摘要：農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革是實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展與治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的重要方向。江蘇省江陰市高新區(qū)的試點(diǎn)探索為推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革積累了經(jīng)驗。在“政經(jīng)不分”體制下，鄉(xiāng)村發(fā)展與治理面臨農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益難維護(hù)、“新居民”難以獲得平等的合法權(quán)利、農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型遭遇制度性障礙以及農(nóng)村基層權(quán)力缺乏有效監(jiān)督等挑戰(zhàn)。因此，推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革，必須對農(nóng)村“兩類治理”“兩類身份”“兩類服務(wù)”以及各基層組織的治理職責(zé)有系統(tǒng)而準(zhǔn)確的把握。在實踐操作中，農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革必須分類有序推進(jìn)，注重維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益，保障“新居民”的平等合法權(quán)益，探索建立農(nóng)村居住證制度，構(gòu)建統(tǒng)分有序的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)體系。

關(guān)鍵詞：政經(jīng)分開；鄉(xiāng)村發(fā)展與治理；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

一、引言

鄉(xiāng)村發(fā)展與治理實踐在不斷涌現(xiàn)出新探索和新經(jīng)驗的同時，也面臨著一些突出問題。其中，農(nóng)村基層黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織“政經(jīng)不分”的體制，因機(jī)構(gòu)交錯、功能混亂，給鄉(xiāng)村發(fā)展與治理轉(zhuǎn)型帶來了挑戰(zhàn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革因其蘊(yùn)含著壯大集體經(jīng)濟(jì)和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的政治邏輯，成為深化農(nóng)村改革的重要頂層設(shè)計?！罢?jīng)分開”作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方向之一，也受到中央層面的高度重視。2015年，中辦、國辦發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出，“探索剝離村‘兩委’對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實行‘政經(jīng)分開’試驗”。2016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》同樣指出，“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離”。在中央的指示和部署下，全國多地在完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)的基礎(chǔ)上，試點(diǎn)實施了農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革。

關(guān)于農(nóng)村“政經(jīng)分開”這一改革舉措，學(xué)界目前形成了三種不同觀點(diǎn)。多數(shù)學(xué)者對“政經(jīng)分開”改革持肯定態(tài)度。他們認(rèn)為，“政經(jīng)分開”是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中非常重要的制度設(shè)計，有深刻的歷史邏輯和理論邏輯。我國農(nóng)村綜合改革已進(jìn)入新的歷史時期，制度性障礙成為當(dāng)前制約農(nóng)村發(fā)展的根本因素，“政經(jīng)分開”則是優(yōu)化村民自治和基層民主以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的必然選擇。鄉(xiāng)村社會中產(chǎn)權(quán)單元與治理單元、村民自治與社區(qū)治理等也都指向“政經(jīng)分開”這一改革目標(biāo)。少數(shù)學(xué)者對“政經(jīng)分開”改革持中立觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，農(nóng)村基層組織的最優(yōu)治理結(jié)構(gòu)是“半分半獨(dú)”模式，即依照法人理念確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等主體的法律地位，使村委會的經(jīng)濟(jì)治理職能宏觀化、間接化。此外，農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革雖有積極意義，但也可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)強(qiáng)社會弱、經(jīng)濟(jì)自治消解社會自治等村治困境，因此是否推進(jìn)“政經(jīng)分開”改革需因時而異、因地制宜。個別學(xué)者則對“政經(jīng)分開”改革持消極態(tài)度。他們提出，在社會主義公有制背景下，國家或集體所有權(quán)的公共性權(quán)力面向決定了“政經(jīng)分開”并不可能真正實現(xiàn)。同時，“三位一體”的村社治理結(jié)構(gòu)使得村社組織具備較強(qiáng)的治理能力，而“政經(jīng)分開”無疑是對這一能力的削弱。

