有序推進撤村建居是城市化進程中維護和發(fā)展農(nóng)民權(quán)益、化解社會風(fēng)險和矛盾的迫切要求。當(dāng)前，北京市撤村建居面臨著撤村建居條件不完善、戶籍改革不到位、集體資產(chǎn)處置和社保費用躉繳極不合理、民生事務(wù)缺銜接、公共管理服務(wù)滯后等問題。推進撤村建居需要制定撤村建居統(tǒng)一政策，及時優(yōu)化調(diào)整撤村條件，全面停止征地轉(zhuǎn)非，強化集體經(jīng)濟組織建設(shè)，徹底改變“逢征必?！闭唧w系，強化政府公共職責(zé)。

撤村建居是城市化進程中的重大現(xiàn)實問題，涉及到村民群眾的切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。改革開放以來，隨著城市化的快速發(fā)展，北京市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的大量村莊被城市化，一些村莊土地被征占，村民被轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，傳統(tǒng)村莊被拆遷，出現(xiàn)了一大批無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)民、無農(nóng)村的三無村。但由于全市尚缺乏撤村建居的統(tǒng)一政策制度安排，致使撤村建居工作明顯滯后于城市化進程，各地撤村建居政策不一，做法各異，村集體和村民群眾的正當(dāng)利益得不到有效保障和維護，出現(xiàn)了不少有名無實的空殼村、村居并存的混合村，給城鄉(xiāng)社區(qū)治理帶來了嚴重挑戰(zhàn)。為切實有效開展撤村建居工作，與時俱進推進新型城市化，分類推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)城市化村莊的轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升首都超大城市基層治理現(xiàn)代化水平。

最近，北京市民政局、北京市農(nóng)研中心組織聯(lián)合調(diào)查組，對全市撤村建居基本情況進行了摸底調(diào)查，并深入到大興、通州、順義、朝陽等區(qū)與有關(guān)部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部進行座談交流，形成了調(diào)研報告。

一、北京市撤村建居基本情況

改革以來，特別是20世紀90年代以來，北京市的城市化進程明顯加快，2018年北京市常住人口城鎮(zhèn)率從1990年的73.48%提高到86.5%，略低于上海；建成區(qū)面積從1990年的339.4km2擴大到1485km2，超過上海位居全國第一。城市化的快速發(fā)展，使京郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會數(shù)量急劇下降，相應(yīng)的城市居委會個數(shù)迅速增加。從1984年到2019年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)從365個減少到181個，減少了184個，村委會從4398個減少到3891個，減少了507個，城市居委會從2888個增加到3231個，增加了343個。據(jù)北京市“三農(nóng)普”數(shù)據(jù)，2016年在全市3925個村中，無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民僅保留村委會牌子的村103個。另據(jù)北京市農(nóng)研中2018年百村千戶調(diào)查數(shù)據(jù)，全市無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)民、無農(nóng)業(yè)的三無村56個。[1]

我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從2017年底到2019年底，全市3891個村（含平谷區(qū)熊兒寨鄉(xiāng)東長峪村，該村原村民已經(jīng)大部分多年失去聯(lián)系，但還有部分林地等村集體資產(chǎn)）先后撤了42個村，其中，朝陽區(qū)10個、海淀區(qū)21個、豐臺區(qū)7個，加上密云2003年撤的4個村（該區(qū)在2019年村委會換屆選舉前一直沒有注銷）。從本次全市摸底匯總數(shù)據(jù)看，全市共有261個村需要撤銷村委會建制，其中，大興區(qū)因新機場建設(shè)有65個、順義區(qū)有59個、房山區(qū)有43個、通州區(qū)因城市副中心建設(shè)有35個、朝陽區(qū)有5個、海淀區(qū)有6個、豐臺區(qū)有14個、門頭溝區(qū)有10個、昌平區(qū)有3個、平谷區(qū)有1個、懷柔區(qū)有11個、延慶區(qū)有9個村。這些村是近期可以撤銷村委會建制的城市化村莊，但撤村面臨許多復(fù)雜的情況，需要高度重視，慎重對待，有序推進。

二、撤村建居存在的主要問題

撤村建居是一項綜合性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性的重大改革工程，涉及面比較廣，存在的問題比較多，從調(diào)查的情況來看，主要有以下幾個方面：

