制度是解構(gòu)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系生成及演化規(guī)律的關(guān)鍵。從人民公社體制到家庭承包制的制度變遷，由集體經(jīng)營(yíng)變革為家庭經(jīng)營(yíng)，釋放出大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。財(cái)政包干制度促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就近就地轉(zhuǎn)移進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。隨后的分稅制則激發(fā)工業(yè)化與城市開(kāi)發(fā)熱情高漲，大量農(nóng)業(yè)用地被征收為國(guó)有用地，也促使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力由農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)向工業(yè)與商業(yè)聚集的城市，但在戶(hù)籍制度的約束下，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民難以獲得市民化的身份認(rèn)同，人戶(hù)分離成為普遍現(xiàn)象。制度問(wèn)題的根源在于以城市為中心的發(fā)展邏輯，造成生產(chǎn)和生活要素向城市單向流動(dòng)和集中，從而形成城鄉(xiāng)分割、引發(fā)城鄉(xiāng)關(guān)系扭曲與不可持續(xù)問(wèn)題。打破以城市為中心的發(fā)展格局、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的策略在于：打開(kāi)村門(mén)，以農(nóng)村土地制度變革為突破口；反哺鄉(xiāng)村，以城鄉(xiāng)融合推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；緩解約束，以開(kāi)放村莊引導(dǎo)主體與要素進(jìn)村；構(gòu)建載體，以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展融入城市價(jià)值鏈。

在發(fā)展中國(guó)家，政府為加速城市的工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程，可能采取壓低農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格，拉高工業(yè)產(chǎn)出品相對(duì)價(jià)格的剪刀差制度（陸銘，2011）。林毅夫、余淼杰（2009）基于1949－1992年全國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析指出，在政府目標(biāo)函數(shù)中農(nóng)民的權(quán)重的確低于工人，農(nóng)民福利權(quán)重也低于資本積累，證實(shí)了我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的客觀存在。作為國(guó)家工業(yè)化的原始積累，農(nóng)業(yè)剩余的獲取依賴(lài)于一系列的制度管制：一是統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)與產(chǎn)品管制。1953年啟動(dòng)的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度，一方面政府壟斷了全部農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)與儲(chǔ)備，另一方面通過(guò)城市票證制度控制了食品和其他農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售。由于農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格被低估，而消費(fèi)的工業(yè)品價(jià)格被高估，所以農(nóng)民既需要繳納“公糧”，又需要承擔(dān)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”。二是人民公社與勞動(dòng)管理。低價(jià)壟斷農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的退出。為此政府于1958年開(kāi)始實(shí)施人民公社制度，并以土地集中為核心，形成集體產(chǎn)權(quán)的生產(chǎn)管制，農(nóng)民沒(méi)有自主種植的權(quán)利，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。三是戶(hù)籍制度與人口管制。由于控制勞動(dòng)力流動(dòng)是推行重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵，而控制農(nóng)民自由流動(dòng)的成本又是高昂的，所以一個(gè)旨在降低政府管制成本的戶(hù)籍制度于1958年得以建立并延續(xù)到今天。戶(hù)籍制度通過(guò)劃定農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口、確立戶(hù)口遷移的事先審批制和憑證落戶(hù)制，以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)村向城市的人口流動(dòng)，并按照戶(hù)口來(lái)執(zhí)行居住、教育、醫(yī)療與就業(yè)政策，從而取消了農(nóng)民的自由遷徙權(quán)與擇業(yè)權(quán)（羅必良，2020）。

統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、人民公社以及戶(hù)籍制度作為國(guó)家獲取農(nóng)業(yè)剩余的制度安排，也逐步生成并強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。制度安排使得以工業(yè)生產(chǎn)為主的城市經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，不僅帶動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施、教育和醫(yī)療資源的顯著改善，而且促進(jìn)城市居民福利的顯著增長(zhǎng)。但是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)則逐步陷入“內(nèi)卷式”發(fā)展困境，密集的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力聚集于狹小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，勞動(dòng)生產(chǎn)率和勞動(dòng)者報(bào)酬均無(wú)法與城市相提并論。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村資金以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差轉(zhuǎn)移至城市，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立后，農(nóng)村資金則經(jīng)由財(cái)政系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到城市（周振等，2015）。2002年起實(shí)施的分稅制，使得地方財(cái)政的重心由增值稅轉(zhuǎn)向營(yíng)業(yè)稅，所以原先興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的熱潮退卻，取而代之的是城市土地建設(shè)與開(kāi)發(fā)。于是，大量的農(nóng)業(yè)用地被征收為國(guó)有用地，使得農(nóng)民土地權(quán)益遭受大規(guī)模、深層次損失（肖屹等，2008）；此時(shí)，城市化進(jìn)程也因土地占用得以加速，并帶動(dòng)城市人口規(guī)?？焖贁U(kuò)張（孫秀林、周飛舟，2013）。