另外，盡管學(xué)界主流觀點(diǎn)傾向于支持“政經(jīng)分開”改革，但也產(chǎn)生了村“兩委”成員是否應(yīng)當(dāng)與集體經(jīng)濟(jì)組織理事會成員交叉任職等觀點(diǎn)沖突。例如，有學(xué)者認(rèn)為，村“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織理事會成員交叉任職，難以真正改變政府主導(dǎo)的“村治”模式，集體經(jīng)濟(jì)組織也難以獨(dú)立運(yùn)作。持相反觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，如果村“兩委”不與集體經(jīng)濟(jì)組織理事會成員交叉任職，則“三套人馬”產(chǎn)生的人員經(jīng)費(fèi)和管理成本必然上升，不僅會加重集體經(jīng)濟(jì)組織和基層政府的財力負(fù)擔(dān)，還不利于各基層組織的工作協(xié)調(diào)和事務(wù)溝通。

本文認(rèn)為，我國農(nóng)村多年來“政經(jīng)不分”的體制，在一定的歷史時期內(nèi)為維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作出了重要貢獻(xiàn)，但也削弱了農(nóng)村自治組織的社會功能和治理能力，并在一定程度上損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立性、自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益。雖然一些地區(qū)已經(jīng)試點(diǎn)實施了農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革并取得了一定成效，但頂層制度設(shè)計仍不健全，實踐層面的“政經(jīng)分開”改革探索尚不深入，已有文獻(xiàn)大多集中于對“政經(jīng)分開”改革試點(diǎn)案例的分析和描述，缺乏深層次的分析解讀。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有明顯的地區(qū)差異，各地推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革的基礎(chǔ)條件和政策環(huán)境各不相同，不顧條件的超前探索和條件成熟后的觀望等待，都有可能導(dǎo)致偏差和延誤改革進(jìn)程。因此，本文在對改革實踐案例進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革面臨的深層次挑戰(zhàn)和治理重點(diǎn)，并給出相關(guān)政策建議，以期加深對該領(lǐng)域研究的認(rèn)識和理解。

二、農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革的案例分析

隨著全國層面農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革接近尾聲，一些改革先行區(qū)不斷拓展改革的廣度和深度，積極開展“政經(jīng)分開”改革試點(diǎn)，取得了初步成效。課題組在進(jìn)行文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，對相關(guān)地區(qū)開展了專題調(diào)研，為本文研究積累了一定的實踐材料。

1.案例選取與基本介紹

研究基于課題組自2020年8月至2021年1月對江蘇省南京市、昆山市、江陰市高新區(qū)等地開展的農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革專題調(diào)研。課題組通過在調(diào)研地查閱改革檔案、座談聽取匯報，以及與有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、基層干部群眾進(jìn)行交流等方式獲取了豐富的一手資料。對比分析南京市、昆山市和江陰市高新區(qū)的改革實踐，課題組發(fā)現(xiàn)三地“政經(jīng)分開”改革的基礎(chǔ)條件比較相似、操作辦法也比較接近，而江陰市高新區(qū)的“政經(jīng)分開”改革工作起步最早、規(guī)則設(shè)計更為科學(xué)和全面，改革經(jīng)驗也頗具啟發(fā)性。因此，本文選取江陰市高新區(qū)的改革實踐作為研究案例。

早在2004年，江陰市便選取高新區(qū)長涇鎮(zhèn)花園村作為股份合作制改革試點(diǎn)，為新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革積累經(jīng)驗。截至2020年年底，江陰市基本完成了新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，其選取的66個“政經(jīng)分開”改革試點(diǎn)村，超過30個已完成了試點(diǎn)任務(wù)。其中，江陰市高新區(qū)先行整體推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革。2018年，江陰市高新區(qū)出臺了《村級集體經(jīng)濟(jì)股份制改革和“政經(jīng)分設(shè)”工作實施細(xì)則》，圍繞組織功能、選民資格、賬務(wù)資產(chǎn)、人員待遇、財政保障等方面推進(jìn)改革，不斷優(yōu)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，初步建立起權(quán)責(zé)明確、穩(wěn)定協(xié)調(diào)的基層組織管理體制。

