基層普遍存在“治理空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，疲于應(yīng)付上級的各項(xiàng)任務(wù)，卻未必真正把工作落到了實(shí)處。

長期以來，基層工作的特點(diǎn)是“上面千條線，下面一根針”，主要指的是基層無比重要，上級的任何工作都離不開基層的落實(shí)。

前段時(shí)間在中部某縣調(diào)研，當(dāng)?shù)氐幕鶎痈刹繉鶎庸ぷ饔辛艘粋€(gè)新概括：上面千把刀，基層一顆頭。意思是說，現(xiàn)如今，上級的監(jiān)督力量實(shí)在是強(qiáng)大，幾乎每一個(gè)部門都有權(quán)力問責(zé)基層，基層的每一項(xiàng)工作都可能被問責(zé)。

監(jiān)督泛濫

我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，最大的問題恐怕出在監(jiān)督泛濫上。過去一些年來，上級是不斷向基層賦權(quán)了，資源也不斷下沉，但也同時(shí)也出現(xiàn)了監(jiān)督下鄉(xiāng)現(xiàn)象。

客觀地說，這幾年來監(jiān)督下鄉(xiāng)是起到了正面效果的?；鶎庸ぷ髌毡橹v規(guī)矩了，過去在基層常見的違規(guī)現(xiàn)象，已經(jīng)很少見。

比方說，鄉(xiāng)村干部普遍遵守中央八項(xiàng)規(guī)定，吃吃喝喝的現(xiàn)象是極其少見了。在農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼、低保等涉及群眾利益的政策執(zhí)行方面，也甚少出現(xiàn)套用、挪用、優(yōu)親厚友等行為。就筆者的觀感，基層干部的廉潔程度極大提高了。

但是，監(jiān)督下鄉(xiāng)也存在不少不切合基層實(shí)際的地方，極大束縛了基層手腳，甚至于起到了負(fù)面效果。每一個(gè)部門，但凡是給基層賦予了一點(diǎn)點(diǎn)資源和權(quán)力，就要想盡辦法建立一套監(jiān)督機(jī)制。其出發(fā)點(diǎn)是為了保證資金安全，推動(dòng)基層保質(zhì)保量完成任務(wù)。

但意外的后果是，每一職能部門都“蛻變”成了某項(xiàng)政府業(yè)務(wù)的監(jiān)督部門。為了達(dá)到監(jiān)督效果，各個(gè)部門想盡辦法，使用各種花樣監(jiān)督基層。

環(huán)保部門有環(huán)保督察，從中央到地方，這套體系完整而威力十足，基層必須認(rèn)認(rèn)真真應(yīng)對。以至于，為了應(yīng)對環(huán)保督察，基層被迫做出了損害群眾利益的事情。過去一些年來，為了禁燒秸稈，北方的基層政府普遍采取了嚴(yán)防死守的措施，和群眾玩起了貓和老鼠的游戲—以至于，“防火”成了基層的中心工作。

北方“防火”尚可理解，但這幾年很多南方地區(qū)竟然也要嚴(yán)禁群眾焚燒秸稈。南方地區(qū)田少，秸稈也不多，焚燒秸稈對空氣污染的影響微乎其微，基層干部和群眾都覺得環(huán)保部門不可理喻。

筆者在調(diào)研期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部哪怕是下班了，在田間地頭散步，發(fā)現(xiàn)了“火點(diǎn)”，第一反應(yīng)也是要去“滅火”，否則被遙感監(jiān)測到了，又要扣分，挨批評。

這幾年，北方的一些農(nóng)村地區(qū)為了減少揚(yáng)塵，都在積極推廣環(huán)保型收割機(jī)。但是，因?yàn)榕涮状胧└簧希簿统霈F(xiàn)了多起政府要求農(nóng)民手割小麥的新聞事件。一般而言，只要成了輿論事件，上級部門總會(huì)指責(zé)基層，批評其在污染防治中有官僚主義形式主義作風(fēng)。

問題在于，如果基層不這樣做，一旦被環(huán)保督察檢查到，怕是也會(huì)被問責(zé)—這個(gè)時(shí)候，上級部門并不會(huì)考慮基層實(shí)際。