農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力方面，為擺脫人民公社制度的低效率弊端，家庭經(jīng)營(yíng)制度逐步替代集體經(jīng)營(yíng)制度，從而釋放出大量勞動(dòng)力。為滿(mǎn)足城市建設(shè)和工業(yè)化發(fā)展需求，戶(hù)籍管理制度逐步被放松，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)控制放寬，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移與跨區(qū)域流動(dòng)興起，城門(mén)被打開(kāi)。土地、勞動(dòng)力和資本中的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向城市集中，造成城鄉(xiāng)兩極化趨勢(shì)明顯。特別是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力密集的非農(nóng)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象普遍，大量耕地被拋荒，留守勞動(dòng)力則呈現(xiàn)出“老齡化”和“婦女化”趨勢(shì)。與此同時(shí)，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)戶(hù)享有農(nóng)用地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但農(nóng)用地用途管制嚴(yán)格；農(nóng)村宅基地嚴(yán)格執(zhí)行“一戶(hù)一宅”，禁止向包括城鎮(zhèn)居民在內(nèi)的非集體組織成員轉(zhuǎn)讓。集體產(chǎn)權(quán)的封閉性與成員身份的排他性，構(gòu)筑起現(xiàn)代要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的高壁壘，使得村莊呈現(xiàn)出高封閉狀態(tài)，城鄉(xiāng)的分割由此進(jìn)一步加深。如何突破封閉的桎梏，以打開(kāi)村門(mén)、開(kāi)放村莊為突破口，引導(dǎo)城市反哺農(nóng)村，重構(gòu)新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，成為亟待解決的重大理論與現(xiàn)實(shí)難題。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村高貧困率所形成的推力和城市高工資率所形成的拉力，是促進(jìn)人口遷移的重要?jiǎng)右颍℅rigg，1977）。同樣，在我國(guó)由人民公社制度所隱含的低效率造成農(nóng)村居民的普遍貧困，與優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略布局則使得務(wù)工相對(duì)務(wù)農(nóng)有著更高的工資率，也構(gòu)成了人口流動(dòng)的推力與拉力，兩種力量所形成的勢(shì)能，尤其是因戶(hù)籍制度所設(shè)定的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)限制一旦被放松，城門(mén)逐步向農(nóng)村打開(kāi)，由此形成的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，不僅促使工業(yè)和服務(wù)業(yè)得以快速發(fā)展，而且創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的奇跡。

（一）釋放剩余勞動(dòng)力：家庭承包制形成的推力

我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度從人民公社制度開(kāi)始，歷經(jīng)“生產(chǎn)隊(duì)、非聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制、聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制、包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶(hù)、包干到戶(hù)”的演進(jìn)歷程，逐步實(shí)現(xiàn)由集體經(jīng)營(yíng)模式向家庭經(jīng)營(yíng)模式的變革（張紅宇，2002）。該過(guò)程被普遍認(rèn)為是典型的誘致性制度變遷，變革的動(dòng)因在于生產(chǎn)隊(duì)“集體勞動(dòng)、統(tǒng)一分配”所隱含的效率弊端和公平問(wèn)題持續(xù)暴露和發(fā)酵。而新確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是農(nóng)戶(hù)和基層組織自發(fā)選擇的結(jié)果，其根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出考核承包主體的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，同時(shí)賦予農(nóng)戶(hù)和集體對(duì)剩余產(chǎn)品的索取權(quán)，從而極大激發(fā)其開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率得以大幅提升（蔡昉，2008）。

1982年的中央一號(hào)文件，正式明確肯定家庭承包制，而1983年的中央一號(hào)文件進(jìn)一步將該制度確立為我國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度。制度變革帶來(lái)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)能提升，一方面使得農(nóng)民的貧困問(wèn)題得以明顯改善，另一方面使得城市的生產(chǎn)和生活物資保障水平得以顯著提升（周振、孔祥智，2019）。與此同時(shí)，伴隨農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，有限的家庭承包經(jīng)營(yíng)面積所能吸納的勞動(dòng)力數(shù)量降低，農(nóng)村中出現(xiàn)大規(guī)模的剩余勞動(dòng)力（馬曉河，2009）。1949年至1990年，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力由18243萬(wàn)人增加到42010萬(wàn)人，平均每年激增579萬(wàn)人，龐大的勞動(dòng)隊(duì)伍與日趨稀缺的人均農(nóng)業(yè)資源，使得本來(lái)有限的農(nóng)業(yè)就業(yè)空間越發(fā)狹窄。以稀缺資源容納巨量勞動(dòng)人口的資源配置戰(zhàn)略，在原有的人民公社體制下就已經(jīng)走到了盡頭。于是，在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目從普遍的糧食作物種植部分轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)與園藝作物種植甚至是畜禽養(yǎng)殖，使得農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷進(jìn)行調(diào)整與轉(zhuǎn)型；而在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)之外，以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開(kāi)始蓬勃發(fā)展。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》就明確指出，“社隊(duì)企業(yè)要有一個(gè)大發(fā)展”。尤其是1984年的中央4號(hào)文件將“社隊(duì)企業(yè)”改稱(chēng)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的企業(yè)數(shù)量、就業(yè)人數(shù)、總收入分別以年均52.8%、20.8%和58.4%的增長(zhǎng)速度快速擴(kuò)張，到1988年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)增至1888萬(wàn)個(gè)、就業(yè)人數(shù)9546萬(wàn)人、總收入4232億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為中國(guó)工業(yè)化的生長(zhǎng)點(diǎn)，不僅改變了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力無(wú)限供給的狀態(tài)，抑制了農(nóng)業(yè)的內(nèi)卷化趨勢(shì)，也開(kāi)始強(qiáng)烈地沖擊著二元經(jīng)濟(jì)的剛性格局。農(nóng)業(yè)不再是國(guó)家工業(yè)化的“蓄水池”，農(nóng)民也成為工業(yè)化與城市化進(jìn)程的積極參與主體。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度變革確定了農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，并因此滿(mǎn)足了農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的真實(shí)權(quán)利，從而使廣大農(nóng)民獲得了人民公社時(shí)期不可想象的財(cái)產(chǎn)支配權(quán)與經(jīng)濟(jì)民主權(quán)（包括農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換與身份變遷）。由此產(chǎn)生的激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)了資源配置效率改善，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為可能，從而引發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)流量的迅速擴(kuò)張，有力地改變了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的原有格局與經(jīng)濟(jì)流程。

（二）打開(kāi)就業(yè)城門(mén)：非農(nóng)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展形成的拉力

