引言

在以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局下，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢越復(fù)雜多變，越要穩(wěn)住“三農(nóng)”這個(gè)基本盤，越要保障糧食安全。“國以農(nóng)為本，農(nóng)以種為先”，種業(yè)是農(nóng)業(yè)的“芯片”，種業(yè)既是國家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的核心產(chǎn)業(yè)，又是實(shí)施好“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的關(guān)鍵要害，關(guān)系著中國人飯碗的安全。2020年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定了“解決好種子和耕地問題”是2021年六大重點(diǎn)任務(wù)之一，明確指出“要開展種源‘卡脖子’技術(shù)攻關(guān)，立志打一場種業(yè)翻身仗”。2021年中央一號文件強(qiáng)調(diào)要打好種業(yè)翻身仗，指出“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，種子是基礎(chǔ)”。中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健也明確指出，要把種業(yè)作為“十四五”農(nóng)業(yè)科技攻關(guān)及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重點(diǎn)任務(wù)來抓，加快啟動(dòng)實(shí)施種源“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，堅(jiān)決打贏種業(yè)翻身仗。因此，構(gòu)建種業(yè)發(fā)展必須要徹底解決種質(zhì)資源“卡脖子”問題，種業(yè)發(fā)展要面向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要全面實(shí)現(xiàn)“中國糧用中國種”。

有關(guān)我國現(xiàn)代種業(yè)的研究，目前學(xué)術(shù)界從種業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈（李萬君、李艷軍，2011 ；鐘真、孔祥智，2012 ；侯軍岐、黃美霞，2017）、種業(yè)科技創(chuàng)新（萬鋼，2012 ；李萬君等，2019）、種業(yè)走出去（呂波、鄭少鋒，2014 ；朱維維等，2015）等方面展開了探討。例如，鐘真、孔祥智（2012）對種業(yè)價(jià)值鏈進(jìn)行了測算，種子研發(fā)環(huán)節(jié)利潤較大但成功率較低，育苗環(huán)節(jié)利潤較低，產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值構(gòu)成不均衡。萬鋼（2012）指出我國種業(yè)在科技創(chuàng)新方面具備一定的特色，但與種業(yè)強(qiáng)國相比還有明顯的差距。呂波、鄭少鋒（2014）指出我國種業(yè)走出去的市場份額低、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識和市場集中度不斷增強(qiáng)。雖然針對我國種業(yè)的研究目前已經(jīng)得到了學(xué)者們的廣泛探討，但鮮有研究從歷史角度出發(fā)，對建國以來我國種業(yè)的發(fā)展歷程進(jìn)行深入研究?；诖耍疚氖紫然仡櫫私▏詠砦覈N業(yè)的發(fā)展歷程，在全面分析現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的時(shí)代背景下，提出了“十四五”時(shí)期發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)的思路與對策，以期為更好地打贏種業(yè)翻身仗、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺提供理論依據(jù)。

一、政府主導(dǎo)經(jīng)營時(shí)期

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1949 年—1977 年）

新中國成立初期，我國農(nóng)業(yè)技術(shù)水平整體落后，種子基礎(chǔ)尤為薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出“家家種田，戶戶留種，糧種不分，以糧代種”的特點(diǎn)。從建國初期至改革開放，我國圍繞種業(yè)問題開展了一系列的探索。

