按語：土地是農(nóng)民賴以生存的根本，農(nóng)村土地問題是我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大問題，也是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。近年來，國家大力推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，從2018年修改《農(nóng)村土地承包法》，到2019年修改《土地管理法》，再到2020年《民法典》頒布，國家希望通過不斷完善法律制度以更好地保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。同時，農(nóng)村土地問題也一直是法學(xué)學(xué)者們所關(guān)注的焦點(diǎn)，他們的學(xué)術(shù)研究為立法的完善貢獻(xiàn)著力量。

2018年年底修正通過的《農(nóng)村土地承包法》確立了“第二輪土地承包期屆滿后再延長三十年”原則，然而這一原則究竟應(yīng)當(dāng)如何落實(shí)，理論界和實(shí)務(wù)界還有很多分歧和爭議，而且這種分歧和爭議在“承包地三十年不動”規(guī)則落實(shí)過程中就廣泛存在。就“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”領(lǐng)域相關(guān)爭議的解決來說，簡單地依照樸素的正義感或公平觀進(jìn)行抽象的理論分析是不妥當(dāng)?shù)?，我們需要深入中國農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)發(fā)展的真實(shí)場景來思考相關(guān)問題，并結(jié)合我國的改革和發(fā)展要求，探究《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)則合理的制度落實(shí)方式和路徑。

作為人類生存、生活和生產(chǎn)的空間，土地資源在任何時代都是極端重要的。也正因如此，這個領(lǐng)域的紛爭從來都是綿延不絕的，本文所要討論的土地承包經(jīng)營權(quán)制度就是其中的典型。

雖然2017年通過的十九大報告提出了“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期之后土地承包經(jīng)營權(quán)再延長三十年”的主張，而且2018年年底修正通過的《農(nóng)村土地承包法》以法律的形式確認(rèn)了這一政策主張，但無論是在理論上，還是在實(shí)踐中，這一制度安排都存在各種不同的看法和意見。本文旨在梳理該領(lǐng)域的相關(guān)爭議，然后結(jié)合我國的改革和發(fā)展要求，來分析《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)則的制度落實(shí)問題。

1.“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”面臨的挑戰(zhàn)與爭議

我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)制度，發(fā)端于20世紀(jì)70年代末的包產(chǎn)到戶、包產(chǎn)到組、家庭聯(lián)產(chǎn)承包等改革探索。到20世紀(jì)80年代的中期，相關(guān)改革開始定型并統(tǒng)一被命名為“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。

基于這種制度安排，1984年中共中央“一號文件”提出了“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”的改革目標(biāo)。1997年8月，在第一輪土地承包即將到期之前，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳再次發(fā)出通知，要求“土地承包期限再延長30年，在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上進(jìn)行的……要使絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定。不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包，更不能隨意打破原生產(chǎn)隊(duì)土地所有權(quán)的界限，在全村范圍內(nèi)平均承包”。

2002年，中辦和國辦的上述政策主張獲得了全國人大常委會的支持，當(dāng)年8月通過的《農(nóng)村土地承包法》第20條和第27條規(guī)定，“第二輪耕地承包期為三十年”,“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定”。

上述這些規(guī)則被人們形象地稱為“大穩(wěn)定，小調(diào)整”。其中，所謂“大穩(wěn)定”，又被稱為“增人不增地、減人不減地”規(guī)則。