1984年發(fā)布的中央一號(hào)文件，首次規(guī)定準(zhǔn)許農(nóng)民自籌資金、自理口糧，進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。該文件成為了打開(kāi)城門(mén)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的地域轉(zhuǎn)移的一個(gè)歷史性標(biāo)志。特別是20世紀(jì)80年代后期，隨著對(duì)外開(kāi)放和城市改革的深入，東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力提出了旺盛需求。由此，內(nèi)生于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的勞動(dòng)力“離土不離鄉(xiāng)”模式，迅速轉(zhuǎn)換為勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工的“離土又離鄉(xiāng)”的模式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)表明，到1989年，全國(guó)農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力由改革開(kāi)放初期的不到200萬(wàn)人，迅速增加到3000萬(wàn)人。1992年鄧小平南方談話發(fā)表之后，農(nóng)民外出務(wù)工出現(xiàn)新高潮并成為常態(tài)。2019年的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.91億人，其中外出農(nóng)民工為1.74億人。

就業(yè)城門(mén)的打開(kāi)，不僅促進(jìn)了農(nóng)戶(hù)家庭的代際分工，而且更為廣泛地使廣大農(nóng)民卷入城市分工體系。一方面，基于家庭內(nèi)部的代際分工，大規(guī)模農(nóng)戶(hù)開(kāi)始采用“家庭青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，留守勞動(dòng)力完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”或者“農(nóng)閑時(shí)節(jié)外出務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)節(jié)返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)”等模式，實(shí)現(xiàn)從純農(nóng)戶(hù)向兼業(yè)農(nóng)戶(hù)的轉(zhuǎn)變（葉興慶，2021）；另一方面，城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性與集聚效應(yīng)不僅為就業(yè)提供了多樣化的機(jī)會(huì)，而且其分工深化及其網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)也為就業(yè)空間的拓展提供了空間。前者能夠降低就業(yè)崗位搜尋的交易成本，后者能夠促進(jìn)勞動(dòng)力各盡所能而發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。由此，中國(guó)農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性改觀。1991年起，全國(guó)城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)持續(xù)超過(guò)鄉(xiāng)村新增就業(yè)人數(shù)；1998年起，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)出現(xiàn)持續(xù)的負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象；2014年起，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)超過(guò)鄉(xiāng)村（圖1）。與此同時(shí)，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)不斷縮減，第二和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)明顯增多。1992年起，農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)開(kāi)始呈現(xiàn)震蕩下降趨勢(shì)，非農(nóng)就業(yè)人數(shù)則分別呈現(xiàn)震蕩上升和持續(xù)上升趨勢(shì)；2003年起非農(nóng)部門(mén)提供的就業(yè)崗位超過(guò)農(nóng)業(yè)。其中，服務(wù)業(yè)和工業(yè)分別在2011年和2014年提供的就業(yè)崗位開(kāi)始超過(guò)農(nóng)業(yè)（圖2）。

（三）城市化與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度變革所形成的推力，同工業(yè)和服務(wù)業(yè)快速發(fā)展所形成的引力，共同生成合力，促使農(nóng)村勞動(dòng)力大量城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮的重要力量。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的3678.7億元增至2019年的986515.2億元，年均名義增長(zhǎng)率為14.61%，造就了大國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的奇跡。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)位居世界前五大經(jīng)濟(jì)體之榜首，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度高達(dá)約30%。與此同時(shí)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平不斷提升，2019年城鎮(zhèn)常住人口由1978年的1.72億人增加至8.48億人，城鎮(zhèn)化率由17.9%升至60.6%。與之相伴隨的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的顯著變動(dòng)。1986年和2012年，服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)增加值分別超過(guò)農(nóng)業(yè)和工業(yè)，逐步成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的最大支柱性產(chǎn)業(yè)（圖3）；1991年起，較之于工業(yè)和服務(wù)業(yè)，農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的拉動(dòng)力居于末位，并且大幅走低（圖4）。由于城市經(jīng)濟(jì)以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，而鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度的巨大差異使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)明顯的兩極化發(fā)展趨勢(shì)。

勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移和城市化發(fā)展被認(rèn)為是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵（李揚(yáng)、殷劍峰，2005）。一方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力輸入現(xiàn)代非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)部門(mén)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和勞動(dòng)力邊際生產(chǎn)率改善，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持久高速增長(zhǎng)（陳宗勝、黎德福，2004；劉秀梅、田維明，2005）。張廣婷等（2010）的測(cè)算表明，1997－2008年勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率提升與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度分別為16.33%、1.72%。另一方面，城市化發(fā)展通過(guò)其聚集性促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（沈坤榮、蔣銳，2007）。朱孔來(lái)等（2011）基于2000－2009年省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析顯示，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，能夠促進(jìn)7.1%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

城門(mén)打開(kāi)成為一把“雙刃劍”。從農(nóng)村角度而言，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，有效地緩解了長(zhǎng)期存在的農(nóng)村貧困，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變（羅明忠、邱海蘭，2021）。農(nóng)村勞動(dòng)力從事第一產(chǎn)業(yè)的占比從1985年的81.9%降至2019年的35.3%，農(nóng)村居民來(lái)自農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)之外的收入占比也由1985年的18.9%增加到2019年的76.7%。從城鄉(xiāng)關(guān)系角度來(lái)看，二元結(jié)構(gòu)則呈現(xiàn)固化的趨勢(shì)。與持續(xù)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)應(yīng)，中國(guó)居民人均可支配收入的基尼系數(shù)從20世紀(jì)80年代初期的0.2上升到1999年超過(guò)國(guó)際警戒線的0.437，并于2008年達(dá)到0.491的峰值，之后則一直維持在0.46以上的高位水平（何立新、潘春陽(yáng)，2011）。中國(guó)城鄉(xiāng)的兩極化發(fā)展趨勢(shì)，并未因就業(yè)城門(mén)的打開(kāi)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)換（楊茜、石大千，2019）。城鄉(xiāng)之間在教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)、機(jī)會(huì)獲得、權(quán)利享益等方面仍存在資源分配不均，表明體制性約束依然存在。一方面，分稅制激發(fā)了地方政府農(nóng)村土地占用與“土地城市化”的沖動(dòng)；另一方面，戶(hù)籍制度則引發(fā)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的身份歧視與人戶(hù)分離問(wèn)題。