（一）撤村建居條件有待完善。2012年3月29日，北京市民政局、北京市委農(nóng)工委等6部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織全覆蓋的指導(dǎo)意見》（京民基發(fā)〔2012〕108號）規(guī)定撤銷村委會建制的四個條件：一是村民全部轉(zhuǎn)為居民，二是村集體土地被征占，三是集體資產(chǎn)處置完畢，或者已經(jīng)完成集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，成立新的集體經(jīng)濟組織，四是轉(zhuǎn)居村民全部納入城鎮(zhèn)社會保障體系。這一規(guī)定對當(dāng)時完全符合條件的村實現(xiàn)撤村建居發(fā)揮了積極作用，但對于基本符合或者總體上符合卻并未完全符合條件的村實行撤村建居則造成了一些障礙，比如有的村大部分土地被征后，只剩下一些邊角地沒有被征用，有的村大部分村民已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民而只有極少數(shù)村民未轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，依此規(guī)定則不能撤村建居，從而抑制了撤村建居進程，由此造成許多應(yīng)該撤銷而沒有撤銷、只保留村委會牌子的“空殼村”、“三無村”。

（二）戶籍改革等政策未落地。2014年7月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》以及2016年9月北京市政府發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，都明確規(guī)定取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分、統(tǒng)一登記為居民戶口。依據(jù)新的戶籍政策，不能再實行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非的舊政策了。但各地至今仍然慣性地實行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策。一些因城市化建設(shè)拆遷上樓的村，因為有極少數(shù)村民沒有轉(zhuǎn)變戶籍身份而不能撤村建居工作。同時，有的村民還擔(dān)心撤村建居后將失去原來享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)益，因而不愿意撤村。有的村則由實行村居并行體制，在一個村莊范圍內(nèi)，既有村委會，又建立有居委會。

（三）集體資產(chǎn)處置存在問題。有的村人口不多，集體資產(chǎn)數(shù)額也較小，沒有條件發(fā)展股份合作制經(jīng)濟，在拆遷上樓后，征地補償費等只能交給村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織作為公共資金，不準(zhǔn)分給村民。村干部和村民擔(dān)心如果撤銷村委會建制，他們更加享受不到征地補償費等集體資產(chǎn)權(quán)益了。有的村存在欠債尚未還清；有的村尚未收回對外放債；有的村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在債務(wù)糾紛；有的村集體資產(chǎn)登記在村委會賬上，如撤村將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移過戶到集體經(jīng)濟組織名下則涉及需繳納契稅、印花稅等稅費問題等，這些都造一些村干部和村民對撤村建居心存顧慮。

（四）社保費用躉繳極不合理。2004年7月1日起施行的《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》（俗稱148號令）規(guī)定實行“逢征必保”政策，規(guī)定將被征地的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民并將之納入城鎮(zhèn)社會保險體系，由村集體躉繳巨額的社會保險費用。村干部和村民對此普遍反映極不合理。例如，大興區(qū)黃村鎮(zhèn)北程莊村2007年征地時，農(nóng)轉(zhuǎn)非人數(shù)265人，其中轉(zhuǎn)非勞動力100多人，超轉(zhuǎn)人員43人，村集體從征地補償款中支付了2000多萬元的轉(zhuǎn)非勞動力和超轉(zhuǎn)人員的社會保險費用，其中超轉(zhuǎn)人員平均每人繳納生活補助費和醫(yī)療費用65萬元[2]。豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)三路居村在2012年的撤村建居中，認定的超轉(zhuǎn)人員共有528人（其中82歲以上19人），據(jù)測算，需一次性躉繳超轉(zhuǎn)費用3.83億元，人均72萬多元[3]。我們在這次調(diào)研座談中了解到，順義區(qū)仁和鎮(zhèn)平各莊村為一名超轉(zhuǎn)婦女繳納了775萬元的驚人超轉(zhuǎn)費用，而該超轉(zhuǎn)人員每月只領(lǐng)到2000多元的生活和醫(yī)療補助。

（五）歷史遺留問題亟待解決。有的村長期以來存在各種各樣、五花八門的歷史遺留問題，成為撤村建居的難題。比如有的村雖已拆遷上樓，絕大部分村民也已轉(zhuǎn)居，但居住的回遷樓卻沒有拿到住房產(chǎn)權(quán)證；有的村經(jīng)批準(zhǔn)在集體建設(shè)用地上建的自住樓也沒有產(chǎn)權(quán)證。這些村的干部和村民提出如不解決房屋產(chǎn)權(quán)問題，就不愿意撤村建居。