關(guān)于上述規(guī)則在承包地領(lǐng)域的實(shí)施效果，近些年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會學(xué)家做了大量的社會調(diào)查。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，隨著時間的推移和人口的變化，全國各區(qū)域都不同程度地出現(xiàn)了戶籍在農(nóng)村但沒有承包地的農(nóng)民。比如，杜吟棠2007年在江蘇、甘肅兩省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無地人口達(dá)到農(nóng)村人口總數(shù)的19.37%，缺地農(nóng)戶達(dá)到農(nóng)戶總數(shù)的46.69%。龔為綱團(tuán)隊(duì)2009年的調(diào)查結(jié)果顯示，西南地區(qū)是土地嚴(yán)格不能調(diào)動的區(qū)域，同時人口呈現(xiàn)高速自然增長，因而有68%的調(diào)查對象反映自家有人沒有分到土地。中部地區(qū)的湖北，也有接近60%的調(diào)查對象反應(yīng)有人沒有分到土地。而在最早探索實(shí)踐“增人不增地、減人不減地”政策的貴州省湄潭縣，到2010年，無地人口占總?cè)丝诘?5%。

農(nóng)民如何面對這種“人地不均”現(xiàn)狀呢？

有調(diào)查結(jié)果稱，對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策持支持、反對、中立態(tài)度的農(nóng)戶分別占63.7%、11.6%、24.7%。另外一些調(diào)查結(jié)果則稱，對承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策持支持、反對、中立態(tài)度的農(nóng)戶分別占32.1%、62.7%、5.2%。在最早實(shí)行“增人不增地、減人不減地”政策的貴州湄潭，有93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配，89%和90%的人認(rèn)為嫁入村里的人口和新出生的孩子也應(yīng)該分得土地，54%的人認(rèn)為逝者的土地應(yīng)交回村里重新分配，只有41%的人同意可由家人繼承。還有調(diào)查稱，80%以上的農(nóng)村居民支持承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策，但二輪承包到期后要求土地調(diào)整的壓力非常大。

這些調(diào)查結(jié)果和結(jié)論雖然差異甚大，但都具有一定的可信度，畢竟不僅中國的東中西部存在發(fā)展階段、資源稟賦、風(fēng)土人情等方面的差異，而且?guī)缀趺總€村莊內(nèi)部的農(nóng)民也都會因?yàn)榇嬖诶娴姆只?、發(fā)展機(jī)會的不均衡以及由此產(chǎn)生的觀念差異，對這個問題產(chǎn)生完全不同的看法。甚至在極端的情況下，同一個農(nóng)民會因?yàn)榍閯莸淖兓谶@個問題上出現(xiàn)態(tài)度和觀點(diǎn)的變化。

面對這種紛繁復(fù)雜的局面，理論界也形成了兩種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)可以稱為“穩(wěn)定承包權(quán)+完善配套制度說”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國不可能回到“人人有份”的集體土地制度。解決目前承包地領(lǐng)域相關(guān)問題的方案不應(yīng)當(dāng)是廢除“增人不增地、減人不減地”規(guī)則，而應(yīng)當(dāng)是固化集體組織的成員資格，人口與土地關(guān)系長期固定，然后通過完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化（比如，解決好農(nóng)村溢出人口在城鎮(zhèn)的落地、落戶問題、建立農(nóng)村社保和養(yǎng)老制度等），進(jìn)行“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置改革等配套制度，解決農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)，農(nóng)地撂荒以及農(nóng)業(yè)健康發(fā)展等問題。

另外一些學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民樸素的公平觀，支持基層群眾自治組織動用《村民委員會組織法》建立的“民主多數(shù)決”機(jī)制，按照人口的變動對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”，從而解決農(nóng)業(yè)人口變化與集體土地占有不均之間的矛盾。就具體制度落實(shí)而言，這種可以稱為“行政調(diào)整說”的觀點(diǎn)內(nèi)部又存在一些差別。有人主張，無須等到第二輪承包合同到期，當(dāng)下就應(yīng)當(dāng)廢除農(nóng)村土地承包法所建立的“三十年不動”規(guī)則，至于“耕地承包期屆滿后再延長三十年”規(guī)則更不應(yīng)當(dāng)建立。還有人主張，當(dāng)前可以繼續(xù)執(zhí)行“三十年不動”規(guī)則，但第二輪承包合同到期后，不能“原地原人再延長三十年”，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)人口的變化來重新分配土地承包經(jīng)營權(quán)。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，究竟是執(zhí)行“三十年不動”規(guī)則，還是對承包地進(jìn)行“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民集體的自主決策權(quán)和農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的地位和意志，而不能以法律和政策的形式代替集體做出決定，因?yàn)槲ㄓ腥绱?，才能順?yīng)“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的要求。這種可以稱為“集體民主自決說”的觀點(diǎn)，貌似是前兩種觀點(diǎn)的折中，但實(shí)際上與溫和型的“行政調(diào)整說”并沒有本質(zhì)區(qū)別，因?yàn)樗鼈兌挤磳Α巴恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長久不變”這一原則，都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民樸素的公平觀和正義感，并允許通過村內(nèi)的“民主多數(shù)決”機(jī)制來調(diào)整土地。

