摘要：以郡縣國(guó)家為特征的中國(guó)傳統(tǒng)治理體系自近代以來(lái)如何演變傳承，其中央集權(quán)的核心導(dǎo)向在現(xiàn)代中國(guó)的合理性與內(nèi)在支撐機(jī)制又是如何？本文認(rèn)為傳統(tǒng)的郡縣國(guó)家治理體系在近百年中的革命戰(zhàn)爭(zhēng)、工業(yè)革命和全球市場(chǎng)化三個(gè)歷史階段，雖然面臨挑戰(zhàn)與不適，但其基本框架卻分別從黨軍關(guān)系、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和保障市場(chǎng)三次階段性任務(wù)中獲得了內(nèi)在支撐。這種連續(xù)的三次內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制使得以中央集權(quán)為導(dǎo)向的郡縣國(guó)家治理體系升級(jí)為超級(jí)郡縣國(guó)家治理體系，即并未改弦更張走向西式分權(quán)治理模式，而是延續(xù)傳統(tǒng)整體框架下的能力升級(jí)。本文還同時(shí)將“超級(jí)郡縣國(guó)家”理論模型與“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)論”、“現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建論”、“科層制理論”、“扁平化理論”和“風(fēng)險(xiǎn)論”五種流行的宏觀治理體系理論進(jìn)行對(duì)比，展示其解釋力和特征。

關(guān)鍵詞：超級(jí)郡縣國(guó)家；治理體系；演變；機(jī)制

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)以“郡縣國(guó)家”為核心特征的治理體系自近代以來(lái)接連遭遇西方軍事入侵、工業(yè)革命和全球市場(chǎng)化的三大階段任務(wù)挑戰(zhàn)，歷經(jīng)百年探索而并沒(méi)有走向西方以選舉和分權(quán)為特征的所謂西式“民主”政體和治理體系，但卻依然取得了卓越的治理績(jī)效。筆者將當(dāng)代中國(guó)治理體系的特征從學(xué)術(shù)角度概括為“超級(jí)郡縣國(guó)家”，其基本傳承了傳統(tǒng)“郡縣國(guó)家”四大核心支柱（中央集權(quán)為核心導(dǎo)向、文官制度為中層支撐、鄉(xiāng)土自治為基層設(shè)計(jì)、行政區(qū)劃為技術(shù)保障），但對(duì)四個(gè)方面又進(jìn)行了強(qiáng)化和改造，使得其治理能力超遠(yuǎn)傳統(tǒng)時(shí)期?！俺?jí)郡縣國(guó)家”的核心變化在于“政治科層化”，即將傳統(tǒng)“官僚君主制”中只有“皇帝”一個(gè)人“講政治”（相對(duì)于文官集團(tuán)的“講行政”）轉(zhuǎn)變升級(jí)為一個(gè)龐大強(qiáng)有力的政黨在科層化“講政治”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了超級(jí)動(dòng)員能力和效率，并且不斷抑制和改造“理性化”的文官集團(tuán)成為講政治的“干部隊(duì)伍”?！爸v政治”指的是自覺(jué)維護(hù)整體利益的高尚覺(jué)悟，“講行政”指的是照章辦事拘泥于局部事務(wù)的規(guī)則意識(shí)，當(dāng)前中共對(duì)其黨員“講政治”的最新全面表述就是“四個(gè)意識(shí)”（政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)）。市場(chǎng)化大潮中社會(huì)日益走向“分工”、“分化”（同時(shí)也意味著日益解體），一個(gè)歷史悠久、版圖廣袤、區(qū)域差異巨大的國(guó)家如何保持團(tuán)結(jié)和整合，并實(shí)現(xiàn)工業(yè)革命和民生富足？“超級(jí)郡縣國(guó)家”治理體系是一種值得重視的選擇和路徑，其理論意義需要更多深入探討。本文試圖揭示“超級(jí)郡縣國(guó)家”的歷史演變和內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制，指出中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家治理體系在近代遭遇諸多挑戰(zhàn)卻依然具有強(qiáng)大生命力的深層次原因，以及這種迥異于西方道路的探索的啟示意義，并對(duì)流行的治理體系轉(zhuǎn)型的宏觀理論進(jìn)行對(duì)比辨析。

一、對(duì)五種流行解釋框架的反思

（一）“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”論：比歷史更穩(wěn)定的理論

金觀濤和劉青峰自上世紀(jì)80年代提出其“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論以來(lái)已近40年，成為學(xué)界一個(gè)流傳甚廣的理論。因“郡縣制”也具有在中國(guó)延綿兩千年的“穩(wěn)定性”，所以難免讓人聯(lián)想到“超級(jí)郡縣國(guó)家”與“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論具有一定類似性。筆者在此無(wú)意對(duì)金觀濤先生持續(xù)多年的數(shù)卷本“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論進(jìn)行全面細(xì)致的剖析，僅指出其與“超級(jí)郡縣國(guó)家”理論的最核心差異在于雙方對(duì)待中國(guó)傳統(tǒng)治理體系的基本態(tài)度和判斷的根本對(duì)立。

金觀濤認(rèn)為，“從西周到秦漢一千年間，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)一直在生動(dòng)活潑地變更著，所謂停滯問(wèn)題只是發(fā)生在秦、漢建立大一統(tǒng)封建帝國(guó)以后的兩千年歷史中?！薄帮@而易見(jiàn)，這個(gè)問(wèn)題的解決答案應(yīng)該包含了對(duì)為何近代資本主義沒(méi)有在中國(guó)封建社會(huì)出現(xiàn)的回答。因?yàn)槲覀円坏├斫饬酥袊?guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)兩千年停滯（即社會(huì)結(jié)構(gòu)基本形態(tài)保持穩(wěn)定）的機(jī)制，那么這種結(jié)構(gòu)不能自發(fā)地向近代資本主義社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化也就不言自明了?！敝T如此類的說(shuō)法和情緒性判斷在其著作中俯拾皆是，金觀濤極為鮮明的意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)躍然紙上。他們實(shí)際上是在“停滯=穩(wěn)定”的意義上在使用“穩(wěn)定”這一詞匯，只不過(guò)“穩(wěn)定”看上去更為中性和學(xué)術(shù)，但其實(shí)作者的立場(chǎng)和價(jià)值判斷是非常突出的。或者說(shuō)，停滯的真實(shí)含義指的是“落后+穩(wěn)定”更為真切，金觀濤真正想表述的概念是“超停滯結(jié)構(gòu)”或“超落后穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”，他的問(wèn)題意識(shí)是“什么阻止了中國(guó)的變革（=進(jìn)步）”，答案聚焦到了集權(quán)之類因素上。根據(jù)金觀濤的介紹，“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”的核心思想成型于20世紀(jì)70年代，而40年過(guò)去了，時(shí)移世易滄海桑田，中國(guó)依舊保持集權(quán)為特征的治理體系，卻早已不落后了，他所有的立論基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)已不復(fù)存在，但“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論卻保持了“超穩(wěn)定”狀態(tài)而幾乎未做大的變動(dòng)。金觀濤幾十年來(lái)在學(xué)術(shù)資料的收集和整理上確實(shí)有貢獻(xiàn)，但其問(wèn)題意識(shí)和理論框架顯然已被時(shí)代大潮所拋棄。導(dǎo)致這一結(jié)果的要害在于其對(duì)中國(guó)的歷史缺乏足夠的自信，而又對(duì)西方充滿了不切實(shí)際的浪漫幻想，所以當(dāng)面對(duì)近三十年中國(guó)的突飛猛進(jìn)變化時(shí)，他無(wú)力提出更具解釋力的答案。

且不說(shuō)金觀濤對(duì)西方的歷史也缺乏足夠深刻的體會(huì)，這一點(diǎn)何新先生不點(diǎn)名地批評(píng)過(guò)，“有人說(shuō)中國(guó)古代是千年不變的超穩(wěn)定體系。殊不知，真正的超穩(wěn)定帝國(guó)體系并非中國(guó)，中國(guó)秦漢以下的帝國(guó)時(shí)代，歷史中任何一個(gè)帝國(guó)沒(méi)有延續(xù)500年以上的。但是，東羅馬帝國(guó)的君士坦丁帝統(tǒng)延續(xù)12世，93位皇帝，傳承達(dá)千年之久，盡管期間也迭歷變遷，但其世襲超穩(wěn)定程度才真正驚人?！鄙踔镣艘徊剑词刮覀兂姓J(rèn)幾百年也算是超穩(wěn)定了，那么中國(guó)的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)作為一個(gè)特征，也是先進(jìn)的而非落后的。這種先進(jìn)性在于，衡量一個(gè)大國(guó)的治理體系的首要標(biāo)準(zhǔn)是能否維持國(guó)家的統(tǒng)一和避免分裂（學(xué)術(shù)上講即整合功能），因?yàn)榉至岩馕吨鴳?zhàn)爭(zhēng)和生靈涂炭。

同時(shí)，近年的歷史研究已然清晰地指出，資本主義在西方的萌發(fā)更像是一個(gè)諸多因素聚集的歷史意外，而非必然。問(wèn)題的關(guān)鍵不在于為何中國(guó)沒(méi)有出現(xiàn)資本主義，而是為何剛好西方出現(xiàn)了？所以這里當(dāng)然談不上什么中國(guó)落后停滯的體系結(jié)構(gòu)阻礙了資本主義的變革出現(xiàn)，作者的整個(gè)立論基礎(chǔ)和問(wèn)題意識(shí)都是不成立的。甚至于后來(lái)的歷史更加清晰的表明，盡管我們整套治理體系依舊保持了較大的歷史慣性而呈現(xiàn)“超級(jí)郡縣國(guó)家”特征時(shí)，中國(guó)依舊非常出色迅速地完成了西方經(jīng)歷了幾百年才完成的工業(yè)革命和市場(chǎng)化進(jìn)程，盡管代價(jià)巨大卻也成績(jī)突出。

