——基于X縣流域治理的案例研究

本文利用扎根理論對(duì)深度訪談資料進(jìn)行了編碼，經(jīng)過開放性編碼、主軸編碼、選擇性編碼三級(jí)編碼過程，重新歸納訪談資料并命名，形成相應(yīng)的概念類屬，提取出“制度邏輯”、“部門協(xié)同”、“企業(yè)吸納”、“民眾引導(dǎo)”、“合力治理”等主范疇，如表1所示。通過選擇性編碼對(duì)主范疇進(jìn)行抽象提煉，歸納出研究的核心范疇，即“競爭性制度邏輯”，“整體性機(jī)制配置”，“長效性合作治理”，如表2所示。通過核心范疇概念間的邏輯關(guān)系，建構(gòu)起合作治理理論分析框架，如圖1 所示。最后，對(duì)剩余訪談資料進(jìn)行飽和度檢驗(yàn)后，未發(fā)現(xiàn)新的概念類屬和關(guān)系，說明理論模型處于飽和狀態(tài)。

在本文，“合作治理”是政策動(dòng)員具體化、制度化、精細(xì)化的結(jié)果表達(dá)，指在多重互嵌的治理情景中產(chǎn)生了競爭性的制度安排，成為地方政府選擇動(dòng)員式政策執(zhí)行的制度誘因，多重互嵌的制度環(huán)境又對(duì)合作治理提出了整體性要求。地方政府在黨委驅(qū)動(dòng)作用下，通過整體性機(jī)制配置和柔性的合作治理舉措，回應(yīng)了多重制度情景中對(duì)合作治理的需求，以部門協(xié)同、企業(yè)吸納和民眾引導(dǎo)機(jī)制，消解了動(dòng)員式政策執(zhí)行中的行政壓力和科層依賴，形成了政府引導(dǎo)下的縱向部門聯(lián)動(dòng)和橫向社會(huì)參與治理結(jié)構(gòu)，超越了傳統(tǒng)的“政策動(dòng)員”模式。

合作治理框架具有如下特點(diǎn)：

（1）科層、市場與社區(qū)構(gòu)成了重疊的治理場景。一方面，以其競爭性的制度邏輯影響著不同主體行為選擇的優(yōu)先級(jí)，成為政府選擇動(dòng)員式政策執(zhí)行的制度誘因。另一方面，多重互嵌的制度安排提出了治理的整體性和協(xié)同性要求，構(gòu)成合作治理的基本動(dòng)因。

（2）地方政府不再是單純的壓力型政府形象，而是積極的合作治理引導(dǎo)者和柔性化治理推動(dòng)者。在基層黨委發(fā)揮驅(qū)動(dòng)作用下，政府、企業(yè)、民眾成為合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵行動(dòng)者，政策動(dòng)員是合作治理的階段性行為選擇，培養(yǎng)了合作慣性，也推動(dòng)了地方政府治理方式的變革。

（3）政策動(dòng)員向“合作治理”的演化路徑中，政府從“權(quán)威性主導(dǎo)”作用轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嵝砸龑?dǎo)”作用，以制度化的方式進(jìn)行整體性機(jī)制配置，形成了常態(tài)化的部門協(xié)同機(jī)制、企業(yè)吸納機(jī)制和公民引導(dǎo)機(jī)制，調(diào)和了不同行為主體策略性互動(dòng)產(chǎn)生的矛盾，消減了政策動(dòng)員中的行政壓力和科層依賴性。同時(shí)，通過柔性治理措施與競爭性制度的深度融合，打造了更為精細(xì)化的柔性治理工具，搭建了合作治理的知識(shí)、信息與資源共享渠道。