2.江陰市高新區(qū)“政經(jīng)分開”改革操作辦法

第一，組織功能分設(shè)。村黨組織作為農(nóng)村各類組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，負(fù)責(zé)宣傳執(zhí)行黨的路線方針政策，討論決定社區(qū)建設(shè)、管理和服務(wù)中的重要問題、重大事項，并聯(lián)系、服務(wù)、宣傳、教育黨員群眾。村（居）委會、村級集體經(jīng)濟(jì)組織在村黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各司其職，保障自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織職能分開、雙軌運(yùn)行。村（居）委會依法開展農(nóng)村基層自治活動，負(fù)責(zé)社會管理及服務(wù)，提供公共事務(wù)和公益事業(yè)。村級集體經(jīng)濟(jì)組織依法行使集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)，主要職責(zé)是進(jìn)行集體“三資”管理、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和服務(wù)集體成員。

第二，選民資格分開。村黨組織成員由所在黨組織全體黨員選舉產(chǎn)生。村（居）委會按照《村民委員會組織法》或《城市居民委員會組織法》進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，村（居）委會管理成員由具有選民資格的村（居）民選舉產(chǎn)生。村級集體經(jīng)濟(jì)組織按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《江蘇省農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社條例》等要求制定章程，建立健全董事會、監(jiān)事會、股東代表大會等“三會”組織架構(gòu)，實行規(guī)范化運(yùn)作。村級集體經(jīng)濟(jì)組織董事會、監(jiān)事會成員由具有選舉資格的股民選舉產(chǎn)生。

第三，賬務(wù)資產(chǎn)分立。村（居）委會和集體經(jīng)濟(jì)組織分別設(shè)立村（居）委會行政賬戶和集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)賬戶。根據(jù)村（居）委會和集體經(jīng)濟(jì)組織職能的不同，將經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性房屋資產(chǎn)劃歸集體經(jīng)濟(jì)組織管理，公益性非房屋資產(chǎn)劃歸村（居）委會管理，實行資產(chǎn)、賬務(wù)和核算分開。村（居）委會設(shè)公共事務(wù)收付賬，對公共事務(wù)管理活動中發(fā)生的資產(chǎn)、負(fù)債及所有者權(quán)益進(jìn)行核算，實行社務(wù)公開。集體經(jīng)濟(jì)組織按照財政部、農(nóng)業(yè)部頒布的《村合作經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)會計制度》要求，單獨(dú)設(shè)立經(jīng)營賬，實行獨(dú)立核算和財務(wù)公開。

第四，人員待遇分流。人員工作安排方面，對于原村支部書記，可推薦并經(jīng)選舉兼任股份合作社理事長或總經(jīng)理、副總經(jīng)理等職務(wù)。對原村委會主任、副書記以及原村集體資產(chǎn)管理負(fù)責(zé)人，可推薦并經(jīng)選舉兼任股份合作社理事長、監(jiān)事長等職務(wù)。對原村其他“兩委”人員，原則上安排在黨組織和村（居）委會工作，可兼任股份合作社理事或監(jiān)事，也可根據(jù)基層組織需要另行安排工作。待遇報酬方面，改革之后對各類人員報酬實行老人老辦法、新人新辦法，確保不因改革導(dǎo)致相關(guān)人員利益受損，并允許待遇存在高低差異，但保持總體穩(wěn)定。

第五，財政保障配套。江陰市高新區(qū)為農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革提供充足的財政支持，保證各項工作落實到位?！罢?jīng)分開”改革后，村（居）兩委人員和一般工作人員的人員經(jīng)費(fèi)按照標(biāo)準(zhǔn)列入財政預(yù)算，社區(qū)管理服務(wù)經(jīng)費(fèi)以及公共設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)亦列入財政預(yù)算。村級集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)及非普惠性福利費(fèi)用由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，并規(guī)定福利費(fèi)用的上限不超過當(dāng)年村集體收入的30%。

此外，江陰市高新區(qū)還對村黨組織、村（居）委會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的人員管理和議事決策機(jī)制作出了相應(yīng)安排，并對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三會”的建立、運(yùn)行和監(jiān)管作出了詳細(xì)規(guī)定。調(diào)查表明，通過“政經(jīng)分開”改革，江陰市高新區(qū)的農(nóng)村社區(qū)基本實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)主體明晰、治理權(quán)責(zé)明確、組織機(jī)構(gòu)健全和監(jiān)督體系完善，農(nóng)村基層治理明顯優(yōu)化，集體經(jīng)濟(jì)組織活力明顯增加。

3.江陰市高新區(qū)“政經(jīng)分開”改革經(jīng)驗總結(jié)