（六）民生福利事務(wù)缺乏銜接。郊區(qū)各村基本都建立有各種名目的村級福利，村民擔(dān)心撤村建居后就會喪失已有的福利待遇。有的對超轉(zhuǎn)人員看病實行社區(qū)首診制意見較大，現(xiàn)行政策規(guī)定超轉(zhuǎn)人員轉(zhuǎn)診必須先到社區(qū)衛(wèi)生院開具證明，這給看急病、重病的超轉(zhuǎn)人員帶來了很大的麻煩。對超轉(zhuǎn)人員的冬季供暖待遇也沒有任何保障。有的村干部擔(dān)心撤村建居后原有的工資福利待遇可能降低或喪失。還有一些涉及村務(wù)和村民生產(chǎn)生活的具體事務(wù)需要使用村委會公章才能辦理，如撤村建居后，有些事務(wù)辦理只認村委會公章而不認居委會公章，就會給村民群眾帶來極大的不便。撤村以前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有關(guān)事務(wù)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門管理，但撤村建居后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有關(guān)事務(wù)到底是歸原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理還是歸新的街道管理，這個問題并不明確，等等。

（七）建居公共管理服務(wù)滯后。有的村撤銷后建立居委會后，其公共管理服務(wù)卻沒有納入公共財政保障體系，仍然由原來的村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)居委會的公共管理和服務(wù)成本，這明顯推卸了政府提供公共產(chǎn)品服務(wù)的供給職責(zé)，明顯加重了村集體經(jīng)濟組織及其成員的負擔(dān)，使撤村建居后的原村干部群眾意見較大。撤村后如何保障村民就業(yè)，保障上樓后的村民的生活來源以及撤村后安置樓房的建筑質(zhì)量和消防安全等民生問題都需要引起高度重視。

三、推進撤村建居的必要性和重要性

撤村建居是城市化進程中的必然要求，有序推進撤村建居工作，有利于維護和發(fā)展村民切身利益，有利于化解城市化的中風(fēng)險與矛盾，有利于提高首都超大城市治理的綜合能力和水平。

（一）推進撤村建居是適應(yīng)城市化高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要。改革以來，北京市快速的城市化進程，將大量的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口卷入到城市化的浪潮中來，特別是在城市規(guī)劃區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，出現(xiàn)了一大批農(nóng)村土地被征占、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)消失、農(nóng)民職業(yè)和身份轉(zhuǎn)變、村莊結(jié)構(gòu)形態(tài)完全改變、但卻仍然保留村委會建制的有名無實的村，這種不城不鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)的非正常狀況，大大降低了城市化發(fā)展的質(zhì)量，也阻礙了鄉(xiāng)村社會向城市社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展。在新時代要實現(xiàn)城市化高質(zhì)量發(fā)展，必須與時俱進地推進撤村建居工作，使已經(jīng)城市化了的村莊名正言順地成為城市社區(qū)的有機組成部分。

（二）推進撤村建居是分類實施鄉(xiāng)村振興的必然要求。由于城市化帶來的巨大沖擊，傳統(tǒng)定型的鄉(xiāng)村發(fā)生了明顯的分化。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須針對不同村莊的類型，實施不同的公共政策。[4]對于城市規(guī)劃區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)已經(jīng)拆遷上樓的三無村或者城市化村莊，不應(yīng)采取普通村莊的鄉(xiāng)村振興政策模式，而必須提高實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的精準(zhǔn)性，實事求是地推進撤村建居進程，實現(xiàn)其完全的城市化轉(zhuǎn)型。但由于撤村建居工作的嚴重滯后，致使有關(guān)部門仍然按照普通村莊的定位進行新農(nóng)村建設(shè)的投入和美麗鄉(xiāng)村整治行動，造成了公共產(chǎn)品投入的扭曲和財政資金的巨大浪費。