大事要監(jiān)督，小事也不放過。哪怕是一些極其細(xì)小的任務(wù)，上級部門也有各種監(jiān)督辦法。這些年，所有職能部門都在努力提高自己管轄事項(xiàng)的重要性。各個(gè)部門都深諳其道，推動(dòng)工作的最好辦法就是把自己的業(yè)務(wù)工作納入考核指標(biāo)體系里，做好了獎(jiǎng)勵(lì)，做不好就問責(zé)。

當(dāng)然，最好的是，還要爭取主要領(lǐng)導(dǎo)批示、站臺(tái)，有了主要領(lǐng)導(dǎo)的“尚方寶劍”，就可以把普通的業(yè)務(wù)工作變成基層的重點(diǎn)工作?；鶎釉谥攸c(diǎn)工作推進(jìn)過程中出了紕漏，惹得領(lǐng)導(dǎo)不滿意，肯定會(huì)影響其整體評價(jià)。

由于對基層的考核指標(biāo)實(shí)在是太多，每個(gè)部門都可以對基層指手畫腳，基層就難免陷入“打亂仗”的境地。

基層對每項(xiàng)工作都得認(rèn)真應(yīng)對，生怕某項(xiàng)工作出了紕漏，然后被扣分了；但基層力量也就那么大，所有事情都重視，也就意味著所有事情都只能表面應(yīng)付。

過去的基層工作，可以“一俊遮百丑”，只要所有工作都能完成任務(wù)，有符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的工作創(chuàng)特色，總體成績就不錯(cuò)?，F(xiàn)如今，基層工作是“一丑遮百俊”，只要有一項(xiàng)工作不優(yōu)秀，其他工作都白費(fèi)。

于是乎，基層都在加大馬力滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，不管這項(xiàng)工作在本地有無實(shí)際意義，總之是要不折不扣完成。

每一個(gè)部門都是基層的“指揮棒”，都可以指揮基層干活兒。一些上級部門，動(dòng)不動(dòng)就搞排名、通報(bào)，雖然只字不提監(jiān)督和問責(zé)，基層卻心知肚明。一些工作本來就是“務(wù)虛”，上級部門為了做出成績，也要求基層跟著做一些虛頭巴腦的工作。

比如，很多部門都在推廣本系統(tǒng)的App，要求基層發(fā)動(dòng)群眾下載安裝，連App下載安裝完成量，也搞排名，每個(gè)星期通報(bào)一次，搞得基層壓力無比巨大?；鶎訉?shí)在沒辦法，就只能想盡辦法折騰群眾。結(jié)果，只要多下載一個(gè)App，基層在群眾心中的印象就減少一分。

當(dāng)監(jiān)督成了產(chǎn)業(yè)

有些工作任務(wù)，因?yàn)檫^多且涉及面過廣，上級部門實(shí)在是監(jiān)督不過來，也就催生出了龐大的監(jiān)督產(chǎn)業(yè)。

一是服務(wù)于監(jiān)督的技術(shù)蓬勃發(fā)展，技術(shù)為“監(jiān)督無死角”賦能。環(huán)保部門的監(jiān)測，技術(shù)可謂最為先進(jìn)，遙感、探頭、大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)??哪個(gè)地方冒火冒煙了，哪個(gè)地方的PM值不正常了，反應(yīng)迅速，問責(zé)也迅速。

就監(jiān)督這件事，只要有關(guān)部門想得到，技術(shù)上就做得到。

某地為了完成早稻生產(chǎn)這個(gè)“政治任務(wù)”，苦于農(nóng)業(yè)局的工作力量有限，沒辦法有效監(jiān)督基層按時(shí)完成任務(wù)。一番探索發(fā)現(xiàn)，可以采用無人機(jī)巡查的方式。哪怕是在深山老林里，無人機(jī)也可以把那些荒廢了十多年的田地發(fā)現(xiàn)出來，省時(shí)又省力，并且還證據(jù)確鑿，基層只能照單全收，政府掏腰包幫農(nóng)民重新開荒。