一是建立“四自一輔”育種體系。1949年，農(nóng)業(yè)部門召開第一次“全國農(nóng)業(yè)工作會(huì)議”，首次提出要依托優(yōu)良品種推廣實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。1950年3月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《五年良種普及計(jì)劃（草案）》對良種普及推廣工作作出部署，規(guī)定良種普及在遵循就地評選、就地推廣原則的基礎(chǔ)上，要實(shí)行群眾選種與農(nóng)場選種相結(jié)合、連續(xù)選種與繁殖推廣相結(jié)合的辦法（佟屏亞，2009）。同年8月，農(nóng)業(yè)部召開“全國種子會(huì)議”，就如何開展群眾性的選種活動(dòng)展開討論。這一階段省、地、縣（社）間可大范圍調(diào)種，全國不同地區(qū)育種技術(shù)差異化明顯。這造成了一些育種技術(shù)落后的地區(qū)開始急于求成、盲目引種，但由于氣候等差異以及對種植技術(shù)掌握程度不足，種子減產(chǎn)問題嚴(yán)重，給國家?guī)砹溯^大的損失。比較典型的案例是“青森5號事件”，即湖南省從東北地區(qū)調(diào)研的青森5號粳米種子即使選擇最優(yōu)的土質(zhì)與生產(chǎn)隊(duì)進(jìn)行種植，但產(chǎn)量仍不及當(dāng)?shù)卦缍i稻畝產(chǎn)的一半（佟屏亞，2010）。為糾正上述問題，1958年，農(nóng)業(yè)部、糧食部聯(lián)合召開了第一次全國種子工作會(huì)議，明確提出了各地種子工作重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向自身品種更換更新和種子工作方針，即確定了主要依靠人民公社的生產(chǎn)隊(duì)“自選、自繁、自留、自用，輔之以必要調(diào)劑”的“四自一輔”種子工作方針，同時(shí)將種子經(jīng)營業(yè)務(wù)由糧食部門移交給農(nóng)業(yè)部門，使整個(gè)種子工作形成一個(gè)完整的系統(tǒng)。

二是建設(shè)以“示范農(nóng)場、種子田”為核心的繁育基地。我國繁育基地建設(shè)起步較早，最早可追溯至農(nóng)業(yè)部于1954年12月召開的“全國種子工作會(huì)議”，會(huì)議中首次提出要加強(qiáng)地、縣示范農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社種子田建設(shè)（佟屏亞，2009）。其中，省農(nóng)場主要承擔(dān)省內(nèi)品種改良之責(zé)，在決選種子生產(chǎn)后再按統(tǒng)一計(jì)劃分配給下屬專、縣農(nóng)場實(shí)行規(guī)模繁育。同年，農(nóng)業(yè)部出臺的《良種繁殖推廣暫行辦法》，同樣強(qiáng)調(diào)要形成以省、專、縣農(nóng)場為核心組織的良種繁殖區(qū)?！胺N子田”俗稱農(nóng)家留種地，其職能是農(nóng)場初步繁育后到應(yīng)用到農(nóng)家大田之前對種子的進(jìn)一步規(guī)?；庇?。1958年5月，農(nóng)業(yè)部、糧食部聯(lián)合召開的“全國種子工作會(huì)議”，不僅決定把省、地、縣農(nóng)場的管理由生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)交至種子部門，并更名為良種繁育基地；還明確指出縣良種場是骨干，公社良種隊(duì)是橋梁，生產(chǎn)隊(duì)種子田是基礎(chǔ)。

三是建立行政、技術(shù)、經(jīng)營“三位一體”的行政管理體制。自1950年農(nóng)業(yè)部出臺《五年良種普及計(jì)劃》以來，從中央到地方的各級農(nóng)業(yè)部門相繼成立種子機(jī)構(gòu)。自上而下的種子機(jī)構(gòu)主要遵循行政、技術(shù)“兩位一體”的原則組織開展種子指導(dǎo)與推廣工作（張兆雄、朱京生，1985）。為進(jìn)一步加強(qiáng)對種子工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，1956年，農(nóng)業(yè)部設(shè)立種子管理局。1958年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各地相繼設(shè)立種子公司或種子管理站（通常縣級只設(shè)種子站），負(fù)責(zé)種子的經(jīng)營與調(diào)劑管理相關(guān)工作。1958年農(nóng)業(yè)部、糧食部聯(lián)合召開的“全國種子工作會(huì)議”明確指出，要把種子經(jīng)營業(yè)務(wù)由糧食部門移交給農(nóng)業(yè)部門。這標(biāo)志著我國種子管理工作圍繞農(nóng)業(yè)部門形成了一個(gè)完整的系統(tǒng)。雖然這一時(shí)期，名義上我國種子管理工作致力于采取政、企分開的形式，即要求各級農(nóng)業(yè)行政部門設(shè)種子管理局、處、站，負(fù)責(zé)種子行政、技術(shù)管理工作；省、地也可設(shè)種子公司，負(fù)責(zé)種子經(jīng)營貿(mào)易業(yè)務(wù)，但種子機(jī)構(gòu)與種子公司是兩套牌子、一套人馬。此外，我國縣級種子機(jī)構(gòu)實(shí)行“預(yù)約繁殖、預(yù)約收購、預(yù)約供應(yīng)”制度，以及種子經(jīng)營遵循“不賠錢、少賠錢”原則，政企分開的管理體制名存實(shí)亡。1962年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)種子工作的決定》（以下簡稱《決定》）指出“種子工作，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶根本性的基本建設(shè)，不容忽視，不能放松”，明確了“培育農(nóng)作物優(yōu)良品種的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)（包括農(nóng)業(yè)院校的研究單位），繁殖良種的示范繁殖農(nóng)場，推廣良種的種子站（種子公司）”。此外，《決定》重點(diǎn)指出“種子站是良種的經(jīng)營單位……是全縣種子工作的管理機(jī)構(gòu)”以及“在技術(shù)上幫助和指導(dǎo)生產(chǎn)隊(duì)保留、保管種子”等，印證了我國種子工作實(shí)際上遵循的是集行政、技術(shù)與經(jīng)營于一體的“三位一體”管理體制。