在之前的文章中，筆者曾經(jīng)從法律規(guī)范角度，將上述實(shí)踐難題和理論爭議的癥結(jié)總結(jié)為“土地承包經(jīng)營權(quán)究竟應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)財產(chǎn)權(quán)還是一項(xiàng)類似社會保障的制度看待的差異”，并提出“重建土地財產(chǎn)權(quán)是中國改革開放四十余年的基本經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)穩(wěn)定、長期的財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行建構(gòu)和發(fā)展”這一結(jié)論，但并沒有系統(tǒng)回應(yīng)“行政調(diào)整說”和“集體民主自決說”所提出的“部分農(nóng)民樸素的正義感和公平觀”這一問題。本文擬通過分析土地承包經(jīng)營權(quán)對于農(nóng)民的意義，直面并系統(tǒng)回應(yīng)這一問題，并在此基礎(chǔ)上討論該領(lǐng)域的改革目標(biāo)和改革路徑。

2.土地承包權(quán)對于農(nóng)民的意義

關(guān)于土地之于農(nóng)民的意義，常見的說法是“土地是農(nóng)民的命根子”。雖然這種說法的準(zhǔn)切內(nèi)涵并不明晰，但其總體的意思是“土地對于農(nóng)民是極端重要的”。在論及土地承包經(jīng)營權(quán)領(lǐng)域的改革和制度完善時，人們也常常不假思索地將這種說法作為討論的前提。然而，如果重視我國農(nóng)民的生活狀況和收入來源的話，這一流傳甚廣的說法可能需要重新評估，因?yàn)檗r(nóng)用地和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出給農(nóng)民帶來的經(jīng)濟(jì)收入其實(shí)是非常有限的，甚至?xí)?dǎo)致農(nóng)民經(jīng)濟(jì)和生活的破產(chǎn)。

比如，根據(jù)毛澤東1926年在湖南湘潭西鄉(xiāng)所做的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一個正值壯年的勤敏佃農(nóng)，以一所茅屋為住宅，父母俱亡，僅一妻一子，妻替他煮飯喂豬，子年十二三歲，替他看牛。耕種十五畝田，一年共計只能獲得315元7角2分收入，其中，每畝年獲谷（稻）四石，十五畝，共獲六十石，產(chǎn)出之收入為240元，但因?yàn)橐虻刂骼U納四十二石（十分之七）地租（價值）168元，因此其實(shí)際收入僅為147元7角2分。而該佃農(nóng)所在家庭當(dāng)年在米面油鹽茶、人情往來、種子化肥牛力等生活和生產(chǎn)領(lǐng)域的支出為167元3角6分5厘5。年終收支相抵，該家庭的經(jīng)濟(jì)收入非但沒有盈余，反而虧損19元6角4分5厘5。而在同一時期的浙江，收支有余家庭僅占總數(shù)的14.1%，收支相抵者亦只有26.4%,收支不敷者竟高達(dá)59.5%。地主的收入要優(yōu)越一些，但食物支出占地主生活總支出的比例亦高達(dá)70%，并不比自耕農(nóng)、半自耕農(nóng)和佃農(nóng)優(yōu)越許多。