二是充分利用現(xiàn)代傳媒技術(shù)，引進(jìn)社會(huì)監(jiān)督和媒體監(jiān)督。當(dāng)前，現(xiàn)代傳媒和互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展，讓監(jiān)督的門檻大大降低了。結(jié)果，群眾反映通道是暢通了，但這些監(jiān)督平臺(tái)往往無法識別少數(shù)群眾的惡意投訴，基層為此耗費(fèi)大量精力。

某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有個(gè)精神病患者，其愛好就是打各種投訴電話。有一次，一天之內(nèi)打了100多個(gè)12345投訴電話。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被逼無奈，只能去上級有關(guān)部門解釋情況。但上級部門的回饋是，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是孤例，理論上群眾都有權(quán)利反映問題，12345無法剔除這種惡意投訴。

為了增強(qiáng)監(jiān)督的力度，很多地方都慣于采用媒體監(jiān)督的辦法，基層對媒體可謂是如驚弓之鳥。

有些地方定期采用電視問政，主要領(lǐng)導(dǎo)要是在電視上被問得啞口無言，丟了面子，回頭指定是要問責(zé)給自己添麻煩的基層單位和工作人員的。以至于，但凡是電視問政的前半個(gè)月，基層都要萬分小心，就怕被媒體找出“線索”。

比如，和群眾生活密切相關(guān)的城管部門，就得加強(qiáng)街面整頓，既要防止占道經(jīng)營影響居民生活，又要防止“一刀切”斷了小販的營生，得罪哪一方都不好，真是難為了基層。

一些無良媒體，也就摸透了基層害怕媒體的心態(tài)，打著合作和幫忙宣傳的口號，把電話直接打到政府辦公室或領(lǐng)導(dǎo)手機(jī)里。

筆者在某縣調(diào)研，幾乎每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都接到過這樣的電話。某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有接受某媒體提出的合作要求，過了段時(shí)間果然就被曝光了一個(gè)問題，說該鎮(zhèn)在新農(nóng)保續(xù)費(fèi)的過程中，讓農(nóng)民只能在App上續(xù)費(fèi)，不能按傳統(tǒng)的代收代繳的方式進(jìn)行，直指該鎮(zhèn)搞形式主義官僚主義，故意刁難群眾。

這個(gè)問題是真的，但根子在上級部門的政策不接地氣，問題也不僅僅出現(xiàn)在該鎮(zhèn)。但是，該鎮(zhèn)還是被問責(zé)了，誰讓該鎮(zhèn)很不幸地被曝光了呢？

此后，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于“花錢消災(zāi)”的考慮，每年都要支出數(shù)目不菲的“宣傳費(fèi)”，少則幾萬，多則上十萬—當(dāng)?shù)匾粋€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年可支配的收入也就幾十萬元。

三是監(jiān)督外包成了普遍現(xiàn)象。有些工作，監(jiān)督的任務(wù)實(shí)在是太多了，連技術(shù)都解決不了問題了，以至于上級部門不得不用第三方檢查和評估的辦法進(jìn)行。“監(jiān)督”已經(jīng)成了一個(gè)龐大的“產(chǎn)業(yè)”，不僅政府內(nèi)部有各種督查、檢查等力量，連市場上也出現(xiàn)了各種幫政府監(jiān)督的咨詢公司、調(diào)查公司之類的企業(yè)。

現(xiàn)如今，幾乎每個(gè)地方都有調(diào)查公司在活動(dòng)，高校里面也有一批專門干“第三方”的教授和團(tuán)隊(duì)。原因就在于，每個(gè)地方政府都有數(shù)量可觀的政府預(yù)算購買服務(wù)資金，這些資金都用來監(jiān)督基層，相關(guān)企業(yè)也有利可圖。

第三方監(jiān)督，有些時(shí)候看似客觀公正，卻一點(diǎn)都不符合基層實(shí)際。某地為了推動(dòng)人居環(huán)境治理工作，請第三方檢查評估，每個(gè)月排名一次。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚是惱火，都覺得不公平。

一條街道，清潔無比，僅僅是一兩堆雞屎，就被扣分。為了避免這一問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能想盡辦法讓群眾圈養(yǎng)雞鴨。只是，群眾反映，雞鴨總得在外面覓食，總得回家，總不能不讓家禽牲畜拉屎吧？