概而言之，“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論是一種比歷史本身更加“穩(wěn)定”的自卑理論，對(duì)中國(guó)的歷史評(píng)價(jià)過(guò)低，對(duì)西方意識(shí)形態(tài)有偏好，故而面對(duì)中國(guó)迅速?gòu)?fù)興之勢(shì)時(shí)無(wú)法自圓其說(shuō)。如何更加準(zhǔn)確地理解和解釋我們的延綿兩千余年的治理體系和意義，從“郡縣國(guó)家”到“超級(jí)郡縣國(guó)家”的轉(zhuǎn)變?nèi)绾伟l(fā)生、內(nèi)在合理性與正面意義，“超級(jí)郡縣國(guó)家”理論提供了比“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”更具有解釋力的選擇。我們對(duì)中國(guó)以集權(quán)為特征的治理體系持正面積極態(tài)度，并結(jié)合當(dāng)代的歷史演進(jìn)，解釋這種來(lái)源于傳統(tǒng)智慧和經(jīng)驗(yàn)的治理體系長(zhǎng)盛不衰又成績(jī)斐然的原因。

（二）現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建論：西方的“構(gòu)建”與中國(guó)的“升級(jí)”

現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建理論也是一種對(duì)治理體系進(jìn)行理解和解讀的重要宏觀理論，其又有歷史學(xué)和政治學(xué)兩個(gè)分支，前者代表人物如昔日美國(guó)漢學(xué)界領(lǐng)軍人物之一的孔飛力，后者以已故美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家和政治學(xué)家查爾斯·蒂利為代表?？罪w力認(rèn)為，“從本質(zhì)上來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的特性卻是由其內(nèi)部的歷史演變所決定的。在承襲了18世紀(jì)（或者甚至更早時(shí)期）諸種條件的背景下，19世紀(jì)的中國(guó)政治活動(dòng)家們其實(shí)已經(jīng)在討論政治參與、政治競(jìng)爭(zhēng)或政治控制之類的問(wèn)題了?！?/span>

在此我們且不論一些學(xué)者批評(píng)孔飛力的著作缺乏理論提煉概括等歷史學(xué)家常見(jiàn)不足之處，僅僅是孔飛力的問(wèn)題意識(shí)就非常獨(dú)特。對(duì)于一個(gè)學(xué)者的理論體系而言，有時(shí)其“沒(méi)說(shuō)什么”比“說(shuō)了什么”顯得更加重要。孔飛力的問(wèn)題意識(shí)無(wú)疑是高度西方化的，其隱含的潛在理論預(yù)設(shè)大約是政治參與帶來(lái)現(xiàn)代政治（民主？），這樣的預(yù)判是否成立顯然是值得爭(zhēng)論的。中國(guó)的發(fā)問(wèn)方式未必需要這樣，“組織動(dòng)員”同樣可以帶來(lái)較好的政治效率。關(guān)鍵是，是否實(shí)現(xiàn)了所謂的“政治民主”顯然不是近代以來(lái)中國(guó)各界最為關(guān)心的議題，強(qiáng)國(guó)富民才是各界的關(guān)注焦點(diǎn)。中國(guó)普通百姓的政治參與熱情歷來(lái)不高，以權(quán)力（政治參與）實(shí)現(xiàn)權(quán)利（利益共享）是西方的邏輯，卻不是中國(guó)的傳統(tǒng)，事實(shí)上實(shí)現(xiàn)利益共享也可以有多種渠道。

而且孔飛力的視野中還缺乏了“中國(guó)”這個(gè)關(guān)鍵詞的關(guān)注和變化，“現(xiàn)代中國(guó)”不僅僅在于“現(xiàn)代性”這個(gè)形容詞如何（這是孔飛力的普適性理論追求所聚焦的問(wèn)題），更在于“中國(guó)”這個(gè)主體的巨大豐富的變遷。李懷印看到了孔飛力所忽視的部分，“既大且強(qiáng)，亦即超大規(guī)模的領(lǐng)土和人口，與一個(gè)高度強(qiáng)勢(shì)的政府體制之間獨(dú)一無(wú)二的結(jié)合，乃是今日之中國(guó)作為一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的最大特征?！钡珶o(wú)論是孔飛力還是李懷印，其問(wèn)題意識(shí)和困惑都是西方的，是為了解答西方人自己的困惑和問(wèn)題，無(wú)非是側(cè)重在“現(xiàn)代性”還是“中國(guó)如何演變”兩個(gè)角度而已。中國(guó)的問(wèn)題意識(shí)顯然不在于此，我們自近代以來(lái)的問(wèn)題意識(shí)是如何找到一套合適的治理體系，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)富民的治理任務(wù)。西方所謂的“現(xiàn)代性”很多源自中國(guó)“東風(fēng)西漸”，我們?cè)缫汛嬖冢鞣讲贿^(guò)借去抵抗基督教的中世紀(jì)蒙昧而已，所以中國(guó)學(xué)人歷來(lái)對(duì)“理性”等現(xiàn)代性問(wèn)題缺乏“感覺(jué)”也并非毫無(wú)道理，因?yàn)橹袊?guó)歷來(lái)不存在一個(gè)宗教占主導(dǎo)的所謂“中世紀(jì)”時(shí)期，又何須理性去“啟蒙”？我們的問(wèn)題往往是太過(guò)理性和物質(zhì)主義。至于何謂中國(guó)和現(xiàn)代中國(guó)的國(guó)家形式問(wèn)題，這對(duì)西方經(jīng)過(guò)基督教崛起以來(lái)長(zhǎng)達(dá)千年的小國(guó)林立分裂為常態(tài)的背景下是一個(gè)新鮮事，但在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)兩千余年的大一統(tǒng)國(guó)家構(gòu)建中已沉淀成為所有人的潛意識(shí)和常識(shí)，而無(wú)法形成一個(gè)突出的問(wèn)題。鑒于歷史學(xué)中的國(guó)家構(gòu)建理論影響有限，在此就不做過(guò)多解析。

查爾斯·蒂利作為社會(huì)科學(xué)家也高度關(guān)注“現(xiàn)代國(guó)家”問(wèn)題，因?yàn)椤艾F(xiàn)代國(guó)家”對(duì)西方而言確實(shí)是一個(gè)巨大的歷史變化和新現(xiàn)象，核心在于中央集權(quán)政府的出現(xiàn)，而非領(lǐng)土、人口、文化等國(guó)家構(gòu)成的另外三個(gè)因素。所以西方很困惑，圍繞此問(wèn)題產(chǎn)生了一系列的學(xué)術(shù)成果，尤其是圍繞戰(zhàn)爭(zhēng)與現(xiàn)代民族國(guó)家產(chǎn)生方面。但這類中央集權(quán)的“國(guó)家”在中國(guó)已存在至少兩千年之久，早已不構(gòu)成一個(gè)明顯的問(wèn)題。中國(guó)關(guān)注的是如何“更現(xiàn)代”，即更加集權(quán)和完成內(nèi)部整合?！艾F(xiàn)代國(guó)家”在西方近代歷史上是一個(gè)“創(chuàng)造”問(wèn)題，在中國(guó)現(xiàn)代歷史上則是一個(gè)“再造”問(wèn)題（即升級(jí)）。中國(guó)的現(xiàn)代治理體系本質(zhì)上是一個(gè)不需要在原則和框架上更弦更張，而只是需要具體形式上變革和能力上提升的問(wèn)題。這既是我們不同于西方的問(wèn)題意識(shí)所在，也是理論創(chuàng)新的生長(zhǎng)點(diǎn)所在。并非說(shuō)西方的問(wèn)題意識(shí)沒(méi)有意義，只是說(shuō)那只是對(duì)他們有意義的問(wèn)題，而并非一定需要耗費(fèi)我們的時(shí)間和智慧去解答。

（三）科層制理論：“美國(guó)”韋伯遮蔽了中國(guó)問(wèn)題

談起科層制理論，整個(gè)社會(huì)科學(xué)界都不會(huì)陌生，無(wú)論社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)都有所涉及和拓展。眾人皆知德國(guó)著名學(xué)者韋伯率先提出了科層制理論（早期也譯為官僚制），后經(jīng)美國(guó)管理科學(xué)和組織社會(huì)學(xué)之拓展而影響甚廣。筆者認(rèn)為韋伯所提出的科層制理論和問(wèn)題意識(shí)可能是最為接近當(dāng)下中國(guó)的治理體系所面臨的核心挑戰(zhàn)的，但需要辨明的地方是韋伯的科層制理論和二戰(zhàn)后美國(guó)組織社會(huì)學(xué)所關(guān)注的完全是兩個(gè)領(lǐng)域。韋伯關(guān)于科層制的表述集中在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》第十一章“官僚制”（當(dāng)前學(xué)界更多譯為科層制），以及該書最后附錄的韋伯一篇長(zhǎng)文《德國(guó)重建后的議會(huì)和政府（對(duì)官員和政黨政治的政治評(píng)論）》。這兩篇是韋伯的科層制理論的最集中表達(dá)，可謂“德國(guó)的”韋伯。

