。

地理因素仍將是決定城鎮(zhèn)化路徑的最為重要的因素。在國家級中心城市以及區(qū)域性的中心城市周圍，人口還將進一步增長，并發(fā)展成為以中心城市為核心的都市圈。為此，都市圈建設(shè)需要跨越行政管轄邊界，打破傳統(tǒng)的體制性障礙，統(tǒng)籌規(guī)劃都市圈范圍內(nèi)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化。在比較靠近大城市中心城區(qū)的郊區(qū)推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，以郊區(qū)新城建設(shè)為戰(zhàn)略支點，連接大城市的中心城區(qū)以及周圍的其他中小城市，最終實現(xiàn)都市圈范圍內(nèi)的一體化發(fā)展。上海最近提出的郊區(qū)“五大新城”建設(shè)就是這種方面的重大舉措。

在地理條件欠佳的地方進行違背比較優(yōu)勢的建設(shè)，表面上有利于“平衡”發(fā)展，但卻可能得不償失。習(xí)近平總書記在2020年8月召開的扎實推進長三角一體化工作會議上指出，“不同地區(qū)的經(jīng)濟條件、自然條件不均衡是客觀存在的，如城市和鄉(xiāng)村、平原和山區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護區(qū)之間的差異，不能簡單、機械地理解均衡性。解決發(fā)展不平衡問題，要符合經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律，因地制宜、分類指導(dǎo)，承認(rèn)客觀差異，不能搞一刀切。”對于有產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，可自發(fā)形成人口集聚的城鎮(zhèn)，但在缺乏產(chǎn)業(yè)集聚基礎(chǔ)的地區(qū)，不能再重復(fù)以前那種一哄而上的城鎮(zhèn)化（包括特色小鎮(zhèn)）建設(shè)。

以中心城市為核心的都市圈發(fā)展需進一步集聚人口，因此，戶籍制度的改革應(yīng)首先在都市圈范圍內(nèi)推進公共服務(wù)一體化和均等化，最終實現(xiàn)新增的外來人口逐漸在都市圈范圍內(nèi)市民化，為此需要在人口流入的地區(qū)加大投入，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施與常住人口的增量所帶來的需求相適應(yīng)。

隨著人口空間布局的變化，土地制度的改革應(yīng)該跟上。在全國范圍內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)配置要與人口流動方向一致起來。建設(shè)用地指標(biāo)在不同地區(qū)和不同功能之間實現(xiàn)更為靈活的配置，以使得人口流入的優(yōu)勢地區(qū)能夠獲得更多的發(fā)展空間，增強經(jīng)濟和人口的承載力。而人口流出地則應(yīng)實現(xiàn)減量規(guī)劃，通過閑置的建設(shè)用地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，而獲得可以跨地區(qū)轉(zhuǎn)出的建設(shè)用地指標(biāo)。為激勵閑置的建設(shè)用地做減量規(guī)劃，可制定標(biāo)準(zhǔn)，對閑置的工業(yè)園和建筑物征閑置（空置）稅。同樣道理，在人口流入地，對于出于投資而購買的各類用地或住房，如果出現(xiàn)閑置（空置），也應(yīng)考慮征稅，激勵其提高利用率，緩解供需矛盾。

在地理位置遠(yuǎn)離中心城市的農(nóng)村，隨著城市化的進程，要適應(yīng)人口負(fù)增長的趨勢，通過農(nóng)村地區(qū)合村并居來提高公共服務(wù)提供的效率。中心城市的郊區(qū)隨著人口負(fù)增長進行減量規(guī)劃，公共服務(wù)向中心城區(qū)集中。在這些人口負(fù)增長地區(qū)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化應(yīng)理解為可以就近獲得城市的公共服務(wù)，而不是在農(nóng)村就地建設(shè)城鎮(zhèn)。一方面通過道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村人口就近獲得城鎮(zhèn)地區(qū)公共服務(wù)和生活設(shè)施的便利性，另一方面，也可以通過數(shù)字化的技術(shù)來為農(nóng)村社區(qū)增強在線服務(wù)的能力。同時，在農(nóng)村地區(qū)提高公共服務(wù)供給的時候，應(yīng)將規(guī)劃和資金使用的權(quán)力更多地交給農(nóng)村集體，以避免在農(nóng)村地區(qū)提供的公共服務(wù)和生活設(shè)施偏離農(nóng)村居民實際需求。

（作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國城市治理研究院研究員、上海國際金融與經(jīng)濟研究院研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2021年第9期，第27-35頁）

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