某地在大城管考核中，總是被扣分。明明本月采取了強(qiáng)力措施整頓，但考核成績竟然比上月還差。分管領(lǐng)導(dǎo)很是奇怪，一番了解才發(fā)現(xiàn)，“第三方”考核有很大隨意性。與其花大力氣把工作做好，還不如花點(diǎn)小力氣公關(guān)“第三方”。

監(jiān)督的負(fù)擔(dān)實(shí)在是太重了，不僅被監(jiān)督者感到了壓力，連監(jiān)督者也有工作壓力?；鶎右呀?jīng)出現(xiàn)了一個(gè)苗頭，所有工作，從業(yè)務(wù)完成到監(jiān)督，都請第三方。

某地經(jīng)管部門為了加強(qiáng)農(nóng)村三資管理，不僅審計(jì)請第三方，連會(huì)計(jì)也請第三方。經(jīng)管部門的會(huì)計(jì)，并不從事業(yè)務(wù)，而是和第三方對接工作，應(yīng)付上級監(jiān)督。

為何如此？經(jīng)管部門的負(fù)責(zé)人說，集體“三資”管理被盯得太緊了，上面但凡要來巡視、巡查、督查、檢查，必定要盯著“三資”賬目，這還不算各種審計(jì)。“三資”的要求高，監(jiān)督又頻繁，經(jīng)管部門實(shí)在折騰不起，一合計(jì)，就想到了外包這個(gè)辦法。

認(rèn)認(rèn)真真“應(yīng)付監(jiān)督”

基層有一大堆關(guān)于上級監(jiān)督不切實(shí)際的“黑色幽默笑話”，但是，監(jiān)督力量極其強(qiáng)大，已經(jīng)改造了基層治理生態(tài)。監(jiān)督力量如同一張?zhí)炀W(wǎng)籠罩在基層?；鶎用恳患?，無時(shí)無刻不處于監(jiān)督的過程中。

并且，監(jiān)督的剛性越來越大，動(dòng)不動(dòng)就拿政治站位說事。哪怕是一丁點(diǎn)小事，也可以被說成是某種不負(fù)責(zé)任的苗頭，被上綱上線。

在過去，基層被監(jiān)督出了一點(diǎn)問題，還可以向上級說明和解釋情況?，F(xiàn)如今，基層都懶得解釋了。在很多情況下，解釋了也沒用，還不如認(rèn)認(rèn)真真地應(yīng)付。

一些被提到政治站位的事項(xiàng)，理解要執(zhí)行，不理解也要執(zhí)行，解釋沒用。為了保證工作萬無一失，哪怕上級政策不切實(shí)際，也要硬著頭皮完成。

去年和今年春天，一些地方為了實(shí)施早稻生產(chǎn)的“政治”任務(wù)，要求基層在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成一定比例的生產(chǎn)任務(wù)。但實(shí)際上，很多地方已經(jīng)十幾二十年沒有種雙季稻，當(dāng)?shù)氐耐恋?、勞?dòng)力、種子、水利和其他生產(chǎn)配套，根本就不足以支撐早稻生產(chǎn)。

群眾不愿意種，基層政府只能投入不少補(bǔ)貼，幫助群眾翻耕、買化肥和種子。結(jié)果，還是有不少群眾不愿意種，只能是村干部代替農(nóng)民種，“村干部都被逼成了種田大戶”。

一些跨層級監(jiān)督，基層連解釋的機(jī)會(huì)也沒有。比如，對于國家和省里的督查暗訪，基層根本就不可能搭上話。督查組檢查出了問題，基層只能照此“問題”，認(rèn)認(rèn)真真寫情況說明和整改報(bào)告。

哪怕這個(gè)問題不是基層執(zhí)行的問題，明擺著是上級政策不接地氣的問題，也不能說是政策問題，只能說是自己有問題。

麻煩還在于，上級的監(jiān)督，尤其是跨級監(jiān)督，幾乎都有“找問題”的任務(wù)。結(jié)果是，基層都在碰運(yùn)氣。運(yùn)氣不好，被暗訪組暗訪到了，必定就會(huì)被訪出問題來。