筆者對(duì)19世紀(jì)末20世紀(jì)初的德國(guó)著名學(xué)者馬克斯·韋伯及其科層制理論的概括如下：德國(guó)有天命，當(dāng)下未崛起，韋伯很愛(ài)國(guó)，苦恨君主弱，官僚亦僵化，議會(huì)練兵場(chǎng)，只為領(lǐng)袖出，改造議會(huì)入，領(lǐng)袖自可期。韋伯是在政治社會(huì)學(xué)的角度考慮科層制，核心議題是“科層制的僵化問(wèn)題”，即政治如何領(lǐng)導(dǎo)行政。

但近年來(lái)流行于中國(guó)的組織社會(huì)學(xué)和政治社會(huì)學(xué)教科書中的關(guān)于韋伯科層制理論的表述，與“德國(guó)的”韋伯還是有很大區(qū)別的，或者說(shuō)論述的整體框架和重點(diǎn)不在一處。這主要是深受美國(guó)組織社會(huì)學(xué)理論系統(tǒng)“改造”過(guò)的后果，可謂“美國(guó)的”韋伯?！皟蓚€(gè)韋伯”的理論張力，對(duì)中國(guó)黨政科層制的研究產(chǎn)生了巨大的影響，可謂“美國(guó)的”韋伯遮蔽了“中國(guó)的問(wèn)題”，中國(guó)的黨政科層制研究必須再找回“德國(guó)的”韋伯背景下，才能更好的予以理解和解釋。

美國(guó)的社會(huì)科學(xué)界在二戰(zhàn)后將韋伯的科層制理論處理成主要是圍繞“理想類型”、“理性”、“規(guī)則”等議題展開。美國(guó)五六十年代進(jìn)入組織社會(huì)學(xué)研究的第一個(gè)黃金時(shí)期，以哥倫比亞學(xué)派為代表。筆者對(duì)其時(shí)代背景和基本議題概括如下：天下大局定，美國(guó)執(zhí)霸權(quán)，分權(quán)立政體，此事不可議，唯余運(yùn)作耳，實(shí)證苦鉆研，賺錢是根本，增效是主題。美國(guó)組織社會(huì)學(xué)的一整套機(jī)制研究，“科層組織實(shí)際是怎樣運(yùn)作的”，核心在于解決戰(zhàn)后生機(jī)勃勃的美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)效率和管理效率提高的問(wèn)題，這是美國(guó)霸權(quán)已定的條件下的內(nèi)部效率問(wèn)題，和韋伯的崛起問(wèn)題完全不相關(guān)，可謂“科層制效率問(wèn)題”（機(jī)制視角）。

中國(guó)現(xiàn)代治理體系的最大問(wèn)題不在于科層體系的建立和簡(jiǎn)單的部門間內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制問(wèn)題，而是“黨政關(guān)系”問(wèn)題，即作為執(zhí)政黨的中共如何能夠更好地整合極易陷入刻板僵化并脫離群眾的官僚隊(duì)伍（需要注意的是這種官僚隊(duì)伍的窘?jīng)r并非是個(gè)人素質(zhì)問(wèn)題，而是有科層制的天然特性）。這也是筆者在各種場(chǎng)合一再對(duì)占據(jù)了國(guó)內(nèi)組織社會(huì)學(xué)極大精力的美式“機(jī)制研究”偏好進(jìn)行批評(píng)的原因，并非是這類陷入“泛濫”的機(jī)制研究沒(méi)有現(xiàn)實(shí)和理論意義，而是說(shuō)在基本結(jié)構(gòu)的重大區(qū)別都尚未解釋清楚的情況下就一頭扎入機(jī)制研究，是極易陷入盲人摸象和為西方理論提供佐證資料的被動(dòng)境地的。

（四）扁平化理論：強(qiáng)調(diào)“上下”并非要取消“左右”

與筆者提出中共打造的現(xiàn)代治理體系核心在于“政治科層化”的總結(jié)看上去剛好對(duì)立的是北大潘維教授提出的“扁平化”理論，其在《信仰人民》一書中做了全面而精彩的總結(jié)。對(duì)于潘維教授關(guān)于基層組織渙散的剖析，筆者并無(wú)不同意見(jiàn)，甚至頗為認(rèn)同。但是需要指出的是，潘維教授所關(guān)注的是“黨群關(guān)系”，是中共在基層社區(qū)的組織建設(shè)問(wèn)題，屬于“縱向”（上下）上的問(wèn)題。而筆者所聚焦的是中共在上層建筑中所面臨的“黨政關(guān)系”，是如何更好地“以黨領(lǐng)政”的“橫向”（左右）上的問(wèn)題，兩者并行不悖，并不沖突。中共必須同時(shí)處理好“黨政關(guān)系”和“黨群關(guān)系”兩大任務(wù)，才能長(zhǎng)期優(yōu)良執(zhí)政。而并非說(shuō)強(qiáng)調(diào)處理“黨群關(guān)系”時(shí)需要的“群眾路線”，就可以取消或者直接解決了“黨政關(guān)系”中的如何“以黨領(lǐng)政”的難題。如毛澤東時(shí)代，中共的黨群關(guān)系一直很好，但毛澤東卻一直被“官僚問(wèn)題”（走資派、“新階級(jí)”等概念實(shí)質(zhì)都是擔(dān)心中共官僚群體異化）所困擾，就證明“組織領(lǐng)導(dǎo)干部”是獨(dú)立于“組織領(lǐng)導(dǎo)群眾”的問(wèn)題，而且是一個(gè)更加難以解決的問(wèn)題。

筆者概括，政治，即以公權(quán)力維護(hù)利益的活動(dòng)。政黨，組織動(dòng)員群眾奪取并掌握政權(quán)的組織?！叭罕娐肪€”解決的是如何“組織動(dòng)員群眾”的問(wèn)題，解決好了“黨群關(guān)系”才為“奪取并掌握政權(quán)”提供了前提和基礎(chǔ)，但有了基礎(chǔ)并不意味著就直接解決了“如何掌握政權(quán)”的問(wèn)題，“黨政關(guān)系”依然是一個(gè)獨(dú)立的問(wèn)題，甚至一個(gè)具有極大挑戰(zhàn)和難度的問(wèn)題。潘維教授所批評(píng)的現(xiàn)象都是存在的，執(zhí)政黨確實(shí)存在著過(guò)度關(guān)注“黨政關(guān)系”（上層建筑）的問(wèn)題——盡管也未完全解決好——而一度忽視了“黨群關(guān)系”的基層組織建設(shè)問(wèn)題，甚至“黨群關(guān)系”處理不好必然會(huì)根本上影響和削弱“以黨領(lǐng)政”的能力。接下來(lái)需要考慮的是“兩手抓兩手都要硬”，如何同時(shí)組織好干部隊(duì)伍和人民群眾，讓兩者上下同欲，是執(zhí)政黨需要認(rèn)真思考的真實(shí)治理問(wèn)題。

（五）“風(fēng)險(xiǎn)論”：強(qiáng)調(diào)“內(nèi)部”而忽視“外部”

曹正漢教授提出的“風(fēng)險(xiǎn)論”，試圖超越“帝國(guó)的治理邏輯”和“行政發(fā)包制模型”的解釋范圍，對(duì)中國(guó)歷史上集權(quán)與分權(quán)的演變機(jī)制提出新解釋。其主要觀點(diǎn)是，中國(guó)歷史上各主要朝代在自身存續(xù)周期內(nèi)均出現(xiàn)了集權(quán)分權(quán)之間的規(guī)律性變化，而并非是簡(jiǎn)單的郡縣制集權(quán)。這其中的原因在于統(tǒng)治者追求“統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)最小化”及其所受到的約束條件（政治約束、財(cái)政約束、軍事技術(shù)約束）的互相作用，一般而言，王朝初期往往不得已采用“分封”等分權(quán)方式以實(shí)現(xiàn)政治團(tuán)結(jié)，而隨著大局穩(wěn)定之后又不斷通過(guò)“削藩”來(lái)實(shí)現(xiàn)集權(quán)。而且該理論模型的較強(qiáng)解釋力還在于，能夠解釋為何明清時(shí)期在西南地區(qū)推行“改土歸流”，以及為何游牧民族比漢族更容易堅(jiān)定推行省級(jí)政區(qū)建制。換一個(gè)表達(dá)方式就是，以集權(quán)為典型特征的郡縣制為何在清明之際才在空間上推廣到西南地區(qū)？都是以集權(quán)為特征的治理體系，為何在治理主體為漢族時(shí)，在有可能形成分裂割據(jù)潛能的省級(jí)政區(qū)設(shè)置上向來(lái)消極被動(dòng)，而治理主體為游牧民族時(shí)卻能夠始終堅(jiān)定推行，并且清朝之后省級(jí)政區(qū)能逐漸穩(wěn)定下來(lái)？“風(fēng)險(xiǎn)論”認(rèn)為，明清之際“改土歸流”之所以得以實(shí)現(xiàn)，在于中央終于克服了財(cái)政約束；游牧民族更傾向于實(shí)行省級(jí)政區(qū)，在于統(tǒng)治集團(tuán)克服了軍事約束的同時(shí)外族身份導(dǎo)致省級(jí)主政官員不會(huì)動(dòng)員漢族反叛中央。