（二）案例選擇

本文選取X縣XD溪的流域治理作為案例分析單元，該圖1理論框架對(duì)X縣流域環(huán)境整治做進(jìn)一步闡釋。X縣XD溪的治理通過“百日攻堅(jiān)行動(dòng)”實(shí)現(xiàn)了良好的短期治理效果，也實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化治理轉(zhuǎn)型，建立了河長制、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)制等配置制度，促進(jìn)了多元治理主體參與，且成為全國流域治理的典范，是研究流域合作治理的典型案例。筆者分別于2017年8月、2018年7月、2019年3月對(duì)X縣、XD鎮(zhèn)的相關(guān)政府官員、地方村民、企業(yè)人員、河長、養(yǎng)殖戶等21名治理主體進(jìn)行了深度訪談，追蹤了百日攻堅(jiān)治理行動(dòng)前后當(dāng)?shù)氐乃饔蛑卫淼淖兓?，獲取了當(dāng)?shù)亓饔蛑卫淼囊皇仲Y料，結(jié)合現(xiàn)場的參觀、對(duì)被訪人員的觀察以及政府相關(guān)工作文件，形成了證據(jù)三角，案例分析具有可信度和效度。

（一）制度互嵌：競爭性制度邏輯與整體性治理要求

治理情景通過制度邏輯影響組織行動(dòng)，組織對(duì)多元治理情景的選擇性回應(yīng)會(huì)導(dǎo)致組織行為多樣化。首先，多重治理情景中的制度安排是發(fā)散的、競爭的，導(dǎo)致了政策執(zhí)行中跨部門協(xié)同的矛盾與沖突頻發(fā)，需要高超的行政組織與動(dòng)員能力整合治理資源，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。其次，多重制度邏輯嵌入到治理中，需要多元主體共同參與，并做出整體性回應(yīng)。按照不同行為主體的行動(dòng)邏輯，制度情景大致分為科層、市場以及社區(qū)制度?？茖又贫茸裱陨隙碌恼邎?zhí)行邏輯，層級(jí)分明，規(guī)則性強(qiáng)，職能部門分工明確。市場制度遵循理性選擇邏輯，表現(xiàn)為明顯的委托—代理關(guān)系、合同關(guān)系?；鶎由鐓^(qū)治理表現(xiàn)為行動(dòng)者在無外部壓力作用下的民主協(xié)商、自我管理、自我調(diào)節(jié)過程。

1.科層制度結(jié)構(gòu)的整體性要求與部門的選擇性執(zhí)行的張力。

科層情景通過自上而下的層級(jí)責(zé)任傳導(dǎo)，其合作行動(dòng)在“自上而下”的體制規(guī)則和權(quán)威壓力中達(dá)成。如中央政府高度重視污染防治，以最嚴(yán)格的制度倒逼水污染治理。案例中，G省最初以致電溝通方式請(qǐng)求F省相關(guān)部門督促地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)污染企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，但合作消極，互不配合。F省也曾推行過“河長制”，但F省單方面治理缺乏資金支持，問責(zé)逐漸流于形式，跟蹤督辦不到位，“河長制”停留在簡單效仿層面，未進(jìn)入到規(guī)范化的政策議程中，“河長制”疾風(fēng)過后，水質(zhì)又退回劣IV類。直到T江上游X縣XD溪被環(huán)保部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）掛牌督辦，中共中央、國務(wù)院明確將“T江—H江”納入國家橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，才為兩省正式合作樹立了共同政策目標(biāo)。在科層體系中，地方政府之間往往缺乏直接溝通，遇到問題需“函告”請(qǐng)求上一級(jí)協(xié)調(diào)，兄弟縣的溝通協(xié)調(diào)是在上級(jí)權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)制作用下進(jìn)行的。同一級(jí)政府的本位主義無法根除，不同職能部門傾向于保護(hù)自己的部門利益，會(huì)提防外部權(quán)力“入侵”，或采取回避策略甚至反向行動(dòng)保護(hù)既有慣例，選擇性執(zhí)行政策，組織的職能覆蓋不足、職能重疊、組織的行動(dòng)動(dòng)機(jī)與信息障礙導(dǎo)致科層制的資源分散。