（一）城市擴(kuò)張偏好：分稅制與土地城市化

在對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的理論解釋中，財(cái)政分權(quán)理論占有重要的一席之地。我國(guó)于1985年起實(shí)施具有分權(quán)屬性的財(cái)政包干制度。由于包干基數(shù)并不區(qū)分稅種，地方企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張會(huì)帶來(lái)其屬地經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的增加，于是地方政府獲得充分的激勵(lì)力，積極調(diào)配地方資源以擴(kuò)大工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，從而促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程加快（孫秀林、周飛舟，2013）。1994年起，分稅制出臺(tái)，分稅種來(lái)分配中央與地方收入。增值稅和所得稅先后被劃入共享稅，因而較之于包干制，分稅制的收入明顯向中央集中。由此激勵(lì)地方政府?dāng)U大企業(yè)規(guī)模的積極性迅速衰減，增收的重心隨之由增值稅轉(zhuǎn)向營(yíng)業(yè)稅，土地建設(shè)與開(kāi)發(fā)成為政府關(guān)注的焦點(diǎn)（孫秀林、周飛舟，2013）。稅制改革形成的“財(cái)權(quán)上移”“事權(quán)留置”，其財(cái)政缺口直接導(dǎo)致地方政府進(jìn)一步尋求兩個(gè)方面的行為努力，一是追求預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入，二是追求預(yù)算外與非預(yù)算資金收入的增加。前者刺激了以“工業(yè)園區(qū)”為標(biāo)志的中國(guó)工業(yè)化的構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系：從打開(kāi)城門(mén)到開(kāi)放村莊迅速推進(jìn)，后者導(dǎo)致了以“城市經(jīng)營(yíng)”為特征的中國(guó)城鎮(zhèn)化的急劇擴(kuò)張。一方面通過(guò)占地?cái)U(kuò)張、廉價(jià)土地出讓進(jìn)行招商引資，追求GDP以謀求政績(jī)并擴(kuò)大稅基；另一方面充分利用廉價(jià)勞動(dòng)力來(lái)獲取比較成本優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)約束外來(lái)勞動(dòng)力的進(jìn)城遷徙以降低城市化成本?！俺鞘衅谩钡脑鲩L(zhǎng)模式，不僅引發(fā)了城市等級(jí)結(jié)構(gòu)體系的扭曲，而且?guī)?lái)了鄉(xiāng)村發(fā)展的嚴(yán)重滯后與城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。1984－2018年間，鄉(xiāng)數(shù)呈陡坡式下降，而鎮(zhèn)數(shù)的增幅卻趨于平緩；2002年起，鎮(zhèn)數(shù)反超鄉(xiāng)數(shù)且二者間的剪刀差呈擴(kuò)大趨勢(shì)（圖5）。反觀城市的發(fā)展進(jìn)程，2000－2019年，雖然地級(jí)市及以上規(guī)模城市數(shù)量并無(wú)明顯增加，但呈現(xiàn)出明顯的規(guī)模擴(kuò)張趨勢(shì)，200萬(wàn)人口以上規(guī)模的城市占比逐年增多（圖6）。

（二）農(nóng)民身份歧視：收入差距與人戶(hù)分離化

正是對(duì)“工業(yè)引資”與“土地財(cái)政”的追求，導(dǎo)致了耕地資源的大面積流失。數(shù)據(jù)表明，我國(guó)耕地已由1999年的19.38億畝減至2009年的18.26億畝，10年減少了1.12億畝，逼近國(guó)家設(shè)定的18億畝的耕地紅線（羅必良、李尚蒲，2015）。一方面，對(duì)于留守農(nóng)村居民而言，其在土地征收中的利益分配居于弱勢(shì)地位，農(nóng)村集體土地變更為國(guó)有土地的征地收入只有約5%－10%分配給農(nóng)戶(hù)（溫鐵軍、朱守銀，1996）。用在城市建設(shè)的比例比農(nóng)村要高得多。事實(shí)上，中國(guó)的城鄉(xiāng)居民收入比從1978年的1.82（以農(nóng)民收入為1）一路擴(kuò)大到2009年3.33的峰值，直到2019年仍維持在2.64以上的水平。另一方面，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍制度雖然放松對(duì)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的限制，但對(duì)其落戶(hù)城市卻并未給予充分的政策支持，人戶(hù)分離現(xiàn)象成為普遍社會(huì)現(xiàn)象。2000年人戶(hù)分離數(shù)為1.44億人，流動(dòng)人口為1.21億人；2019年，人戶(hù)分離數(shù)和流動(dòng)人口數(shù)分別增至2.80億人和2.36億人（圖7）。由此引發(fā)的問(wèn)題在于：第一，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民無(wú)法享受城市戶(hù)籍人口同等的社會(huì)福利待遇，特別是醫(yī)療保險(xiǎn)和子女教育（肖索未、蔡永芳，2014）；第二，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民因其戶(hù)籍歸屬面臨融入歧視，厲以寧（2009）就曾指出，農(nóng)民工的稱(chēng)謂或者標(biāo)簽就暴露出其身份是農(nóng)民、職業(yè)是工人的尷尬境地；第三，由于收入相對(duì)有限，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民不具備在城市或城市中心地帶購(gòu)置房產(chǎn)的支付能力，因此無(wú)法實(shí)現(xiàn)舉家城市搬遷，造成其同父母或者子女的分離，無(wú)法盡到贍養(yǎng)責(zé)任和義務(wù)（唐宗力，2015）；第四，在農(nóng)忙時(shí)節(jié)或重大節(jié)日，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民還必須在城鄉(xiāng)間跋涉遷徙，增大生活成本與壓力（Zhu et al. ，2017）。