曹正漢教授的“風(fēng)險(xiǎn)論”是對(duì)自身多年學(xué)術(shù)研究的一個(gè)總結(jié)和提煉，數(shù)萬(wàn)字篇幅的文章中資料豐富而且較為講究論證的邏輯嚴(yán)密性和解釋力。因其也是以郡縣制為對(duì)象開展研究，并且核心在于解釋中國(guó)歷史上集權(quán)與分權(quán)的演變機(jī)制，這都與“超級(jí)郡縣國(guó)家”所試圖解釋的對(duì)象有所重疊，而且其認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)論”是一種比“帝國(guó)治理邏輯”和“行政發(fā)包制模型”解釋力更大的理論模型，所以有必要進(jìn)行一定的分析對(duì)比。

筆者認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)論”的不足之處有三個(gè)方面：前提、主體和內(nèi)外。

“前提”問(wèn)題?！帮L(fēng)險(xiǎn)論”的一個(gè)重要的隱含前提是“集權(quán)穩(wěn)定而低效，分權(quán)有效而不穩(wěn)定”，作者在文章開篇即未經(jīng)深入討論地就把這個(gè)假設(shè)當(dāng)作前提，此后所有的論述是在這個(gè)基礎(chǔ)假設(shè)上展開的。帝國(guó)治理邏輯、行政發(fā)包制其實(shí)也共用了這個(gè)隱含前提。問(wèn)題是，事實(shí)真的如此嗎？是否需要有一些限定條件？歷史時(shí)期和當(dāng)代都是如此嗎？“超級(jí)郡縣國(guó)家”論認(rèn)為，集權(quán)也可以是有效率的，而且不僅僅是“降低統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)”的效率，在發(fā)展生產(chǎn)、行政管理上也可以是有效和高效的，尤其是近代工業(yè)革命以來(lái)的情況更是如此。風(fēng)險(xiǎn)理論之所以認(rèn)為在中國(guó)這樣的大國(guó)開展集權(quán)治理低效無(wú)效，其邏輯在于中國(guó)作為巨型國(guó)家的管理幅度太大，所以集權(quán)治理是低效無(wú)效的。但問(wèn)題是，這個(gè)管理幅度隨著技術(shù)條件的改變是可以有很大的變化空間的。要分不同情況而論，比如直接人對(duì)人的工作可能管理幅度是長(zhǎng)期穩(wěn)定的，但如果是對(duì)物、數(shù)據(jù)和空間等管理工作，幅度就可以大幅度提高，很難籠統(tǒng)泛泛地認(rèn)為在所有情況、所有領(lǐng)域都是某種方式的效率更高。

“主體”問(wèn)題。誰(shuí)的效率？“風(fēng)險(xiǎn)論”隱含的分析過(guò)程，是將統(tǒng)治者、官僚、群眾三方對(duì)立起來(lái)，這本質(zhì)上就是先將社會(huì)“整體性”的可能否定排除，看到的只是一個(gè)分化、斗爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)，然后再去分析這個(gè)結(jié)構(gòu)中的具體機(jī)制。但事實(shí)就一定如此嗎？統(tǒng)治者、官僚和群眾，三者之間可以有整合性的一面，至少是多種復(fù)雜關(guān)系模型。忽視了“一致”和“整合”，導(dǎo)致其對(duì)集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系只能做出類似“統(tǒng)治術(shù)”、“博弈論”一類略含負(fù)面色彩的結(jié)論和分析。而忽視了其“整合性”的正功能，“天下”的效率（即社會(huì)效率）并不在其分析考慮中。

“內(nèi)外”問(wèn)題?！帮L(fēng)險(xiǎn)論”在主體視角上的缺失“整體觀”，本質(zhì)上還是因?yàn)槠洹皩?duì)外”的視角缺乏。集權(quán)/分權(quán)的功能與效率，首先要具有“國(guó)際”視野，即一種對(duì)外關(guān)照的視野。國(guó)際范圍內(nèi)的生存競(jìng)爭(zhēng)決定了一國(guó)的整體戰(zhàn)略選擇（分裂時(shí)期的各政治單元之間也相當(dāng)于一種準(zhǔn)國(guó)際關(guān)系），然后外在條件的約束決定了戰(zhàn)略選擇能否成功和實(shí)施程度。如果僅僅從內(nèi)部看，那就只能是看到“統(tǒng)治者-官僚-百姓”的內(nèi)斗，其背后隱含的分析框架還是有西方“國(guó)家-社會(huì)”理論中的官民對(duì)立分離假設(shè)。并且皇帝之間的重量級(jí)和在歷史上的影響力也完全不可相提并論，開國(guó)皇帝往往具有創(chuàng)制的重大決定力，而后續(xù)兒孫往往只能在框架內(nèi)行事。忽視這些外部因素，很難理解和把握中國(guó)以郡縣制為代表的集權(quán)體系的來(lái)源和意義。

“超級(jí)郡縣國(guó)家”論注重整體視角、外部競(jìng)爭(zhēng)視角，認(rèn)為存在一個(gè)中華民族整體的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，并且這種利益可以被認(rèn)知和被先進(jìn)的政治力量所代表和擔(dān)當(dāng)。而且集權(quán)治理體系在近代以來(lái)的演進(jìn)，其本質(zhì)上與這種國(guó)際范圍內(nèi)的高強(qiáng)度競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)，“超級(jí)郡縣國(guó)家”論對(duì)于近代和當(dāng)代中國(guó)治理體系演化的問(wèn)題意識(shí)和解釋力也在于此。

探討中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的形態(tài)和特征，必須考慮到中國(guó)共產(chǎn)黨的創(chuàng)建及其在締造新生共和國(guó)過(guò)程中的治理體系，即黨軍關(guān)系為核心的治理體系，正是這套“黨軍關(guān)系”的巨大慣性和影響直接塑造了新中國(guó)的“黨政關(guān)系”。忽視這一階段的基礎(chǔ)性意義，既無(wú)法理解中國(guó)從傳統(tǒng)“郡縣國(guó)家”向現(xiàn)代“超級(jí)郡縣國(guó)家”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和原因，也無(wú)法理解新時(shí)期的“政治”與“行政”的辯證關(guān)系。甚至?xí)钍芪鞣嚼碚摽蚣苡绊懚诤暧^判斷上南轅北轍，認(rèn)為“中國(guó)官僚體制是國(guó)家權(quán)力與民眾間的穩(wěn)定紐帶，提供了國(guó)家治理的組織基礎(chǔ)”，進(jìn)而圍繞著官僚體制為核心進(jìn)行探討和判斷，并據(jù)此去思考和要求“政治”的合法性基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ɡ硇蜋?quán)威”等，這顯然是對(duì)中國(guó)現(xiàn)代治理體系缺乏深刻“理解”和“自信”的表現(xiàn)。因?yàn)橹袊?guó)國(guó)家治理與社會(huì)聯(lián)系的核心紐帶是中共這個(gè)政黨組織，而非文官集團(tuán)。無(wú)論從人員還是基層組織數(shù)量看，中共都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于官僚集團(tuán)，是中共在發(fā)揮著最廣泛的組織聯(lián)系整個(gè)中國(guó)社會(huì)的作用和功能。

中國(guó)傳統(tǒng)的“郡縣國(guó)家”治理體系，適應(yīng)于一個(gè)靜態(tài)的、變化小、治理任務(wù)少的農(nóng)業(yè)社會(huì)，“中央集權(quán)”的主要針對(duì)對(duì)象是官僚群體，而并非普通百姓，普通百姓的日常生活往往較為自由，是“山高皇帝遠(yuǎn)”、“帝力于我何有哉”的日常體驗(yàn)。這既是農(nóng)業(yè)社會(huì)中皇權(quán)治理能力的限制，也有普通億萬(wàn)分散的農(nóng)民一般并無(wú)挑戰(zhàn)現(xiàn)有秩序的可能性，自然也無(wú)需“專制”之。而真正具有挑戰(zhàn)現(xiàn)有秩序的較大危險(xiǎn)來(lái)源于“封疆大吏”和“地方諸侯”，所以“郡縣制”針對(duì)的是具有造反分裂潛力的省一級(jí)官員。這樣一種治理體系自然不可能一勞永逸，每隔兩百多年就會(huì)因?yàn)槿说孛?、氣候惡化和官僚腐化等多種因素而陷入瓦解和重建循環(huán)，進(jìn)而呈現(xiàn)出“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”特征。

但近代以來(lái)，西方以實(shí)現(xiàn)了高強(qiáng)度人財(cái)物動(dòng)員的“工業(yè)社會(huì)”模式反復(fù)沖擊仍處于“農(nóng)業(yè)社會(huì)”的中國(guó)時(shí)，中國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重的不適應(yīng)，一度面臨著國(guó)家版圖解體和中華民族被奴役的悲慘境地。這個(gè)過(guò)程中對(duì)“失敗教訓(xùn)”的總結(jié)幾經(jīng)波折，從兵器到產(chǎn)業(yè)再到政治制度，最后達(dá)到全面否定傳統(tǒng)文化的高峰。但最后實(shí)踐證明，對(duì)傳統(tǒng)文化的徹底否定顯然是病急亂投醫(yī)式的過(guò)激之舉，恰恰是學(xué)習(xí)了列寧式政黨組織模式（亦是高度集權(quán)模式）的國(guó)共兩黨在大浪淘沙中幸存，并以對(duì)底層農(nóng)民組織動(dòng)員更加有力的中共勝出組建新的共和國(guó)而開啟民族發(fā)展新篇章。