江陰市高新區(qū)能夠比較順利地推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革，主要依賴于其扎實的改革基礎(chǔ)和迫切的改革需求。一是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成。江陰市高新區(qū)在全國率先明確了農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、界定了集體成員，特別是健全了集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)，為開展“政經(jīng)分開”改革奠定了基礎(chǔ)。二是城鄉(xiāng)融合程度較高。江陰市高新區(qū)處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的地區(qū)，被征地農(nóng)民和農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移不斷增多，農(nóng)民就業(yè)渠道、居住區(qū)域和生活方式發(fā)生了重大變化，客觀上要求盡快實施“政經(jīng)分開”。三是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨突出障礙。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了沉重的公共負(fù)擔(dān)，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位、權(quán)能結(jié)構(gòu)錯位、民主監(jiān)督失效等體制性缺陷愈發(fā)突出，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亟須通過“政經(jīng)分開”改革來加以解決。四是政府財政實力較強(qiáng)。江陰市高新區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平較高、經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)，能夠為“政經(jīng)分開”改革后的村干部工資、社區(qū)公共開支等提供財政保障。

江陰市高新區(qū)通過組織功能分設(shè)、選民資格分開和人員待遇分流，理順了農(nóng)村各基層組織的職能、權(quán)責(zé)關(guān)系，為各類成員參與鄉(xiāng)村治理疏通了渠道，也為實現(xiàn)和維護(hù)“新居民”的合法權(quán)益奠定了基礎(chǔ)；通過賬務(wù)資產(chǎn)分立和財政保障配套，建立完善的農(nóng)村基本公共服務(wù)項目清單制度，合理劃分農(nóng)村各項支出的承擔(dān)主體，有效減輕了集體經(jīng)濟(jì)組織的公益性負(fù)擔(dān)，保障了集體成員利益。可以說，江陰市高新區(qū)的“政經(jīng)分開”改革，在全國來講具有先導(dǎo)性，但也存在一定的局限性。其中，局限性表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：一是改革主要站在維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員利益的角度來進(jìn)行制度設(shè)計，對“新居民”權(quán)益保障等問題考慮不足；二是對改革可能帶來的負(fù)面問題缺乏統(tǒng)籌考慮，改革后的配套政策仍有待完善，改革紅利尚未充分釋放；三是改革基礎(chǔ)和條件有一定的特殊性，且需要一定的財政實力作支撐?？梢钥隙ǖ氖?，“政經(jīng)分開”代表了未來農(nóng)村改革的發(fā)展方向，但由于各地改革基礎(chǔ)各不相同，改革實行條件也較為嚴(yán)苛，短期內(nèi)在全國推開的時機(jī)尚未成熟。

三、“政經(jīng)不分”體制下鄉(xiāng)村發(fā)展與治理面臨的挑戰(zhàn)

我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)長期以來存在“政經(jīng)不分”的特征，這在一定歷史時期內(nèi)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，但也因機(jī)構(gòu)職能混淆和權(quán)責(zé)歸屬不清，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展與治理轉(zhuǎn)型帶來許多挑戰(zhàn)。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益難以維護(hù)

“政經(jīng)不分”的制度設(shè)計在一定程度上損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員利益，這種狀況在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。一方面，在“政經(jīng)不分”的體制下，村“兩委”班子成員經(jīng)濟(jì)決策非專業(yè)化，資源整合和市場營銷水平不高。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需承擔(dān)較高的公共支出，導(dǎo)致集體資本積累緩慢。此外，隨著城鄉(xiāng)人員加速流動與交叉混居，大量外來人口使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社區(qū)管理支出等進(jìn)一步增加，集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益進(jìn)一步受損。例如，未進(jìn)行“政經(jīng)分開”改革之前，江陰市高新區(qū)許多村莊存在“小村大社區(qū)”的問題，集體收益“貼補(bǔ)”社區(qū)公共服務(wù)的現(xiàn)象十分普遍，歸屬數(shù)千人的集體資產(chǎn)，要為上萬人的社區(qū)提供部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