2.市場機(jī)制的理性利益選擇與公共利益權(quán)衡的張力。

X縣政府考慮到自身缺乏專門的技術(shù)、設(shè)備與專業(yè)人員，加上治理成本高昂，地方財(cái)力不足，政府作為發(fā)包主體以招投標(biāo)的方式將污染治理、生態(tài)修復(fù)等水治理任務(wù)委托給私營部門；對(duì)綠色農(nóng)業(yè)和低污染的產(chǎn)業(yè)招商引資；同時(shí)動(dòng)員養(yǎng)殖戶拆除豬舍，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，通過重塑政府與市場的利益關(guān)系，形成新的治理結(jié)構(gòu)。另一方面，市場邏輯也會(huì)催生新的利益矛盾。如X縣在轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)過程中主要遇到了三大類利益阻力：一是規(guī)模較大的私人承包的養(yǎng)殖場主。由于他們本人不居住在當(dāng)?shù)?，不受水環(huán)境污染的影響，只追求養(yǎng)殖帶來的經(jīng)濟(jì)收益，會(huì)抵抗拆遷。第二類是居住在當(dāng)?shù)氐男∫?guī)模養(yǎng)殖戶。大多是中老年人，靠養(yǎng)豬謀生，不愿做出變革，為維護(hù)既得利益，也會(huì)采取抵制行為，個(gè)別養(yǎng)殖戶意識(shí)不到位，認(rèn)為只是“一股形式風(fēng)”。養(yǎng)殖戶B：剛開始拆豬舍雷聲大，雨點(diǎn)小，我們能拖就拖（訪談編號(hào)：20170021）。第三類是村里合伙養(yǎng)殖群體，這類群體會(huì)涉及不同的意見分歧，利益協(xié)調(diào)工作難度大。市場情景下，理性的經(jīng)濟(jì)人往往追求自身利益最大化，雖然以市場競爭和契約制來建構(gòu)政策執(zhí)行的合作結(jié)構(gòu)具有一定激勵(lì)效應(yīng)，卻無法擺脫理性主義思維定勢(shì)。個(gè)體理性選擇甚至?xí)葑優(yōu)楹献髦卫淼淖枇?，與集體公共利益相悖。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)行動(dòng)者之間開展競爭解決問題，通過授權(quán)賦能提高自主性，也可能加劇組織間沖突。

3.社區(qū)居民自我調(diào)節(jié)與權(quán)威式思想政治教育的張力。

組織權(quán)威屬性包括正式權(quán)威與實(shí)質(zhì)權(quán)威兩種類型，農(nóng)村社區(qū)情景包括農(nóng)村要素稟賦及其結(jié)構(gòu)變化、社區(qū)文化、市場化程度、村莊能人效應(yīng)、社區(qū)內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和社區(qū)成員的關(guān)系強(qiáng)度。一方面，社區(qū)情景是鄰里互助、文化認(rèn)同的集中場域，有利于形成共同的價(jià)值觀。在社區(qū)情景下，通過鄰里監(jiān)督、社區(qū)文化、能人效應(yīng)、熟人關(guān)系等制度安排，以守望相助的共同信念以及道德標(biāo)準(zhǔn)約束個(gè)體行為。X縣發(fā)動(dòng)離退休婦女、黨員干部、村里大戶的力量，通過熟人社會(huì)內(nèi)潛移默化的宣傳形成了退養(yǎng)轉(zhuǎn)產(chǎn)的思想意識(shí)，發(fā)揮群眾基礎(chǔ)的作用。同時(shí)，通過鄉(xiāng)村能人效應(yīng)，引導(dǎo)、帶動(dòng)村民退養(yǎng)轉(zhuǎn)產(chǎn)。村民：村里一般聘請(qǐng)“熟人”來做工作，養(yǎng)殖戶礙于情面不好意思（訪談編號(hào)：20180010）。但在社區(qū)治理情景中，進(jìn)行完全的自主治理是不易實(shí)現(xiàn)的，需克服群眾工作的各種阻力。一是思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變是長期的，歷時(shí)性的。初期行動(dòng)主體往往會(huì)采取抵制、反抗的策略應(yīng)對(duì)制度環(huán)境中的變革，維持固有生活習(xí)慣或產(chǎn)業(yè)模式，待“不習(xí)慣”轉(zhuǎn)變?yōu)橐暼舢?dāng)然的習(xí)慣后才會(huì)發(fā)揮作用。二是農(nóng)村社區(qū)多以年齡較大的老年人為主，知識(shí)水平和接受能力弱，思想轉(zhuǎn)變困難。三是社區(qū)情景中公民約束與合法性權(quán)威之間存在張力，村民的自我調(diào)節(jié)行為需要得到合法性承認(rèn)；同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生道德與利益的選擇問題，社區(qū)情景中的制度安排可以有效發(fā)揮對(duì)群眾思想教育、引導(dǎo)的作用，但也需要考慮群眾思想轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)問題。在制度環(huán)境中，不同治理情景下的制度安排互嵌，制度的相對(duì)競爭性與矛盾性阻礙了政策執(zhí)行中的跨部門協(xié)同，復(fù)雜的制度環(huán)境往往導(dǎo)致多主體之間冗長、拖沓的協(xié)商或者政策執(zhí)行的停滯。所以，需要一個(gè)強(qiáng)有力的治理主體，發(fā)揮積極協(xié)調(diào)作用，以確保政策執(zhí)行的可持續(xù)性和不同利益主體間的良性互動(dòng)。