處理與軍隊(duì)的關(guān)系，并不僅僅是近代中國(guó)的重大任務(wù)，也是近代被動(dòng)卷入西方霸權(quán)所建立的世界體系過(guò)程中所有發(fā)展中國(guó)家的重大命題，因?yàn)樵趯?duì)抗西方軍事入侵和自身現(xiàn)代化的過(guò)程中，軍事問(wèn)題都是最先出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而都產(chǎn)生了一個(gè)龐大的軍事集團(tuán)。東亞的日本、朝鮮半島和中國(guó)，東南亞的泰國(guó)、緬甸、越南、菲律賓和印尼等，西亞的土耳其、伊拉克等，甚至于拉美的阿根廷、巴西、委內(nèi)瑞拉等國(guó)家，盡管方式有所不同，但軍隊(duì)在國(guó)家中的突出地位和作用卻呈現(xiàn)出普遍共性。

從1921年中共建黨到1949年新中國(guó)成立，中共在這個(gè)長(zhǎng)達(dá)28年的歷史階段中，所面臨的核心任務(wù)是戰(zhàn)爭(zhēng)與革命，而且要首先考慮在殘酷的內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)中生存下來(lái)，唯此才有對(duì)社會(huì)進(jìn)行徹底改造的可能?！败娛隆笔沁@一歷史階段的關(guān)鍵詞，作為一個(gè)主要由知識(shí)分子發(fā)起成立的政黨，在政黨成立后的第6年（1927年）才深刻認(rèn)識(shí)到軍隊(duì)的重要意義，如何處理與軍隊(duì)的關(guān)系是第一任務(wù)。從1927年的“三灣改編”中提出的三大原則“黨指揮槍、支部建在連上、官兵平等”，再到1929年的“古田會(huì)議”進(jìn)一步深化建黨建軍的諸多經(jīng)驗(yàn)，中共將以舊軍隊(duì)和農(nóng)民為主體的武裝力量改造成一個(gè)特別“講政治”的現(xiàn)代武裝，并確立了“黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”。

如果把整個(gè)軍隊(duì)當(dāng)成一個(gè)形態(tài)比較特殊的“社會(huì)”，那么中共創(chuàng)造的政黨對(duì)這個(gè)特殊“社會(huì)”治理體系的動(dòng)員和集權(quán)程度就遠(yuǎn)超傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)了。而且，即使在這個(gè)特殊社會(huì)中，也需要處理“郡縣國(guó)家”的四大支柱問(wèn)題。

首先是以“支部建在連上”來(lái)實(shí)現(xiàn)“中央集權(quán)”?！包h指揮槍”是我們這支紅色武裝力量的核心特征，毛澤東之所以特別在意“支部建在連上”，就是因?yàn)椤斑B”是軍隊(duì)中直接面對(duì)士兵的最低一層管理層級(jí)，之前中共的支部是建在“團(tuán)”以上級(jí)別，也因此導(dǎo)致對(duì)一線士兵的掌控能力不足及諸多起義失敗?！爸Р拷ㄔ谶B上”是實(shí)現(xiàn)政黨對(duì)軍隊(duì)集權(quán)的最徹底方式，當(dāng)然這也同時(shí)極大地改造了“鄉(xiāng)土自治”問(wèn)題，軍隊(duì)之所以是特殊的社會(huì)，就在于“一切行動(dòng)聽指揮”，沒(méi)有什么“自治”問(wèn)題，因?yàn)檗r(nóng)民已經(jīng)脫離了“鄉(xiāng)土”?！爸袊?guó)的革命實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民革命”，“農(nóng)民的力量，是中國(guó)革命的主要力量”，“嚴(yán)重的問(wèn)題是教育農(nóng)民”，這是毛澤東在革命年代的精辟總結(jié)，而他最早開始教育的農(nóng)民正是這些士兵，讓他們從自由散漫的中國(guó)傳統(tǒng)小農(nóng)生活習(xí)慣中蛻變?yōu)槔斡洝叭蠹o(jì)律八項(xiàng)注意”的現(xiàn)代鋼鐵之師。文革后期的1973年，臨近生命終點(diǎn)的毛澤東還在當(dāng)年年底以個(gè)人巨大的威望迅速完成了八大軍區(qū)司令員對(duì)調(diào)，避免了在他身后再度出現(xiàn)歷史上軍閥割據(jù)的亂局。

其次是以“官兵平等”來(lái)處理“官僚集團(tuán)”問(wèn)題。毛澤東一生對(duì)一個(gè)扁平化的平等社會(huì)充滿向往，肇始于“三灣改編”的“官兵平等”理念，在其生命末期開展的“文化大革命”運(yùn)動(dòng)中又做出了回響，文革中軍隊(duì)取消了1955年建立的軍銜等級(jí)制度，這也可以看作是在軍隊(duì)內(nèi)部治理中始終對(duì)“科層制”的反感。中共對(duì)科層制的態(tài)度在世界范圍內(nèi)是極其罕見(jiàn)的，既打造出世界上最龐大的科層體制并創(chuàng)造了一系列奇跡，又時(shí)刻警惕“官僚主義”并開展持續(xù)不斷的運(yùn)動(dòng)進(jìn)行整頓和先進(jìn)性建設(shè)。在這個(gè)反反復(fù)復(fù)的過(guò)程中，代表“政治”的中共始終對(duì)代表“行政”的官僚集團(tuán)（無(wú)論是文官還是武官）占據(jù)優(yōu)勢(shì)，這種傳統(tǒng)正是肇始于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的“黨軍關(guān)系”，也在后來(lái)得益于此。黨的總書記、國(guó)家主席和軍委主席“三位合一”是一種不成文的憲法慣例，受到普遍遵從的深刻意義在于其地位和屬性確實(shí)具有重疊性。中共是在殘酷的內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)中獲得了合法性和代表性，也始終以代表國(guó)家的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為自己的定位，是他締造了新中國(guó)和政府，而不是如西方那樣反過(guò)來(lái)，所以“黨軍關(guān)系”的處理是符合實(shí)際的。西方的政黨（Party）確實(shí)只代表部分（Part），反而是政府和司法系統(tǒng)處于中立和代表國(guó)家整體長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，其黨政軍關(guān)系的處理自然不同于我們。

最后是以“根據(jù)地”反向利用“行政區(qū)劃”問(wèn)題。中國(guó)新民主主義革命中總結(jié)的“三大法寶”是“統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭(zhēng)和黨的建設(shè)”，“武裝斗爭(zhēng)”與過(guò)去歷史上的農(nóng)民起義中的流寇不同之處在于有“根據(jù)地”，井岡山、延安、沂蒙是中國(guó)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期最重要的三大老革命根據(jù)地?！案鶕?jù)地”的選擇往往是深刻把握中國(guó)歷史上“犬牙相入”區(qū)劃原則的精髓和可乘之機(jī)，其實(shí)就從“反面”利用了行政區(qū)劃對(duì)中央集權(quán)的保障不足之處。這里可以稍作補(bǔ)充的在于，為何對(duì)于中國(guó)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)必須特別重視地理因素的原因。因?yàn)橐粋€(gè)顯而易見(jiàn)的事實(shí)是中國(guó)是“大國(guó)”，因?yàn)榉鶈T廣闊并且地貌區(qū)域差異極大，導(dǎo)致類似歐洲等小國(guó)中幾乎不存在的地理區(qū)域差異和地理因素問(wèn)題在此就變成了長(zhǎng)期穩(wěn)定的巨大問(wèn)題和基本制約因素。中國(guó)革命的“根據(jù)地”都是選擇在中央政權(quán)力量“鞭長(zhǎng)莫及”的山區(qū)和邊疆農(nóng)村，這也從反面指出所謂傳統(tǒng)社會(huì)的“專制”“集權(quán)”在面對(duì)廣袤的版圖時(shí)能力非常有限的事實(shí)。 

如果借鑒“現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建”的視野，則中西方在這個(gè)命題上走了兩條有相似之處但也有較大區(qū)別的道路?！包h軍關(guān)系”也正是在這個(gè)邏輯和框架下進(jìn)一步持續(xù)影響后來(lái)的“黨政關(guān)系”。因?yàn)闊o(wú)論是軍隊(duì)還是政府，都是大型科層化組織，在促進(jìn)國(guó)家對(duì)社會(huì)的資源汲取和集權(quán)控制方面，都起到了類似的功能，這也是現(xiàn)代國(guó)家與傳統(tǒng)國(guó)家的重大區(qū)別。隨之而來(lái)的重要問(wèn)題，就是如何駕馭這些大型科層組織，不同國(guó)情傳統(tǒng)和時(shí)代問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致不同的發(fā)展道路和特點(diǎn)。

美國(guó)學(xué)者蒂利提出的“戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)造國(guó)家，國(guó)家制造戰(zhàn)爭(zhēng)”的經(jīng)典論斷，其依據(jù)的是歐洲構(gòu)建民族國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)，主要是現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)需要高額的財(cái)政支出，對(duì)國(guó)家從社會(huì)中汲取財(cái)政的能力提出了空前要求，需要一個(gè)更加集權(quán)有力的中央政府。在戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致集權(quán)和戰(zhàn)爭(zhēng)催生民族國(guó)家這兩個(gè)環(huán)節(jié)上，中西方是比較相似的。中西方的區(qū)別在于民族國(guó)家形成過(guò)程中的具體路徑和政權(quán)形式有所不同。西方現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建的過(guò)程，同時(shí)也是他們反封建斗爭(zhēng)的過(guò)程，所以在這個(gè)路徑下就可能出現(xiàn)兩種趨勢(shì)和模式，一種是貴族和官僚集團(tuán)比較強(qiáng)勢(shì)的專制國(guó)家（如德國(guó)），一種是資本集團(tuán)比較強(qiáng)勢(shì)的憲政民主國(guó)家（西方多數(shù)國(guó)家如此，最后在二戰(zhàn)后也對(duì)德國(guó)進(jìn)行了更徹底的改造）。這與歐洲歷史上長(zhǎng)期無(wú)法統(tǒng)一，缺乏強(qiáng)有力的中央集權(quán)體制和傳統(tǒng)，而資本的力量整體上占據(jù)更大的優(yōu)勢(shì)地位有關(guān)。最后呈現(xiàn)的結(jié)果就是，歐洲的中央政府的集權(quán)程度顯然也比傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期高很多，但這種政府相對(duì)資本集團(tuán)而言又是綜合實(shí)力處于弱勢(shì)的，被資本集團(tuán)精心構(gòu)筑的分權(quán)政體所俘獲控制，西方社會(huì)整體處于一個(gè)資本主導(dǎo)下的治理體系。