（三）推進撤村建居是促進城鄉(xiāng)基層善治的重大舉措。農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)具有不同的要素秉賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)和現(xiàn)實需求，針對城鄉(xiāng)社區(qū)的不同問題，只有把準(zhǔn)脈、開對處方，才能對癥下藥。由于一些已符合撤村建居條件的村沒有相應(yīng)地撤銷村委會建制，致使這些雖已經(jīng)城市化的空殼村卻仍然在執(zhí)行農(nóng)村的相關(guān)政策。比如，有的村已經(jīng)實行了整建制轉(zhuǎn)居，村民身份已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民身份，但卻按《村民委員會組織法》的規(guī)定開展村委會換屆選舉；有的空殼村則長期沒有開展村委會的選舉。有的空殼村反映，根據(jù)農(nóng)村有關(guān)管理要求，他們每年收到上級撥付的用于保障村委會正常運轉(zhuǎn)的數(shù)十萬元經(jīng)費，但由于村委會事實上已經(jīng)基本停止運行，因而沒法做到?？顚Ｓ茫瑸橥瓿扇蝿?wù)只好每年重復(fù)裝修已廢棄不用的原村委會辦公樓。諸如此類問題，完全是城鄉(xiāng)基層治理扭曲變形的重要表現(xiàn)，也是官僚主義引發(fā)形式主義、形式主義助長官僚主義的重要表現(xiàn)。名不正則言不順，言不順則事不成。只有實事求是、與時俱進地推進撤村建居工作，為符合撤村條件的空殼村“摘帽”、為具備建居條件的城市社區(qū)“戴帽”，才能提高北京市城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化水平，真正實現(xiàn)首都城鄉(xiāng)基層善治的目標(biāo)。

四、思考和建議

撤村建居是一項綜合性、全局性、系統(tǒng)性的重大改革工程，也是一項惠及廣大村民群眾的民生工程，牽一毛而動全身，涉及方方面面，既需要加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，集中發(fā)力；也需要全面深化改革，轉(zhuǎn)變思想觀念，加強制度建設(shè)。具體來說，我們提出如下幾個方面的政策建議：

（一）加強市級層面頂層設(shè)計，制定撤村建居統(tǒng)一政策

自從城市化啟動以來，就存在撤村建居的客觀需要。但長期以來，對于城市化發(fā)展導(dǎo)致撤村建居這一重大改革議程和實踐工作，卻一直缺乏市級層面的頂層設(shè)計，既無全市撤村建居工作的指導(dǎo)意見，也無撤村建居方面的地方性法規(guī)。這就造成各地在撤村建居工作上缺乏統(tǒng)一規(guī)范，也不利于撤村建居工作的常態(tài)化開展，由此積累了不少矛盾，產(chǎn)生了各種應(yīng)當(dāng)撤村卻沒有撤村的空殼村、應(yīng)當(dāng)理順而沒有理順的村居混雜村等現(xiàn)象。

一是建議盡快制定全市撤村建居指導(dǎo)意見或全市撤村指導(dǎo)意見，明確撤村的指導(dǎo)思想、基本原則、撤村條件和程序、工作要求等，還可制定全市撤村建居地方性法規(guī)，將撤村建居工作全面納入規(guī)范化、制度化軌道。

二是由于撤村建居工作跨越城鄉(xiāng)兩方面，貫穿市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居四級，涉及組織、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安、財政、規(guī)劃和自然資源、人力社保、稅務(wù)等諸多職能部門，事關(guān)村民群眾的切身利益與社會的和諧穩(wěn)定，必須加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。

（二）適應(yīng)改革發(fā)展新形勢，及時優(yōu)化調(diào)整撤村條件

隨著改革發(fā)展的不斷推進，2012年市民政局、市農(nóng)工委等6部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織全覆蓋的指導(dǎo)意見》（京民基發(fā)〔2012〕108號）確定撤銷村委會建制的四個條件有的已發(fā)生了重大變化，需要與時俱進地進行調(diào)整與完善。

一是關(guān)于村民全部轉(zhuǎn)為居民問題。一方面，這是規(guī)定行政村整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居（農(nóng)轉(zhuǎn)非）的情況才能撤村，但在現(xiàn)實中還有不少村存在絕大部分村民已經(jīng)轉(zhuǎn)非，卻有極少數(shù)村民因種種原因沒有轉(zhuǎn)非，按此條件則不能撤村。另一方面，在城鄉(xiāng)二元戶籍制度尚未改革的情況下將之作為撤村的必備條件是合適的，但在已經(jīng)改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度后就不符合政策了。2014年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》以及2016年9月北京市政府發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》都明確規(guī)定取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。就是說城鄉(xiāng)居民已經(jīng)沒有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，都是居民戶口，不再存在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的問題了（當(dāng)然也不存在非轉(zhuǎn)農(nóng)的問題）。