      這一時(shí)期，我國種業(yè)發(fā)展受時(shí)代背景影響，種子管理體系計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征明顯，種子經(jīng)營總體上遵循以糧換種的方式，種子商品化程度不高。加之十年文革動(dòng)亂影響，大部分地區(qū)相繼撤銷、合并種子機(jī)構(gòu)，良種推廣體系遭到嚴(yán)重破壞，大田用種“多、亂、雜”等問題相繼凸顯。

（二）市場化探索初期（1978 年—20 世紀(jì)90 年代初期）

進(jìn)入市場化探索時(shí)期，我國種子產(chǎn)業(yè)和管理體系雖在文革期間遭到一定破壞，但在總體上也形成了一定的積累。例如1975年以來，我國在水稻、小麥等糧食作物良種和棉、油、糖、麻、煙等經(jīng)濟(jì)作物良種的選育、推廣普及方面取得了重大突破，良種繁育推廣體系得到了長足的發(fā)展，種子示范農(nóng)場、種子田基本建成，“三位一體”的行政管理體制得以確立。這一階段，我國在正視計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期存在的已有問題基礎(chǔ)上，圍繞種業(yè)產(chǎn)業(yè)化與市場化發(fā)展問題開展了一系列探索實(shí)踐。

這一階段我國種業(yè)工作實(shí)現(xiàn)了從“四自一輔”階段向“四化一供”階段的轉(zhuǎn)變。受制于“文化大革命”的影響，我國種子工作存在大田品種“多亂雜”、種子加工機(jī)械化發(fā)展滯后、不少地方缺少早熟、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆性強(qiáng)的品種以及種子工作缺少一套科學(xué)管理制度的問題。十年動(dòng)亂結(jié)束后，全國農(nóng)業(yè)工作加緊恢復(fù)建設(shè)。為快速推動(dòng)種業(yè)工作步入正規(guī)，我國充分總結(jié)了“四自一輔”時(shí)期的歷史經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識到“四自一輔”時(shí)期分散留種的生產(chǎn)方式對生產(chǎn)隊(duì)的技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施條件要求較高，進(jìn)而導(dǎo)致多數(shù)生產(chǎn)隊(duì)、種子田流于形式，直接造成我國大田用種“多、雜、亂”問題嚴(yán)重（紀(jì)玉忠等，2006）。與之相反，同時(shí)期不少地區(qū)探索出了由縣統(tǒng)一育種、縣育種完成后供給全縣（社）大田統(tǒng)一種植的形式，這對當(dāng)時(shí)雜交玉米、高粱、水稻等種子推廣起到了積極作用。為此，我國在結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在1978年5月《國務(wù)院轉(zhuǎn)批農(nóng)林部關(guān)于加強(qiáng)種子工作的報(bào)告》中提出各地要逐步落實(shí)“品種布局區(qū)域化、種子生產(chǎn)專業(yè)化、種子加工機(jī)械化和種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)行以縣為單位的統(tǒng)一供種”的“四化一供”育種模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年至1984年期間，我國先后建立“四化一供”試點(diǎn)400多個(gè)（舒代新，1982）?！八幕还庇N模式實(shí)施以來，我國種業(yè)工作取得較大成就，全國種子基地建設(shè)在這一時(shí)期得以快速發(fā)展，國家也開始注重種子檢測工作，先后出臺了一系列政策文件。例如，1983年國家標(biāo)準(zhǔn)總局發(fā)布《農(nóng)業(yè)物種檢驗(yàn)規(guī)程》《農(nóng)作物種子國家標(biāo)準(zhǔn)》。