但中國(guó)在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，并不面對(duì)一個(gè)“反封建”的任務(wù)，反封建任務(wù)在兩千多年前的秦漢時(shí)期已基本完成，而且在這種長(zhǎng)期的大一統(tǒng)中央集權(quán)國(guó)度中也沒(méi)有發(fā)展出任何足以挑戰(zhàn)和掌控全國(guó)的資本集團(tuán)力量，所以中國(guó)的現(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中，并不存在以分權(quán)為基礎(chǔ)的整個(gè)國(guó)家治理體系建構(gòu)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而只能是一個(gè)傳統(tǒng)“郡縣國(guó)家”治理體系的衰落后再度恢復(fù)和加強(qiáng)為“超級(jí)郡縣國(guó)家”的過(guò)程。而在這個(gè)過(guò)程中，戰(zhàn)爭(zhēng)起到了關(guān)鍵催化劑作用，而具體機(jī)制就是從“黨軍關(guān)系”入手的。清朝的解體，恰恰是因?yàn)槟┢诔掷m(xù)的對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)中財(cái)政無(wú)力支持賠款和軍費(fèi)開支，迫不得已將財(cái)政、軍事和人事權(quán)釋放給地方，進(jìn)而導(dǎo)致了原本控制有效的“文武關(guān)系”出現(xiàn)本末倒置，武將地位上升并逐漸形成割據(jù)之勢(shì)。中共和國(guó)民黨都是試圖重建“黨軍關(guān)系”來(lái)實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)進(jìn)而解決現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建問(wèn)題，只是國(guó)民黨在這方面比北洋軍閥更成功，而中共比國(guó)民黨更成功。所以，“黨軍關(guān)系”起到的作用是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)集權(quán)治理體系的恢復(fù)和強(qiáng)化，而不是另起爐灶建立一個(gè)分權(quán)的治理體系。整體和長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)并不存在建立一個(gè)分權(quán)治理體系的社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，這也是中國(guó)的自由派長(zhǎng)期對(duì)西方憲政民主憧憬而不得的深層次的原因，有其食洋不化的一面。

“馬上得天下”未必能“馬上治天下”，甚至中國(guó)傳統(tǒng)的治理經(jīng)驗(yàn)還要“下馬治天下”，這里當(dāng)然是打個(gè)比喻，意指在戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下鍛造的“政治科層化”的高度集權(quán)的“黨軍關(guān)系”模式，是如何傳遞到新中國(guó)成立后的國(guó)家治理體系中的，其能夠延續(xù)下來(lái)的客觀基礎(chǔ)是什么？盡管克服從清末以來(lái)中國(guó)“一盤散沙”所導(dǎo)致的困局是精英們的整體共識(shí)和心理基礎(chǔ)，但具體組織起來(lái)“上下同欲”達(dá)到一個(gè)“整體社會(huì)”還是社會(huì)主義理論體系和工業(yè)革命具體任務(wù)緊密結(jié)合的背景在起作用，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)則是一個(gè)高度有效的手段。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命和社會(huì)主義建設(shè)，是有其自身一套龐大的理論體系的，如果說(shuō)戰(zhàn)爭(zhēng)年代還有很多中國(guó)兵家的智慧在里面，對(duì)于建國(guó)后的社會(huì)主義建設(shè)則是完全的新事物。原有馬克思主義理論體系中，對(duì)社會(huì)主義的理解和概括是清晰的，或者按照今天的說(shuō)法是“社會(huì)主義1.0版本”，核心在于“公有制+計(jì)劃經(jīng)濟(jì)+按勞分配”。對(duì)于什么是社會(huì)主義，我們的理解和實(shí)踐都已經(jīng)大大超越前人了，撇開意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論，回首共和國(guó)前三十年最主要成果在于取得了工業(yè)革命的初步勝利，這是自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)百年中國(guó)幾代兒女夢(mèng)寐以求的目標(biāo)。

首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為“中央集權(quán)”提供了新的內(nèi)在需求。除了馬克思主義理論系統(tǒng)原來(lái)對(duì)于社會(huì)主義的定義和設(shè)計(jì)之外，工業(yè)革命深入開展的客觀邏輯也是清晰，其并非是一個(gè)需要高度創(chuàng)新的過(guò)程，而是有固定的步奏和程序。先建立礦產(chǎn)勘探冶煉部門，隨后是重工業(yè)機(jī)床生產(chǎn)，在此基礎(chǔ)上生產(chǎn)軍工用品和輕工業(yè)機(jī)械，最后是輕工業(yè)產(chǎn)品的大爆發(fā)，百姓衣食住行方面的大幅度提升改善。這樣一種外部理論指導(dǎo)和列強(qiáng)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)共同作用下，我們需要做的無(wú)非是“多快好省”的通過(guò)跨越式發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)“趕超戰(zhàn)略”。所以一種依賴高度“中央集權(quán)”來(lái)進(jìn)行“內(nèi)部積累”和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的治理體系建立。但即使如此，中國(guó)的治理問(wèn)題也呈現(xiàn)出較傳統(tǒng)社會(huì)更為復(fù)雜的一面，即以工業(yè)革命為標(biāo)志的“發(fā)展”任務(wù)成為從上到下都必須全力投入的事業(yè)，這與傳統(tǒng)社會(huì)地方政府并無(wú)“發(fā)展”任務(wù)極為不同。所以，“中央和地方兩個(gè)積極性”問(wèn)題始終是毛澤東需要不斷思考和調(diào)整的重大問(wèn)題，而且也恰恰是始終給予地方一定的靈活自主性而拉開了與蘇聯(lián)社會(huì)主義實(shí)踐的差別。

其二，“黨政關(guān)系”初現(xiàn)。戰(zhàn)爭(zhēng)年代的“黨軍關(guān)系”采取高度集權(quán)模式的必要性無(wú)需過(guò)多論證，其客觀合理性和現(xiàn)實(shí)績(jī)效顯而易見(jiàn)。甚至戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“黨群關(guān)系”也是高度緊密而單一的，一切為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)資源的動(dòng)員。所以黨的內(nèi)設(shè)部門一般比較簡(jiǎn)單而穩(wěn)定，集中在辦公廳、組織部、宣傳部和統(tǒng)戰(zhàn)部等幾個(gè)核心領(lǐng)域。但到了國(guó)家建立之后，原來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)年代的“任務(wù)單一”背景變成了治國(guó)理政的高復(fù)復(fù)雜的“日理萬(wàn)機(jī)”，涉及國(guó)家發(fā)展和百姓管理服務(wù)的治理任務(wù)迅速增加，所以政府部門呈現(xiàn)出快速分化的不可逆趨勢(shì)（即官僚化或科層化），這有其客觀合理性。而且“黨政關(guān)系”處理起來(lái)比“黨軍關(guān)系”更為復(fù)雜，因?yàn)椤包h軍關(guān)系”因任務(wù)單一可以實(shí)現(xiàn)“高度集權(quán)”，而“黨政關(guān)系”卻因?yàn)槭聞?wù)繁雜而天然要求政府從政黨那里“分權(quán)”。這就形成了“中央-地方”之外的第二對(duì)需要處理的“集權(quán)-分權(quán)”關(guān)系，而且這個(gè)過(guò)程顯然無(wú)法再簡(jiǎn)單采用高度集權(quán)的處理方式了。

其三，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。圍繞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國(guó)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)與狀態(tài)的研究已經(jīng)汗牛充棟，無(wú)需贅述。我們需要注意的是這樣一種經(jīng)過(guò)高度組織、服務(wù)于工業(yè)革命的社會(huì)結(jié)構(gòu)也是“高度靜態(tài)”的，其對(duì)以高度集權(quán)為特征的“超級(jí)郡縣國(guó)家”治理體系本質(zhì)上是支持的。這也是盡管“運(yùn)動(dòng)”不斷，但卻無(wú)“天下大亂”的深層次結(jié)構(gòu)性原因，因?yàn)椤斑\(yùn)動(dòng)”中沖擊的主要依然是社會(huì)精英群體，而并無(wú)徹底深刻改變以農(nóng)民為人口主體的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