（二）政策動(dòng)員：責(zé)任-績效-使命的動(dòng)員機(jī)制

動(dòng)員式政策執(zhí)行的實(shí)質(zhì)是集中力量解決政策執(zhí)行中的真空問題，短時(shí)間內(nèi)整合跨部門的行動(dòng)和碎片化的資源，促使相互依賴的行動(dòng)者直接開展合作。地方政府通過積極開展政策動(dòng)員來理順競爭性制度安排下相互矛盾的行動(dòng)邏輯。政府發(fā)揮“權(quán)威性主導(dǎo)”作用，以強(qiáng)有力的工作組方式嵌入到政策執(zhí)行場域，促進(jìn)部門業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，集中開展流域整治行動(dòng)?？梢哉f，政策動(dòng)員以權(quán)威的方式為合作治理提供了協(xié)同的方向，培養(yǎng)了部門間合作的慣性，也推動(dòng)了地方政府治理方式的變革和轉(zhuǎn)型。

1.以黨委為軸心的業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)科層制是協(xié)調(diào)問題的主要反應(yīng)機(jī)制時(shí)，介入政策制定和執(zhí)行過程中的部門間和組織間仍然存在討價(jià)還價(jià)和協(xié)商。面對(duì)治理頑疾，臨時(shí)性、權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)制和指揮部可在短時(shí)間內(nèi)高效配置人、財(cái)、物資源，強(qiáng)調(diào)黨委、政府在科層組織網(wǎng)絡(luò)中的統(tǒng)攝性地位，提高組織體制性增量，促進(jìn)跨部門聯(lián)動(dòng)。政府通過黨委領(lǐng)導(dǎo)下的綜合工作組模式，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指揮，形成了業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