而農(nóng)民之所以還能忍受這種入不敷出的生活，主要是因?yàn)槊磕瓯M其勤力所獲之副業(yè)以與生活相掙扎。一旦副業(yè)收入不佳，或者遇到天災(zāi)，又或者人畜生病，這樣困苦的生活都難以為繼了。在這種情況下，除了在饑餓中等待死亡或者變成兵匪游民發(fā)動農(nóng)民起義外，中國的農(nóng)民并沒有更好的選擇。

為什么中國農(nóng)民在20世紀(jì)的前半葉居然貧苦到吃不飽飯的程度呢？帝國主義的經(jīng)濟(jì)侵略、軍閥混戰(zhàn)、人口激增、高利借貸、賦稅過重、農(nóng)民受教育程度低、土地分配不均及地租過高、交通不便等原因是人們經(jīng)常提及的。這些原因無疑都非常重要，但除了這些因素外，“農(nóng)用地本身產(chǎn)出作物的經(jīng)濟(jì)價值不高（種地不賺錢）”這一因素是不能被忽視的，因?yàn)樵谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)發(fā)生根本性變革之前，一塊土地所能產(chǎn)出的農(nóng)作物產(chǎn)量基本是穩(wěn)定的，而農(nóng)作物作為人類生活的必需品，其價格并不可能大幅度提高。

因此，如果某個農(nóng)民希望純粹依靠農(nóng)業(yè)勞動來獲得富裕，基本上是不可行的。就像費(fèi)孝通在1936年所指出的那樣，中國農(nóng)村的基本問題，簡單地說，就是農(nóng)民的收入降低到了不足以維持最低限度生活水平所需的程度。中國農(nóng)村真正的問題是人民的饑餓問題。采取土地改革、減收地租、平均地權(quán)等措施，對于解決人民的饑餓問題是必要的，但這些措施并不能最終解決中國的土地問題，因?yàn)樽罱K解決中國土地問題的辦法在于發(fā)展現(xiàn)代工商業(yè)來增加農(nóng)民的收入，而不在其他方面。

20世紀(jì)后半葉的中國印證了費(fèi)孝通的判斷。雖然新中國通過土地革命幫助貧苦農(nóng)民獲得均等的土地所有權(quán)（后轉(zhuǎn)化為集體土地使用權(quán)），但直到改革開放之初，我國農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)貧困依然是普遍的現(xiàn)象。以費(fèi)孝通所調(diào)查的開弦弓村為例，該村在“1978年前，人均收入長期徘徊在110元上下。1976年，紅衛(wèi)、立新兩個大隊(duì)的透支戶有104戶，占這兩個大隊(duì)家庭的23.6%”。李昌平2000年寫給時任總理朱镕基的公開信中也提到，“農(nóng)民種地畝產(chǎn)1000斤谷子（0.4元/斤），僅僅只能保本（不算勞動負(fù)擔(dān)），80%的農(nóng)民虧本”。

之所以引用如此之多的數(shù)據(jù)來揭示一個人所共知的事實(shí)，既不是為了否定新中國土地革命的重要性（相反，中國共產(chǎn)黨在20世紀(jì)中期所領(lǐng)導(dǎo)的土地革命對于中國擺脫四分五裂的狀態(tài)乃至最后之獨(dú)立和發(fā)展，產(chǎn)生了決定性的作用），也不是為了否定中國農(nóng)民的收入和生活水平不斷提高的社會現(xiàn)實(shí)，而是為了論證“僅僅無償分配一塊承包地，并不能解決農(nóng)民的富?！边@一問題。為了更加清晰地說明這一問題，再以2020年的情況為例說明。