那些處于高速路口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)槿菀妆话翟L，問題也就比較多—但他們的工作，卻未必是比較差的。

某鄉(xiāng)鎮(zhèn)被暗訪組暗訪出了一個(gè)問題，說是該鎮(zhèn)有一棟危房，沒有改造，工作不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很是奇怪，不知此房在何處。費(fèi)力調(diào)查才發(fā)現(xiàn)，此處房子早就廢棄多年，無人居住十多年了。暗訪組竟然是翻墻而入，發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題。

基層哭笑不得，只能認(rèn)認(rèn)真真整改。

人們都在奇怪，屬地管理歷來就有，屬地責(zé)任向來如此，為何到了今天，屬地責(zé)任成了基層負(fù)擔(dān)的一大來源？

很可能是，因?yàn)榭鐚蛹壉O(jiān)督的存在，以及上級監(jiān)督剛性的加強(qiáng)，破壞了分級管理的機(jī)制。

概言之，屬地責(zé)任避免基層背鍋，需要有責(zé)任的識別機(jī)制，對基層情況進(jìn)行具體問題具體分析。

在分級管理的情況下，上下級之間的信息是比較通暢的，基層也可以向上一級部門反映實(shí)際情況。但分級管理破壞后，哪怕直接上級知道基層的實(shí)際情況，也很清楚政策不接地氣的問題，也因?yàn)榭缂壉O(jiān)督的存在，讓上下級之間的政策溝通機(jī)制失效。

現(xiàn)如今，基層都已經(jīng)習(xí)慣了對照上級監(jiān)督反饋進(jìn)行整改，幾乎沒有動(dòng)力去向上級反映基層實(shí)際。不管上面監(jiān)督到的問題是不是真的，首先要誠懇承認(rèn)自己的工作不夠到位，絕對不能質(zhì)疑上級監(jiān)督有問題。

最好是，上級監(jiān)督到了一個(gè)小問題，基層得主動(dòng)舉一反三，從制度上堵住漏洞。于是乎，基層工作越來越謹(jǐn)慎，“怕出事、不出事”成了基層政府的基本行為邏輯。

由于監(jiān)督全覆蓋，太過于普遍，基層工作好壞，已經(jīng)不能用工作實(shí)績來體現(xiàn)，而是用監(jiān)督的結(jié)果來代替評價(jià)?；鶎酉萑肓恕氨槐O(jiān)督—應(yīng)付監(jiān)督”的怪圈里。

基層工作首先考慮的是不能出事，不要給自己無事找事，哪怕是群眾有需要，也不能擅自作主，一定要等著上級的明確指示。面對一些難點(diǎn)堵點(diǎn)問題，基層領(lǐng)導(dǎo)的第一反應(yīng)是向一把手或上級請示，防止自己處理不當(dāng)，被上級監(jiān)督時(shí)找麻煩。

基層凡事都要留個(gè)退路，辦事留痕、請示報(bào)告，按規(guī)定辦事，已經(jīng)不是上級要求了，早就是基層自覺行為。

結(jié)果是，基層對形式主義官僚主義等做法，竟然習(xí)以為常了。

如今，基層工作還是繁雜，事情也多，麻煩的是，基層還隨時(shí)面臨被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。基層干部都覺得，由于可以進(jìn)行問責(zé)的部門太多，不做事當(dāng)然會(huì)被問責(zé)，但做事了，風(fēng)險(xiǎn)也大，問責(zé)的可能性也很大。

基層這顆頭，被砍是必然的，就看是哪把刀砍下來。

基層在某種程度上已經(jīng)習(xí)慣了在高壓下工作?；鶎悠毡榇嬖凇爸卫砜辙D(zhuǎn)”現(xiàn)象，疲于應(yīng)付上級的各項(xiàng)任務(wù)，卻未必真正把工作落到了實(shí)處。

（作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院特聘研究員、博士生導(dǎo)師、兼任武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員、中信改革發(fā)展研究基金會(huì)研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南風(fēng)窗》2021年第18期。）

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