其四，強(qiáng)干弱枝的行政區(qū)劃。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，軍事斗爭(zhēng)的范圍注定是跨省的大范圍運(yùn)動(dòng)，從屬于軍事斗爭(zhēng)的行政管理必然是“大區(qū)”，但建國(guó)后這種做法顯然對(duì)鞏固中央集權(quán)是不利的。50年代，中央即將軍區(qū)拆分增設(shè)，由6大軍區(qū)變?yōu)?3大軍區(qū)。1952年底到1953年初，毛澤東亦把剛成立兩三年的五大行政區(qū)撤銷并將主要干部調(diào)入北京工作，史稱“五馬進(jìn)京”，也是在行政區(qū)劃上對(duì)中央集權(quán)的維護(hù)。甚至在邊疆地區(qū)的局部區(qū)劃調(diào)整上也無(wú)不滲透著維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的深謀遠(yuǎn)慮，如內(nèi)蒙古和黑龍江長(zhǎng)期爭(zhēng)奪的“松加地區(qū)”管轄權(quán)問(wèn)題，其變動(dòng)恰好是文革中“內(nèi)人黨事件”爆發(fā)的背景下做出的調(diào)整，“犬牙相入”以維護(hù)中央集權(quán)和有利于版圖統(tǒng)一的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)再次恢復(fù)。

如果說(shuō)從戰(zhàn)爭(zhēng)年代到工業(yè)革命時(shí)期，中國(guó)始終面臨著極為巨大的外部軍事壓力和挑戰(zhàn)背景下，“中央集權(quán)”獲得了強(qiáng)大的外部環(huán)境支撐的話，改革開放以來(lái)尤其是80年代，這種外部壓力獲得了極大的緩解。當(dāng)時(shí)的中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人改變了之前戰(zhàn)爭(zhēng)不可避免的戰(zhàn)略估計(jì)，認(rèn)為世界和平因素的增長(zhǎng)超過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)因素的增長(zhǎng)，世界大戰(zhàn)是可以避免的，爭(zhēng)取較長(zhǎng)時(shí)期的和平是可能的。應(yīng)該看到這種戰(zhàn)略判斷還是符合實(shí)際的，美國(guó)同中國(guó)和蘇聯(lián)在八十年代都開展了戰(zhàn)略緩和工作。而也恰恰是八十年代的這種綜合氛圍下，我們的“中央集權(quán)”程度有所放松，黨的總書記、國(guó)家主席和軍委主席的重合性下降，“黨政分開”的提法出現(xiàn)，中央財(cái)政能力持續(xù)下降以至于到了需要跟地方“借錢”的程度。當(dāng)然這一階段削弱“中央集權(quán)”的諸多做法隨后很快在90年代被調(diào)整，不僅僅是其違反傳統(tǒng)與慣例，更在于90年代之后隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面鋪開，“中央集權(quán)”獲得了“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”邏輯的內(nèi)在支撐而重獲動(dòng)力。同時(shí)，90年代初期的蘇東劇變以及此后中國(guó)與西方關(guān)系的緊張，使得人們不得不重新思考全球化時(shí)代的中西關(guān)系對(duì)抗性的一面，而一改80年代整個(gè)社會(huì)對(duì)西方的過(guò)度樂(lè)觀和親和心態(tài)。

首先，統(tǒng)一市場(chǎng)需要中央集權(quán)。在工業(yè)革命初獲勝利的基礎(chǔ)上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面鋪開，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化和人口大流動(dòng)，徹底改變了中國(guó)延續(xù)千年的靜態(tài)農(nóng)業(yè)社會(huì)。億萬(wàn)農(nóng)民以“勞動(dòng)力”的形式流動(dòng)（而不同于旅游是作為消費(fèi)者的流動(dòng)），首先是體現(xiàn)的是勞動(dòng)力在市場(chǎng)中的“商品”價(jià)值，是“資本邏輯”的展開。經(jīng)過(guò)二十余年的反復(fù)探索，中共對(duì)市場(chǎng)作用的認(rèn)識(shí)逐步深化，在十八屆三中全會(huì)決議中提出了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的總結(jié)，而其間如何保障市場(chǎng)作用的發(fā)揮并抑制市場(chǎng)在社會(huì)后果上的粗暴性，就成為真問(wèn)題。統(tǒng)一市場(chǎng)的建立和保障，成為基礎(chǔ)性工作，打破“諸侯經(jīng)濟(jì)”的地方藩籬，打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，解除勞動(dòng)力流動(dòng)的后顧之憂都是題中應(yīng)有之義?！凹Z食供應(yīng)體系”和“社?！睂?duì)解除人口自由流動(dòng)的后顧之憂無(wú)疑是根本性作用，“在糧食市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，中央集權(quán)化、市場(chǎng)統(tǒng)一化和市場(chǎng)主體多元化是同步發(fā)展的，三者之間互為條件。”，2017年全國(guó)初步實(shí)現(xiàn)“社保一卡通”將進(jìn)一步降低人口流動(dòng)的難度和成本，輔之以新戶籍制度改革旨在降低城鄉(xiāng)流動(dòng)的難度，中國(guó)農(nóng)民工的“大流動(dòng)”勢(shì)不可擋。而中央承擔(dān)全國(guó)范圍內(nèi)高樓快路為代表的基建、全體百姓的基礎(chǔ)教育和社保等職責(zé)也“史無(wú)前例”的擴(kuò)張和加深。顯而易見(jiàn)，中央在此過(guò)程中無(wú)疑因“責(zé)任越大”而理直氣壯地需要“權(quán)力越大”和“財(cái)力越大”。早期“村村點(diǎn)火鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”和“諸侯經(jīng)濟(jì)”顯然只是權(quán)宜之計(jì)，市場(chǎng)內(nèi)在要求不斷擴(kuò)張范圍和降低交易成本的需求，是“中央集權(quán)”最強(qiáng)有力的支撐。

整體而言，我們對(duì)全面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的感受和理論研究都還很不充分，僅僅二十多年時(shí)間而已。相比之下，西方對(duì)市場(chǎng)的理解和思考已經(jīng)有幾百年，如對(duì)東西方世界都有巨大影響的馬克思在其經(jīng)典名篇《共產(chǎn)黨宣言》和《反杜林論》中，均對(duì)市場(chǎng)的巨大力量有過(guò)深刻闡述。今天我們可以初步歸納市場(chǎng)的三大作用：經(jīng)濟(jì)上的有效性，社會(huì)后果上的粗暴性（嚴(yán)重分化），道德的全面解體（各類共同體解體，而道德必在集體中才能生存）。馬克思集中思考的是市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)后果和對(duì)策（公有制），政治后果（階級(jí)對(duì)立）和對(duì)策（無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命）。19世紀(jì)后期的邊際效用學(xué)派試圖扭轉(zhuǎn)以馬克思為代表的勞動(dòng)價(jià)值論，重新理解市場(chǎng)的作用和社會(huì)后果。20世紀(jì)上半葉是戰(zhàn)爭(zhēng)與革命，下半葉是東西方冷戰(zhàn)和新科技革命。此間西方出于冷戰(zhàn)與和平演變考慮推動(dòng)的“民主化”浪潮，對(duì)市場(chǎng)做出了一些錯(cuò)誤的政治和社會(huì)后果理解。一度以為市場(chǎng)化會(huì)促進(jìn)私有化，進(jìn)而導(dǎo)致一個(gè)新興“中產(chǎn)階級(jí)”和“資產(chǎn)階級(jí)”，這個(gè)階級(jí)會(huì)因?yàn)檩^高的文化素養(yǎng)和獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，必然帶來(lái)權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，反抗共產(chǎn)黨的“專制”。其實(shí)這種判斷既脫離了西方自身的理論軌跡，也脫離了其歷史脈絡(luò)。二戰(zhàn)后美國(guó)社會(huì)學(xué)家賴特·米爾斯最早系統(tǒng)研究了“白領(lǐng)”問(wèn)題，核心觀念是這個(gè)階層具有“穩(wěn)定劑”和“緩沖帶”特點(diǎn)，因?yàn)樗麄兪恰罢魏笮l(wèi)”和“消費(fèi)前衛(wèi)”。如果米爾斯的假設(shè)成立，那么中產(chǎn)階層應(yīng)該具有相當(dāng)大的政治“保守”屬性，也可以說(shuō)是對(duì)現(xiàn)有社會(huì)體系的認(rèn)可和維護(hù)，怎么可能如此“激進(jìn)”地從事各類所謂“民主”運(yùn)動(dòng)呢？真正呈現(xiàn)出這種“激進(jìn)”特性的中產(chǎn)階層所在的國(guó)家和地區(qū)（如韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣省等）往往是被美國(guó)霸權(quán)深度滲透控制的地方，這與其說(shuō)是中產(chǎn)階層的特點(diǎn)，不如說(shuō)是地緣政治作用下“外部干預(yù)”的結(jié)果，其規(guī)律類似于二戰(zhàn)后各國(guó)的“土改”。當(dāng)中國(guó)這類自身綜合實(shí)力強(qiáng)大且具有極強(qiáng)抗干擾能力的“大國(guó)”復(fù)興起來(lái)時(shí)，其國(guó)內(nèi)“內(nèi)源中產(chǎn)階層”強(qiáng)大，而且其社會(huì)功能的發(fā)揮還受到各種宏觀因素（社會(huì)結(jié)構(gòu)、歷史發(fā)展階段、文化傳承、制度環(huán)境等）和微觀因素（社會(huì)心態(tài)、社會(huì)情緒等）影響，必然有其自身的規(guī)律和特點(diǎn)，斷不會(huì)如西方在意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)下所期望的那樣。