2020年11月初，河南安陽瓦店鄉(xiāng)一農(nóng)民老關(guān)在李克強(qiáng)總理調(diào)研時稱其“種地每畝收入1700元”，在網(wǎng)絡(luò)上很多人質(zhì)疑老關(guān)的這一匯報有夸大產(chǎn)量和收入造假的成分。不過，即使這一數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，最多也就像老關(guān)所承認(rèn)的那樣，“俺家現(xiàn)在兩口人，耕種6畝地，還有1畝多土地流轉(zhuǎn)出去，今年小麥打了1200多斤，玉米1300多斤，每畝能收1700多元，一年收入1萬多元，夠吃喝了”。由此觀之，即使像老關(guān)這樣農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富、愿意在農(nóng)地上辛苦勞作的農(nóng)民，一年收入僅1萬多元，一旦遇到天災(zāi)，或者疾病，又或者農(nóng)產(chǎn)品價格下跌，那么他的生活就可能會出現(xiàn)入不敷出的情況。

持有“行政調(diào)整說”和“集體民主自決說”的人可能會反駁說：其一，他們從來沒有主張過“承包地能讓農(nóng)民富?！保皇侵鲝垺俺邪貙儆谵r(nóng)民基本的社會保障”。其二，第二輪土地承包過程中沒有無償分配到承包地的農(nóng)民，今天如果希望從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，需要付出有償購買土地經(jīng)營權(quán)的對價（每畝100—800元不等）才能獲得相應(yīng)的承包地，這是不公平的。另外，承包地之于農(nóng)民的意義，不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所帶來的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入，土地開發(fā)權(quán)的經(jīng)濟(jì)價值更為重要。如果不給予這些農(nóng)民無償分配承包地，那么當(dāng)規(guī)劃變更之后，政府征收土地或集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市時，他們就無法獲得征地補(bǔ)償款或集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的價金，這會進(jìn)一步加劇農(nóng)民內(nèi)部的不公平。

這些反駁理由貌似很有說服力，但實(shí)際上是不能成立的。理由有三：

首先，所謂“社會保障制度”，是指“以國家或政府為主體，通過國民收入的再分配對公民在喪失勞動能力以及其他原因?qū)е律罾щy時給予物質(zhì)幫助，以保障其基本生活”的制度。依靠農(nóng)民辛苦勞作，并要求大自然給予風(fēng)調(diào)雨順方面的支持，社會和市場給予種子、化肥、農(nóng)藥和農(nóng)產(chǎn)品市場價格平穩(wěn)保障的承包地制度，無論從何種角度進(jìn)行分析，都不能（也不應(yīng)）被視為社會保障制度的組成部分。

其次，如果將第二輪土地承包視為“土地承包經(jīng)營權(quán)的初始界定”，那么基于“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”原則而建立的“土地承包經(jīng)營權(quán)三十年不動”和“原地原人再延長三十年”規(guī)則，并不違反公平和正義，因?yàn)榈诙喭恋爻邪鼤r，每個農(nóng)戶分配到的土地基本上是等質(zhì)等量的。至于第二輪土地承包實(shí)施之后，不同農(nóng)戶內(nèi)部因?yàn)槿丝谧兓鴮?dǎo)致的土地占有不均，這是一個正常的自然和社會現(xiàn)象。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)戶家庭層面通過建立和完善承包地的繼承制度來解決這一自然和社會現(xiàn)象所產(chǎn)生的土地問題，而不應(yīng)當(dāng)在集體層面通過基層政治和行政力量來進(jìn)行解決，因?yàn)楝F(xiàn)有的農(nóng)村土地承包法和民法典都已經(jīng)確認(rèn)，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于一項(xiàng)穩(wěn)定的財產(chǎn)權(quán)（物權(quán)），而財產(chǎn)權(quán)作為公民、法人和其他組織的基本權(quán)利是不能通過“多數(shù)決”這種政治方式無償剝奪的。