不僅如此，我國還積極開發(fā)與引進(jìn)種子精選機(jī)等種子機(jī)械，多方面保證了種子供應(yīng)的數(shù)量與質(zhì)量?！八幕还庇N體系也推動(dòng)了該時(shí)期我國商品化育種體系的萌芽。自“四化一供”實(shí)行以縣為單位統(tǒng)一供種以來，催生了省、地、縣種子管理站紛紛建立了種子公司統(tǒng)一供種，這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期縣級只設(shè)種子站的現(xiàn)象大為不同，但根據(jù)《國務(wù)院轉(zhuǎn)批農(nóng)林部關(guān)于加強(qiáng)種子工作的報(bào)告》中關(guān)于行政、技術(shù)、經(jīng)營“三位一體”管理體制規(guī)定，種子管理站與種子公司仍實(shí)行一套人馬兩套牌子。不僅如此，我國種子經(jīng)營原則也開始出顯現(xiàn)出些許市場化導(dǎo)向，除主要農(nóng)作物種子外，非主要農(nóng)作物種子取消計(jì)劃管制，種子經(jīng)營除遵循“不賠錢、略有盈余”、良種銷售除“以糧換種”外，還可以采取“種、糧脫鉤，以貨幣計(jì)價(jià)”的方式。但是，由于市場機(jī)制的不健全，我國育種體系的市場化初探也暴露出了不少問題，主要表現(xiàn)為以下兩方面：一是縣統(tǒng)一供種使得種子經(jīng)營權(quán)過于集中，加之種子經(jīng)營政企不分導(dǎo)致種子公司尋租問題嚴(yán)重。有數(shù)據(jù)表明，1978年全國種子公司人員不足3萬人，到1985年快速增長至4.7萬人（胡瑞法等，2010）。二是由于市場監(jiān)管不嚴(yán)，種子黑市問題嚴(yán)重，無證經(jīng)營多，偽劣種子案件多。圍繞這些問題，各地先后開展了一系列整頓工作。在我國國企改革的大背景下，種子機(jī)構(gòu)也在積極推動(dòng)政企分開。1987年10月，農(nóng)牧漁業(yè)部決定分設(shè)種子管理站和種子公司，并于1988年1月起，實(shí)現(xiàn)種子管理站和種子公司在機(jī)構(gòu)、職能及人、財(cái)、物完全分開。直至1995年8月，經(jīng)農(nóng)業(yè)部決定，全國種子總站與農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣總站等合并組建成立全國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心；同年10月，中國種子公司更名為中國種業(yè)集團(tuán)公司，隸屬于國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)。不僅如此，1991年農(nóng)牧漁業(yè)部出臺了《中華人民共和國種子管理?xiàng)l例農(nóng)作物種子實(shí)施細(xì)則》，再次重申了國家種子公司是種子經(jīng)營的主渠道。以種子公司為主的種子經(jīng)營形式，雖然在一定程度上有效打擊了無證經(jīng)營企業(yè)，但也進(jìn)一步鞏固縣級種子公司的壟斷地位。

改革開放以后直至上世紀(jì)90年代初，是我國結(jié)束市場化改革之后探索市場化改革邁出的第一步，該時(shí)期我國深度踐行以“減稅讓利”為核心的財(cái)政分權(quán)改革以釋放地方經(jīng)濟(jì)活力。這一時(shí)期，我國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，但由于市場體制建立不完善，監(jiān)管機(jī)制不到位，該時(shí)期也滋生出不少市場亂象與政府尋租問題，如何建立一個(gè)規(guī)范的市場是這一時(shí)期持續(xù)討論的問題。種業(yè)改革是這個(gè)時(shí)代的縮影，因此育種商品化萌芽后也出現(xiàn)了一系列上述的改革悖論。

