2021年7月23日，國家社科基金重大項目開題（21ZDA071）暨“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”研討會在浙江大學(xué)北京研究院舉行。研討會上,中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱做了精彩的主旨發(fā)言。他從新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出發(fā)，解讀了縣城的戰(zhàn)略支點定位，及縣城未來的發(fā)展重心。

1.我國已進(jìn)入全面統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新階段

2021年7月1日，習(xí)近平總書記宣布在中華大地上全面建成了小康社會，正向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標(biāo)邁進(jìn)。在此背景下，中國的城鎮(zhèn)化道路將面臨三個重要的戰(zhàn)略任務(wù)。

一是城鎮(zhèn)化從加速階段進(jìn)入減速階段，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量成為重點任務(wù)。據(jù)測算，到2035年，中國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到72%左右，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化；到2050年，城鎮(zhèn)化率將進(jìn)一步提升至78%左右，接近80%-85%的城鎮(zhèn)化率“天花板”，總體實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)人口和空間結(jié)構(gòu)將趨于穩(wěn)定。

二是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足可作為基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)，將在2035年得到實現(xiàn)；到2050年，將實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村全面振興。

三是全面統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)全面融合，走城鄉(xiāng)共富之路。到2035年，將實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)收入比達(dá)到1.8左右，城鄉(xiāng)差距顯著縮??；到2050年，將基本實現(xiàn)全體人民共同富裕，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入均衡化和生活質(zhì)量等值化。

2. 縣城是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略支點

中國縣級行政區(qū)相對穩(wěn)定，縣域數(shù)量多、類型多樣。2021年的中央一號文件中，明確提出要“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)……把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點”。具體來說，縣城在統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興方面的戰(zhàn)略支點作用體現(xiàn)為以下三方面。

第一，縣城是連接城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶和橋梁。包括縣城在內(nèi)、所有的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)都屬于廣義的“城市”范疇，盡管不屬于行政意義上的建制市，但已具備一定的城市功能?？h城連城通鄉(xiāng)，與城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟聯(lián)系和文化交流最為密切。

第二，縣城是縣域的政治、經(jīng)濟、文化和交通中心?？h城既是驅(qū)動縣域經(jīng)濟發(fā)展的增長極，也是縣域的綜合服務(wù)中心和治理控制中心，在縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展中發(fā)揮著樞紐作用和統(tǒng)領(lǐng)作用。

圖1 城市、縣城和建制鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模與平均建成區(qū)面積

第三，相比一般建制鎮(zhèn)，縣城具有較好的發(fā)展基礎(chǔ)。如圖1所示，雖然縣城的人口存量和人口增量都無法與城市建成區(qū)相比，但其平均人口規(guī)模和增長速度都遠(yuǎn)高于一般的建制鎮(zhèn)。公共設(shè)施和公共服務(wù)等方面亦是如此，如圖2所示，在用水普及率、燃?xì)馄占奥屎臀鬯幚砺实确矫?，縣城和城市的差距在不斷縮小，甚至逐漸消弭。

圖2 城市、縣城、建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的燃?xì)馄占奥逝c污水處理率

3. 在全面城鄉(xiāng)融合中加快推進(jìn)縣城的發(fā)展

如前所述，縣城是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的重要戰(zhàn)略支點，是實現(xiàn)全面城鄉(xiāng)融合的空間單元。但從當(dāng)前我國縣城發(fā)展的普遍狀況來看，縣城仍存在諸多短板，包括：基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)與大中城市差距大；產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位缺乏；農(nóng)民落戶意愿較低；因區(qū)位和資源稟賦不同，縣域分化明顯等。

圖3  2017年流動人口的落戶意愿

其中，落戶意愿低成為了縣城功能無法有效發(fā)揮的最明顯掣肘。如圖3所示，2017年中國流動人口調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，縣城僅有25.6%的流動人口具有落戶的意愿，遠(yuǎn)低于直轄市、省會和副省級城市，由此制約了潛在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣城的集聚。

因此，下一階段的重點任務(wù)就是充分發(fā)揮縣城的作用，加快推進(jìn)縣城發(fā)展。具體地，可以從以下四方面著力。

一是實行縣城發(fā)展的差別化戰(zhàn)略。如圖4所示，縣城發(fā)展的基礎(chǔ)條件千差萬別，對于某些發(fā)展較好的、符合條件的縣城，應(yīng)加快其撤縣設(shè)市步伐，提升其行政能級；對于其他的大量縣城，也應(yīng)按照現(xiàn)代小城市的標(biāo)準(zhǔn)，大力推進(jìn)縣城建設(shè)。

圖4  中國農(nóng)村發(fā)展分縣區(qū)劃方案：19個農(nóng)村區(qū)域

二是強化縣城的中心功能。首先要通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量等舉措，增強縣城的中心功能和綜合服務(wù)能力，進(jìn)而輻射、帶動周邊的小城鎮(zhèn)和廣大鄉(xiāng)村發(fā)展；其次，要賦予縣城更多資源整合使用的自主權(quán)，提升其建設(shè)發(fā)展的自主性；同時，也要警惕資源過度集中導(dǎo)致的縣城“虹吸”效應(yīng)。

三是增強縣城產(chǎn)業(yè)的支撐能力，建立各具特色、符合主體功能定位的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系?？h城產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一定要符合縣域的主體功能定位，走特色化、集群化、融合化、生態(tài)化的道路。

四是提高縣城的人口吸納能力和吸引力。如前所述，縣城發(fā)展的突出制約因素之一就是潛在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶意愿不強，如何吸引農(nóng)村剩余勞動力到縣城工作、定居、落戶，如何吸引大中城市的農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)工、創(chuàng)業(yè)，是縣城發(fā)展中必須要思考和解決的現(xiàn)實問題。

（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：浙大新型城鎮(zhèn)化智庫 微信公眾號）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)