當(dāng)然，為了緩解本區(qū)域無地農(nóng)民的樸素公平觀和正義感的焦慮，國家法可以要求現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)人在流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)后，將其獲得的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對價按照一定比例繳納給集體經(jīng)濟(jì)組織，從而一方面落實(shí)集體土地所有權(quán)，另一方面為集體經(jīng)濟(jì)組織向本區(qū)域內(nèi)無地農(nóng)民進(jìn)行慈善、幫扶、職業(yè)培訓(xùn)提供部分經(jīng)濟(jì)來源。

最后，有人可能會對“第二輪土地承包屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的初始界定”提出質(zhì)疑，認(rèn)為這個前提過于武斷。但事實(shí)上，如果我們要建立的一個穩(wěn)定的財產(chǎn)權(quán)制度，那么就必須解決“產(chǎn)權(quán)初始界定”這一問題。相比其他時間節(jié)點(diǎn)的選擇來說，將第二輪土地承包作為土地承包經(jīng)營權(quán)的初始界定，更具有合理性，因?yàn)?，早?008年時，時任國家主席胡錦濤就代表國家向農(nóng)民和社會宣布“不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。而且在此之后，執(zhí)政黨的政策和國家的法律反復(fù)強(qiáng)調(diào)和延續(xù)了這一改革思路，因此包括農(nóng)民在內(nèi)的社會各界，對于“土地承包經(jīng)營權(quán)三十年不動”和“原地原人再延長三十年”規(guī)則，應(yīng)當(dāng)已經(jīng)建立了穩(wěn)定的預(yù)期，沒有必要也不應(yīng)當(dāng)改變這一預(yù)期。

當(dāng)然，由于全國各地的情況差異很大，1998年以來很多地方已經(jīng)依照“民主多數(shù)決”對第二輪土地承包結(jié)果進(jìn)行了調(diào)整。在這種情況下，“一刀切”式的依照第二輪土地承包結(jié)果作為土地承包經(jīng)營權(quán)初始界定，可能不具有可操作性，在這種情況下，依2014年以來農(nóng)業(yè)部門在全國推行的農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證結(jié)果作為土地承包經(jīng)營權(quán)初始界定的依據(jù)，應(yīng)該是比較妥當(dāng)?shù)摹?/span>

如果上述分析可以成立的話，那么許多社會調(diào)查所發(fā)現(xiàn)的“第二輪承包至今，我國農(nóng)村中出現(xiàn)了大量戶籍在農(nóng)村但沒有承包地的農(nóng)民”這一社會現(xiàn)象，雖然在一定程度上反映了我國的社會現(xiàn)實(shí)，但解決這些社會現(xiàn)實(shí)問題的方法和路徑，并不在于通過基層群眾自治組織的“多數(shù)決”來不斷調(diào)整承包地，而在于突破“在鄉(xiāng)村內(nèi)部實(shí)現(xiàn)均貧富”這一陳舊的思維框架，在城鄉(xiāng)融合、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，通過合理的制度安排引導(dǎo)各類農(nóng)民增加新的勞動和工作技能，擺脫思想和經(jīng)濟(jì)上的貧困狀態(tài)。

西諺有云“條條道路通羅馬”，但要順利到達(dá)羅馬，選擇不同的道路，成本是各不相同的。就像周其仁曾經(jīng)指出的那樣：“任何體制，必要也罷，應(yīng)該也罷，好與不好也罷，一概不可能免費(fèi)運(yùn)行……好的東西，要是耗費(fèi)的運(yùn)行成本過大，甚至大過其帶來的收益，再好也要收場?！?/span>

本文所要討論的土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革問題，也不例外。在堅持土地承包經(jīng)營權(quán)三十年不動的基礎(chǔ)上再將該項(xiàng)權(quán)利延長三十年，同時輔之以“承包地三權(quán)分置”改革，具有“成本低，收益高”的制度優(yōu)勢，因?yàn)槠洳坏梢越鉀Q農(nóng)用地撂荒、承包地細(xì)碎化問題，而且可以解決我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營受限，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械乃至更多的綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)技術(shù)使用率不高，以及由此產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品價格和品質(zhì)國際競爭力不強(qiáng)等問題。