2.“新居民”難以獲得平等的合法權(quán)利

由于城鎮(zhèn)化建設(shè)、集中居住搬遷、行政村區(qū)劃調(diào)整等原因，全國形成了大量不同于傳統(tǒng)村莊的新型農(nóng)村社區(qū)，社區(qū)中存在許多沒有當(dāng)?shù)貞艏摹靶戮用瘛?。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，“年滿十八周歲的村民，不分民族……都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”，并提出“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”也應(yīng)獲得選舉權(quán)與被選舉權(quán)。但是，在“政經(jīng)不分”的體制下，擁有“村籍”或集體成員資格，就意味著享有村民福利或集體收益分配等一系列特有權(quán)益。在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，“村籍”制度更是演化為一種與工資、福利、就業(yè)、教育等緊密關(guān)聯(lián)的制度綜合體。出于收益和福利可能被“稀釋”的擔(dān)憂，“新居民”選舉權(quán)與被選舉權(quán)很難得到保障，事實上被排除在農(nóng)村社區(qū)治理之外。

3.農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型遭遇制度性障礙

“政經(jīng)不分”的治理結(jié)構(gòu)中，村黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織“三位一體”，一旦出現(xiàn)問題將同時受到?jīng)_擊，很容易造成基層組織運(yùn)營癱瘓。村“兩委”被村集體的經(jīng)濟(jì)職能和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的行政職能擠占，自治職能干預(yù)或替代經(jīng)濟(jì)職能、經(jīng)濟(jì)職能與行政職能“綁架”自治職能等問題時有發(fā)生。同時，隨著農(nóng)民收入水平持續(xù)提高、群體利益日益分化，高速發(fā)展的集體經(jīng)濟(jì)帶來頻繁的利益紛爭，“政經(jīng)不分”的體制顯得越來越難以適應(yīng)。此外，“政經(jīng)不分”的體制制約了農(nóng)村基層治理制度創(chuàng)新，基層治理體系無法與頂層制度設(shè)計有效銜接，農(nóng)村多元治理主體無法形成有效的治理共同體，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨制度性障礙。

4.農(nóng)村基層權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力監(jiān)督和制約是現(xiàn)代民主政治的重要內(nèi)容。從歷史經(jīng)驗看，如果沒有有效的監(jiān)督和制約，往往造成權(quán)力過分集中、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、官僚主義以及其他特權(quán)現(xiàn)象。這些現(xiàn)象不同程度地存在于我國農(nóng)村基層治理中，并引發(fā)了一系列社會問題。權(quán)力監(jiān)督一直是村民自治的薄弱環(huán)節(jié)。在“政經(jīng)不分”的體制下，農(nóng)村黨組織、村委會、集體經(jīng)濟(jì)組織“高度集權(quán)”，村民存在“不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、無法監(jiān)督”等思想，一些地區(qū)村民民主監(jiān)督權(quán)利形同虛設(shè)。更為重要的是，農(nóng)村黨組織、村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織高度集權(quán)下的決策權(quán)和行政權(quán)遠(yuǎn)大于村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督權(quán)，村務(wù)監(jiān)督委員會在農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)中往往處于邊緣地位，從而失去“第三權(quán)力”的監(jiān)督價值。

四、推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革需關(guān)注的治理重點(diǎn)

針對“政經(jīng)不分”體制下鄉(xiāng)村發(fā)展與治理面臨的問題，結(jié)合江陰市高新區(qū)等地的改革經(jīng)驗，推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革，必須對“兩類治理”“兩類身份”“兩類服務(wù)”和各基層組織的治理職責(zé)有準(zhǔn)確的把握和清晰的認(rèn)識。

1.改革前提：廓清“兩類治理”

農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革的前提是廓清經(jīng)濟(jì)治理和農(nóng)村社區(qū)治理，明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層自治組織的職能關(guān)系。經(jīng)濟(jì)治理，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為方向，以健全法人治理結(jié)構(gòu)為核心，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，讓集體經(jīng)濟(jì)組織成員充分參與集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營決策，著力構(gòu)建合理、公平、高效和保障集體成員利益的體制機(jī)制，以激活各類生產(chǎn)要素潛能，不斷發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，并最終實現(xiàn)集體成員收益共享、風(fēng)險共擔(dān)。