城市化被視為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)。然而，中國(guó)城市化的基本取向是土地城市化，而不是農(nóng)業(yè)人口的城市化。在此過(guò)程中，鄉(xiāng)村更多成為了為城市提供勞動(dòng)力、原材料以及銷(xiāo)售市場(chǎng)的空間，大量農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)資源與稀缺資源被單向流入到城市，固有的二元結(jié)構(gòu)不僅沒(méi)有因?yàn)槌鞘谢焖偻七M(jìn)而緩解，反而因?yàn)檗r(nóng)村人口較少分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果加劇了鄉(xiāng)村的凋敝并萌發(fā)社會(huì)矛盾。

（一）一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題：要素單向聚集

由于城鄉(xiāng)間教育資源失衡明顯，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向城市輸送人力資本的不僅是適應(yīng)高勞動(dòng)強(qiáng)度、能夠產(chǎn)生高勞動(dòng)生產(chǎn)率的體力勞動(dòng)者，而且包括進(jìn)城接受中等甚至高等教育、具備良好學(xué)習(xí)能力的優(yōu)秀智力資源（韓俊等，2009）。顯而易見(jiàn)的是，無(wú)論是優(yōu)質(zhì)的體力還是智力勞動(dòng)者，其在生產(chǎn)力最旺盛的生命周期階段返回鄉(xiāng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)的可能性微乎其微。

與人力資本流動(dòng)相伴隨的是物質(zhì)資本的轉(zhuǎn)移。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的收入僅有少部分回流至農(nóng)村，用于宅基地的建設(shè)修繕和農(nóng)村留守勞動(dòng)力的生活補(bǔ)貼（賀雪峰、董磊明，2009）。其余收入以被動(dòng)或者主動(dòng)的方式，在城市被儲(chǔ)存或消費(fèi)。一方面，城市生活的高物價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如高房租價(jià)格、高食品價(jià)格，迫使進(jìn)城務(wù)工人員產(chǎn)生被動(dòng)的本土化消費(fèi)；另一方面，城市豐富的物質(zhì)資源供應(yīng)和優(yōu)渥的公共服務(wù)環(huán)境也吸引部分進(jìn)城務(wù)工人員產(chǎn)生主動(dòng)的異地化消費(fèi)，如舉全家之力甚至借助貸款在城市郊區(qū)地帶購(gòu)置房產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)子女順利入學(xué)入托等（李周，2019）。

雖然國(guó)家一直秉承“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的工作方針，然而現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的結(jié)果卻并未充分達(dá)成預(yù)期（楊曙輝等，2012）。土地要素方面，在分稅制影響下，農(nóng)業(yè)土地一度被大幅征收為國(guó)有，然而土地出讓收益卻仍然被大比例投入城市建設(shè)之中，用于支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的份額比例極為有限。2013－2018年，全國(guó)土地出讓總收益28萬(wàn)億元，凈收益5.4萬(wàn)億元。其中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金僅為1.85萬(wàn)億元，占土地出讓凈收益的34.25%，總收益的6.61%。工業(yè)如何反哺農(nóng)業(yè)、城市如何支持農(nóng)村是亟待探索的重要議題（葉興慶等，2014）。

（二）一個(gè)重要的偏差：城鄉(xiāng)體系分割

理想的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)是紡錘形社會(huì)，即中等收入群體在社會(huì)結(jié)構(gòu)中居于主要地位。然而有研究指出，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)由2000年的“倒丁字形結(jié)構(gòu)”演變?yōu)?010年的“土型結(jié)構(gòu)”，距離“紡錘形結(jié)構(gòu)”構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系：從打開(kāi)城門(mén)到開(kāi)放村莊仍然存在較大差距（李強(qiáng)，2016）。值得注意的是，李強(qiáng)（2016）指出在看似有所進(jìn)步的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷中，技術(shù)工人群體的比重不增反降。這說(shuō)明城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移的農(nóng)民難以通過(guò)城市系統(tǒng)相對(duì)健全的教育培訓(xùn)體系實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)技能的顯著提升，實(shí)現(xiàn)從體力型勞動(dòng)力向技術(shù)型勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)型。其結(jié)果正如謝桂華（2012）和Zhang et al.（2016）所指出的，進(jìn)城務(wù)工的多數(shù)農(nóng)民，特別是低技術(shù)技能的農(nóng)民，難以獲得與城市本土勞動(dòng)力大體相當(dāng)?shù)氖杖搿?/span>

綜觀我國(guó)地級(jí)市及以上規(guī)模城市結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)可以發(fā)現(xiàn)，2000－2019年間，城市總量從262個(gè)增至297個(gè)，增幅為13.36%。其中，20萬(wàn)人及以下規(guī)模城市數(shù)量所占比例最低，始終在3.02%及以下；20－50萬(wàn)人和50－100萬(wàn)人規(guī)模的城市所占比例呈下降趨勢(shì)，分別從23.79%降至13.13%、39.31%降至29.63%；與之相反，100－200萬(wàn)人、200－400萬(wàn)人和400萬(wàn)人以上規(guī)模的城市所占比例則呈上升趨勢(shì)，分別從26.72%增至33.00%、4.58%增至14.81%、3.05%增至6.73%。數(shù)據(jù)表明，百萬(wàn)人口及以上的大規(guī)模城市呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)，而人口在百萬(wàn)以下，特別是20－50萬(wàn)人規(guī)模的城市明顯萎縮。