X縣流域環(huán)境整治“百日攻堅(jiān)”行動(dòng)成立了為配合此次行動(dòng)而專門組建的聯(lián)合指揮部，下設(shè)辦公室、宣傳動(dòng)員、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、宣傳報(bào)道、執(zhí)法維穩(wěn)、督察工作五個(gè)工作組，縣領(lǐng)導(dǎo)、XD鎮(zhèn)鎮(zhèn)長等相關(guān)負(fù)責(zé)人入駐，縣委常委掛帥，其他成員從各部門抽調(diào)。指揮部工作人員A：以前環(huán)保局一家組織不起來，現(xiàn)在有了書記當(dāng)?shù)谝豢偤娱L，才能夠召集起這樣的隊(duì)伍（訪談編號(hào)：20170020）。政府領(lǐng)導(dǎo)以及職能部門工作人員與部分鄉(xiāng)賢組成宣傳動(dòng)員組，動(dòng)員村民簽訂“關(guān)拆改造養(yǎng)豬場協(xié)議”；農(nóng)、林部門組成轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)組，引導(dǎo)村民轉(zhuǎn)產(chǎn)；縣委宣傳部、政法委、電視臺(tái)、網(wǎng)管中心等成員組成宣傳報(bào)道，負(fù)責(zé)行動(dòng)期間工作進(jìn)展情況、典型案例的宣傳報(bào)道，牽頭組建法制宣講團(tuán)，進(jìn)村入戶宣傳; 政法委、城管、信訪、公安、環(huán)保、交通、人社、供電公司、拆遷企業(yè)等成員聯(lián)合組成執(zhí)法維穩(wěn)組，負(fù)責(zé)處理會(huì)戰(zhàn)期間各類矛盾糾紛和群眾來信來訪，協(xié)調(diào)處置各類突發(fā)事件和群體性事件，組織相關(guān)執(zhí)法部門開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。

 2.監(jiān)督機(jī)制嵌入動(dòng)員式政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)。通過設(shè)立督察工作組等方式，開展行政性督察，包括行政系統(tǒng)內(nèi)的督察和行政系統(tǒng)外的督察，對(duì)有關(guān)單位在動(dòng)員行動(dòng)期間負(fù)責(zé)的各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)情況進(jìn)行督查。同時(shí)，通過法制化的制度約束，將監(jiān)督問責(zé)機(jī)制嵌入到政策執(zhí)行過程中，政府通過規(guī)范而正式的行政權(quán)力形成剛性約束，可以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)預(yù)防防范機(jī)制、志愿服務(wù)機(jī)制以及監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制的作用，進(jìn)一步規(guī)范行為主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系與行為選擇范圍。

首先，開展對(duì)內(nèi)監(jiān)督。中央環(huán)保巡視組嚴(yán)格督查水環(huán)境，嚴(yán)肅問責(zé)第一責(zé)任人。X縣政府對(duì)內(nèi)落實(shí)流域治理主體責(zé)任，通過“一票否決”、環(huán)保終身責(zé)任制壓實(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。實(shí)行責(zé)任追究，定期或不定期檢查鎮(zhèn)村兩級(jí)工作組落實(shí)巡查打擊責(zé)任情況，對(duì)巡查責(zé)任不到位、工作不落實(shí)的工作人員進(jìn)行問責(zé)。X縣法制辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督地方行政執(zhí)法部門，審查污染類案件的處理情況，防止以權(quán)謀私；建立督查辦，定期督查水治理情況。其次，開展對(duì)外監(jiān)督。X縣積極鼓勵(lì)多元主體參與監(jiān)督和舉報(bào)，建立鎮(zhèn)級(jí)巡查督查工作組、村級(jí)巡查處置小組、河道護(hù)衛(wèi)隊(duì)，網(wǎng)格員隊(duì)伍等，同時(shí)配合第三方監(jiān)控開展全區(qū)域、零死角的工作巡查。通過健全生豬養(yǎng)殖復(fù)養(yǎng)巡查與治理機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)制度及巡查溝通處置機(jī)制，著力整治反彈復(fù)養(yǎng)行為。最后，地方政府通過法律法規(guī)等權(quán)威性、強(qiáng)制性的政策工具使監(jiān)督機(jī)制合法化，制度化。比如制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)生豬場監(jiān)管責(zé)任書》，全面落實(shí)“四禁止”政策。