二是關(guān)于村集體土地被征占的問題。一方面，由于各種原因，有的村土地并沒有全部征占，而留下一些邊邊角角的零星土地沒有被征占；有的村因政府推行平原造林政策，土地被租用種樹，但并沒有改變土地集體所有制。這些情況都導(dǎo)致這些村不符合撤村條件。另一方面，將于2020年1月1日施行的新修改的《土地管理法》對征地制度進行了重大改革，該法改變了過去農(nóng)村土地必須經(jīng)過征收為國有才能進入市場的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃等條件下可以通過出讓、出租等方式進入市場。就是說有已城市化的村并不需要土地被全部或部分征收后才能撤村。

三是關(guān)于集體資產(chǎn)處置完畢以及成立新的集體經(jīng)濟組織問題。有的村因復(fù)雜的歷史原因，存在少量集體資產(chǎn)沒法處置，有的債權(quán)債務(wù)一時難以清理；有的村人口稀少，集體資產(chǎn)數(shù)額不多，沒有條件或沒有必要成立新的集體經(jīng)濟組織。

四是關(guān)于轉(zhuǎn)居村民全部納入城鎮(zhèn)社會保障體系問題。這個條件是與土地被全部征占、村民整建制轉(zhuǎn)非條件相統(tǒng)一的，但正如上文所指出那樣，因種種原因總有一些村的土地沒有全部被征占，還有一些村的村民沒有全部轉(zhuǎn)非，這就導(dǎo)致相關(guān)的村民難以全部納入城鎮(zhèn)社會保障體系。

根據(jù)這次調(diào)查的情況，我們認為可以將撤村條件區(qū)分為前置條件和后置條件，撤村的前置條件是指撤村前就已具備或滿足撤村的前提條件。撤村的前置條件應(yīng)該是：在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)，農(nóng)村土地大部分已經(jīng)被征收或征用，村民大部分已經(jīng)拆遷上樓居住，村內(nèi)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)非農(nóng)化。就是說，在城市化進程中，城市周邊和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的村莊形態(tài)已經(jīng)城市化、村民生產(chǎn)方式和生活方式已經(jīng)城市化，這就具備了撤村的前置條件。至于其他因行政區(qū)劃調(diào)整而撤并村莊的問題可以另行討論。

撤村的后置條件是指擬啟動撤村工作后應(yīng)當(dāng)遵守和承諾保障的必要條件。撤村的后置條件：一是完成集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，集體資產(chǎn)得到妥善處置，建立新的集體經(jīng)濟組織。二是根據(jù)村民拆遷上樓等居住地的變化情況，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時更改戶口登記的相關(guān)內(nèi)容。三是實行城鄉(xiāng)社會保障制度并軌，補齊原農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在社會保障待遇上的差距。四是按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，履行撤村的民主和法律程序。五是妥善處理撤村建居中干部群眾普遍關(guān)心的民生問題，使撤制村民有更多的獲得感。

（三）確保戶改政策落地，全面停止實行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非

一是148號令的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)嚴重滯后，應(yīng)當(dāng)廢止。2004年7月1日施行的《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》（市政府令第148號）（俗稱148號令）確立了“逢征必轉(zhuǎn)”的原則，該辦法第19條規(guī)定：“征用農(nóng)民集體所有土地的，相應(yīng)的農(nóng)村村民應(yīng)當(dāng)同時轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村村民數(shù)量，按照被征用的土地數(shù)量除以征地前被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者該村人均土地數(shù)量計算。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村村民人口年齡結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的人口年齡結(jié)構(gòu)一致?！边@個征地農(nóng)轉(zhuǎn)非（農(nóng)轉(zhuǎn)居）的規(guī)定在城鄉(xiāng)二元戶籍制度沒有改變的情況下有其合理性和必要性。但是10年后的2014年7月24日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）第9條規(guī)定：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。”2016年9月8日北京市人民政府印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》（京政發(fā)〔2016〕43號）第7條規(guī)定：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。”148號令中的“逢征必轉(zhuǎn)”與上述戶籍制度改革政策已完全不相適應(yīng)。