可見(jiàn)，城市與農(nóng)村中間的過(guò)度地帶，即能夠作為“城市之尾、農(nóng)村之頭”的中小規(guī)模的城市正在消失。由此造成的困局是，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，受戶(hù)籍制的影響難以獲得平等的市民身份，而進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，因?yàn)殚L(zhǎng)期城市生活習(xí)慣業(yè)已形成，又難以回到物質(zhì)條件相對(duì)匱乏的鄉(xiāng)村生活（唐宗力，2015）。于是在職業(yè)生涯后期回歸縣城等小規(guī)模城市是進(jìn)城務(wù)工人員的主要選擇，一方面可以負(fù)擔(dān)縣城的房?jī)r(jià)，同時(shí)能夠享受縣城相對(duì)優(yōu)渥的居住環(huán)境。但曾經(jīng)作為城鄉(xiāng)人口流動(dòng)緩沖地帶的小規(guī)模城市出現(xiàn)縮減，意味著農(nóng)戶(hù)抵御進(jìn)城務(wù)工風(fēng)險(xiǎn)的屏障在削弱。長(zhǎng)此以往，滯留于城市的低收入人群聚集，且欠缺分流和疏散的通道。同時(shí)因?yàn)椴幌碛谐鞘斜就羷趧?dòng)力的養(yǎng)老保險(xiǎn)，其勞動(dòng)能力衰退后的收入亦欠缺有效保障，可能形成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題（Qin et al. ，2014）。

要素流動(dòng)受限顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。以城市為中心的發(fā)展制度安排造成城鄉(xiāng)分割、對(duì)立的局面，也引發(fā)城市與鄉(xiāng)村系統(tǒng)的不可持續(xù)性問(wèn)題。在城市系統(tǒng)內(nèi)部，百萬(wàn)人口及以上的大規(guī)模城市持續(xù)擴(kuò)張，作為城市與鄉(xiāng)村連接地帶的縣城及小城鎮(zhèn)逐步被壓縮，城市結(jié)構(gòu)體系趨于扭曲。在城市系統(tǒng)中，城市“戶(hù)籍”與“非戶(hù)籍”人口收入分化嚴(yán)重，進(jìn)城務(wù)工的“非戶(hù)籍”人口退出大規(guī)模城市、退居縣城或者小規(guī)模城市的通道又被封堵。而在鄉(xiāng)村系統(tǒng)內(nèi)部，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的“輔助性”地位造成農(nóng)業(yè)從業(yè)者的低收益，工業(yè)和城市反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的舉措收效甚微，進(jìn)一步引發(fā)農(nóng)村人力、物質(zhì)資本等的流失，威脅糧食安全與食物安全。正因?yàn)槿绱耍缭?002年黨的十六大就首次提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。2018年黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制障礙、健全體制機(jī)制，形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。2020年黨的十九屆五中全會(huì)提出要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，強(qiáng)調(diào)要“全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。

（一）打開(kāi)村門(mén)：以農(nóng)村土地制度變革為突破口

新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系是工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)的關(guān)系，不排斥工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，但必須擯棄以城市為中心的發(fā)展格局，避免農(nóng)業(yè)在工業(yè)化進(jìn)程中弱化、農(nóng)村在城市化過(guò)程中衰落的態(tài)勢(shì)。建立城鄉(xiāng)之間資源和人口雙向流動(dòng)機(jī)制是新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵，但從可操作的角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地制度則是核心線索。一方面，必須強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民土地的還權(quán)賦權(quán)，包括賦予農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地同等權(quán)利，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)地權(quán)平等交易；另一方面，必須改善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的開(kāi)放性與可實(shí)施性。產(chǎn)權(quán)的賦權(quán)界定是重要的，但產(chǎn)權(quán)的賦能盤(pán)活也至少是同樣重要的。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，造成城鄉(xiāng)關(guān)系扭曲的根源不僅在于二元體制下城市偏好的外生制度安排，而且還在于農(nóng)村本身的內(nèi)生性制度約束。其中，由農(nóng)村集體所有制度框架所決定的土地產(chǎn)權(quán)排他性、身份成員權(quán)的封閉性以及用途管控的強(qiáng)制性，構(gòu)成了現(xiàn)代要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面臨的制度壁壘。因此，打開(kāi)村門(mén)，以農(nóng)村土地制度變革為突破口，走“產(chǎn)權(quán)開(kāi)放、主體多元、要素盤(pán)活、功能擴(kuò)展”的發(fā)展道路，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的基本策略（胡新艷等，2020）。其中，產(chǎn)權(quán)開(kāi)放，即在堅(jiān)持集體土地所有和農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上，激活土地要素的交易市場(chǎng)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與集中，同時(shí)適度放活宅基地（特別是閑置宅基地）及農(nóng)民宅基地使用權(quán)。主體多元，即編制鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄和負(fù)面清單，然后鼓勵(lì)社會(huì)資本遵循指導(dǎo)目錄進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，同時(shí)規(guī)避損害農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展的負(fù)面清單行為。要素盤(pán)活，即引入先進(jìn)生產(chǎn)要素，并基于互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迂回投資與迂回服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的分工分業(yè)，培育壯大農(nóng)村的新產(chǎn)業(yè)與新業(yè)態(tài)。功能擴(kuò)展，即在保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和要素供給功能發(fā)揮的前提下，積極拓展農(nóng)業(yè)的康養(yǎng)和文化功能，開(kāi)發(fā)高附加值的鄉(xiāng)村文化旅游和體驗(yàn)項(xiàng)目。為此，緩解約束、反哺鄉(xiāng)村、構(gòu)建載體，是需要重視的基本策略。

（二）緩解約束：以開(kāi)放村莊引導(dǎo)主體與要素進(jìn)村

解決要素單向流動(dòng)問(wèn)題的關(guān)鍵在于村莊開(kāi)放，給予要素回流的順暢通道（羅必良，2017）。然而，目前開(kāi)放村莊仍然存在多維約束，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村成員思維封閉，歷代傳承的農(nóng)耕行為慣性阻滯其對(duì)新生和外來(lái)事物的接納；土地產(chǎn)權(quán)交易排他，現(xiàn)有政策禁止村外的宅基地交易、限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的資格準(zhǔn)入和集體建設(shè)用地的非市場(chǎng)化等；社會(huì)資本治理缺位，對(duì)于社會(huì)資本是否會(huì)造成小農(nóng)戶(hù)的生計(jì)剝奪、農(nóng)業(yè)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)等問(wèn)題尚缺乏準(zhǔn)確判斷和因應(yīng)之策。