二、市場主導(dǎo)經(jīng)營時(shí)期

（一）種子產(chǎn)業(yè)化變革階段（1995 年—2000 年）

1995年9月，國務(wù)院召開全國種子工作會(huì)議，指出“把良種的增長作用，提高到時(shí)代的高度、全局的高度、戰(zhàn)略的高度來看待”，要求“到本世紀(jì)末，良種貢獻(xiàn)率再提高11個(gè)百分點(diǎn)，靠良種增產(chǎn)180億公斤糧食”，首次提出我國要大力實(shí)施“種子工程”（雙百、關(guān)迅，1997）。同年召開的黨的十四屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》也明確指出，“突出抓好‘種子工程’，加快良種培育、引進(jìn)和推廣”。

1996年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于“九五”時(shí)期和今年農(nóng)村工作的主要任務(wù)和政策措施》中進(jìn)一步指出要“實(shí)施種子產(chǎn)業(yè)化工程”，即“各級政府要把實(shí)施種子工程作為依靠科技進(jìn)步發(fā)展農(nóng)業(yè)的一件大事，安排專項(xiàng)資金，組織專門力量，確保種子工程順利實(shí)施。今年要新建和完善一批種子質(zhì)量檢測中心、原良種基地、種子包裝材料廠、種衣劑廠等”?！胺N子工程”的實(shí)施標(biāo)志著我國種業(yè)工作從“四化一供”階段向種業(yè)產(chǎn)業(yè)化階段的轉(zhuǎn)變。

1996年，農(nóng)業(yè)部制定了《種子工程總體規(guī)劃》，要求我國種子工作迅速實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的粗放生產(chǎn)向集約化大生產(chǎn)轉(zhuǎn)變、由行政區(qū)域的自給性生產(chǎn)經(jīng)營向社會(huì)化、國際化市場競爭轉(zhuǎn)變，由分散的小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營向?qū)I(yè)化的大中型企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)轉(zhuǎn)變，由科研、生產(chǎn)經(jīng)營相互脫節(jié)向育、繁、推、銷一體化轉(zhuǎn)變的“四個(gè)”根本性轉(zhuǎn)變，實(shí)施“種子工程”，重點(diǎn)工作是以種子加工、包裝為突破口，抓中間帶兩頭，以建設(shè)種子生產(chǎn)基地為基礎(chǔ)，以組建集團(tuán)為途徑，以良種選育、引進(jìn)、篩選、提純、擴(kuò)繁為重點(diǎn)，建設(shè)和完善育種、引種、生產(chǎn)、加工包裝、推廣、營銷、宏觀管理系統(tǒng)。有學(xué)者對我國“種子工程”的特征進(jìn)行了概括，指出種子工程的對象是農(nóng)作物種子，目的是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供具有優(yōu)秀生物學(xué)特性和優(yōu)良種植特性的商品化種子，主要是利用現(xiàn)代生物學(xué)手段、工程學(xué)手段和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理以及其他現(xiàn)代科技成果，按照種子科研、生產(chǎn)、加工、銷售、管理的全過程所形成的規(guī)?；?、規(guī)范化、程序化、系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)整體（朱明，1997）。為加強(qiáng)對“種子工程”貸款和貼息資金的管理，保障“種子工程”的順利實(shí)施，1997年10月，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部三部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于做好種子工程貸款及貼息資金管理工作的通知》，明確指出“安排了專項(xiàng)貼息貸款，用于種子生產(chǎn)、加工、包裝、儲運(yùn)、檢測、營銷、信息網(wǎng)絡(luò)等種子工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)……種子工程貸款由中央和地方財(cái)政分別按年息3％給予貼息，貼息期限2年”。