3.基于目標(biāo)責(zé)任的獎(jiǎng)罰激勵(lì)機(jī)制。動(dòng)員行動(dòng)一方面要激發(fā)政府官員的積極作為，另一方面要提高受影響群體的配合力。X縣推行黨委政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制，將畜禽養(yǎng)殖污染防治列入黨政生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書重點(diǎn)考核內(nèi)容，壓實(shí)責(zé)任，并采取約談、取消評(píng)先評(píng)優(yōu)、效能告誡等方式問責(zé)相關(guān)負(fù)責(zé)人；建立常態(tài)化的考核監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行每月一推進(jìn)、每季一督查、每年一考核；將考核指標(biāo)列入各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的政績考評(píng)中，對(duì)其晉升實(shí)行一票否決制；配合“精神+物質(zhì)”等激勵(lì)手段，對(duì)相關(guān)職能部門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行評(píng)級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)，評(píng)選“百日攻堅(jiān)”行動(dòng)中的優(yōu)秀黨員，表彰先進(jìn)。對(duì)受影響的養(yǎng)殖戶，落實(shí)以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策：“200平方米以上豬舍在2017年5月底前關(guān)閉拆除的，一次性獎(jiǎng)勵(lì)2000元/戶，拆除豬舍內(nèi)部功能設(shè)施可享受每平方30元轉(zhuǎn)產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)。”

4.政治使命驅(qū)動(dòng)機(jī)制下的資源精準(zhǔn)配置。在人員安排方面，X縣發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)和黨員帶頭“一核心多輻射”作用，為避免責(zé)任交叉，領(lǐng)導(dǎo)干部分組分片，縣抽調(diào)200多名干部進(jìn)村入戶做動(dòng)員。河道分段配置黨員網(wǎng)格員，負(fù)責(zé)巡視流域水環(huán)境情況、打撈、處理河道中的漂浮污染物并匯報(bào)。在物資配置方面，農(nóng)業(yè)部門停止向禁養(yǎng)區(qū)和可養(yǎng)區(qū)不達(dá)標(biāo)生豬的養(yǎng)殖場發(fā)放耳標(biāo)，同時(shí)限制生豬動(dòng)物免疫證。農(nóng)業(yè)局工作人員A：我們先控制出55萬頭， 55萬就相當(dāng)于我們每年都控制在55萬個(gè)耳標(biāo)，多養(yǎng)了，沒有免疫證，就賣不出去（訪談編號(hào)：20180005）。資金上，X縣金融部門取消向禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖戶及違法違規(guī)飼料生產(chǎn)商、經(jīng)銷商的新增貸款；養(yǎng)殖戶的拆遷補(bǔ)償金根據(jù)實(shí)際核查情況發(fā)放并公示，嚴(yán)格資金管理。

（三）回應(yīng)整體性治理的政策調(diào)適：從“運(yùn)動(dòng)其外”向“常規(guī)其內(nèi)”轉(zhuǎn)變

為鞏固動(dòng)員式政策執(zhí)行的成果，形成與多重互嵌的制度安排相適應(yīng)的常態(tài)化治理模式，X縣通過政策調(diào)適行動(dòng)打造了精細(xì)化的合作治理工具，通過信息技術(shù)搭建了合作治理的知識(shí)、信息與資源共享渠道。

1.制度保障下多樣化的機(jī)制配置。動(dòng)員式政策執(zhí)行的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在取得階段性成果后會(huì)解散，其工作任務(wù)會(huì)分散到各部門。在常態(tài)化治理轉(zhuǎn)型過程中，需將多重互嵌的制度對(duì)合作治理的要求以制度化的形式固定下來。首先，X縣將跨部門協(xié)同機(jī)制制度化為“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的河長制，構(gòu)建起“省—市—縣—鄉(xiāng)—村”五級(jí)河長體系，通過“河長制”將流域治理職責(zé)分解到單位、落實(shí)到部門、細(xì)化到崗位，發(fā)揮河長辦在部際協(xié)調(diào)和資源整合中的作用。同時(shí)，建立了河長辦綜合性的行政執(zhí)法隊(duì)伍，系統(tǒng)性整合涉水部門處罰權(quán)、執(zhí)法權(quán)，避免“向上報(bào)告，中間協(xié)調(diào)，又回歸屬地解決”的執(zhí)法困境。牽頭建立跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)區(qū)域協(xié)作機(jī)制，解決跨流域邊界污染問題以及跨域聯(lián)合執(zhí)法問題。其次，在企業(yè)吸納與民眾引導(dǎo)機(jī)制的作用下，流域治理立體化合力治理格局得以構(gòu)建。X縣形成了官方河長引導(dǎo)、企業(yè)和群眾參與的河流管護(hù)新體系，其中，政府發(fā)揮激勵(lì)作用，通過企業(yè)河長聘請(qǐng)制度，提高企業(yè)主的治水責(zé)任意識(shí)，調(diào)動(dòng)企業(yè)主參與巡河、治河、管河的積極性，利用其污染識(shí)別與治理的專業(yè)性，為河長制政策執(zhí)行提供資源、技術(shù)支持。同時(shí)，為退養(yǎng)農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)平臺(tái)，扶持龍頭級(jí)農(nóng)業(yè)企業(yè)，吸收退養(yǎng)戶入股加盟。再次，建立民間河長聘請(qǐng)制度，以民間河長彈性的工作時(shí)間巡查捕捉污染信息，監(jiān)督污染行為，鼓勵(lì)民間河長宣講河長制知識(shí)、普及政策。