第一，解放思想，破解鄉(xiāng)村成員封閉思維。囿于交通和通訊條件制約，農(nóng)村信息傳播速度較之于城市更為緩慢，其居民接觸新鮮事物的可能性和頻率受限。進(jìn)一步地，囿于自身知識(shí)水平和認(rèn)知能力的限制，即便有充分信息通路，其低自我效能感所生成的高感知風(fēng)險(xiǎn)，也可能阻滯其接納新生事物，偏好采納規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的慣性行為。村莊開(kāi)放意味著新生事物的大量涌入，可能打破原先熟悉環(huán)境所營(yíng)造的安全感與舒適感，繼而造成農(nóng)戶(hù)的排斥與反對(duì)。所以解放思想，破解鄉(xiāng)村成員的封閉思維，贏得村民的支持是開(kāi)放村莊的前提與基礎(chǔ)?？尚械牟呗园ǎ撼浞值臏贤ㄐ麄?，幫助農(nóng)戶(hù)悉知村莊開(kāi)放的優(yōu)勢(shì)和機(jī)會(huì)；恰當(dāng)?shù)姆峙渲贫?，保障農(nóng)戶(hù)能夠切實(shí)共享村莊開(kāi)放的紅利；必要的技能培訓(xùn)，提升農(nóng)戶(hù)參與變革的自我效能感。

第二，盤(pán)活服務(wù)，規(guī)避土地交易乏力局限。受土地均分制的影響，農(nóng)村的地權(quán)呈現(xiàn)出明顯的分散化、細(xì)碎化特征。政策支持農(nóng)村土地交易市場(chǎng)發(fā)育已久，然而人情租、口頭合約、非固定期限合約等非正式合約依然普遍存在。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)視為鄉(xiāng)土情懷寄托或者抵御進(jìn)城務(wù)工風(fēng)險(xiǎn)最后屏障的小農(nóng)戶(hù)，相對(duì)排斥正式合約的強(qiáng)約束力，偏好以犧牲土地生產(chǎn)率和收益率的方式，保持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的靈活性。由此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)與集中面臨較高的交易成本與交易費(fèi)用，這是阻礙城市資本進(jìn)入農(nóng)村的重要瓶頸?？尚械牟呗园ǎ撼珜?dǎo)農(nóng)戶(hù)開(kāi)展連片種植，通過(guò)參與橫向分工規(guī)避經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)達(dá)成規(guī)模經(jīng)營(yíng)的門(mén)檻要求，為開(kāi)放村莊、服務(wù)供應(yīng)商進(jìn)入提供充分的市場(chǎng)容量；鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)以土地托管或代耕代種的服務(wù)外包形式，引導(dǎo)迂回投資、生產(chǎn)性服務(wù)與現(xiàn)代生產(chǎn)要素的進(jìn)入，改善農(nóng)業(yè)的分工經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代化水平。

第三，強(qiáng)化監(jiān)管，彌補(bǔ)社會(huì)資本治理缺位。社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村的主要質(zhì)疑在于兩方面：一是損傷農(nóng)戶(hù)生計(jì)可持續(xù)力，社會(huì)資本的高運(yùn)營(yíng)效率可能減少單位面積種養(yǎng)的勞動(dòng)力需求，從而造成農(nóng)業(yè)部門(mén)所能吸納的勞動(dòng)力縮減，引起一定規(guī)模的農(nóng)民失業(yè)，繼而失去生計(jì)保障；二是威脅農(nóng)業(yè)發(fā)展的持續(xù)性，社會(huì)資本對(duì)利潤(rùn)的追逐可能致使其采用短期投資行為，即以剝削式、掠奪式的方式開(kāi)發(fā)利用農(nóng)業(yè)資源，加速農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源耗竭速度與環(huán)境破壞力度。因此對(duì)村莊的開(kāi)放要求強(qiáng)化對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入的監(jiān)管和治理?？尚械牟呗园ǎ杭訌?qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)置準(zhǔn)入機(jī)制，準(zhǔn)確把控資本進(jìn)入的資質(zhì)要求、投資方向和行為規(guī)范；設(shè)置退出機(jī)制，定期考核資本運(yùn)作情況，對(duì)經(jīng)營(yíng)不善、效率低下的資本方取消政策傾斜或優(yōu)惠，對(duì)違背監(jiān)管要求、損傷社會(huì)福利的資本方予以懲罰和淘汰。

（三）反哺鄉(xiāng)村：以城鄉(xiāng)融合推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

經(jīng)過(guò)多年的努力，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件等投資環(huán)境得以明顯改善，為村莊開(kāi)放、吸引社會(huì)資本奠定了重要基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)融合反哺鄉(xiāng)村、促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑在于：

第一，健全體制機(jī)制，破除要素自由流動(dòng)障礙。根據(jù)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》指導(dǎo)思想和要求，在戶(hù)籍制度方面，通過(guò)取消落戶(hù)限制、簡(jiǎn)化行政手續(xù)等措施，逐步弱化城鄉(xiāng)之間戶(hù)籍遷移的約束；在土地制度方面，在依法維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)之上，遵循自愿和有償原則，確定恰當(dāng)?shù)闹贫劝才糯龠M(jìn)其土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓。由此，打破制度因素所生成的城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力與土地要素流動(dòng)制約，既保障進(jìn)城農(nóng)民獲得平等的市民化權(quán)益，又吸引有鄉(xiāng)土情結(jié)或致力于服務(wù)鄉(xiāng)村振興的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力資源回流農(nóng)村，同時(shí)為其施展才華和物質(zhì)資本投入提供充分的土地等生產(chǎn)要素保障。