這一時(shí)期，我國探索實(shí)現(xiàn)種子專業(yè)化、集約化生產(chǎn)，初步形成集品種試驗(yàn)、審定、生產(chǎn)、加工檢測與經(jīng)營多環(huán)節(jié)于一整體的“育繁推”體系（盧書敬，2019）。種子產(chǎn)業(yè)化變革時(shí)期為我國種業(yè)的市場化發(fā)展道路奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）市場化快速發(fā)展階段（2000 年—2010 年）

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國種業(yè)正式開啟了市場化改革之路。2000年，《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）正式出臺?！斗N子法》從法律層面系統(tǒng)性規(guī)范了種質(zhì)資源保護(hù)、品種選育與審定、種子生產(chǎn)、種子經(jīng)營、種子使用、種子質(zhì)量、種子進(jìn)出口和對外合作、種子行政管理等方面的內(nèi)容，并廢止了種子由種子公司壟斷經(jīng)營的規(guī)定，“鼓勵(lì)和支持科研單位、高等院校等依法經(jīng)營、推廣農(nóng)作物新品種和林木良種”，極大地拓寬了市場準(zhǔn)入門檻。我國出現(xiàn)了大量由科研院所或民營承辦的種子企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該時(shí)期我國以小麥、水稻和玉米為主營業(yè)務(wù)的企業(yè)由2000年的3000多家增長至2010年的7000多家；由科研單位、高等院校等承辦的企業(yè)也高達(dá)400余家，其中最典型的代表隆平高科于2000年在深交易所上市。除推動(dòng)種業(yè)企業(yè)發(fā)展外，我國進(jìn)一步推動(dòng)事企分開。2006年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)種子管理體制改革加強(qiáng)市場監(jiān)管的意見》，明確要求推進(jìn)種子企業(yè)管理體制改革以實(shí)現(xiàn)政企分開，通過加強(qiáng)種子管理法制建設(shè)、健全種子管理機(jī)構(gòu)和健全種子標(biāo)準(zhǔn)體系以實(shí)現(xiàn)種子管理體系的完善，通過嚴(yán)格企業(yè)市場準(zhǔn)入、嚴(yán)格商品種子管理以實(shí)現(xiàn)種子市場監(jiān)管的強(qiáng)化。

值得注意的是，這一時(shí)期公益性科研單位育成的品種允許有償轉(zhuǎn)讓。因此，這一時(shí)期我國大部分種子企業(yè)由于資金不足，普遍基于“拿來主義”進(jìn)行種子繁育，缺乏對研發(fā)能力的培養(yǎng)與孕育，這直接造就了我國種子企業(yè)“多、小、亂”，是我國種子產(chǎn)業(yè)鏈“中間大兩頭小”特征的開端。與此同時(shí)，孟山都、先正達(dá)等國外種業(yè)集團(tuán)率先進(jìn)入我國蔬菜、花卉市場，不斷向玉米、大豆等大宗產(chǎn)品市場布局，并在我國建立實(shí)驗(yàn)室和科研基地進(jìn)行育種研發(fā)。總體而言，國外種業(yè)企業(yè)無論是在種子品質(zhì)（如產(chǎn)量、抗逆性），還是在種子加工和經(jīng)營等方面都要強(qiáng)于我國種業(yè)企業(yè)。以美國先鋒公司為例，該公司2005年自主研發(fā)的雜交玉米品種335，推廣不足五年便占據(jù)了玉米產(chǎn)地吉林省10%的播種面積。這一時(shí)期，外資企業(yè)的發(fā)展給國內(nèi)企業(yè)帶來不小沖擊。

市場化快速發(fā)展階段是我國種業(yè)市場規(guī)模增長最為迅速的階段，這一時(shí)期我國徹底打破了以往政府主導(dǎo)的生產(chǎn)經(jīng)營模式，種業(yè)市場趨于統(tǒng)一，企業(yè)的自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)得到了有力保障。