農(nóng)村社區(qū)治理主要指村（居）委會與基層政府、黨組織及各類社會組織，依據(jù)正式的法律法規(guī)以及非正式的社區(qū)規(guī)則公約等，基于公共利益、社區(qū)認(rèn)同和市場機(jī)制形成協(xié)調(diào)合作關(guān)系，共同進(jìn)行社區(qū)公共事務(wù)管理，為社區(qū)提供公共物品和服務(wù)。新型農(nóng)村社區(qū)的主要特點(diǎn)是原有村落居住格局改變，村域內(nèi)聚集了大量由外來人口形成的“新居民”。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)治理也需要進(jìn)行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，通過構(gòu)建新型治理體系來更好地滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要。新型農(nóng)村社區(qū)治理體系的特點(diǎn)是，包括“新居民”在內(nèi)的全體居民都是農(nóng)村社區(qū)治理的平等參與者，都能夠在農(nóng)村基層民主自治中平等地行使公民的基本權(quán)利和享受相應(yīng)的公共服務(wù)，但不參與或干涉集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

2.改革基礎(chǔ)：分清“兩類身份”

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成，農(nóng)村內(nèi)部形成了以“村籍”和集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為邊界的不同群體。以“村籍”為邊界，農(nóng)村形成了“新居民”與世居居民兩類身份；以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為邊界，農(nóng)村又形成了集體成員與非集體成員兩類身份。同時，隨著成員權(quán)與集體資產(chǎn)股權(quán)趨向分化，以集體資產(chǎn)股權(quán)為劃分依據(jù)，又形成了股東成員、非股東成員、非成員股東等不同類型的群體。農(nóng)村社區(qū)各類身份及群體權(quán)益交織，導(dǎo)致復(fù)雜的身份認(rèn)同沖突和利益糾紛。

推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革的基礎(chǔ)是對當(dāng)前農(nóng)村紛繁復(fù)雜的“身份”及各類身份附帶的資格權(quán)益進(jìn)行甄別。其中，最重要的是厘清世居居民中的集體經(jīng)濟(jì)組織成員與非集體經(jīng)濟(jì)組織成員、股東成員與非股東成員以及他們擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)等相關(guān)權(quán)益。因為這些權(quán)益不僅關(guān)系到可觀的經(jīng)濟(jì)利益，還具有社會保障屬性，是許多村民賴以生存的基礎(chǔ)。此外，還需考慮的是，擁有集體成員資格但不居住在本村，以及擁有股權(quán)但并非世居居民或集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，在新型農(nóng)村社區(qū)治理體系下應(yīng)當(dāng)擁有哪些權(quán)利。由此可見，“政經(jīng)分開”改革的基礎(chǔ)在于“身份”區(qū)分、利益分配和權(quán)益分享，重點(diǎn)在于解除“戶籍（集體成員資格或股東身份）—權(quán)利—福利”的一體性捆綁，尤其是將戶籍資格（集體成員資格或股東身份）與民主權(quán)利行使分開。

3.改革關(guān)鍵：厘清“兩類服務(wù)”

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，農(nóng)村公共服務(wù)（公共產(chǎn)品）可以區(qū)分為兩類：一類是像城市一樣，由政府提供的基本公共服務(wù)，如交通、水利、教育、醫(yī)療、社會保障等；另一類則是歸屬于不同“身份”的“超福利”或非基本公共服務(wù)，如集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的股東福利等。推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革的關(guān)鍵在于，在厘清“兩類服務(wù)”的基礎(chǔ)上，推動農(nóng)村社區(qū)成為承接政府公共服務(wù)的組織載體，并通過梳理公共服務(wù)項目清單和責(zé)任主體，建立科學(xué)合理的社區(qū)公共服務(wù)費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制。