二是建議停止實行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策。新的戶口制度實行后，就不應(yīng)該再實行農(nóng)轉(zhuǎn)非政策了。但時至今日，各地仍然依據(jù)148號令執(zhí)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策，這說明新的戶口改革政策還沒有落地，有關(guān)部門沒有及時修改舊的政策制度，造成了政策矛盾、政策打架、政策滯后等問題。有關(guān)部門必須加快修改有關(guān)與國務(wù)院和市政府戶口改革政策不一致的舊規(guī)定，確保戶籍制度改革政策落地，讓廣大農(nóng)民享受到戶籍制度改革的成果。建議全面停止實行已完全不合時宜、不合政策、不受歡迎的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策，在撤村條件中取消農(nóng)轉(zhuǎn)非的規(guī)定。

（四）深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，強化集體經(jīng)濟組織建設(shè)

因城市化快速發(fā)展提出的挑戰(zhàn)，北京市自20世紀90年代初就開展了農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，至今已完成約98%的村級集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)，總體上走在全國前列。[5]但仍然有部分村沒有開展集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有啟動集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，已經(jīng)開展集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的村也存在需要繼續(xù)深化改革的問題，比如有的已開展集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的村，只是完成了清產(chǎn)核資、確定了成員身份、明確了資產(chǎn)份額，但并沒有實行股份合作制。在集體資產(chǎn)處置上也存在一些問題，有的村集體資產(chǎn)處置不合理，有的村債權(quán)債務(wù)糾紛難以解決；有的村完成集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革后沒有建立健全完善的集體經(jīng)濟組織，有的集體經(jīng)濟組織沒有建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，有的沒有開展正?；⒁?guī)范化、程序化的經(jīng)營管理，等等。

1999年12月27日北京市政府辦公廳頒布《北京市撤制村隊集體資產(chǎn)處置辦法》（京政辦〔1999〕92號），對撤制村隊集體資產(chǎn)的處置分兩種情況進行：一是對集體資產(chǎn)數(shù)額較大的撤制村隊，要進行股份合作制改造，發(fā)展股份合作經(jīng)濟。二是對集體資產(chǎn)數(shù)額較小，或者沒有發(fā)展股份合作制經(jīng)濟的村隊，其集體資產(chǎn)處置原則是將固定資產(chǎn)折價款、歷年公積金、占地補償費，交村或鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織管理，待村或鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織撤制時再處理；將青苗補償費、地上附著物補償費，公益金、福利基金和低值易耗品、庫存物資、畜禽的折款以及國庫券等，兌現(xiàn)給集體經(jīng)濟組織成員。

我們認為，對于撤制村，一是在總體上要堅持“撤村不撤社”的原則，加強集體經(jīng)濟組織建設(shè)，健全法人治理結(jié)構(gòu)，拓展和完善集體經(jīng)濟組織服務(wù)功能，維護和發(fā)展村民的集體收益分配權(quán)。二是對于個別情況特殊而不具備發(fā)展股份合作制經(jīng)濟條件的村，可以在撤村的同時，撤銷村集體經(jīng)濟組織，按照有關(guān)民主程序，可以將全部集體資產(chǎn)兌現(xiàn)給集體經(jīng)濟組織成員。

（五）盡快修訂148號令，徹底改變“逢征必?！闭唧w系

《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》建立了“逢征必?！钡恼?。依此規(guī)定，有關(guān)部門制定了《北京市整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會保險試行辦法》《關(guān)于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補助若干規(guī)定》等政策文件。這個“逢征必?！闭叩谋疽馐菍⒊反褰ň拥拇迕窦{入城鎮(zhèn)社會保障體系，但在實際運作中，轉(zhuǎn)居村民加入城鎮(zhèn)社會體系需一次性躉繳巨額的社會保障等費用，這個政策完全按照城鎮(zhèn)社會保障制度的設(shè)計要求農(nóng)村村民一次性繳納社會保險費用，而忽視農(nóng)村社會保障的特殊性和農(nóng)民的貢獻性。這個因轉(zhuǎn)居參保而必須躉繳巨額社會保障等費用的政策做法已遭到村干部和村民群眾的普遍質(zhì)疑。事實上，農(nóng)民作為公民，不管其土地是否被征收或征用，都應(yīng)平等享有憲法賦予的平等的社會保障權(quán)利。近些年來，國家和北京市都建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。