（三）構(gòu)建現(xiàn)代種業(yè)產(chǎn)業(yè)體系階段（2011 年至今）

為進(jìn)一步提升我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新水平，增強(qiáng)農(nóng)作物種業(yè)競爭力，滿足建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要，2011年《國務(wù)院關(guān)于加快現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》（簡稱“8號文”）出臺，要求種業(yè)發(fā)展要以堅(jiān)持自主創(chuàng)新、堅(jiān)持企業(yè)主體地位、堅(jiān)持產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、堅(jiān)持扶優(yōu)扶強(qiáng)為基本原則，部署了九大重點(diǎn)任務(wù)，具體包括強(qiáng)化農(nóng)作物種業(yè)基礎(chǔ)性公益性研究、加強(qiáng)農(nóng)作物種業(yè)人才培養(yǎng)、建立商業(yè)化育種體系、推動(dòng)種子企業(yè)兼并重組、加強(qiáng)種子生產(chǎn)基地建設(shè)、完善種子儲備調(diào)控制度、嚴(yán)格品種審定和保護(hù)、強(qiáng)化市場監(jiān)督管理和加強(qiáng)農(nóng)作物種業(yè)國際合作交流九個(gè)方面。該政策的突破性是認(rèn)識到科研院所與高校要重點(diǎn)開展種業(yè)基礎(chǔ)性與公益性研究，種子企業(yè)是商業(yè)化育種的主體，這些舉措加速推動(dòng)了我國種子企業(yè)的商業(yè)化育種步伐。此外，這一時(shí)期的行政化手段也加速推動(dòng)了我國種企的兼并重組（陳俊紅，2019）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“8號文”出臺后，我國種子企業(yè)從2011年以前的8700多家迅速減少到2013年的5949家。

2012年，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于印發(fā)全國現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）的通知》，從規(guī)劃背景、總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、發(fā)展布局、重大工程、保障措施六個(gè)方面對2012～2020年現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃，明確提出要走商業(yè)化育種道路，并積極引導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)、高等院校與所辦種業(yè)事企脫鉤。2015年，人力資源社會(huì)保障部辦公廳、農(nóng)業(yè)部辦公廳聯(lián)合出臺的《關(guān)于鼓勵(lì)事業(yè)單位種業(yè)骨干科技人員到種子企業(yè)開展技術(shù)服務(wù)的指導(dǎo)意見》推動(dòng)了大批育種人才向企業(yè)流動(dòng)。黨的十八大以來，分別對《中華人民共和國植物新品種保護(hù)條例》《中華人民共和國種子法》進(jìn)行了修訂，標(biāo)志著種子資源保護(hù)、種業(yè)法制化發(fā)展邁出了重要步伐。

提升種業(yè)創(chuàng)新能力是近年來中央一號文件的關(guān)鍵詞（見表1）。2016年中央一號文件明確要求“大力推進(jìn)育繁推一體化，提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力”。2017年中央一號文件指出“加大實(shí)施種業(yè)自主創(chuàng)新重大工程和主要農(nóng)作物良種聯(lián)合攻關(guān)力度”。2019年中央一號文件提出“推動(dòng)生物種業(yè)自主創(chuàng)新”。2020年中央一號文件指出“大力實(shí)施種業(yè)自主創(chuàng)新工程”。2021年中央一號文件明確指出，要“打好種業(yè)翻身仗”，重點(diǎn)是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源的保護(hù)及開發(fā)利用，深入開展農(nóng)作物和畜禽良種聯(lián)合攻關(guān)，實(shí)施新一輪畜禽遺傳改良計(jì)劃和現(xiàn)代種業(yè)提升工程，支持種業(yè)龍頭企業(yè)建立健全商業(yè)化育種體系和加強(qiáng)制種基地和良種繁育體系建設(shè)。一些地方政府結(jié)合實(shí)際，也出臺了打贏種業(yè)翻身仗的政策舉措，如開展特色種業(yè)創(chuàng)新、組建產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合的種業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟、支持有條件的種業(yè)企業(yè)上市等。

從政策導(dǎo)向上看，該時(shí)期我國種業(yè)改革存在兩大重點(diǎn)方向：一是致力于增強(qiáng)種業(yè)體制機(jī)制活力。針對我國種業(yè)科研與生產(chǎn)“兩張皮”問題，我國致力于推動(dòng)種業(yè)科研成果權(quán)益改革，保護(hù)科研人員的成果權(quán)益，并支持科研人員去企業(yè)交流，激發(fā)科研人員與企業(yè)創(chuàng)新的積極性。二是大力扶持龍頭種子企業(yè)發(fā)展。利用財(cái)政稅收、金融資本等扶持手段，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)兼并重組，整合資源并布局海外市場。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化市場監(jiān)管，大量違規(guī)違法企業(yè)被依法打擊和取締。三是積極推進(jìn)育種研發(fā)自主創(chuàng)新。為保障育種研發(fā)能力的快速提升，我國花大力氣開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前已建設(shè)海南、甘肅、四川三大國家級育制種基地，認(rèn)定53個(gè)制種大縣，且啟動(dòng)首批49個(gè)區(qū)域性良種繁育基地建設(shè)。