2.政府引導(dǎo)下的柔性化政策調(diào)試。為合作治理打造更為精細(xì)化的治理工具是合作治理的內(nèi)在要求，需根據(jù)政策執(zhí)行的階段性矛盾，對(duì)既有的政策與措施進(jìn)行柔性調(diào)適。在規(guī)制性考核政策上，X縣實(shí)現(xiàn)了對(duì)編外人員、河長辦借調(diào)人員的監(jiān)督考核與正式工作人員的差異化考核。同時(shí)，將政策風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與政策評(píng)估納入監(jiān)督考核體系，通過對(duì)河長制政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)研判，減少專項(xiàng)整治、專項(xiàng)執(zhí)法中的糾紛，降低執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，如結(jié)合河長制執(zhí)行階段減少河長制中的工作推進(jìn)會(huì)。在規(guī)范性引導(dǎo)政策上，X縣將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)移到常態(tài)化的無污染或低污染的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上。以循序漸進(jìn)的方式引導(dǎo)大戶帶動(dòng)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，種植適合當(dāng)?shù)貧夂虻乩項(xiàng)l件的黃金果樹、養(yǎng)殖地方特有的象洞雞，政府也為企業(yè)、公眾參與營造了較為健康公平的合作環(huán)境。同時(shí)，出臺(tái)配套轉(zhuǎn)產(chǎn)扶持和補(bǔ)貼政策，發(fā)揮柔性政策支持作用。如X縣政府將“轉(zhuǎn)產(chǎn)”政策細(xì)化為“疏”、“堵”、“轉(zhuǎn)”、“補(bǔ)”結(jié)合的產(chǎn)業(yè)政策。利用政策支持大戶參加培訓(xùn)，組織鎮(zhèn)村干部、部分養(yǎng)殖戶前往外地考察學(xué)習(xí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，帶領(lǐng)村民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，發(fā)展種植業(yè)和小污染養(yǎng)殖業(yè)；引導(dǎo)養(yǎng)殖戶、退養(yǎng)戶轉(zhuǎn)產(chǎn)，發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)模式，通過政府的技術(shù)幫扶帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。最后，在基層加大自愿性政策工具的開發(fā)和使用。X縣以提高村民環(huán)保意識(shí)為抓手，開展對(duì)群眾的說服、教育、引導(dǎo)工作，發(fā)揮黨員干部的帶頭作用，營造濃厚的環(huán)保氛圍，開展村居“流域治理工作座談會(huì)”，鼓勵(lì)退休黨員干部自愿帶頭巡河。

3.信息和知識(shí)共享基礎(chǔ)上的合作治理。組織是復(fù)雜的“任務(wù)—結(jié)構(gòu)—人力—技術(shù)”社會(huì)系統(tǒng)，在多重互嵌的制度環(huán)境下，除了制度保障外，合作治理還需要有效的信息資源交換和知識(shí)共建，通過構(gòu)建信息、知識(shí)的共享渠道，可以構(gòu)建起有機(jī)的合作治理體系，發(fā)揮外部知識(shí)的治理功能，形成不破壞價(jià)值分工的信息和知識(shí)合作模式。