2021年中央一號文件指出：“建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌?！睘閷崿F(xiàn)這一目標(biāo)，一方面，政府要加強(qiáng)對農(nóng)村純公共服務(wù)的供給，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生和就業(yè)等基本公共服務(wù)均等化。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織原本列支自治組織的行政和公共服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)列入可分配利潤，用于為集體成員提供其他“超福利”或非基本公共服務(wù)。但也要認(rèn)識到，實行農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革后，對于大多數(shù)地區(qū)而言，在公共財政完全承擔(dān)公共支出之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可能仍需負(fù)擔(dān)一定比例的公共支出，但這部分支出應(yīng)有一定的限額，并可以作為稅前抵扣或稅費(fèi)減免的依據(jù)。此外，要逐步引導(dǎo)農(nóng)村從集體經(jīng)濟(jì)組織包攬社區(qū)公共支出的模式向由享受服務(wù)的居民，包括村籍居民和“新居民”共同承擔(dān)公共支出的模式轉(zhuǎn)變。

4.改革保障：劃清治理職責(zé)

農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革的初衷之一是通過劃清治理職責(zé)，防止公權(quán)力對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度干預(yù)和優(yōu)化對村干部權(quán)力的監(jiān)督與制約。比如，在早期推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革的地區(qū)，要求村（居）黨組織書記、自治組織負(fù)責(zé)人不得兼任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。近年來，黨和國家多個文件強(qiáng)調(diào)，村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。但理論界和實踐界都不同程度地對村干部“一肩挑”與“政經(jīng)分開”改革是否沖突產(chǎn)生疑慮。

從江陰市高新區(qū)等地的改革實踐來看，村黨組織書記（村委會主任）同時擔(dān)任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的“一肩挑”模式并未影響農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革績效，反而促進(jìn)了村“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織等的關(guān)系協(xié)調(diào)，提高了農(nóng)村基層組織的規(guī)則意識與資源的整合能力，但“一肩挑”是否有利于集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展還有待實踐檢驗。當(dāng)然，村干部“一肩挑”，不應(yīng)與組織“一體化”相混同?！耙患缣簟钡闹饕康脑谟趶?qiáng)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、提升鄉(xiāng)村治理效能以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策舉措落實。實施“政經(jīng)分開”改革后，新任的農(nóng)村基層自治組織負(fù)責(zé)人不再直接參與和處理集體經(jīng)濟(jì)組織具體事務(wù)，但是涉及村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大事項、重要決策和重要會議的可以列席并具有一定的表決權(quán)。村黨組織的主要職能是整體上和政治上引領(lǐng)村莊發(fā)展和建設(shè)；村（居）委會則主要負(fù)責(zé)進(jìn)行社會管理和服務(wù)，維護(hù)村（居）民的合法權(quán)益等；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特殊法人，其主要職責(zé)是管理農(nóng)村集體資產(chǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和服務(wù)集體成員。通過“政經(jīng)分開”改革，農(nóng)村各基層組織的治理職責(zé)得以劃清，農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的各類基層組織與多元主體協(xié)同共治的鄉(xiāng)村治理體系便會逐步形成。

五、推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革的政策建議

江陰市高新區(qū)等地推進(jìn)農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革的相關(guān)探索具有一定的啟示意義，但就全國而言，當(dāng)前階段的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革尚未完成，鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的改革也正在試點(diǎn)之中，農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革需要審慎推進(jìn)，并應(yīng)注重以下幾個方面。

1.分類有序推進(jìn)“政經(jīng)分開”改革

農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革有助于促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展與治理轉(zhuǎn)型，但各地農(nóng)村的基礎(chǔ)條件不同，“政經(jīng)分開”改革的路徑和方法也將有所差異。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)要基本完成，并且具有進(jìn)一步深化改革的內(nèi)生需求。同時，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須達(dá)到一定水平并已經(jīng)初步建立起市場化的運(yùn)營機(jī)制。此外，“政經(jīng)分開”改革要求政府具備較高的公共財政和公共服務(wù)供給能力，能夠?qū)⒒A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)從城鎮(zhèn)延伸到農(nóng)村。因此，農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革必須因地制宜、找準(zhǔn)時機(jī)，綜合考慮城鎮(zhèn)化水平、財政收入、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和農(nóng)村社情民意，權(quán)衡改革成本與收益，分類有序推開。