三、結(jié)論與政策建議

本文通過政策梳理回顧了建國以來我國種業(yè)的發(fā)展歷程，可以看出，建國以來我國種業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、市場化探索、種子產(chǎn)業(yè)化變革、市場化快速發(fā)展和構(gòu)建現(xiàn)代種業(yè)產(chǎn)業(yè)體系五個(gè)階段，種子生產(chǎn)經(jīng)營在不同階段呈現(xiàn)由政府主導(dǎo)和由市場主導(dǎo)的兩個(gè)主要特征?？傮w而言，種業(yè)發(fā)展整體呈現(xiàn)出積極向好的局面。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)資料顯示，2020年我國農(nóng)作物良種覆蓋率在96%以上，自主選育品種面積占比超過95%，畜禽核心種源自給率超過75%。良種對糧食增產(chǎn)、畜牧業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)率分別達(dá)到45%和40%，為保障糧食安全作出了巨大的貢獻(xiàn)。

但是，我國種業(yè)也存在不少問題。其中，最主要的“卡脖子”問題體現(xiàn)在：首先，我國種子品種同質(zhì)化問題嚴(yán)重，種業(yè)缺乏自主創(chuàng)新能力。比如，我國的高端蔬菜品種仍以進(jìn)口為主，甚至不少種子研發(fā)還處于“空白”階段。其次，我國對種質(zhì)資源的保護(hù)不夠重視。我國缺乏對農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源的系統(tǒng)性普查與收集，致使種子資源保存乏力、難以建立基因共享機(jī)制。再次，我國種業(yè)管理人才流失嚴(yán)重。不少地區(qū)種業(yè)管理處呈現(xiàn)無機(jī)構(gòu)、無編制、無專人的“三無”狀態(tài)，直接導(dǎo)致人才不愿進(jìn)、留不住的狀況。最后是我國產(chǎn)業(yè)集中度低，我國目前所說的“多、小、散”的種業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)多是繁育種子，這些企業(yè)缺乏自主研發(fā)能力，總體市場份額低。

未來，我國種業(yè)政策改革需要注重以下幾點(diǎn)：一是緊建設(shè)完善國家種質(zhì)資源庫、長期庫、中期庫、種質(zhì)圃等建設(shè)，并依托種質(zhì)信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建信息共享機(jī)制，促使種質(zhì)資源得到充分利用；二是以培育一批“育繁推”一體化的種業(yè)企業(yè)為重點(diǎn)，大力支持種業(yè)企業(yè)兼并重組，圍繞全產(chǎn)業(yè)鏈打造現(xiàn)代商業(yè)化育種體系；三是推進(jìn)育種基地建設(shè)，以南繁基地和甘肅、四川等國家種子基地建設(shè)為依托，探索大數(shù)據(jù)、智慧農(nóng)業(yè)等的現(xiàn)代育種新模式；四是不斷完善立法體系以保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，尤其是加大對套牌侵權(quán)等違法侵權(quán)行為的執(zhí)法力度；五是在充分厘清種業(yè)基礎(chǔ)研究和商業(yè)化育種兩者界限的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)種業(yè)管理機(jī)制改革，充分有效調(diào)動(dòng)科研院所和種企的積極性；六是加強(qiáng)種業(yè)人才體系建設(shè)，加強(qiáng)種子公司與科研院所的人才交流，重視基層種業(yè)管理機(jī)構(gòu)的人才儲備。

（作者單位：孔祥智，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院；徐拓遠(yuǎn)，中國農(nóng)業(yè)銀行博士后科研工作站，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村金融研究》2021年第5期）

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