相反，如果法律和政策只是為了滿足部分農(nóng)民樸素的公平觀和正義感，卻忽視了中國社會發(fā)展的方向（特別是讓市場在資源配置中起決定性作用的發(fā)展方向）以及相關(guān)改革措施的體系銜接和統(tǒng)籌推進(jìn)問題，那么如下制度實(shí)施的信息、組織、監(jiān)督和工作成本以及相關(guān)利益方的機(jī)會成本，是高昂且難以避免的。

首先，從農(nóng)業(yè)發(fā)展成本來看，如果農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)無法實(shí)現(xiàn)長期不變，那么“承包地三權(quán)分置”改革是無法推進(jìn)的，因?yàn)橥恋亟?jīng)營權(quán)建立在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)之上，一旦土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利狀態(tài)處在不穩(wěn)定狀態(tài)之中，那么市場就會對土地經(jīng)營權(quán)存有疑慮，進(jìn)而會影響市場主體對農(nóng)業(yè)的投資，中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化也可能因此受阻。

其次，從制度實(shí)施成本來看，中共中央2014年提出了“力爭用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證”的工作目標(biāo)。到2020年11月，這一項(xiàng)工作已經(jīng)基本完成，全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證超過96%，2億農(nóng)戶領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營權(quán)證。如果第二輪承包期限屆滿后，再根據(jù)農(nóng)業(yè)人口的變化將這些承包經(jīng)營權(quán)廢除，然后對承包地重新測繪、分配、確權(quán)、頒證，那么整個社會就必須承受由此產(chǎn)生的各項(xiàng)制度成本。請注意，除了政府需要使用公共資金承擔(dān)上述成本外，這里的制度實(shí)施成本還包括村莊內(nèi)部為了“重新分配”承包地而付出的社會穩(wěn)定成本。因?yàn)闊o論是對于農(nóng)民，還是對于村莊的管理者以及政府主管部門來說，如何分配土地從來都是“既費(fèi)腦，又傷心”的。

最后，從農(nóng)民的機(jī)會成本來看，給予第二輪承包過程中沒有無償分配到承包地的農(nóng)民以承包地，并不能解決他們的富裕乃至生存問題，反而會將他們束縛在土地上。因?yàn)榘凑铡靶姓{(diào)整說”，不僅去世的原集體成員的承包地應(yīng)當(dāng)被收回，而且因?yàn)楣ぷ骱蜕顮顟B(tài)發(fā)生變化的集體成員的承包地也應(yīng)當(dāng)被收回。

如此一來，所有農(nóng)民（包括這些沒有無償分配到承包地的農(nóng)民在內(nèi)），都需要面對“到城市工作還是固守在土地上的痛苦抉擇”，而這種抉擇本是可以避免的。事實(shí)上，從我國目前的發(fā)展階段和情況來看，之所以有一部分農(nóng)民會基于樸素的公平觀和正義感要求調(diào)整土地，主要不是因?yàn)樗麄兿Ｍ麚碛幸粔K土地來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是因?yàn)樗麄儧]有接受到良好的現(xiàn)代教育和勞動技能培訓(xùn)，也沒有享受到與城市居民均等的公共服務(wù)和社會保障制度，因此無法完全適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。然而，就像劉鶴所指出的那樣：“最重要的是使得勞動者具備適應(yīng)市場競爭和全球環(huán)境變化的能力和韌性?！淖兟浜蟮牧?xí)慣，加強(qiáng)教育和提高教育質(zhì)量，是減少貧困和提高中等收入者比重的根本出路。”