為此，我們建議：

一是盡快全面修訂或廢止《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》。該辦法是在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制尚未破除的情況下制定的，其中的一些規(guī)定帶有明顯的城鄉(xiāng)二元思維和特征。隨著新的《土地管理法》實施，北京市也應(yīng)當(dāng)重新制定《土地管理法》的實施條例或辦法，新制定的條例或辦法應(yīng)當(dāng)作為地方性法規(guī)由市人大常委會制定。

二是廢止《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》以及《北京市整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會保險試行辦法》《關(guān)于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補助若干規(guī)定》等圍繞“逢征必?！苯⒌南盗猩鐣Ｕ险?。一方面，這種征地社保政策沒有正視幾十年來農(nóng)民對國家的重大貢獻，沒有體現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)的政策導(dǎo)向，反而將本應(yīng)由政府承擔(dān)為農(nóng)民建立社會保障的歷史欠債的責(zé)任全部推卸給村集體和農(nóng)民承擔(dān)。我們建議應(yīng)當(dāng)明確國家、集體、農(nóng)民在社會保障上的各自職責(zé)和承擔(dān)比例，并且應(yīng)當(dāng)向有利于農(nóng)民的方向上傾斜。另一方面，近些年來，北京市已經(jīng)建立了城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會保障制度，通過征地為農(nóng)民建立社會保障的政策已經(jīng)過時。比如，2009年1月1日起施行的《北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法》（京政發(fā)〔2008〕49號）對城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險進行了整合與統(tǒng)一。自2018年1月1日實施的《北京市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險辦法》（京政辦〔2017〕29號），對城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險進行了統(tǒng)一，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的城鄉(xiāng)一體化。該辦法實施后，《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險辦法的通知》（京政發(fā)〔2010〕38號）和《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市政府體改辦等部門關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施意見的通知》（京政辦發(fā)〔2003〕31號）已同時廢止。

三是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補齊農(nóng)村居民社保與城鎮(zhèn)居民社保在繳費和待遇上的差距責(zé)任。目前北京市農(nóng)村居民基本參加了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，撤村建居不必再根據(jù)148號執(zhí)行“征地必?！闭?。一方面，撤村建居的村民可以選擇參加既有的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險，有關(guān)部門不必作強制性規(guī)定。另一方面，撤村建居后如果村民參保繳費標(biāo)準(zhǔn)低于城鎮(zhèn)居民繳費標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由政府、村集體、村民按一定比例繳納相關(guān)差額費用，改變由村集體繳納巨額社保費用的政策，強化政府的社保責(zé)任。建議市區(qū)兩級政府從土地出讓收入、村集體從土地補償費中支付需補齊的社保費用，同時逐步提高撤村居民的社會保險待遇水平。

（六）強化政府公共職責(zé)，協(xié)同推進撤村與建居工作

撤村與建居是城市化進程中基層社區(qū)實現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的前后相扣的兩個重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌推進撤村與建居工作。

一是有的撤制村因人口較多、就地上樓，可以單獨建立居委會；有的村因人口較少，實行了異地上樓居住，與其他數(shù)個撤遷村共同組建新的居委會。新建的居委會要加強統(tǒng)籌規(guī)劃，進行合理布局。特別要重視提高拆遷上樓村的房屋建筑質(zhì)量，改善新建社區(qū)的宜居環(huán)境。

二是在建立新的居委會中，要進一步凸顯政府的公共管理和公共服務(wù)職責(zé)，將新建居委會的公共管理和公共服務(wù)費用納入財政預(yù)算，全面改變一些地方仍由村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)新建立的居委會公共管理和服務(wù)成本的現(xiàn)象。

三是對于一些因撤村但沒有撤社的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，事實上也轉(zhuǎn)身為城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，其所屬街道應(yīng)建立指導(dǎo)集體經(jīng)濟組織相關(guān)工作的機構(gòu)，確保撤村后的集體經(jīng)濟組織能夠規(guī)范健康發(fā)展。要高度重視撤村后的新居民的就業(yè)問題，應(yīng)當(dāng)將撤村后的新居民納入城鎮(zhèn)就業(yè)保障體系。

參考文獻：

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[3] 張英洪，王麗紅.撤村建居、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)與新型集體經(jīng)濟——基于北京市豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)三路居村的調(diào)查與思考[J].北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2019，33(06)：25-33.

[4]張英洪，從北京村莊分化實際謀劃振興[N]，農(nóng)民日報，2018－06－09（003）.

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（作者系北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2020年第4期）

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