其二，行政體制改革持續(xù)不斷。如果說(shuō)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，圍繞“黨政關(guān)系”處理中還有很多涉及國(guó)家統(tǒng)一的政治屬性考量，則市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“黨政關(guān)系”更多具有處理“治理”任務(wù)的非政治屬性（尤其在地方上），也因此“行政體制改革”持續(xù)不斷。自1982年以來(lái)，幾乎是每隔5年進(jìn)行一次行政機(jī)構(gòu)改革，中國(guó)的科層結(jié)構(gòu)進(jìn)入高頻率的調(diào)整之中。圍繞地方黨政部門的改革中，既要處理與中央的“集權(quán)分權(quán)”問(wèn)題，還要處理與同級(jí)黨委的“集權(quán)分權(quán)”問(wèn)題。新事物的治理需求導(dǎo)致新部門的設(shè)立，但新事物的出現(xiàn)又是在全國(guó)范圍內(nèi)高度不平衡，地方增設(shè)部門的權(quán)力有限，在適應(yīng)新事物和服從中央集權(quán)的兩難中，部門設(shè)而復(fù)撤的案例屢見(jiàn)不鮮。通過(guò)“增設(shè)部門”的科層制內(nèi)部調(diào)整，終究不敵黨政更加緊密結(jié)合的“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索后，對(duì)黨政關(guān)系的新論述也有體現(xiàn)，“在中國(guó)歷史傳統(tǒng)中,‘政府’歷來(lái)是廣義的，承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒(méi)有黨政分開，對(duì)此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信?！?/span>

其三，基層社會(huì)的“緊密型集權(quán)治理”。黃宗智曾概括中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的基層治理是“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”，那么現(xiàn)代中國(guó)的基層社會(huì)正在經(jīng)歷著從“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城市中國(guó)”的轉(zhuǎn)型，人的原子化程度不斷加深，家庭解體日益廣泛，而同時(shí)國(guó)家又不斷強(qiáng)化基層社會(huì)建設(shè)，試圖“黨建帶社建”，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)再組織化，進(jìn)而達(dá)到社會(huì)秩序的良性化。整體而言，這種基層社會(huì)的治理，會(huì)繼續(xù)傳承中國(guó)“中央集權(quán)”的傳統(tǒng)治理思路，并借助“資金”、“技術(shù)”、“人力”等要素的不斷“密集化”達(dá)到前所未有的深入程度，中國(guó)式的治理始終體現(xiàn)了一種緊密的“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系導(dǎo)向，筆者將此概括為“緊密型集權(quán)治理”?！熬W(wǎng)格化”治理模式日益廣泛被接受和推廣，正是“緊密型集權(quán)治理”思路的典型體現(xiàn)?！熬o密型集權(quán)治理”只是一種特征概括，其具體表現(xiàn)形式和話語(yǔ)表達(dá)是多種多樣的，如基層黨組織建設(shè)全覆蓋、服務(wù)型黨組織建設(shè)、黨建帶社建等。

其四，行政區(qū)劃的“縱向突破”與“橫向重組”。市場(chǎng)化帶來(lái)的人口大流動(dòng)社會(huì)，深刻改變了中國(guó)的人口分布格局，而行政區(qū)劃最核心的原則就是“人口”，因?yàn)椤笆码S人走”。東部地區(qū)和中西部的大城市成為新的人口聚居區(qū)，而原有的行政區(qū)劃及其相關(guān)行政人員編制等，顯然無(wú)法應(yīng)對(duì)迅速增長(zhǎng)的常住人口，出現(xiàn)了“向上升級(jí)”和“向下生級(jí)”的“縱向突破”。改革開放以來(lái)大量的“縣升市”（如廣東的深圳、東莞、中山、珠海，浙江的湖州、衢州、舟山）正是這種“向上升級(jí)”的明顯體現(xiàn)，而“省直管縣”其實(shí)也屬于這種模式的變相體現(xiàn)。因?yàn)椤吧?jí)”的目的并非為了“榮譽(yù)”，而是通過(guò)縮小與更上層政府的層級(jí)距離（減少中間層級(jí)的“盤剝”），而獲得“財(cái)、人、事”三權(quán)，核心在于“財(cái)權(quán)”，“省直管縣”解決的就是“縣財(cái)省管”問(wèn)題。行政層級(jí)的調(diào)整過(guò)程，不可避免的伴隨著行政區(qū)劃的同步調(diào)整，如民間此起彼伏的對(duì)深圳升級(jí)為直轄市的猜測(cè)浪潮中，以東莞和惠州市的居民最為期盼，因?yàn)樯钲诘耐恋孛娣e極為有限且潛力耗盡，若要升級(jí)為直轄市必然是為了從周邊“吞并”土地資源獲得進(jìn)一步發(fā)展要素，作為深圳周邊的城市普通市民是希望在“被吞并”進(jìn)而從地級(jí)市升級(jí)為正省級(jí)的直轄市過(guò)程中“搭便車”的，因?yàn)槌鞘小凹?jí)別”對(duì)應(yīng)的是向上獲取發(fā)展資源的能力以及各種城市公共福利的提升。

與此同時(shí)，受制于我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)家政權(quán)層級(jí)為“國(guó)家-省-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”四級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為最基層的政權(quán)在東部人口流入地日益難以應(yīng)對(duì)已經(jīng)達(dá)到數(shù)十萬(wàn)之眾的管理服務(wù)對(duì)象（相當(dāng)于全國(guó)平均的縣級(jí)管理規(guī)模），但向上升級(jí)為縣區(qū)又不可能的情況下，將村和社區(qū)改造的進(jìn)一步“行政化”，作為“半級(jí)”政權(quán)存在，或者以各種變通形式設(shè)立各種“派出機(jī)構(gòu)”行使部分職能，這其實(shí)都是在原本應(yīng)該是最低一級(jí)“政權(quán)”之下又“生長(zhǎng)”出一個(gè)“更低一級(jí)”的管理層級(jí)，筆者概括為“向下生級(jí)”。而與之伴隨的必然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在內(nèi)部重新劃分管理范圍，也就是進(jìn)行最微觀層面的行政區(qū)劃調(diào)整，網(wǎng)格化管理之所以倍受青睞就是在于滿足了這種需求。中國(guó)最大城市上海的浦東新區(qū)也是這方面的典型案例，浦東新區(qū)作為全國(guó)數(shù)一數(shù)二的最大城區(qū)，常住人口在500余萬(wàn)（特大城市的人口規(guī)模），級(jí)別是副省級(jí)行政單位，但無(wú)論人口規(guī)模和行政級(jí)別多大，其幅員是有限的，行政管理層級(jí)是被限死的（區(qū)-鎮(zhèn)街兩級(jí)），由此導(dǎo)致的浦東新區(qū)在實(shí)踐中幾度反復(fù)的探索改革。這些大量的地方治理經(jīng)驗(yàn)，都是值得深入探討和分析的，對(duì)于理解當(dāng)代中國(guó)的治理體系具有特殊意義。

中國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代演變（筆者這里沒(méi)有使用“轉(zhuǎn)型”，以避免線性發(fā)展觀的局限）首先是淵源于其傳統(tǒng)“郡縣國(guó)家”體系，而且這種傳承上千年的“超穩(wěn)定”現(xiàn)象之核心內(nèi)容是“先進(jìn)”的，至少是有較大積極意義的，并非如一些人認(rèn)為的“停滯”“落后”等色彩。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)無(wú)非在于“集權(quán)”問(wèn)題，如果我們撇開西方近代在此問(wèn)題上刻意的意識(shí)形態(tài)化的貶損和污蔑，將集權(quán)與分權(quán)作為具體治理方式看待，會(huì)發(fā)現(xiàn)更多有益的內(nèi)容，或者將其更換為“整合”與“分化”也具有同樣的理論啟發(fā)意義。

中共在現(xiàn)代中國(guó)治理體系中所扮演的關(guān)鍵性角色就在于其“整合性”，抑制和克服各種內(nèi)外部和主客觀因素帶來(lái)的“分化”和“解體”風(fēng)險(xiǎn)。具體意義有三個(gè)層面：第一是處理地理空間上各個(gè)部分（軍區(qū)、行政區(qū)、市場(chǎng)區(qū)域）的分權(quán)化，使其適度；第二是處理不同專業(yè)化部門之間的分權(quán)關(guān)系，使其適度；第三是處理科層組織的工具理性和政治要求的價(jià)值理性之間的關(guān)系，使其適度。

在黨軍關(guān)系中（主要在戰(zhàn)爭(zhēng)年代）主要是第一方面，這是最為傳統(tǒng)的。因此，也構(gòu)成了當(dāng)今“超級(jí)郡縣國(guó)家”的母體。當(dāng)然同時(shí)也有第二方面，尤其是隨著軍隊(duì)系統(tǒng)的規(guī)模擴(kuò)大、復(fù)雜化和專業(yè)化發(fā)展，會(huì)更加凸顯。黨在進(jìn)入現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)階段獲得了意義，在和平年代依然有價(jià)值。在黨政關(guān)系中（主要形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代），三方面功能都有。在黨與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系中（從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代），主要是前兩個(gè)方面。

   進(jìn)一步地總結(jié)，這也是現(xiàn)代世界中控制已經(jīng)中央集權(quán)化的官僚體系的一種經(jīng)驗(yàn)，甚至于可能具有普遍類型學(xué)的價(jià)值，而學(xué)術(shù)界卻長(zhǎng)期陷入“民主/專制”的西方意識(shí)形態(tài)二分法中無(wú)法自拔，遮蔽了我們更客觀清醒地認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系意義的可能性。如何在一個(gè)“大分化”和“大流動(dòng)”的時(shí)代保持“整合”（團(tuán)結(jié)），依然是一個(gè)世界性難題。

（劉炳輝系浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院講師、博士，華東理工大學(xué)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究員；熊萬(wàn)勝系《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、華東理工大學(xué)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《東南學(xué)術(shù)》2018年第3期）

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