應(yīng)當(dāng)看到，與四十年前乃至數(shù)千年前的中國相比，今日之中國通過大力發(fā)展工業(yè)化、城市化、信息化等方式已經(jīng)找到了“民富國強(qiáng)”的路徑，當(dāng)下中國社會在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最大的特點(diǎn)在于，其已經(jīng)不再是一個缺乏就業(yè)機(jī)會因而需要大量人力資源投入才能維系生存的農(nóng)業(yè)國，而是逐步發(fā)展和演變?yōu)橐粋€城鄉(xiāng)資源互通的開放社會和一個可以提供大量多元就業(yè)崗位和收入渠道的工業(yè)國。在這種情況下，只要我國保持政治的穩(wěn)定，生活其中的多數(shù)農(nóng)民完全可以通過教育水平和勞動技能的提高獲得穩(wěn)定的收入，因此也沒有必要再使用“通過政治和行政手段無償分配土地來解決貧困和饑餓”這種來自農(nóng)業(yè)社會的制度。

4.“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的制度落實(shí)

從制度落實(shí)層面看，2018年《農(nóng)村土地承包法》修正后新增的“耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長”規(guī)定，確實(shí)只建立承包地改革的基本框架，沒有建立具體且明確的規(guī)則，因此給社會各界帶來了一些思想上的困惑。

然而，自2019年以來，最高決策機(jī)關(guān)在此領(lǐng)域的態(tài)度和立場已經(jīng)十分明確。比如，中共中央、國務(wù)院在2019年專門指出，實(shí)行“長久不變”有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，有利于促進(jìn)中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，有利于推動實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有利于保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。為此，必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，強(qiáng)化制度性供給。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也表示，中共中央和國務(wù)院的這一意見，是關(guān)于農(nóng)村土地政策的重大宣示，明確了保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的基本原則，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。第二輪土地承包到期后應(yīng)堅持延包原則，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。如果出現(xiàn)大規(guī)模調(diào)地情況，要堅決叫停。這些政策的出臺表明，決策機(jī)關(guān)已經(jīng)毫無保留地支持了“穩(wěn)定承包權(quán)+完善配套制度說”。

從本文的分析來看，這種制度落實(shí)和實(shí)施路徑是科學(xué)合理的，應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴鐣鹘缰С?。?dāng)然，從法治建設(shè)的角度來看，還有很多的配套性制度需要加強(qiáng)供給。

首先，“第二輪土地承包到期后應(yīng)堅持延包原則”應(yīng)當(dāng)通過行政法規(guī)、地方性法規(guī)或部門規(guī)章的方式加以落實(shí)，而不宜僅僅停留在政策宣示層面。

其次，應(yīng)當(dāng)按照中共中央、國務(wù)院2016年12月26日在《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中提出的“有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系”改革目標(biāo)，探索剝離村黨支部委員會和村民自治委員會（兩委）對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能的具體路徑，并按照上述改革思路盡快完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的立法工作，剝離《村委會組織法》第24條對于村民會議或村民代表會議“討論和決定土地承包經(jīng)營方案”的授權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部建立真正的基于產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為核心的土地承包經(jīng)營權(quán)制度。

再次，可制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)或部門規(guī)章，對民法典和農(nóng)村土地承包法建立的“土地經(jīng)營權(quán)”制度進(jìn)行細(xì)化，在集體與承包地農(nóng)戶之間合理分配土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后收益，并對集體收益部分的用途做出明確的規(guī)定。

復(fù)次，應(yīng)當(dāng)明確通過立法解釋或司法解釋等方式將《民法典》第124條所規(guī)定的“自然人合法的私有財產(chǎn)，可以依法繼承”，解釋為“土地承包經(jīng)營權(quán)屬于自然人合法的私有財產(chǎn)，可以依法繼承”。

最后也是最為重要的方面是，國家應(yīng)當(dāng)盡快完善社會保障制度，建立可以覆蓋全體農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度。

（作者系蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授、江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國法律評論》2021年第1期）