2.注重維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益

維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益是農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革的一個重要目標(biāo)。改革后，集體經(jīng)濟(jì)組織不再承擔(dān)行政和公共服務(wù)職能，有助于集中人力、財力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。但“政經(jīng)分開”改革并不必然促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織快速發(fā)展，還必須進(jìn)一步完善相關(guān)配套措施，創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)有效組織形式和運(yùn)行機(jī)制。要廣泛引入企業(yè)經(jīng)營管理制度，健全和完善集體經(jīng)濟(jì)組織“三會”制度，讓集體成員充分參與集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營決策，共享集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營收益。要進(jìn)一步保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特殊法人享有的各項權(quán)利，盡快明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可享有的稅收優(yōu)惠，積極拓展集體資產(chǎn)股份權(quán)能，為集體經(jīng)濟(jì)組織土地開發(fā)利用、股權(quán)抵押、融資、投資等方面提供便利。

3.保障“新居民”的平等合法權(quán)益

農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革的目標(biāo)之一在于讓社區(qū)成員與“村籍”或集體成員資格脫鉤，將社區(qū)成員權(quán)利與“村籍”居民或集體成員的權(quán)益區(qū)分開來，讓集體資產(chǎn)和成員利益不因吸納“新居民”的平等參與而“稀釋”。一方面，要通過清單式梳理，明晰世居居民、集體經(jīng)濟(jì)組織成員、“新居民”等各類身份共有的基本權(quán)利和獨(dú)有的特殊權(quán)益。另一方面，要依法保障“新居民”享受社區(qū)公共服務(wù)、參與社區(qū)選舉和治理等基本公民權(quán)利。此外，可在完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員制度的基礎(chǔ)上，探索“新居民”加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實現(xiàn)機(jī)制。例如，賦予對農(nóng)村發(fā)展有重大貢獻(xiàn)的“新居民”集體成員資格或貢獻(xiàn)股股權(quán)，逐步構(gòu)建開放式產(chǎn)權(quán)和“有進(jìn)有出”的動態(tài)集體成員管理體系。

4.探索建立農(nóng)村居住證制度

城市居住證制度是我國戶籍制度改革的產(chǎn)物，共享基本公共服務(wù)是落實城市居住證制度的關(guān)鍵目的，其在促進(jìn)城市流動人口市民化方面發(fā)揮了積極作用。以此觀照農(nóng)村“新居民”群體，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未完全破解、戶籍制度改革尚未完成的情況下，可探索建立和實施農(nóng)村居住證制度，制定科學(xué)的農(nóng)村人口登記管理機(jī)制。通過實施農(nóng)村居住證制度，有效識別農(nóng)村各類群體人員身份，為居住證持有人在農(nóng)村工作、生活、教育等提供合法便利，保障“新居民”享受平等的農(nóng)村基本公共服務(wù)和擁有平等的公民權(quán)利。此外，還可在建立農(nóng)村居住證制度基礎(chǔ)上，探索建立促進(jìn)“新居民”權(quán)益實現(xiàn)的“人地錢掛鉤”機(jī)制，以不斷提升農(nóng)村接納外來人口的能力。

5.構(gòu)建統(tǒng)分有序的鄉(xiāng)村治理體系

各類農(nóng)村基層組織的價值訴求、治理內(nèi)容和運(yùn)作邏輯均不相同，組織載體、服務(wù)邊界等也存在差異。農(nóng)村“政經(jīng)分開”改革必須明確各方權(quán)責(zé)，形成規(guī)范有序的治理秩序。但值得注意的是，農(nóng)村“政經(jīng)分開”并不意味著將村黨組織、村委會與集體經(jīng)濟(jì)組織等完全分離，而是在充分發(fā)揮村黨組織牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的基礎(chǔ)上，從組織單元、組織權(quán)力、組織資源等方面重塑農(nóng)村基層組織的權(quán)力資源配置，通過多重權(quán)威調(diào)動、多重資源綜合使用和多種規(guī)則綜合運(yùn)用，提升鄉(xiāng)村治理能力。總之，要通過村黨組織、村委會、集體經(jīng)濟(jì)組織、村務(wù)監(jiān)督委員會和各類社會組織聯(lián)動協(xié)作，構(gòu)建各類基層組織統(tǒng)分有序的鄉(xiāng)村治理體系。

（高強(qiáng)系南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任，經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、副院長、博士生導(dǎo)師；曾恒源系南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生；張云華系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中州學(xué)刊》2021年第6期）

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