X縣創(chuàng)新了河長制技術(shù)共享平臺(tái)，通過普及蔚藍(lán)地圖等環(huán)境監(jiān)測(cè)App、開發(fā)河長制管理信息平臺(tái)、河長制網(wǎng)站專欄、建立“生豬養(yǎng)殖業(yè)整治”微信群、公眾號(hào)，開通河道專管員GPS 實(shí)時(shí)實(shí)地定位系統(tǒng)等具體技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)了污染信息及時(shí)反饋，跨部門信息及時(shí)共享，河道專管員巡查記錄及時(shí)上傳，提升了河長制的信息整合與共享能力。治理所需的知識(shí)缺乏是治理失敗的根源，治理需要專業(yè)科學(xué)知識(shí)來確保治理的科學(xué)性、有效性，同時(shí)，知識(shí)是無價(jià)治理的資源，知識(shí)的積累、傳播與學(xué)習(xí)對(duì)形塑行動(dòng)者的價(jià)值偏好，形成治理的倡導(dǎo)聯(lián)盟有著重要作用。X縣充分利用專家知識(shí)，創(chuàng)新了流域治理的知識(shí)基礎(chǔ)，使專家服務(wù)于河流精細(xì)化治理。組織人大、政協(xié)成員、高等院校專家學(xué)者開展實(shí)地考察、調(diào)研，為整治工作提供建議與咨詢，及時(shí)調(diào)整治理中的偏差。通過專家培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)、知識(shí)科普等方式帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娚钊雽W(xué)習(xí)，共同研判水流域治理矛盾以及合適的流域治理工具。

中國治理場景中的地方政府不是個(gè)體行動(dòng)者，也不是私有利益的保護(hù)者，更不是單純的壓力型政府，而是一個(gè)積極的綜合治理體。第一，多重互嵌的制度環(huán)境中，存在競爭性制度邏輯與整體性制度邏輯，兩種邏輯的分離導(dǎo)致了“政策動(dòng)員”與“合作治理”看似不相兼容的悖論。競爭性制度邏輯下，不同行為主體的行為選擇優(yōu)先級(jí)導(dǎo)致了策略性互動(dòng)和競爭性行為，成為地方政府選擇動(dòng)員式政策執(zhí)行的外在誘因。但在地方政府選擇政策動(dòng)員的同時(shí)，也提出了整體協(xié)同的治理要求。第二，政策動(dòng)員依托“責(zé)任—績效—使命”的動(dòng)員機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行資源與力量的高效整合和優(yōu)化配置。黨委以強(qiáng)有力的政策動(dòng)員方式，使權(quán)威成為合作行動(dòng)的基礎(chǔ)性資源，政策動(dòng)員成為合作治理生成的階段性行為選擇。第三，為回應(yīng)制度情景中整體性的治理要求，地方政府會(huì)在復(fù)雜治理情景中進(jìn)行治理變革，從“權(quán)威性指導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嵝曰龑?dǎo)者”，并以制度化的方式開展整體性機(jī)制配置，建立起了常態(tài)化的跨部門協(xié)同機(jī)制、企業(yè)吸納機(jī)制與民眾引導(dǎo)機(jī)制，調(diào)和了不同行為主體間策略性互動(dòng)的矛盾，同時(shí)，消減了政策動(dòng)員中的行政壓力和科層依賴性。第四，通過柔性化合作治理機(jī)制打造了與競爭性制度環(huán)境相融合的、更精細(xì)化的合作治理網(wǎng)絡(luò)，通過信息技術(shù)搭建了合作治理的知識(shí)、信息與資源共享渠道。最終，合作治理成為了政策動(dòng)員具體化、制度化、精細(xì)化的結(jié)果表達(dá)，超越“政策動(dòng)員”的合作治理模式得以生成。

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