第二，引入先進(jìn)技術(shù)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率。較之于規(guī)模化的工業(yè)生產(chǎn)模式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性在于其受制于自然環(huán)境條件，需要根據(jù)氣候等變化進(jìn)行即時(shí)響應(yīng)；又受制于動(dòng)植物生命節(jié)律，產(chǎn)品存在季節(jié)性和周期性特征，無(wú)法開(kāi)展連續(xù)性生產(chǎn)以獲得持續(xù)性產(chǎn)出。事實(shí)上，先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步已能夠在一定程度上克服自然環(huán)境和生命節(jié)律的約束，如無(wú)土栽培技術(shù)等。但囿于鄉(xiāng)村物質(zhì)和人力資本實(shí)力相對(duì)不足，先進(jìn)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的運(yùn)用乏力。受利益目標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)壓力驅(qū)動(dòng)，在城市中，企業(yè)被證明是技術(shù)研發(fā)和推廣的重要載體。實(shí)踐也已然證明，由市場(chǎng)化的企業(yè)將先進(jìn)技術(shù)引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可降低土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素局限，通過(guò)建設(shè)環(huán)境安全的溫室或者禽舍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、設(shè)施化和精準(zhǔn)化管理，從而極大提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，并且降低糧食安全等農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)保障風(fēng)險(xiǎn)。

第三，促進(jìn)信息共享，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。生產(chǎn)者與消費(fèi)者間的信息不對(duì)稱(chēng)是造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的重要起因。一方面，生產(chǎn)者掌握關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的私有信息，由此消費(fèi)者面臨重金屬超標(biāo)之類(lèi)的食品健康風(fēng)險(xiǎn)，生產(chǎn)者也可能產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品漂綠等敗德行為從而使高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)走向檸檬市場(chǎng)；另一方面，消費(fèi)者掌握關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品需求的私有信息，由此生產(chǎn)者可能面臨農(nóng)產(chǎn)品滯銷(xiāo)或供應(yīng)不足的財(cái)務(wù)損失風(fēng)險(xiǎn)，由于對(duì)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的反應(yīng)遲滯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者因種養(yǎng)品種決策造成嚴(yán)重財(cái)務(wù)損失的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮?，F(xiàn)階段，城市對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量追溯與市場(chǎng)需求數(shù)據(jù)采集已建立起完善的監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，能夠有效避免信息不對(duì)稱(chēng)引發(fā)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。若能夠基于既有的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)將農(nóng)產(chǎn)品需求信息即時(shí)向農(nóng)戶(hù)發(fā)布、將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)信息向消費(fèi)者發(fā)布，則能夠保障高效的農(nóng)產(chǎn)品供給以及提升綠色農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)信任，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益率的增加，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）構(gòu)建載體：以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展融入城市價(jià)值鏈

城鄉(xiāng)的長(zhǎng)期分化造成重新銜接的障礙，縣城能夠在二者之間起到良好的橋梁作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，主張縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并非是倡導(dǎo)逆城市化進(jìn)程，而是強(qiáng)調(diào)合理布局城市結(jié)構(gòu)，將城市周邊所輻射的衛(wèi)星城融入其經(jīng)濟(jì)圈，既輔助其建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，又培育其成為城市過(guò)密資源的分流基地、物資供應(yīng)的保障基地，促進(jìn)城市和周邊縣域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同并進(jìn)。

第一，完善基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)宜居生態(tài)。既有的縣城規(guī)劃老舊、基礎(chǔ)設(shè)施落后且生態(tài)環(huán)境脆弱，因而易于淪為城市擴(kuò)張和改造的附庸，繼而呈現(xiàn)出明顯縮減之勢(shì)?；诳h城作為城鄉(xiāng)銜接地帶的新功能定位，可以依托城市的強(qiáng)資本實(shí)力，完善交通、醫(yī)療、住房、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)社會(huì)服務(wù)體系健全、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美舒適的宜居城市。同時(shí)保持其臨近大規(guī)模城市地緣關(guān)系的獨(dú)立性，由此吸引向往低密度人口生活的城市居民、不具備城市購(gòu)房資格或支付能力的務(wù)工人員、以及向往城鎮(zhèn)生活的農(nóng)村居民前往安家落戶(hù)。

第二，發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，實(shí)施三產(chǎn)融合。發(fā)揮縣城既臨近農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、又臨近城市消費(fèi)者群體優(yōu)勢(shì)，積極拓展農(nóng)業(yè)多元功能。一方面，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，吸引城市消費(fèi)者利用周末和節(jié)假日開(kāi)展城郊旅游，由此傳承我國(guó)歷史悠久的農(nóng)耕文明，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的文化價(jià)值，同時(shí)給予城市居民慢節(jié)奏的生活享受和慰藉，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的康養(yǎng)價(jià)值。另一方面，發(fā)展高附加價(jià)值的綠色有機(jī)農(nóng)業(yè)，建立縣城農(nóng)莊同城市消費(fèi)家庭的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品直供關(guān)系，也成為城市的高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)基地。

第三，普及技能教育，儲(chǔ)備技術(shù)人才。城市是教育的高地，吸引眾多高智力資源聚集，高等教育學(xué)府林立；農(nóng)村是教育的洼地，智力資源匱乏且基礎(chǔ)設(shè)施落后，只能完成有限階段的基礎(chǔ)教育?？h城則應(yīng)該在城市的高等教育和農(nóng)村的基礎(chǔ)教育之間，著力打造職業(yè)技能教育的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，吸引農(nóng)村無(wú)法進(jìn)入高等學(xué)府的適齡青年勞動(dòng)力接受正規(guī)職業(yè)技能教育，彌補(bǔ)現(xiàn)階段城市普通技術(shù)工種（如建筑工、維修工、機(jī)械工等）勞動(dòng)力不足局面，也增強(qiáng)農(nóng)業(yè)從業(yè)者的技術(shù)技能，破除其成為職業(yè)農(nóng)民（如種糧能手、農(nóng)機(jī)手、統(tǒng)防統(tǒng)治人員）的技術(shù)障礙，由此緩解勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性矛盾。

（注釋與參考文獻(xiàn)略）

（作者張露單位系華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，羅必良單位系華南農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自《南方經(jīng)濟(jì)》2021年第5期）

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